楊慧

（江蘇警官學院，江蘇 南京 210012）

論我國食品安全保障制度的構(gòu)建

楊慧

（江蘇警官學院，江蘇 南京 210012）

我國調(diào)整食品安全的法律規(guī)范數(shù)量龐大，食品安全監(jiān)管力量雄厚，但并未能產(chǎn)生人們所期盼的效果。應(yīng)明確食品的范圍，準確界定食品安全的內(nèi)涵，在現(xiàn)有法律制度和監(jiān)管體系之下，建立包括官、商、民在內(nèi)的多主體參與式食品安全保障體系。在該體系中，政府監(jiān)管是最強有力的保障力量；媒體是最暢通的信息披露渠道；行業(yè)自律是解決食品安全問題的根本所在；消協(xié)是重要的社會監(jiān)督力量；消費者是食品安全保障體系中最積極的一環(huán)。

食品安全；保障客體；保障目標；保障體系

一、問題的提出

我國近年來發(fā)生了多起重大食品安全事件，給人民生命財產(chǎn)造成了嚴重的損失，并使公眾對社會生活的安全感降低。尤其是“三聚氰胺”事件后，在社會安全感問題上，公眾認為食品方面的安全感最低[1]。我國的食品安全法律體系和食品安全監(jiān)管體制受到拷問。在這樣的背景下，2009年6月1日我國廢止《食品衛(wèi)生法》，開始實施《食品安全法》?！妒称钒踩ā穼ξ覈氖称钒踩O(jiān)管格局作了較大的調(diào)整，對我國食品產(chǎn)業(yè)有著重大的影響，與老百姓的生活也息息相關(guān)?！妒称钒踩ā穼⑷绾螌崿F(xiàn)從農(nóng)田到餐桌的監(jiān)管？社會公眾對《食品安全法》寄予了厚望。

《食品安全法》實施至今已經(jīng)經(jīng)過了兩年半的時間，我們可以通過一些具體的數(shù)據(jù)考察該法的實施效果。根據(jù)衛(wèi)生部辦公廳發(fā)布的全國食物中毒報告情況的通報，筆者選取了《食品安全法》實施前兩年、當年和后兩年，也就是2007至2011年的數(shù)據(jù)進行分析。①數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國衛(wèi)生部網(wǎng)站.http://www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/wsb/index.htm 2012-11-25訪問．這些數(shù)據(jù)表明，從2007至2011年，全國食物中毒報告起數(shù)呈逐年下降趨勢，中毒人數(shù)在逐年下降趨勢中于2011年有所回升，死亡人數(shù)呈波動狀態(tài)。數(shù)據(jù)在一定程度上說明了《食品安全法》的實施取得了一定的成效。但是，這里必須注意兩個問題，一是由于我國食品安全事件上報和統(tǒng)計系統(tǒng)尚不完善，使得能夠獲得的統(tǒng)計數(shù)字比實際發(fā)生數(shù)偏小。甚至有專家估計，這個數(shù)字尚不到實際發(fā)生數(shù)的十分之一；二是食物中毒只是食源性疾病的表現(xiàn)之一，還有其他許多由不安全食物引起的感染性食源性疾病不能被及時發(fā)現(xiàn)。國內(nèi)外專家在對中國食品安全工作進行評估時，認為中國每年至少有三億人受到食源性疾病的影響[2]。

事實上，即使是被人們寄予厚望的《食品安全法》實施以后，食品安全事件依然層出不窮。我國調(diào)整食品安全的專門性和相關(guān)性法律、法規(guī)、規(guī)章數(shù)以千計，②數(shù)據(jù)來源于法律教育網(wǎng)．http://www.chinalawedu.com/falvfagui/22922/page1.shtm 2012-11-25訪問．食品安全標準數(shù)量更為龐大，食品安全監(jiān)管機構(gòu)涉及衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理等多部門。規(guī)范不可謂不多，監(jiān)管力量不可謂不雄厚，然而這些并未能產(chǎn)生人們所期盼的效用。面對嚴峻的食品安全形勢，我們是否應(yīng)該換一個思路，思考一下如何在現(xiàn)有法律制度和監(jiān)管體系之下，發(fā)動全社會的力量，建立一個行之有效的食品安全保障制度。

二、食品安全保障制度的保障客體——食品

食品安全保障制度的保障客體是食品。食品是人類賴以生存的最基本的物質(zhì)條件之一，從語辭學的角度理解，食品就是指供人類食用的物品。而作為法律調(diào)整范疇的食品，各國的法律有著不同的規(guī)定。歐盟《有關(guān)食品安全監(jiān)管的第178/2002號指令》第2條規(guī)定：“食品是指任何加工、部分加工或未加工，旨在或者可以合理期待供人攝取的物質(zhì)或者產(chǎn)品。食品包括飲料、口香糖，及在加工、準備或者處理過程中摻入食物中任何含有水的物質(zhì)?！泵绹妒称?、藥品和化妝品法》第201節(jié)f款規(guī)定，食品是：“（1）人或其他動物使用的食物或飲料；（2）口香糖；（3）用來組成這些食品成分的物品?！奔幽么蟆妒称匪幤贩ò浮返诙糠帧靶g(shù)語解釋”中對食品的界定：“食品包括任何加工、出售或者供人用作食用或者飲用的物品，還有口香糖，以及摻入食物中的供人飲用的任何組成部分?！比毡尽妒称钒踩痉ā返?條對食品的定義是：“除《藥事法》規(guī)定的藥品、準藥品以外的所有飲食物。”[3]

歐盟、美國及加拿大對食品的定義都采用了概括式和列舉式相結(jié)合的方法，把容易產(chǎn)生爭議的食品，如口香糖等列舉出來。而日本對食品的界定方法比較特別，采用了排除法。從總體上看，這些國家和地區(qū)所界定的食品的范圍是比較廣泛的，凡是能夠供人飲食的物品及摻入物，無論是原料、半成品，還是成品，都屬于食品的范疇。

我國《食品安全法》第99條對食品作了界定：“食品，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品?！毕啾戎拢覈妒称钒踩ā穼κ称返慕缍ù嬖趦煞矫娴膯栴}：一是食品范圍狹窄，只包括成品和原料，不包括半成品；二是采用概括式的界定方法，食品的范圍不明確，對于某些有爭議的食品沒有給予明確的例舉或排除。當半成品食品或爭議食品造成安全事故時，會給食品安全執(zhí)法帶來現(xiàn)實困境，也會讓受害人面臨法律救濟的空白。

我國1994年12月1日實施、并于2011年4月18日復(fù)審確認的食品工業(yè)基本術(shù)語（GB/T15091-1994）對食品的界定還是比較完善的，該標準對食品的界定是：“可供人類食用或飲用的物質(zhì)，包括加工食品、半成品和未加工食品，不包括煙草或只作藥品用的物質(zhì)?！痹摌藴蕦κ称返慕缍ú捎昧烁爬ㄊ胶团懦ㄏ嘟Y(jié)合的方法，食品的范圍涵蓋了成品，半成品和原料，并排除了某些特定物質(zhì)。如果《食品安全法》對食品的界定在短時期內(nèi)無法進行修正，那么，在我國的食品安全事件處理中，該標準對食品的界定是值得借鑒的。

三、食品安全保障制度的保障目標——食品安全

食品安全保障制度的保障目標是確保食品安全。食品安全是一個動態(tài)的概念，經(jīng)濟發(fā)展的不同時代對食品安全的理解和要求是不一樣的。20世紀70年代中期,世界陷入了嚴重的“食物危機”，在此背景下，聯(lián)合國糧農(nóng)組織在1974年11月世界糧食大會上通過了《世界糧食安全國際約定》，第一次提出了“食品安全”的概念，要求有關(guān)國家保證“國家食物安全”的最低數(shù)量界限[4]，此時的食品安全可以理解為從食品數(shù)量上滿足人們基本需要，保障食品的供給。此后，食品安全的概念不斷豐富和延伸，2003年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界衛(wèi)生組織將食品安全定義為：“食品安全是指所有那些危害，無論是慢性的還是急性的，這些危害會使食物有害于消費者健康”[5]。隨著經(jīng)濟和科技的發(fā)展，國際上對食品安全的界定經(jīng)歷了從數(shù)量安全到質(zhì)量安全的發(fā)展。

我國《食品安全法》第99條規(guī)定：“食品安全，指食品無毒、無害，符合應(yīng)當有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害?！眹屹|(zhì)檢總局發(fā)布的《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》第3條規(guī)定：“食品的質(zhì)量安全必須符合國家法律、行政法規(guī)和強制性標準的規(guī)定，滿足保障人體健康、人身安全的要求，不存在危及健康和安全的不合理危險”。我國的界定和當今國際組織的界定基本是一致的，強調(diào)食品在質(zhì)量上的安全性，食品不應(yīng)對人身安全和人體健康造成損害。《食品安全法》的界定還提出了另一個概念——食品營養(yǎng)。

食品安全、食品質(zhì)量、食品營養(yǎng)這三個概念之間是一種什么樣的關(guān)系呢？產(chǎn)品的質(zhì)量特性通常分為五類：技術(shù)或理化方面的特性；心理方面的特性；時間方面的特性；安全方面的特性；社會方面的特性[6]。食品作為產(chǎn)品一種，其所具有的各方面特性的總和就構(gòu)成食品質(zhì)量，而食品安全和食品營養(yǎng)同是食品質(zhì)量的特性之一。因而，食品質(zhì)量包含食品安全和食品營養(yǎng)。亦即符合食品質(zhì)量標準的食品一定是符合食品安全和食品營養(yǎng)標準的，但符合食品安全和食品營養(yǎng)標準的食品不一定是符合食品質(zhì)量標準的食品，因為它可能存在安全和營養(yǎng)之外的其他特性的不合格。

食品安全和食品營養(yǎng)雖然都是食品質(zhì)量的特性之一，但它們之間不是簡單的并列關(guān)系。《食品安全法》第20條規(guī)定：“食品安全標準應(yīng)當包括下列內(nèi)容：……（三）專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品的營養(yǎng)成分要求；”這條規(guī)定要求專供特定人群的食品必須符合食品營養(yǎng)標準，否則被視為不安全食品。而對普通人群的食品沒有規(guī)定營養(yǎng)要求，也就是說，供普通人群的食品即使營養(yǎng)不達標，只要不危害人體健康，仍然是符合食品安全要求的。食品安全和食品營養(yǎng)是交叉關(guān)系，交叉部分就是專供特定人群的食品。

四、食品安全保障制度的體系構(gòu)成——多主體參與式

我國食品企業(yè)的最大特點是數(shù)量多、規(guī)模小、分布廣。據(jù)統(tǒng)計，全國有40多萬家食品生產(chǎn)加工企業(yè)，規(guī)模以上企業(yè)僅有37，705家，比例不足一成。①數(shù)據(jù)來源于人民網(wǎng).http://finance.people.com.cn/GB/13287481.html．在這種企業(yè)格局下，單靠政府監(jiān)管顯然力不從心。應(yīng)發(fā)動包括官、商、民在內(nèi)的各種力量，構(gòu)建多主體參與的食品安全保障體系。在這個保障體系中，政府監(jiān)管是不可或缺的重要一環(huán)，是最強有力的保障力量。但鑒于有關(guān)政府監(jiān)管問題，學者們討論得比較多，本文不再贅敘。

（一）重視媒體作用，廣開信息披露渠道

食品安全保障制度中最重要的一項制度就是信息披露，如果消費者掌握了盡可能多的食品安全信息，就可以較好地預(yù)防食品安全事故的發(fā)生，或?qū)⒁呀?jīng)發(fā)生的食品安全事故的損失降低到到最小程度。隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，政府網(wǎng)站已普遍建立，信息披露的硬件條件早已具備，食品安全監(jiān)管部門完全可以以此為依托，建立食品安全信息查詢平臺，客觀、準確、全面、及時地向消費者公布食品安全信息。但由于種種原因，政府渠道信息不暢成為消費者對政府詬病最多的問題。在北京“福壽螺”事件中，9名“廣州管圓線蟲病”患者狀告北京市衛(wèi)生局，認為由于北京市衛(wèi)生局遲遲不公布信息，導致更多的消費者由于不知情，在疫情發(fā)生后繼續(xù)食用福壽螺而染上“廣州管圓線蟲病”，并因為北京市衛(wèi)生局的信息不公開致使患者病情遲遲不能確診[7]。在這個案例中，如果監(jiān)管部門能夠及時公布相關(guān)信息，“福壽螺”事件受害者將會大大減少，“廣州管圓線蟲病”患者的確診和救治也會更加及時有效。

政府渠道信息的暢通非短時間可以達到，在這樣一種狀況下，非政府渠道信息的披露就顯得尤為必要，而各種媒體就成為信息披露的重要途徑。雖然沒有統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明媒體披露信息的數(shù)量和比例，但從直觀看，相當一部分食品安全信息，比如，“瘦肉精”、“染色饅頭”等事件都是由媒體通過暗訪首先披露出來的。這些信息的披露，給消費者提供了消費警示，有效防止了食品安全事故的發(fā)生和損害的擴大，也給有關(guān)政府部門提供了查處線索。媒體在食品安全保障體系中信息披露功能具有不可替代的重要作用。

（二）加強行業(yè)協(xié)會建設(shè)，充分發(fā)揮行業(yè)自律

食品生產(chǎn)經(jīng)營者的誠信淪喪是妨礙食品安全的重要因素之一。在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，由于種種原因，我國市場秩序較為混亂，假冒偽劣商品泛濫成災(zāi)，體現(xiàn)在食品領(lǐng)域，就是大量不安全食品的出現(xiàn)。由于信息的不對稱，失信的生產(chǎn)經(jīng)營者反而獲得了巨大的利潤。在“劣幣驅(qū)逐良幣”的效應(yīng)下，市場上的不安全食品越來越多。加強食品生產(chǎn)經(jīng)營者自律是解決食品安全問題的根本所在。在加強行業(yè)自律問題上，行業(yè)協(xié)會的作用首當其沖。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國行業(yè)協(xié)會逐步成長起來。我國很多省份都制定了規(guī)范行業(yè)協(xié)會的地方性法規(guī)或規(guī)章。如《江蘇省行業(yè)協(xié)會條例》第4條規(guī)定：“行業(yè)協(xié)會的宗旨是……，加強行業(yè)自律，規(guī)范市場秩序，……，協(xié)調(diào)行業(yè)與政府、社會之間的關(guān)系，……?！遍_展行業(yè)自律是行業(yè)協(xié)會的一項重要工作內(nèi)容，而加強行業(yè)自律主要是通過制定和實施行規(guī)，以行規(guī)規(guī)范行業(yè)經(jīng)營者的行為，提高行業(yè)的自我管理能力來實現(xiàn)的。在市場經(jīng)濟體制之下,行業(yè)協(xié)會制定行規(guī)的行為是“國家立法、行業(yè)立規(guī)、社會立德”的多元化法制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)之一[8]。行規(guī)是實現(xiàn)行業(yè)自律的基本環(huán)節(jié)，也是食品生產(chǎn)經(jīng)營者對消費者的承諾。消費者以行規(guī)監(jiān)督食品生產(chǎn)經(jīng)營者的行為，加之政府執(zhí)法部門的依法監(jiān)督，使自律和他律相輔相成，真正有效保障食品安全。

（三）利用消協(xié)資源，發(fā)揮消協(xié)的社會監(jiān)督作用

在多主體參與式食品安全保障體系中，消費者協(xié)會是一個不可或缺的重要角色。因為消費者是食品流通的終端，是不安全食品的直接受害人。而消協(xié)就是保護消費者合法權(quán)益的專門組織。繼中國消費者協(xié)會于1984年12月26日在北京成立以后，我國各省、市、縣級都建立了消協(xié)，不少地區(qū)的鄉(xiāng)、村、街道也設(shè)有消協(xié)會，已經(jīng)形成了一個消協(xié)網(wǎng)絡(luò)。這個網(wǎng)絡(luò)格局正好可以應(yīng)對我國食品生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量大、規(guī)模小、分布散的特點。

筆者于2011年1-3月在江蘇省13市通過發(fā)放問卷的方式進行了消費者權(quán)益保護現(xiàn)狀調(diào)查，結(jié)果顯示，47.3%的被訪消費者將“請求消費者委員會調(diào)解”作為權(quán)益受到損害時的第二選擇，他們的第一選擇是“與經(jīng)營者協(xié)商和解”，在需要借助第三方力量時，選擇消協(xié)的人數(shù)比例是最高的，這也說明了消費者對消協(xié)寄予了較大的信任。這種信任可以使消協(xié)對食品安全的監(jiān)督工作取得更大的成效。在消費者因不安全食品遭受侵害時，消協(xié)應(yīng)積極履行“就損害消費者合法權(quán)益的行為，支持受損害的消費者提起訴訟”這一職能，這也是食品安全保障的一項重要工作。目前，消協(xié)對消費者提起訴訟進行的支持，絕大部分還僅僅停留在道義的層面上。消協(xié)應(yīng)充分利用其工作人員所具有的專業(yè)知識對消費者提起訴訟進行實質(zhì)性的支持，如代理起訴等。

（四）建立消費者揭發(fā)獎勵制度，調(diào)動消費者自我保護積極性

消費者是食品安全保障體系的保護對象，也是食品安全事件中的受害人。這種身份和地位決定了消費者理應(yīng)是食品安全的最積極的監(jiān)督者；當發(fā)生食品安全事件時，消費者理應(yīng)是最積極的揭發(fā)者和聲討者。然而，事實卻并非如此。在上文所述的調(diào)查中，當問及被訪消費者“權(quán)益受到損害時，第一步通常采取何種途徑解決”時，只有1.7%的被訪者選擇“向有關(guān)行政部門申訴”?？梢?，消費者并無監(jiān)督食品安全的熱情，更無揭發(fā)和檢舉食品安全問題的積極性。消費者不可能不關(guān)心關(guān)系到自身生命安全和身體健康的食品安全問題，只是這種關(guān)心受到主客觀條件的制約，使其心有余而力不足。從消費者自身看，一是受傳統(tǒng)的“息訟”思想的影響，希望大事化小、小事化了；二是受法律知識和消費知識的限制，無法準確判斷所遇到的問題的性質(zhì)，從而無所適從。從外部看，一是上傳下達的渠道不暢，消費者的揭發(fā)很難傳達到有權(quán)部門；二是揭發(fā)過程中花費的人力、物力、財力等成本可能遠大于揭發(fā)給其帶來的收益；三是揭發(fā)可能使其遭受報復(fù)。

針對上述原因，政府應(yīng)在全社會開展法治知識和消費知識教育，逐步提高全民法律素養(yǎng)；疏通信息傳遞渠道，為揭發(fā)食品安全事件設(shè)立快捷通道；為揭發(fā)人保密，使其免受報復(fù)；建立揭發(fā)人獎勵制度，使其揭發(fā)收益在一個多數(shù)消費者可以接受的限度內(nèi)高于揭發(fā)成本。通過上述措施，調(diào)動消費者自我保護積極性，使食品安全保障體系中這個最積極的一環(huán)能夠切實發(fā)揮作用。

五、結(jié)語

食品安全問題給人類帶來了巨大災(zāi)害，處在轉(zhuǎn)型時期的中國更是深受其害。西方發(fā)達國家在食品安全控制方面取得的成果并非一日之功，即使是在食品安全水平最高的美國，也時有食品安全事件發(fā)生。因此，我們應(yīng)該清醒地認識到，食品安全問題的解決不是一蹴而就的事，尤其在我國這樣一個發(fā)展中的食品生產(chǎn)和消費大國，過程可能顯得尤為漫長。另外，我們還應(yīng)該認識到，完全杜絕食品安全的發(fā)生是不可能的?；谝陨蟽牲c認識，在我國食品安全保障制度建設(shè)過程中，應(yīng)該根據(jù)所處特定時期的的實際情況，利用現(xiàn)有資源，尋求解決問題的可能途徑和最佳途徑，盡可能地預(yù)防和減少食品安全事故的發(fā)生，并盡可能減少食品安全事故造成的損害。當然問題的最終解決，還有待于我國食品安全立法、監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管職能劃分等多方面的問題的解決，這也需要一個漫長的過程。

[1]中國社會科學院“社會形勢分析與預(yù)測”課題組．2009年中國社會形勢分析與預(yù)測[EB/OL].http://unpan1.un.org/intrad oc/groups/public/documents/apcity/unpan036593.pdf.

[2]湯敏.關(guān)于加強中國食品安全的一些建議[EB/OL].http://w

ww.jsdpc.gov.cn/pub/jsdpc/yjlt/rdgz/200710/t20071017_20402. htm 2012-11-25訪問．

[3]蔣慧.論我國食品安全監(jiān)管的癥結(jié)和出路[J].法律科學，2011，（6）：154-162.

[4]丁聲俊.國外關(guān)于“食物安全”的論述及代表性定義[J].世界農(nóng)業(yè)，2006，（2）：4-6．

[5]王長文，葛紅娟，馬洪波.新農(nóng)村建設(shè)下的食品安全問題及對策[J]．吉林醫(yī)藥學院學報，2011，（4）：220-223．

[6]劉偉，劉國寧.質(zhì)量管理[M].北京：中國言實出版社，2005.1．

[7]狀告北京市衛(wèi)生局不作為 福壽螺患者一審敗訴[EB/OL]. http://www.foods1.com/content/395333/2012-11-28．

[8]楊慧.論行規(guī)的法律效力與消費者權(quán)益保護[J].河南公安高等?？茖W校學報，2004，（6）：20-23.

Construction of Food Safety Security System in China

YANG Hui
(Jiangsu Police Institute,Nanjing,Jiangsu,210012)

The large number of legal norms on adjusting the food safety makes the supervision strong,but failed to achieve expected effects.Therefore,makes an clear definition of food and food safety is necessary.According to the existing legal system and regulatory system,establishes a multi-agent participatory food security system,including the government,businessman，people,is necessary.In this system，government regulation is an powerful protection force,media is an open channels of information disclosure, industry self-regulation is an fundamental issue of solving food safety problems,consumers association is an social supervision force, and consumers are the most active in the food security system.

food safety；security object；security purpose；security system

D922.294

A

2095-1140（2013）01-0091-04

（責任編輯：王道春）

2012-11-08

江蘇高校優(yōu)勢學科建設(shè)工程資助項目（PAPD）；江蘇省高校哲學社會科學研究基金項目（2012SJD820005）；江蘇警官學院科學研究項目（11y04）。

楊慧（1969- ），女，江蘇揚州人，江蘇警官學院法律系副教授，法學碩士，主要從事經(jīng)濟法學研究。