和先琛

(公安海警學(xué)院 寧波 315801)

我國海上登臨的實(shí)踐與立法

和先琛

(公安海警學(xué)院 寧波 315801)

登臨權(quán)是海上執(zhí)法和海洋維權(quán)的一項(xiàng)重要權(quán)力。但我國的登臨權(quán)立法籠統(tǒng),登臨主體、對象、原因、理由、程序、武器和警械的使用、責(zé)任等都沒有規(guī)定,實(shí)務(wù)上難操作,不利于海上巡航執(zhí)法和維護(hù)國家海洋權(quán)益?？紤]到登臨、緊追、監(jiān)視、跟蹤、驅(qū)逐等戰(zhàn)術(shù)是海上執(zhí)法和維權(quán)的重要手段,立法時應(yīng)統(tǒng)籌考慮,細(xì)化其權(quán)力主體、對象、程序、手段、責(zé)任等,并實(shí)現(xiàn)綜合立法。

登臨權(quán);程序;對策

登臨又稱之為臨檢,包括平時和戰(zhàn)時兩種,戰(zhàn)時登臨由國際海上武裝沖突法調(diào)整,平時登臨涉及國內(nèi)法和國際海洋法,在實(shí)務(wù)上比較廣泛,本文僅探討平時登臨制度。登臨權(quán)和緊追權(quán)是 《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱 《海洋法公約》)賦予沿海國的兩項(xiàng)重要的海上執(zhí)法權(quán),但國內(nèi)學(xué)者一般側(cè)重于討論緊追的立法和程序的完善問題,對登臨關(guān)注涉少。實(shí)際上從法律主體、職權(quán)、行為、責(zé)任和海上執(zhí)法執(zhí)勤戰(zhàn)術(shù)角度講,登臨權(quán)的行使直接接觸了執(zhí)法對象,涉及船舶的航行自由,登臨國和船旗國的管轄權(quán)沖突及權(quán)利義務(wù)關(guān)系,船舶本身的航海安全和利益關(guān)系,不確定性和危險性強(qiáng),情況相當(dāng)復(fù)雜。在實(shí)踐中,跟蹤、監(jiān)視、緊追、攔截、登臨、驅(qū)逐等戰(zhàn)術(shù)均是常用的海上執(zhí)法和維權(quán)手段,立法時有必要綜合考慮。

1 登臨權(quán)的概念

登臨權(quán)(rightofvisit)又稱之為臨檢權(quán),是指軍艦、軍用飛機(jī)或其他有清楚標(biāo)志可以識別的為政府服務(wù)并經(jīng)授權(quán)的船舶或飛機(jī),為了收集有關(guān)海上違法犯罪行為的證據(jù)或采取強(qiáng)制措施而對有嫌疑的船舶進(jìn)行的登船檢查行為。

狹義的登臨權(quán)僅限于 《海洋法公約》規(guī)定的公海登臨權(quán),是國際法為保護(hù)沿海國的海洋權(quán)益而賦予沿海國的一項(xiàng)重要的海洋執(zhí)法權(quán),該項(xiàng)權(quán)利與國際法上的公海自由原則和船旗國專屬管轄規(guī)則實(shí)際上是對立的。在公海上,沿海國僅以屬地管轄或?qū)偃斯茌犑遣荒苡行У匦惺蛊鋰夜茌牂?quán)的,為了保障沿海國對逃往公海的有違法犯罪嫌疑的外國船舶有效地執(zhí)行其法律、規(guī)章,《海洋法公約》規(guī)定了登臨權(quán)。廣義的登臨權(quán)包括領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上的登臨權(quán),這些登臨權(quán)比公海登臨權(quán)廣泛,而且以國內(nèi)專屬立法或雙邊協(xié)定的形式確定。目前國內(nèi)立法主要是有 《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》和 《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》,雙邊協(xié)定主要有 《中韓漁業(yè)協(xié)定》《中日漁業(yè)協(xié)定》和 《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》。需要注意的是口岸邊防檢查、海關(guān)、衛(wèi)生檢疫、海事等部門對于進(jìn)出海港的船舶的安全檢查、現(xiàn)場監(jiān)護(hù)等登輪行為不屬于本文所討論的登臨范疇。

2 登臨的條件

2.1 主體

《海洋法公約》第一一○條規(guī)定登臨權(quán)只能由軍艦、軍用飛機(jī)或其他有清楚標(biāo)志可以識別的為政府服務(wù)并經(jīng)授權(quán)的船舶或飛機(jī)行使。我國 《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第12條規(guī)定:中華人民共和國在行使勘查、開發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的生物資源的主權(quán)權(quán)利時,為確保中華人民共和國的法律、法規(guī)得到遵守,可以采取登臨、檢查、逮捕、扣留和進(jìn)行司法程序等必要的措施。但授權(quán)的執(zhí)行政府公務(wù)的船舶是指哪幾個部門的船舶呢?法律和行政法規(guī)都沒有具體規(guī)定。目前主要還是通過部門規(guī)章授權(quán)的方法進(jìn)行:如 《交通部、公安部、海關(guān)總署關(guān)于加強(qiáng)海上治安防范維護(hù)航行船舶安全的通知》授權(quán)海關(guān)、公安邊防等海上執(zhí)法人員對懷疑涉嫌走私或有其他違法行為的船舶視需要可進(jìn)行登臨檢查;農(nóng)業(yè)部頒布的 《中華人民共和國管轄海域外國人、外國船舶漁業(yè)活動管理暫行規(guī)定》授權(quán)漁政船有權(quán)登臨外國漁船;《海事局水上巡航工作規(guī)范》授權(quán)海事執(zhí)法船開展水上巡航工作時有權(quán)行使登臨權(quán);《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》第七條明確授予了海警在管轄海域的登臨權(quán)。

2.2 對象

根據(jù)公海上船旗國管轄的普遍原則,我國的船舶在我國管轄海域和公海上均受我國行政和司法管轄,因此登臨權(quán)對象的重點(diǎn)在于對外國船舶的判斷上。依據(jù) 《海洋法公約》第三十一條:“對于軍艦或其他用于非商業(yè)目的的政府船舶不遵守沿海國有關(guān)通過領(lǐng)海的法律和規(guī)章或不遵守本公約的規(guī)定或其他國際法規(guī)則,而使沿海國遭受的任何損失或損害,船旗國應(yīng)負(fù)國際責(zé)任”;第三十二條:“A分節(jié)和第三十及第三十一條所規(guī)定的情形除外,本公約規(guī)定不影響軍艦和其他用于非商業(yè)目的的政府船舶的豁免權(quán)”;第九十五條: “軍艦在公海上有受船旗國以外任何其他國家管轄的完全豁免權(quán)”;第九十六條:“由一國所有或經(jīng)營并專用于政府非商業(yè)性服務(wù)的船舶,在公海上應(yīng)有不受船旗國以外任何其他國家管轄的完全豁免權(quán)”。登臨權(quán)的行使對象僅限于我國船舶和除軍艦、用于政府非商業(yè)性服務(wù)的船舶以外的船舶,其中要注意的是登臨港、澳、臺籍船舶,通常依涉外案件程序處理,需要履行嚴(yán)格的請示報告制度。

2.3 不同海域的登臨

2.3.1 在我國管轄海域

根據(jù)屬地管轄的原則,對發(fā)生在我國內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架違反公安、漁業(yè)、海事、海洋行政管理法律、法規(guī)、規(guī)章的違法行為或者涉嫌犯罪行為的我國和外國船舶,由我國相關(guān)海上執(zhí)法部門根據(jù)職能管轄分工,依據(jù)我國相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章,分別行使管轄權(quán),具體可采取登臨、驅(qū)逐、驅(qū)趕、扣留、逮捕等措施;但是需要注意的是,《海洋法公約》第十七條賦予了外國船舶享有經(jīng)由一國領(lǐng)海的無害通過權(quán)。第二十七條規(guī)定了船長對非船旗國登臨請求的同意權(quán),因此我國不應(yīng)在通過領(lǐng)海的外國船舶上行使刑事管轄權(quán),以逮捕與在該船舶通過期間船上所犯任何罪行有關(guān)的任何人或進(jìn)行與該罪行有關(guān)的任何調(diào)查,除非是罪行的后果涉及于我國;或罪行屬于擾亂當(dāng)?shù)匕矊幓蝾I(lǐng)海的良好秩序的性質(zhì);或經(jīng)船長或船旗國外交代表或領(lǐng)事官員請求地方當(dāng)局予以協(xié)助;或這些措施是取締違法販運(yùn)麻醉藥品或精神調(diào)理物質(zhì)所必要的。以上規(guī)定不影響我國為在駛離內(nèi)水后通過領(lǐng)海的外國船舶上進(jìn)行逮捕和調(diào)查的目的而采取其法律所授權(quán)的任何步驟的權(quán)利。

在上述情形下,如經(jīng)船長請求,我國在采取任何步驟前應(yīng)通知船旗國的外交代表或領(lǐng)事官員,并應(yīng)便利外交代表或領(lǐng)事官員和船上乘務(wù)人員之間的接觸。遇有緊急情況,發(fā)出此項(xiàng)通知可與采取措施同時進(jìn)行。在考慮是否逮捕或如何逮捕時,應(yīng)適當(dāng)顧及航行的利益。這事實(shí)上確定了船長在這種特殊情況下?lián)碛型馕覈Ｉ蠄?zhí)法部門登臨其船舶的權(quán)力。當(dāng)然我國對于來自外國港口,僅通過領(lǐng)海而不駛?cè)雰?nèi)水的外國船舶,不得在其上實(shí)行以逮捕與該船舶駛進(jìn)領(lǐng)海前所犯任何罪行有關(guān)的任何人或進(jìn)行與該罪行有關(guān)的調(diào)查。如 《公安部邊防管理局關(guān)于海上執(zhí)法工作若干問題的意見》就規(guī)定對有證據(jù)證明有違法犯罪嫌疑、在國際航線正常航行的外籍船舶,需要緊急處置、登臨檢查、查扣或者實(shí)施緊追的,應(yīng)當(dāng)立即層報公安部邊防管理局,經(jīng)批準(zhǔn)后實(shí)施。

2.3.2 在公海

公海不屬于任何國家管轄,但并非在公海上沒有任何形式的管轄,當(dāng)然,這種管轄不是針對公海本身。按照 《海洋法公約》第九十二條,船舶航行應(yīng)僅懸掛一國的旗幟,而且除國際條約或本公約明文規(guī)定的例外情形,在公海上受該國的專屬管轄。船旗國專屬管轄的自然結(jié)果是,在一般情況下,非船旗國只有取得了船旗國的同意才可以對在公海的船舶登臨檢查,這是登臨外國船舶的一般規(guī)則。實(shí)踐中各國通常依條約相互授予登臨和搜查對方船舶的權(quán)力就是 “船旗國專屬管轄”這一規(guī)則的具體應(yīng)用?！逗Ｑ蠓üs》確認(rèn)國家有依條約相互授予登臨和搜查對方在公海的船舶的權(quán)利,《公約》第一一○條所說的 “條約授權(quán)的干涉行為”就是這種情況[1]。如 《中華人民共和國政府和大韓民國政府漁業(yè)協(xié)定》第八條第三款規(guī)定:“締約雙方在過渡水域應(yīng)采取與第七條第二款和第三款相同的養(yǎng)護(hù)和管理措施,還可采取聯(lián)合監(jiān)督檢查措施,包括聯(lián)合乘船、勒令停船、登臨檢查等”。1993年簽署的 《中國政府和美國政府關(guān)于聯(lián)合國大會46/215決議的諒解備忘錄》規(guī)定授權(quán)的我國漁政船可以登臨查處在北太平洋公海非法從事大型流網(wǎng)作業(yè)的我國漁船及美國漁船。實(shí)際上 《海洋法公約》第一一○條規(guī)定了非船旗國在5種情形下可以對船旗國在公海的船舶直接登臨檢查,即公海的普遍管轄原則,屬“船旗國專屬管轄”原則的例外。即:① 該船從事海盜行為;② 該船從事奴隸販賣;③ 該船從事未經(jīng)許可的廣播而且軍艦的船旗國依據(jù)第一○九條有管轄權(quán);④ 該船沒有國籍;⑤ 該船雖懸掛外國旗幟或拒不展示其旗幟,而事實(shí)上卻與該軍艦屬同一國籍。實(shí)踐中,我國海上執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)判斷船舶航行所處的海域,根據(jù)海域的法律性質(zhì),依據(jù)國際法和國內(nèi)法來行使權(quán)力。

2.4 理由

《海洋法公約》第一一○條第1款規(guī)定非有合理根據(jù),不能登臨船舶,但是什么是合理根據(jù),沒有明確解釋。至于國內(nèi)法,我國 《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》未明確規(guī)定登臨權(quán),《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第12條僅規(guī)定了國家在行使勘查、開發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的生物資源的主權(quán)權(quán)利時,為確保中華人民共和國的法律、法規(guī)得到遵守,可以采取 “登臨”,并未規(guī)定理由,相當(dāng)籠統(tǒng)。至于部門規(guī)章,農(nóng)業(yè)部、交通部、國土資源部、公安部、海關(guān)總署等有海上執(zhí)法權(quán)的部門都尚未在其發(fā)布的規(guī)章和通知中規(guī)定什么是 “有合理根據(jù)”,這在操作上容易導(dǎo)致行政裁量權(quán)的濫用,或可能因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)模糊而事事請示,等請示報告完畢,登臨的戰(zhàn)機(jī)已消失或目標(biāo)船已逃往本國或第三國管轄海域的情形,也有可能因?yàn)榈桥R理由判斷沒有標(biāo)準(zhǔn)而出現(xiàn)行政不作為、維權(quán)不作為等現(xiàn)象。實(shí)踐中,海事船通常的判斷標(biāo)準(zhǔn)是:除有明確證據(jù)證明在航船舶有違法行為且如不對其立即制止則可能造成嚴(yán)重后果情況外,不得登臨檢查在航船舶。農(nóng)業(yè)部辦公廳則在 《2007年北太平洋公海漁政巡航方案》中規(guī)定:巡航期間,對發(fā)現(xiàn)涉嫌公海非法流網(wǎng)作業(yè)的我國漁船,在確保船舶、人員安全的情況下,必須登臨、控制,并按有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定做好調(diào)查取證工作。海警的判斷標(biāo)準(zhǔn)是 “有證據(jù)證明有違法犯罪嫌疑”,如《公安部邊防管理局關(guān)于海上執(zhí)法工作若干問題的意見》規(guī)定海警對有證據(jù)證明有違法犯罪嫌疑的外籍漁船,需要緊急處置、登臨檢查、查扣或者實(shí)施緊追、驅(qū)趕的,應(yīng)當(dāng)立即上報公安邊防總隊(duì),經(jīng)批準(zhǔn)后實(shí)施。對有證據(jù)證明有違法犯罪嫌疑、在國際航線正常航行的外籍船舶,需要緊急處置、登臨檢查、查扣或者實(shí)施緊追的,應(yīng)當(dāng)立即層報公安部邊防管理局,經(jīng)批準(zhǔn)后實(shí)施。海監(jiān)和海關(guān)尚未有公開的規(guī)范性文件規(guī)定登臨理由的判斷標(biāo)準(zhǔn)。可見不同海上執(zhí)法部門的理由判定標(biāo)準(zhǔn)是不同的?？紤]到海洋管理的多樣化特點(diǎn)和海域法律性質(zhì)的特殊性,立法時應(yīng)考量和細(xì)化我國船舶和外國船舶,海上執(zhí)法和海洋維權(quán) (尤其是海洋維權(quán)突發(fā)事件)等情況,分別制訂不同的登臨理由。

3 登臨的程序

《海洋法公約》第一一○條第2款簡單規(guī)定了登臨的程序,但相當(dāng)籠統(tǒng)。導(dǎo)致各國在登臨的立法和實(shí)踐上各有不同,我國海上執(zhí)法主體多元,各部門的登臨操作更加多樣化。尤其是公海上登臨權(quán)的實(shí)施,由于要求更嚴(yán)格,情況則復(fù)雜。實(shí)際上在本國管轄海域的登臨權(quán)要比在公海上的登臨權(quán)廣泛得多,相對于對船旗國船只的登臨,對非船旗國船只的登臨則需相當(dāng)謹(jǐn)慎,否則依據(jù) 《海洋法公約》第一一○第3款的規(guī)定,如果嫌疑經(jīng)證明為無根據(jù),而且被登臨的船舶并未從事嫌疑的任何行為,將導(dǎo)致國家賠償責(zé)任。目前,我國各海上執(zhí)法部門都沒有頒布海上登臨和緊追的詳細(xì)程序,有關(guān)步驟和方法均散見于各部門、規(guī)定和通知中。沒有普遍的程序規(guī)范,實(shí)踐中做法不一,如海警的登臨程序散見于 《公安部邊防局海警勤務(wù)規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)人民警察盤查規(guī)范》等規(guī)章和規(guī)定中;漁政船登臨程序散見于 《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁政巡航管理規(guī)定》《關(guān)于外國人、外國船舶漁業(yè)違法案件具體處理程序》等規(guī)章和規(guī)定中;海事執(zhí)法船登臨程序散見于 《海事局水上巡航工作規(guī)范》《海上船舶污染事故調(diào)查處理規(guī)定》《海上海事行政處罰規(guī)定》等規(guī)章和規(guī)定中。這些規(guī)章和規(guī)定最大的特點(diǎn)均是部門立法,對登臨的規(guī)定簡單、模糊,尤其是未區(qū)分公海登臨和管轄海域登臨、登臨本國船舶和外國船舶、登臨外國漁船和正常船行于國際航線的外國船舶的不同情形,未區(qū)分登臨方式如小艇運(yùn)送登臨、艦艇靠幫登臨、直升機(jī)滑降登臨等。筆者認(rèn)為,可以參考 《美國海岸警衛(wèi)隊(duì)海上執(zhí)法手冊》規(guī)定的程序,結(jié)合我國簽訂的國際條約、國內(nèi)法和管轄海域的實(shí)際情況,從登臨方式、搜索識別、理由判定、安全評估、發(fā)布部署、表明身份、令其停船、登前詢問、占領(lǐng)陣位、靠幫登船、危險判斷、戰(zhàn)術(shù)控制、常規(guī)檢查、應(yīng)急檢查、檢查記錄、固定證據(jù)、視情放行、驅(qū)離或押解返航、登臨總結(jié)與檢討等方面作出規(guī)定。

4 建議

登臨權(quán)是一項(xiàng)重要的海上執(zhí)法權(quán),但我國法律和部門規(guī)章、規(guī)定對登臨的規(guī)定比較原則,很多是 《海洋法公約》內(nèi)容在國內(nèi)法中重復(fù)性引述和規(guī)定,條款多是 “綱領(lǐng)”性質(zhì),操作性差,導(dǎo)致登臨權(quán)的行使隨意性較大。另外 《海洋法公約》第一一○條規(guī)定了公海的登臨權(quán),但我國的法律尚未對我國軍艦和公務(wù)船舶在公海的登臨權(quán)作出規(guī)定,如 《漁業(yè)法》《海上交通安全法》《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和 《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》等所有涉海法律法規(guī)以及 《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法規(guī)定》 《海事局水上巡航工作規(guī)范》等涉海規(guī)章規(guī)范都只規(guī)定了我國軍艦和公務(wù)船在我國管轄海域的登臨權(quán)。雖然根據(jù) 《海洋法公約》第一一○條和國際習(xí)慣法、我國授權(quán)的軍艦和公務(wù)船舶有公海登臨權(quán),但目前無國內(nèi)法的法律依據(jù),可見立法的疏漏和空白。再者國務(wù)院、全國人大及常委至今也沒有登臨權(quán)的授權(quán)和程序法規(guī),當(dāng)前的海上職能部門均依據(jù)部門立法來行使登臨權(quán),至于軍艦的登臨權(quán)也沒有作出規(guī)定,不利于海上執(zhí)法和維權(quán)。當(dāng)前我國的登臨制度受政策外交的影響較大,且登臨權(quán)多見于部門立法。但部門立法法律效力層次低,缺乏海洋綜合管理的整體性設(shè)計(jì)。針對目前我國海上分散性立法和與鄰國海洋主權(quán)糾紛高發(fā)的現(xiàn)狀,考慮到攔截、登臨、緊追、監(jiān)視、跟蹤、驅(qū)逐、驅(qū)趕、警戒、護(hù)衛(wèi)、警衛(wèi)等戰(zhàn)術(shù)均是海上執(zhí)法和維權(quán)的有效方式,尤其是緊追權(quán)和登臨權(quán)是 《海洋法公約》賦予沿海國的兩項(xiàng)重要海上執(zhí)法權(quán),可以單獨(dú)使用,也可綜合運(yùn)用,作為過渡性安排,可由國務(wù)院以立法頒布 “中華人民共和國海上執(zhí)法和海洋維權(quán)條例”或發(fā)布 “關(guān)于海上執(zhí)法和海洋維權(quán)工作有關(guān)問題的通知”的形式,規(guī)定我國各海上執(zhí)法部門在領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、公海的職責(zé)、職權(quán)、責(zé)任、海上執(zhí)法和維權(quán)的措施、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與機(jī)制,包括海上登臨和緊追的授權(quán)主體及職責(zé)、條件、理由、程序、武器和警械的使用、法律責(zé)任和救濟(jì)等,等時機(jī)成熟時,相關(guān)權(quán)力和程序以修法的方式完善到充實(shí) 《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和 《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》中,或者以綜合性立法 (如 《海洋基本法》)的形式加以完善。

[1] 王家兵.海上反恐與登臨法律制度的完善[J].太平洋學(xué)報,2009(11):82.