熊勇先，李亞瓊

（1.海南大學(xué)，海南 ?？?570228；2.海南省社科聯(lián)，海南 ?？?570228）

南海涉外行政執(zhí)法的對(duì)策研究

熊勇先1，李亞瓊2

（1.海南大學(xué)，海南 ?？?570228；2.海南省社科聯(lián)，海南 ?？?570228）

南海對(duì)我國(guó)具有重要的戰(zhàn)略價(jià)值，為了維護(hù)我國(guó)南海權(quán)益、彰顯南海主權(quán)，必須加強(qiáng)南海涉外行政執(zhí)法力度。但受到目前海洋行政執(zhí)法體制等因素的制約，我國(guó)南海涉外行政執(zhí)法存在著諸多的缺陷。為了克服這些不足，需要從涉海性與涉外性兩個(gè)角度出發(fā)，結(jié)合國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法的規(guī)定，從執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)力以及執(zhí)法程序等方面完善我國(guó)南海涉外行政執(zhí)法制度。

南海；涉外；行政執(zhí)法；對(duì)策

發(fā)展海洋事業(yè)是我國(guó)的基本國(guó)策，也是我國(guó)大國(guó)崛起的重要途徑，國(guó)家“十二五規(guī)劃”中明確指出要加大海洋行政執(zhí)法的力度，以維護(hù)我國(guó)的海洋權(quán)益。由于獨(dú)特的地理位置和豐富的自然資源，南海在我國(guó)海洋發(fā)展戰(zhàn)略中具有舉足輕重的作用，我國(guó)在南海也享有諸多權(quán)利①有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)在南海享有的權(quán)利是多方面的，既有有對(duì)島嶼等的領(lǐng)土主權(quán)，也有對(duì)線內(nèi)其他海域的自然資源的主權(quán)權(quán)利。參見趙建文：《聯(lián)合國(guó)海洋法公約與中國(guó)在南海的既得權(quán)利》，載《法學(xué)研究》2003年第1期，第160頁(yè)。。但是受到外部多種因素的影響，我國(guó)南海權(quán)益被國(guó)外侵犯的現(xiàn)象日益凸顯。因此，為了維護(hù)我國(guó)南海權(quán)益、彰顯我國(guó)的南海主權(quán)，必須加強(qiáng)南海涉外行政執(zhí)法的力度。

一、南海涉外行政執(zhí)法的現(xiàn)狀分析

（一）南海涉外行政執(zhí)法體制

根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，我國(guó)海上行政執(zhí)法體制是一種分散型的執(zhí)法體制，它包括職能和權(quán)限不同的多種執(zhí)法主體。就執(zhí)法主體而言，主要有中國(guó)海監(jiān)、中國(guó)漁政、中國(guó)港監(jiān)、公安邊防海警、海上緝私隊(duì)伍等，這些執(zhí)法主體分屬于國(guó)家海洋局、農(nóng)業(yè)部、交通部、公安部等不同行政部門。根據(jù)《港口法》、《海上交通安全法》等法律的規(guī)定，海事執(zhí)法主體的執(zhí)法權(quán)限包括統(tǒng)一管理水上安全和防止船舶污染、航海保障、管理通航秩序等；根據(jù)《漁業(yè)法》等法律的規(guī)定，漁政執(zhí)法主體的執(zhí)法權(quán)限包括漁業(yè)管理以及漁政、漁港和漁船檢驗(yàn)監(jiān)督等；根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海域使用管理法》等法律的規(guī)定，海監(jiān)執(zhí)法主體的執(zhí)法權(quán)限主要是查處侵犯我國(guó)海洋權(quán)益的違法違規(guī)行為，包括損害海洋環(huán)境資源、違法使用海域、擾亂海上秩序等等；根據(jù)《治安管理處罰法》、《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》等法律法規(guī)的規(guī)定，公安邊防執(zhí)法主體的執(zhí)法權(quán)限包括查處海上違法活動(dòng)、維護(hù)海域治安秩序以及開展海上執(zhí)法合作，并具體行使檢查、登臨、扣留以及緊追等職權(quán)。②詳情參見《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》第六條和第七條之規(guī)定。而根據(jù)《海關(guān)法》的規(guī)定，海上緝私隊(duì)伍的執(zhí)法權(quán)限主要為打擊海上走私。

由這種分散的海上行政執(zhí)法體制所決定，我國(guó)南海涉外行政執(zhí)法體制也是一種分散的執(zhí)法體制，這種分散型主要體現(xiàn)在不同行業(yè)和不同區(qū)域上。根據(jù)我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的架構(gòu)，行使南海涉外海事執(zhí)法權(quán)的機(jī)構(gòu)是海南海事局下設(shè)的三沙海事局；行使南海涉外漁政執(zhí)法權(quán)的機(jī)構(gòu)是農(nóng)業(yè)部南海區(qū)漁政局；行使南海涉外海監(jiān)執(zhí)法權(quán)的機(jī)構(gòu)是國(guó)家海洋局南海分局。此外，海南省海洋與漁業(yè)廳下屬的海南省海洋與漁業(yè)監(jiān)察總隊(duì)也行使相關(guān)涉外漁政執(zhí)法權(quán)和海洋執(zhí)法權(quán)；海口海關(guān)緝私局具體行使對(duì)南海海上走私違規(guī)和其它行使行政違法案件的執(zhí)法權(quán)能；而《海南省沿海邊防治安管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定：“省公安邊防機(jī)關(guān)主管本省沿海邊防治安管理工作?！币虼?，海南省公安邊防總隊(duì)具體行使邊防執(zhí)法權(quán)。

（二）南海涉外行政執(zhí)法的實(shí)施

為了提高南海涉外行政執(zhí)法的力量，各涉外執(zhí)法主體加強(qiáng)了執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，如中國(guó)海監(jiān)就專門成立海監(jiān)第十支隊(duì)和西南中沙執(zhí)法支隊(duì)，以強(qiáng)化在南海的執(zhí)法力度。此外，為了維護(hù)我國(guó)南海權(quán)益，南海各涉外行政執(zhí)法主體開展了形式各樣的執(zhí)法活動(dòng)。比如，2010年4月，中國(guó)海監(jiān)執(zhí)法人員對(duì)黃巖島以及南海南部和西沙西部等重點(diǎn)海域進(jìn)行巡查；南海區(qū)漁政局制定了《2010年南海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁政巡航和護(hù)漁計(jì)劃》，并實(shí)施了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁政巡航護(hù)漁工作。2011年10月，中國(guó)海監(jiān)對(duì)南海進(jìn)行了第30航次定期維權(quán)巡航執(zhí)法；2012年，中國(guó)海監(jiān)南?？傟?duì)開展了數(shù)次南海定期維權(quán)巡航執(zhí)法和南海區(qū)首次重點(diǎn)海島保護(hù)定期巡航執(zhí)法檢查工作，對(duì)我國(guó)南海海域內(nèi)外國(guó)非法油氣開采平臺(tái)進(jìn)行了搜索取證，對(duì)黃巖島、安達(dá)礁等島礁進(jìn)行了觀察監(jiān)視。通過加強(qiáng)執(zhí)法主體建設(shè)以及強(qiáng)化執(zhí)法力度，目前南海涉外行政執(zhí)法取得了一定的成績(jī)。以中國(guó)海監(jiān)南海執(zhí)法為例，2007年做出海域使用行政處罰決定19件，做出海洋傾廢行政處罰決定21件[1]。

但應(yīng)看到我國(guó)南海權(quán)益受侵犯的現(xiàn)象仍然十分嚴(yán)重。首先，島礁被侵占。受多種因素的影響①?gòu)埡Ｎ慕淌谡J(rèn)為這些因素主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，首先是為了掠奪南海豐富的油氣資源，其次是新的海洋法制度激發(fā)沿海國(guó)家擴(kuò)張管轄的海域，最后是島嶼可以擁有與大陸地相同的法律地位。參見張海文：“越南為何敢在南海再次玩火”，http://www.cima.gov.cn/_d271623624.htm，2012年10月25日訪問。，南海周邊各國(guó)對(duì)我國(guó)南沙島礁侵占的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。②南沙諸島的現(xiàn)狀是：中國(guó)實(shí)際控制12個(gè)，其中包括我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)控制的太平島；越南侵占29個(gè)，并成立了黃沙縣和長(zhǎng)沙縣；菲律賓侵占9個(gè)，馬來西亞侵占5個(gè)，印尼侵占2個(gè)，文萊控制1個(gè)。參見李金明：《南海波濤：東南亞國(guó)家與南海問題》，江西高校出版社2005年版，第149～159頁(yè)。2012年5月，越南甚至通過了《越南海洋法》，并規(guī)定其適用范圍包括我國(guó)的南沙群島和西沙群島；其次，資源被掠奪。南海周邊各國(guó)均通過利用外資等形式對(duì)南海油氣資源進(jìn)行了掠奪性開采，越南甚至通過這種掠奪性開發(fā)成為南海最大的既得利益者[2]。據(jù)2002年數(shù)據(jù)顯示，僅文萊、馬來西亞、菲律賓和越南四國(guó)在中國(guó)傳統(tǒng)U形線內(nèi)開采的油氣田超過53個(gè)，在U形線兩側(cè)的探井超過1000口[3]；最后，環(huán)境被污染。據(jù)統(tǒng)計(jì)，因開采所引起的南海油污面積達(dá)到1.7萬(wàn)平方公里，而南海中鎘的濃度甚至達(dá)到0.10pph[4]。因此，必須加強(qiáng)我國(guó)南海涉外行政執(zhí)法的力度，以保護(hù)我國(guó)的南海權(quán)益。

（三）南海涉外行政執(zhí)法的不足

目前南海權(quán)益屢遭侵犯而得不到有效制止的現(xiàn)象，與我國(guó)南海涉外行政執(zhí)法體制自身的缺陷有關(guān)。就總體而言，我國(guó)目前南海涉外行政執(zhí)法體制存在如下的缺陷：第一，法律規(guī)定不明確，可操作性不強(qiáng)。以《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》的規(guī)定為例，該法雖然是我國(guó)海洋基本法之一，也是南海涉外行政執(zhí)法的基本依據(jù)。但是該法僅對(duì)基本權(quán)利做了宣示，而未對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上的執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)限以及執(zhí)法程序作出明確規(guī)定。此外，海洋涉外法律規(guī)定缺乏能與國(guó)際海洋法相對(duì)接的綜合性法律、法規(guī)；第二，南海涉外行政執(zhí)法主體不統(tǒng)一[5]。我國(guó)目前分散的執(zhí)法主體呈現(xiàn)出群龍鬧海的局面，但由于各執(zhí)法主體間互不隸屬且職能單一，這就導(dǎo)致了執(zhí)法效率低和執(zhí)法效果差，而且經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生各執(zhí)法主體間的權(quán)限沖突，這種權(quán)限沖突既有積極的沖突也有消極的沖突，進(jìn)而具體體現(xiàn)為多頭執(zhí)法和行政不作為的現(xiàn)象；第三，行政執(zhí)法手段和程序的非針對(duì)性。南海涉外行政執(zhí)法過程中，由于執(zhí)法對(duì)象和執(zhí)法環(huán)境的差異性，其對(duì)執(zhí)法主體所采取的執(zhí)法手段以及具體的執(zhí)法程序，均提出了不同于陸地執(zhí)法的一些要求。而現(xiàn)有的法律法規(guī)中關(guān)于涉外行政執(zhí)法的規(guī)定并沒有考慮南海涉外行政執(zhí)法的這些特殊性，因而在具體實(shí)施過程中并不能有效地針對(duì)違法行為采取執(zhí)法行為，進(jìn)而無法達(dá)到涉外行政執(zhí)法的效果。

二、南海涉外行政執(zhí)法的特殊性

為了提高我國(guó)南海涉外行政執(zhí)法的效果，實(shí)現(xiàn)制止違法行為的目的，必須克服我國(guó)現(xiàn)有南海涉外行政執(zhí)法中存在的問題。而解決問題之道就在于，必須僅僅圍繞南海涉外行政執(zhí)法的特殊性，只有這樣才能提出有針對(duì)性的措施。

（一）南海涉外行政執(zhí)法的涉海性

南海涉外行政執(zhí)法與普通的陸上執(zhí)法最大的不同之處在于，其執(zhí)法的地點(diǎn)位于海上，也就是說其具有涉海性，這一特性決定了南海涉外行政執(zhí)法程序與陸上執(zhí)法程序呈現(xiàn)出的差異性較大。首先，海上執(zhí)法活動(dòng)受風(fēng)、浪、水壓、潮汐等因素的影響較大，表現(xiàn)出非常明顯的不確定性，因此行政執(zhí)法環(huán)境險(xiǎn)，執(zhí)法難度高，執(zhí)法危險(xiǎn)性強(qiáng)；其次，由于南海幅員遼闊，受保護(hù)的權(quán)益種類多，那么行政執(zhí)法的范圍廣，這對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)提出了更高的要求，因此海上執(zhí)法就具有高度的科技依賴性以及高成本、高消耗等特點(diǎn)[6]；最后，受執(zhí)法環(huán)境和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的限制，在南海涉外行政執(zhí)法過程中耗時(shí)多，效率低。因此，如果在一個(gè)違法行政行為的處理過程中消耗的過多的執(zhí)法成本，就會(huì)延誤對(duì)其他行政違法行為的處理。上述因素就決定了在南海涉外行政執(zhí)法過程中，不能嚴(yán)格按照現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的行政執(zhí)法程序進(jìn)行執(zhí)法，而需要針對(duì)南海涉外行政執(zhí)法環(huán)境的特殊性而設(shè)置不同的執(zhí)法程序。

此外，依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定，我國(guó)南海各區(qū)域的法律地位存在著不同，且國(guó)際公約對(duì)不同區(qū)域的法律地位有著不同的規(guī)定，締約國(guó)在此不同區(qū)域中所享有的法律權(quán)利（權(quán)力）也存在著較大差異。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》之規(guī)定，南海海域可以劃分為領(lǐng)海、毗鄰區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，而我國(guó)在上述不同區(qū)域中所享有的權(quán)利（權(quán)力）也是存有差異的。因此，海域的不同決定了在南海涉外行政執(zhí)法中，行政執(zhí)法主體所享有的執(zhí)法權(quán)限不同。這就意味著，南海涉外行政執(zhí)法主體需要根據(jù)執(zhí)法地點(diǎn)的變化而調(diào)整執(zhí)法方式和執(zhí)法程序。例如根據(jù)《關(guān)于涉外海洋科學(xué)研究執(zhí)法監(jiān)察工作有關(guān)問題的通知》的規(guī)定，海洋執(zhí)法監(jiān)察部門對(duì)涉外海洋科學(xué)研究活動(dòng)可以采取如下的措施：海上監(jiān)視檢查、登船檢查、跟蹤監(jiān)視等等，但對(duì)在我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架從事海洋科學(xué)研究活動(dòng)的外國(guó)籍調(diào)查船進(jìn)行登船檢查的，應(yīng)報(bào)中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)，并經(jīng)局批準(zhǔn)后實(shí)施。

（二）南海涉外行政執(zhí)法的涉外性

南海涉外行政執(zhí)法是指作為執(zhí)法對(duì)象的相對(duì)人是外國(guó)人的執(zhí)法，與普通的海上執(zhí)法不同的是，南海涉外行政執(zhí)法還具有涉外性。南海涉外行政執(zhí)法的這一特性決定了執(zhí)法主體在職權(quán)行使和法律適用等方面有著與其他海上執(zhí)法不一樣的要求和規(guī)定。

在南海涉外行政案件的處理過程中，由于執(zhí)法對(duì)象為外國(guó)人，因此行政職權(quán)的行使需要遵循國(guó)際公約的規(guī)定。例如根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第56條之規(guī)定，沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)根據(jù)本公約行使其權(quán)利和履行其義務(wù)時(shí)，應(yīng)適當(dāng)估計(jì)其他國(guó)家的權(quán)利和義務(wù)，并應(yīng)以符合本公約規(guī)定的方式行事。該條其實(shí)就是對(duì)締約國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)權(quán)利行使的限制，因此在我國(guó)南海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行涉外行政執(zhí)法時(shí)，具體職權(quán)的行使和行為的做出必須考慮上述規(guī)定。此外，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第73條之規(guī)定，沿海國(guó)對(duì)于在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)違反漁業(yè)法律規(guī)定的行為進(jìn)行行政處罰時(shí)，如果有關(guān)國(guó)家沒有相反的協(xié)議，那么行政處罰的方式就不得包括監(jiān)禁或任何其他方式的體罰。因此，在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)行政處罰中，行政處罰的種類就不能完全按照我國(guó)現(xiàn)行《行政處罰法》的規(guī)定進(jìn)行適用。

南海涉外行政執(zhí)法的涉外性也決定了在法律的適用也需要遵循國(guó)際條約的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《維也納條約法公約》第26條和第27條之規(guī)定，凡有效的條約對(duì)各當(dāng)事國(guó)有約束力，必須由各該國(guó)善意履行[7]。我國(guó)《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第13條也規(guī)定：“中華人民共和國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架享有的權(quán)利，本法未作規(guī)定的，根據(jù)國(guó)際法和中華人民共和國(guó)其他有關(guān)法律、法規(guī)行使?！币虼?，在南海涉外行政執(zhí)法過程中應(yīng)考慮國(guó)際公約的規(guī)定。此外，南海涉外行政執(zhí)法中的法律適用需要遵循對(duì)等性原則。對(duì)等性原則的基本含義是指如果外國(guó)法律規(guī)對(duì)我國(guó)公民和組織的權(quán)利施加了限制，我國(guó)便采取相應(yīng)的限制措施，從而使我國(guó)公民和組織在他國(guó)所享有的權(quán)利與他國(guó)公民和組織在我國(guó)所享有的權(quán)利對(duì)等。這一原則是國(guó)際交往中平等互惠原則的具體體現(xiàn)。該原則在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中也有體現(xiàn)，例如第73條所規(guī)定的“如有關(guān)國(guó)家無相反的協(xié)議”便是對(duì)等原則的具體體現(xiàn)。因此，在南海涉外行政執(zhí)法的法律適用過程中，需要考慮違法行為人所在國(guó)的法律是否對(duì)我國(guó)公民和組織的權(quán)利進(jìn)行了限制，進(jìn)而才能做出相應(yīng)的決定。

三、南海涉外行政執(zhí)法的發(fā)展方向

海洋執(zhí)法是海洋法上的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任得以實(shí)現(xiàn)的必要保障，是海洋法治體系中的樞紐，并充當(dāng)著法律制定與實(shí)施之間的橋梁[8]。而就南海行政執(zhí)法而言，由于南海周邊國(guó)家眾多，我國(guó)南海權(quán)益受外國(guó)侵犯現(xiàn)象十分嚴(yán)重，因此南海行政執(zhí)法的重點(diǎn)和中心是涉外行政執(zhí)法。而加強(qiáng)南海涉外執(zhí)法力度、提高執(zhí)法效果的前提是要完善我國(guó)現(xiàn)有的南海涉外行政執(zhí)法制度，已達(dá)到維護(hù)南海權(quán)益的目的。

（一）南海涉外行政執(zhí)法依據(jù)的完善

我國(guó)《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》等海洋基本法以及各涉海法律法規(guī)，對(duì)涉外行政執(zhí)法權(quán)限以及程序進(jìn)行的規(guī)定較為原則，實(shí)際操作性不強(qiáng)，因此需要完善現(xiàn)有的執(zhí)法依據(jù)。而在立法過程中必須考慮《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的相關(guān)規(guī)定，因?yàn)樗鞘澜绾Ｑ蠡痉?。但由于《?lián)合國(guó)海洋法公約》不能直接作為執(zhí)法的依據(jù)，需要根據(jù)公約建立和完善國(guó)內(nèi)海洋立法[9]。因此，完善的途徑之一就是依照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》之規(guī)定，對(duì)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中關(guān)于涉外執(zhí)法權(quán)限和程序的規(guī)定具體化。例如對(duì)于海洋涉外行政執(zhí)法中經(jīng)常運(yùn)用的緊追權(quán)，我國(guó)現(xiàn)行的海洋基本法以及各涉外法律的規(guī)定都沒有對(duì)具體的行使程序和方式進(jìn)行規(guī)定，因此可以對(duì)其進(jìn)行具體規(guī)定。當(dāng)然，還可以根據(jù)我國(guó)目前南海涉外行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的實(shí)際問題，有針對(duì)性地制定和完善相應(yīng)的涉外法律規(guī)范。例如，目前我國(guó)南海漁業(yè)資源受到外國(guó)漁民掠奪的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，而南海周邊很多國(guó)家都制定了相應(yīng)的法律對(duì)漁業(yè)執(zhí)法的范圍、處置措施等作了具體規(guī)定。因此，基于南海漁業(yè)資源保護(hù)的需要，可制定和完善南海漁業(yè)執(zhí)法的相關(guān)規(guī)定。此外，還可以制定地方性法規(guī)或規(guī)章對(duì)南海涉外行政執(zhí)法問題進(jìn)行具體規(guī)定，例如2012年11月新修訂的《海南省沿海邊防治安管理?xiàng)l例》中就具體規(guī)定了外國(guó)船舶在海南省管轄海域內(nèi)的非法行為情形，如非法停泊下錨、非法登臨管轄島礁等等，并明確規(guī)定了公安邊防機(jī)關(guān)可以依法采取下列處置措施，即登臨、檢查、扣押、驅(qū)逐、令其停航、改航、返航等。

（二）南海涉外行政執(zhí)法主體的統(tǒng)合

目前分散的南海涉外行政執(zhí)法主體不利于提高執(zhí)法強(qiáng)度和執(zhí)法效率，因而難以實(shí)現(xiàn)南海權(quán)益有效維護(hù)的目的。為了克服這種不足，學(xué)者們提出了多種方案，如成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)海洋綜合執(zhí)法、建立中國(guó)的海岸警備隊(duì)以及成立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)——國(guó)家海洋事務(wù)委員會(huì)[10]，等等。從世界范圍來看，根據(jù)海上行政管理中是否有綜合管理部門和統(tǒng)一執(zhí)法隊(duì)伍，可以把當(dāng)今世界的海上執(zhí)法體制分為三類，即分散型海上行政體制、相對(duì)集中型海上行政體制以及集中統(tǒng)一型海上行政體制。例如世界聞名的美國(guó)海岸警備隊(duì)就屬于第二種類型，其可以在兩大區(qū)九個(gè)分區(qū)內(nèi)執(zhí)法[11]。但是從不同的執(zhí)法體制中也可以發(fā)現(xiàn)，不管管理主體如何設(shè)計(jì)，統(tǒng)一的執(zhí)法主體是各種模式的共同之處。因?yàn)檫@種統(tǒng)一的執(zhí)法模式有利于優(yōu)化執(zhí)法資源和強(qiáng)化執(zhí)法裝備，以提高海上行政執(zhí)法的效率。

就南海涉外行政執(zhí)法主體而言，統(tǒng)合目前各執(zhí)法力量也是發(fā)展趨勢(shì)。但基于機(jī)構(gòu)組織和設(shè)置等因素的考慮，目前建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)可能遇到的障礙較大。此時(shí)可以考慮成立南海涉外行政執(zhí)法的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由其組織和協(xié)調(diào)目前各涉外行政執(zhí)法主體進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，而最后違法行為的處理權(quán)則根據(jù)目前各涉外執(zhí)法主體的職能和權(quán)限不同進(jìn)行分工，由對(duì)應(yīng)的執(zhí)法主體行使具體的處罰等職權(quán)；待時(shí)機(jī)成熟后，整合現(xiàn)有的執(zhí)法主體，結(jié)束目前各自為政的分散管理現(xiàn)狀，建立一支統(tǒng)一的南海行政執(zhí)法主體。而該執(zhí)法主體可以考慮設(shè)立在海南省三沙市，這是因?yàn)槟虾ＶT島及其海域位于三沙市的管轄范圍，由其進(jìn)行管理具有法理和法律上的依據(jù)；此外，三沙市在地理位置上離南海諸島及其海域最近，在三沙市設(shè)立統(tǒng)一執(zhí)法隊(duì)伍既有利于南海執(zhí)法的經(jīng)常性和持續(xù)性，也有利于涉外案件的處理。

（三）南海涉外行政執(zhí)法職權(quán)的明確

要發(fā)揮南海涉外行政執(zhí)法主體在南海權(quán)益維護(hù)中的作用，必須授予其充分有效的行政職權(quán)。南海涉外行政執(zhí)法主體享有的職權(quán)除了享有的處罰、強(qiáng)制等普通行政職權(quán)外，還應(yīng)該根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等國(guó)際公約，授予其享有接近權(quán)、緊追權(quán)等特殊行政職權(quán)。其中登臨權(quán)是指特定的船舶和飛機(jī)遇到外國(guó)船舶有從事國(guó)際公約所列違反國(guó)際法的行為嫌疑時(shí)，可以登上該船進(jìn)行檢查的權(quán)力。我國(guó)《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第十二條第1款中對(duì)其進(jìn)行了規(guī)定。根據(jù)國(guó)際實(shí)踐以及行政程序的基本要求，南海涉外行政執(zhí)法主體行使登臨權(quán)需履行如下程序：執(zhí)法船舶應(yīng)先行展示自己的船旗，并指示嫌疑船舶展示其船旗；進(jìn)行登臨前，發(fā)出登臨要求；登臨成功后，進(jìn)行檢查甚至搜查。但是如果未按照正當(dāng)程序?qū)嵤┑桥R，對(duì)被登臨船舶因登臨行為所遭受的“任何損失或損害”，執(zhí)法船舶所屬國(guó)應(yīng)予以賠償[12]。而緊追權(quán)是指當(dāng)外國(guó)船舶違反沿海國(guó)國(guó)內(nèi)法律并從該沿海國(guó)管轄范圍內(nèi)海域駛向公海時(shí)，沿海國(guó)船舶進(jìn)行追逐的權(quán)利。緊追權(quán)是從國(guó)家主權(quán)引申出來的一項(xiàng)執(zhí)法權(quán)，是國(guó)家警察權(quán)延伸至海上[13]。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第111條第1、2款和第4款的規(guī)定，緊追權(quán)的行使應(yīng)滿足條件，即緊追權(quán)的行使主體是法定的、緊追權(quán)行使的初始點(diǎn)應(yīng)該位于執(zhí)法主體的執(zhí)法權(quán)的地域范圍內(nèi)、行使緊追權(quán)時(shí)必須在外國(guó)船舶視聽所及的距離內(nèi)發(fā)出視覺或聽覺的停駛信號(hào)、緊追權(quán)的行使必須連續(xù)不斷地進(jìn)行。此外，涉外執(zhí)法過程中，具體職權(quán)的行使必須遵循國(guó)際公約的規(guī)定，因?yàn)閲?guó)際公約中對(duì)部分職權(quán)的行使進(jìn)行了限制。如根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第73條之規(guī)定，行政處罰權(quán)的行使只能進(jìn)行罰款，不得進(jìn)行包括監(jiān)禁在內(nèi)的任何方式的體罰。

（四）南海涉外行政執(zhí)法程序的健全

受涉外性和涉外性的影響，南海涉外行政執(zhí)法程序與其他行政執(zhí)法程序稍有不同。這種不同之處主要體現(xiàn)在行政簡(jiǎn)易程序的地位得到提升，因?yàn)閳?zhí)法環(huán)境、執(zhí)法周期以及執(zhí)法對(duì)象等因素制約了普通執(zhí)法程序的嚴(yán)格適用。當(dāng)然，簡(jiǎn)易程序地位的提升并不意味著一般程序和聽證程序的棄用。根據(jù)《海洋行政處罰實(shí)施辦法》之規(guī)定，一般程序和聽證程序仍然是海洋行政處罰中的重要程序。就簡(jiǎn)易程序的適用而言，目前主要集中在海洋行政處罰方面。由于南海涉外行政執(zhí)法的具體表現(xiàn)形式多種多樣，為充分發(fā)揮簡(jiǎn)易程序的價(jià)值和功效，其適用范圍不應(yīng)僅僅局限于行政處罰行為。至于簡(jiǎn)易程序的具體實(shí)施，可以考慮進(jìn)行如下設(shè)計(jì)：第一，在立法層面，可設(shè)置法定的適用簡(jiǎn)易程序的范圍，以及意定的適用簡(jiǎn)易程序的范圍。后者是指當(dāng)事人基于自己意志而申請(qǐng)適用簡(jiǎn)易程序，執(zhí)法主體認(rèn)為可以適用的案件；第二，放寬法定簡(jiǎn)易程序適用的條件，除限制人身自由外，賦予執(zhí)法主體以裁量權(quán)，以決定是否適用簡(jiǎn)易程序；第三，簡(jiǎn)化簡(jiǎn)易程序的內(nèi)容。簡(jiǎn)易程序的內(nèi)容應(yīng)集中在說明理由和告知權(quán)利上，即集中向相對(duì)人解釋其行為的違法性、承擔(dān)的法律責(zé)任以及其享有的權(quán)利和救濟(jì)途徑。

[1]中國(guó)海洋行政執(zhí)法統(tǒng)計(jì)年鑒（2001—2007）[Z].北京：海洋出版社，2008.27、69.

[2]安應(yīng)民.論南海爭(zhēng)議地區(qū)油氣資源共同開發(fā)的模式選擇[J].當(dāng)代亞太，2011，（6）:129.

[3]蕭建國(guó).國(guó)際海洋邊界石油的共同開發(fā)[M].北京：海洋出版社，2006.167.

[4]唐茂林.對(duì)南海環(huán)境污染防治的法律思考 [J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，(1):169.

[5]王秀芬.中國(guó)海洋行政執(zhí)法主體研究[J].大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，(1):18.

[6]鐘建國(guó).海上行政處罰簡(jiǎn)易程序研究[D].廈門大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007.2.

[7]姜明安.行政法與行政訴訟法（第四版）[M].北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2011.538.

[8]趙晉.論海洋執(zhí)法[D].中國(guó)政法大學(xué)博士學(xué)位論文，2009.I.

[9]范曉婷,羅婷婷.海洋維權(quán)執(zhí)法的法律依據(jù)之辯[J].行政與法，2009，(12):79.

[10]王世濤.論海法的統(tǒng)合[J].時(shí)代法學(xué)，2011，(2):9.

[11]李國(guó)慶.中國(guó)海洋綜合管理研究[M].北京：海洋出版社，1998.378.

[12]聯(lián)合國(guó)海洋法公約[M].北京：海洋出版社，1992.51.

[13]侯夢(mèng)濤.國(guó)際法上的緊追權(quán)[J].中國(guó)國(guó)際法年刊,1993，(1): 127.

Strategy for Foreign-Related Administrative Law's Enforcement of the South China Sea

XIONG Yong-xian,LI Ya-qiong
(Law School of Hainan University,Haikou,Hainan 570228)

The South China Sea has great tactic value for China.In order to safeguard and demonstrate its interests and sovereignty,we must reinforce the strength of foreign-related administrative enforcement of law.However,there are several defects in the system of ocean administrative enforcement of law right.To surmount those defects,we need combine the international law provisions and domestic law provisions from the perspective of sea-related and foreign-related,and try to perfect foreign-related administrative enforcement of the South China Sea system via perfecting its enforcement subject,power and procedure.

South China Sea;foreign-related;administrative enforcement;strategy.

D922.1

A

2095-1140（2013）01-0086-05

（責(zé)任編輯：天下溪）

2012-11-20

海南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“社會(huì)管理創(chuàng)新法治化問題研究”（HNSK（Z）12-41）。

熊勇先（1980-），男，安徽金寨人，海南大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事行政法學(xué)研究；李亞瓊（1981-），女，安徽馬鞍山人，海南省社科聯(lián)社科規(guī)劃辦副主任科員，法學(xué)碩士，主要從事法學(xué)與社會(huì)學(xué)研究。