谷 穎,劉艷云,李金鐸

(1.中國海洋大學(xué) 青島 266071;2.國家海洋局寧波海洋環(huán)境監(jiān)測中心站 寧波 315010)

海砂區(qū)海域使用管理措施探討

谷 穎1,2,劉艷云2,李金鐸2

(1.中國海洋大學(xué) 青島 266071;2.國家海洋局寧波海洋環(huán)境監(jiān)測中心站 寧波 315010)

文章從海域使用管理角度,針對浙江海域非海砂開采區(qū)和海砂開采區(qū)的現(xiàn)狀及存在的問題,提出了海域使用管理措施及建議。

非海砂開采區(qū);海砂開采區(qū);現(xiàn)狀;存在的問題;海域使用管理措施

海域使用管理是指國家根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要,依據(jù)海域的資源與環(huán)境條件,對海域的分配、使用、整治和保護(hù)等過程和行為所進(jìn)行的一系列決策、組織、控制和監(jiān)督等工作的總稱。海砂區(qū)海域使用管理應(yīng)與所有海域一樣根據(jù) 《海域使用管理法》,通過海域使用權(quán)屬管理、海洋功能區(qū)劃管理、海域有償使用管理、監(jiān)督檢查管理等制度來實(shí)現(xiàn)。海砂區(qū)的海洋開發(fā)活動(dòng)可分為兩大類:一類是將海砂用作礦產(chǎn)資源而開采;另一類是非海砂開采區(qū),是利用海砂資源所形成的生態(tài)和景觀,用作養(yǎng)殖、旅游、自然保護(hù)區(qū)等,以及并不利用海砂資源,只是在海砂區(qū)從事海上活動(dòng) (航道、錨地)和建造海上設(shè)施 (碼頭、橋梁、電纜管道、航標(biāo)等)。以下就海域使用管理角度,對上述兩大類用海方式提出管理措施。

1 非海砂開采區(qū)的海域使用管理措施

1.1 管理現(xiàn)狀及存在的問題

非海砂開采區(qū)的開發(fā)利用方式包括:生態(tài)利用類、海上活動(dòng)類和海上設(shè)施類。

1.1.1 生態(tài)利用類

海砂是沙質(zhì)底床生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。雖然沙灘位于開敞海灣,動(dòng)力作用強(qiáng),生物種類較貧乏,但海砂是沙生生物賴以生存的條件,但由于近年來環(huán)境改變而逐漸退化,目前浙江省僅蒼南、象山鐵港等少數(shù)沙灘還能用于養(yǎng)殖,這樣迫使養(yǎng)殖漁民利用養(yǎng)殖塘填沙,營造人工沙質(zhì)底床用于養(yǎng)殖文蛤等貝類生物。

海砂形成的景觀是濱海旅游的重要組成部分,浙江省有許多濱海旅游地管理較好,如普陀山、朱家尖等地,也有一些濱海旅游地管理缺位,基本上未納入海域使用管理范圍。有些旅游點(diǎn)在沙灘旁建農(nóng) (漁)家樂,垃圾和污水流入沙灘,影響沙灘環(huán)境。個(gè)別地方未經(jīng)海洋等部門批準(zhǔn)就構(gòu)筑堤壩。

1.1.2 海上活動(dòng)類

浙江海砂富集區(qū)與海洋動(dòng)力作用的強(qiáng)弱直接相關(guān)[1]。在潮汐通道區(qū)域,由于潮流強(qiáng)勁,細(xì)顆粒物質(zhì)被帶走,而剩下顆粒較粗的砂。而潮汐通道往往是較好的航道。開辟港口航道,保障海上交通對國民經(jīng)濟(jì)的健康、可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要,尤其是對深水航道及重要港口的主要進(jìn)出港航道的保護(hù)尤為關(guān)鍵,因此在海洋功能區(qū)劃和海洋開發(fā)規(guī)劃中總是優(yōu)先考慮[2]。浙江海域航道四通八達(dá),縱橫交叉,數(shù)量比較多,且航道寬度定得很寬,如舟山海域幾乎已為航道、錨地所覆蓋,這主要是為適應(yīng)當(dāng)年航行技術(shù)的要求。在目前航行技術(shù)大大提高的條件下,航道設(shè)計(jì)規(guī)范規(guī)定的人工航道寬度要小得多,該差距在用海交叉不大的海域尚無多大關(guān)注,但在用海十分頻繁的海域,則顯得矛盾較為突出[]。

1.1.3 海上設(shè)施類

主要指在海砂區(qū)鋪設(shè)電纜管道、架設(shè)橋梁、建造碼頭、航標(biāo)以及水利設(shè)施等重要建筑。建設(shè)這些設(shè)施是發(fā)展沿海經(jīng)濟(jì)的重要途徑。因此相關(guān)法律法規(guī)都要求對上述設(shè)施加以保護(hù)。隨著海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,這些設(shè)施越來越多,特別是電纜管道在海島區(qū)海域縱橫交叉,數(shù)量多,占用海域大,從而導(dǎo)致其他海洋資源不能充分開發(fā)利用。

1.2 管理措施及建議

1.2.1 將非海砂開采區(qū)納入海域使用管理目標(biāo)

根據(jù) 《海域使用管理法》的規(guī)定,海域歸國家所有,任何單位和個(gè)人在中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海持續(xù)使用特定海域3個(gè)月以上的排他性用海活動(dòng),可向海洋行政主管部門提出申請,依法使用海域。但在非海砂開采區(qū)的海域使用中,除海上設(shè)施類外,其余大多還未列入海域使用管理目標(biāo)。濱海風(fēng)景旅游休閑度假等基本上尚未列入海域使用范圍,航道、錨地大多在海域使用管理法出臺前就已公布或?qū)嵤?但隨著航海技術(shù)的大幅提高及兼顧其他行業(yè)的用海需求,在不改變原來航道等級的情況下,明確主要深水航道及主要海港進(jìn)出港航道的寬度,有利于海洋主管部門切實(shí)加以保護(hù)。

海洋行政主管部門應(yīng)依法對尚未納入管理目標(biāo)的海上開發(fā)活動(dòng)加強(qiáng)管理,可與相關(guān)部門,如港航、海事、旅游等聯(lián)合制訂管理辦法。

1.2.2 加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管力度,控制環(huán)境污染

對沙灘周邊的農(nóng) (漁)家樂及沙灘游樂場制訂環(huán)境保護(hù)措施,嚴(yán)格執(zhí)行。主管部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理,以改善農(nóng) (漁)家樂及沙灘游樂場的環(huán)境和生態(tài),使沙灘開發(fā)處于可持續(xù)利用狀態(tài)。同時(shí)維護(hù)良好生態(tài)系統(tǒng),維護(hù)沙生生物的正常繁殖生長,將更能增加濱海旅游、休閑度假的樂趣。

1.2.3 各部門加強(qiáng)溝通,嚴(yán)格控制沙灘圍填海

浙江省沙灘數(shù)量不多,面積不大,除著名風(fēng)景名勝旅游區(qū),如普陀山、朱家尖等處海灘面積稍大外,其余沙灘面積均不大,應(yīng)注意避免使不多的沙灘資源因不當(dāng)圍填海而消失。各部門應(yīng)通力合作,對沙灘區(qū)的圍填海項(xiàng)目審批時(shí),從嚴(yán)把關(guān)。

1.2.4 嚴(yán)格執(zhí)行海域使用金征收制度

單位和個(gè)人使用海域,必須依法交納海域使用金。應(yīng)根據(jù)財(cái)政部,國家海洋局頒布的《關(guān)于加強(qiáng)海域使用金征收管理的通知》,嚴(yán)格執(zhí)行海域使用金征收制度。這也體現(xiàn)了海域歸國家所有及有償使用的原則。

1.2.5 認(rèn)真修編海洋功能區(qū)劃及相關(guān)規(guī)劃

海域使用必須符合海洋功能區(qū)劃,嚴(yán)格執(zhí)行海洋功能區(qū)劃制度是實(shí)現(xiàn)海域資源科學(xué)、優(yōu)化配置的有效手段。因此,在修編海洋功能區(qū)劃時(shí),在尊重各海域自然屬性的基礎(chǔ)上,要充分考慮當(dāng)?shù)匚磥砩鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展的需求,加強(qiáng)與各涉海部門之間的協(xié)作與配合,科學(xué)設(shè)置海洋功能區(qū),真正實(shí)現(xiàn)海域資源的集約使用和優(yōu)化配置。

2 海砂開采區(qū)的海域使用管理措施

2.1 管理現(xiàn)狀及存在的問題

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的加快,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模的加大,需要建筑用砂越來越多,而陸域提供的河砂卻越來越少,因此擅自去海域采砂的企業(yè)和個(gè)人日益增多。由于盲目開采,造成海砂資源浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境惡化、海洋設(shè)施破壞。1999年浙江省按照國土資源部 《關(guān)于加強(qiáng)海砂開采管理的通知》和國家海洋局 《海砂開采使用海域論證管理暫行辦法》,制訂了 《關(guān)于加強(qiáng)海砂開采海域使用管理工作的實(shí)施意見》,明確了海砂開采需經(jīng)申請、勘察、論證、審核、發(fā)證許可等程序,使海砂開采開始走上正規(guī)渠道。自2004年國務(wù)院下發(fā) 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)海洋管理工作若干問題的通知》后,省 (直轄市、自治區(qū))、市 、縣政府及其海洋、國土等部門按照國務(wù)院 “從嚴(yán)控制圍填海和開采海砂”的指示精神,對海砂開采加強(qiáng)管理,并進(jìn)行執(zhí)法檢查,使海砂開采逐漸走上規(guī)范,盲目開采的現(xiàn)象逐漸減少,但目前仍存在幾下幾個(gè)問題:① 無證非法采砂活動(dòng)依然存在;② 已獲批準(zhǔn)的采砂船存在越界超量違規(guī)開采;③ 部分地區(qū)未采取嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)措施,海洋生態(tài)環(huán)境損害嚴(yán)重;④ 海上采砂安全問題比較突出,事故隱患明顯存在,采砂船的抗風(fēng)浪能力較弱,但在大風(fēng)浪天氣仍繼續(xù)作業(yè)。

2.2 管理措施

2.2.1 依法加強(qiáng)管理,整頓市場秩序

海砂是重要的礦產(chǎn)資源。合理開發(fā)利用海砂礦產(chǎn)資源對沿海經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有重要意義。自20世紀(jì)80年代以來,浙江省海砂開采的速度發(fā)展很快,同時(shí)由于海砂開采而引發(fā)的社會環(huán)境和海上安全問題層出不窮。針對我國沿海海砂開采的問題,國務(wù)院及相關(guān)部門曾出臺 《關(guān)于加強(qiáng)海砂開采管理的通知》和 《海砂開采使用海域論證管理暫行辦法》,并在 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)海洋管理工作若干問題的通知》中明確指出:“從嚴(yán)控制圍填海和開采海砂。圍填海和開采海砂是改變海域自然屬性的行為,必須嚴(yán)格管理”;“自本通知下發(fā)之日起,距海岸線12海里以內(nèi)的海域限制采砂,軍事用海區(qū)、海底電纜管道保護(hù)范圍、航道、錨地、船舶定線制海區(qū)和重要海洋生物的產(chǎn)卵場、索餌場、越冬場及棲息地禁止采砂?！?/p>

省 (直轄市、自治區(qū))、市、縣政府及相關(guān)部門依法加強(qiáng)管理,業(yè)主 (單位或個(gè)人)亦依法申請采礦許可證和海域使用權(quán)證,使海砂開采初步走上了有償使用、有法可依的軌道。但執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn),部分海域還存在非法采砂活動(dòng),造成海砂資源非法流失,還對海洋生態(tài)環(huán)境、海上航行、港口安全及漁業(yè)資源等造成了嚴(yán)重影響和危害。因此應(yīng)繼續(xù)依法加強(qiáng)海砂開采管理、整頓海砂開采秩序,嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)開采海砂的行為,并將航道疏浚而采挖的海砂用于銷售或海洋工程吹填用砂納入海砂開采管理范疇,規(guī)范海砂開采活動(dòng),建立海砂開采管理的長效機(jī)制,以保護(hù)和合理開發(fā)利用海洋資源,保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。

2.2.2 海砂區(qū)海域管理要堅(jiān)持疏堵結(jié)合、綜合管理的理念

海砂所處海洋環(huán)境決定了它具有兩重性。它既是礦產(chǎn)資源可以開發(fā)利用,為經(jīng)濟(jì)服務(wù);同時(shí)又是海洋生態(tài)環(huán)境中的一項(xiàng)重要要素,它的變化會引起生態(tài)環(huán)境的變化。所以海砂區(qū)海域使用管理必須堅(jiān)持疏堵結(jié)合的理念,既要滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須的海砂供應(yīng),提供采砂業(yè)者必須的場所,又要保持良好的生態(tài)環(huán)境、海上設(shè)施和海洋活動(dòng),兩者必須兼顧,不可偏廢。為此,應(yīng)根據(jù)海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求,采用不同涉海部門綜合管理的原則,協(xié)調(diào)好不同產(chǎn)業(yè)的用海需求。

2.2.3 組織海砂資源的調(diào)查與規(guī)劃工作

海砂資源的調(diào)查規(guī)劃和海域生態(tài)環(huán)境影響論證是合理開采海砂資源、規(guī)范海砂開采活動(dòng)的重要前提和基礎(chǔ)。我們要進(jìn)一步進(jìn)行調(diào)查研究,摸清海砂分布情況和資源儲量,在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理規(guī)劃。在完成海砂資源勘查,海域使用論證確定可進(jìn)行海砂開采的區(qū)塊,在明確開采范圍、開采規(guī)模、時(shí)限及評估標(biāo)價(jià)(包括勘查費(fèi)、論證費(fèi)、海域使用金及資源補(bǔ)償費(fèi)等)的基礎(chǔ)上,報(bào)上級主管部門批準(zhǔn)后,可由省政府通過招標(biāo)拍賣,出讓海域使用權(quán)和海砂開采權(quán)。

2.2.4 進(jìn)行海砂開采的動(dòng)態(tài)觀測

要按照國家海洋局印發(fā)的 《海砂開采動(dòng)態(tài)監(jiān)測簡明規(guī)范 (試行)》加強(qiáng)對海砂開采活動(dòng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測,根據(jù)監(jiān)測資料,對照 《海砂開采海域使用論證報(bào)告書》,給出海砂開采對海洋資源、生態(tài)環(huán)境及其他海洋開發(fā)活動(dòng)的影響程度,提出減輕有害影響的對策建議,提請采砂業(yè)主采取相應(yīng)措施;對海砂開采加劇海岸侵蝕或嚴(yán)重影響附近海域生態(tài)環(huán)境的檢測結(jié)果及時(shí)報(bào)告主管部門,以便要求業(yè)主立即停止開采或停止下年度開采審批,必要時(shí)還要求業(yè)主采取生態(tài)修復(fù)措施,防止惡化海洋生態(tài)環(huán)境。

2.2.5 實(shí)行公司制管理,探索市場化運(yùn)作之路

借鑒陸地上國有礦產(chǎn)資源開發(fā)和管理模式,海砂開采也可以實(shí)行公司制管理、市場化運(yùn)作。① 由具有相關(guān)資質(zhì)的公司通過公開招標(biāo)的方式,成立專門的海砂經(jīng)營管理公司。在辦理礦產(chǎn)資源勘察證、海砂開采海域使用證、海砂開采許可證等相關(guān)手續(xù)后,取得海砂開采和經(jīng)營權(quán)。② 將轄區(qū)所有零散的采砂船納入公司管理,編制規(guī)范和工作流程,統(tǒng)一生產(chǎn)作業(yè),克服不容易全面監(jiān)管的問題。③ 海監(jiān)機(jī)構(gòu)重點(diǎn)抓好對公司的監(jiān)管,依據(jù)有關(guān)的法律法規(guī),運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)管理規(guī)則和手段。著力建立全過程控制體系,如對采砂船只安裝GPS定位跟蹤監(jiān)視,提高對海砂開采與使用的管理能力。

2.2.6 開展海砂資源開采秩序的專項(xiàng)整治

(1)堅(jiān)決取締無證開采等違法違規(guī)行為。要針對已有開采海砂的船只進(jìn)行全面清理,堅(jiān)決取締無證和未納入政府計(jì)劃管理的開采船只,堅(jiān)決取締證照不全的開采船只,堅(jiān)決取締以假借疏浚航道、海洋工程建設(shè)為名開采海砂的船只。

(2)清理超限、超量開采等違法違規(guī)行為。對目前持有國土資源部批準(zhǔn)的采礦許可證和國家海洋局核準(zhǔn)的海域使用權(quán)證的企業(yè),應(yīng)全面檢查是否存在超越海域使用權(quán)證開采范圍或采礦許可證開采總量進(jìn)行開采等違法違規(guī)行為,發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)依法查處。

(3)依法清查逃、漏國家稅費(fèi)違法違規(guī)行為。全面清查海砂開采企業(yè)依法交納各種稅費(fèi)的情況,發(fā)現(xiàn)問題按國家有關(guān)政策及法律法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)交和處罰。

(4)全面清理越權(quán)審批海域使用權(quán)或海砂開采權(quán)的行為。堅(jiān)決取消未經(jīng)依法批準(zhǔn)的海域使用權(quán)和海砂開采權(quán),堅(jiān)決糾正違反法定權(quán)限和程序?qū)徟暮Ｓ蚴褂脵?quán)和海砂開采權(quán),同時(shí)清理不符合現(xiàn)行法律法規(guī)的地方規(guī)范性文件。

2.3 保障措施

2.3.1 加強(qiáng)對海砂開采工作的領(lǐng)導(dǎo)

成立由政府領(lǐng)導(dǎo)任組長,發(fā)改委、國土、海洋、交通海事、公安和監(jiān)察等行政管理相關(guān)部門參加的海砂開采工作領(lǐng)導(dǎo)小組,組織協(xié)調(diào)各有關(guān)部門開展海砂開采的申請、審批、監(jiān)督及整治,建立長效管理機(jī)制。相關(guān)部門應(yīng)就加強(qiáng)海砂開采有關(guān)問題溝通協(xié)調(diào),定期通報(bào)交流有關(guān)情況,及時(shí)研究解決有關(guān)問題。

2.3.2 建立海砂開采聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

在各級海砂開采工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下,整合相關(guān)部門的執(zhí)法力量,組織聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍,建立聯(lián)合執(zhí)法的各項(xiàng)制度,形成強(qiáng)有力的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制,加強(qiáng)對海砂開采的執(zhí)法監(jiān)察工作。嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī),及時(shí)查處海砂開采的各類違法違規(guī)行為。要加大對非法開采海砂活動(dòng)的打擊力度,對暴力抗法者依法移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。對監(jiān)管不到位,有案不查或查處不力的,要追究有關(guān)人員的責(zé)任。

2.3.3 確保海砂開采執(zhí)法監(jiān)管工作經(jīng)費(fèi)

各級政府要根據(jù)海砂開采專項(xiàng)整治、執(zhí)法監(jiān)管和建立長效管理機(jī)制的實(shí)際需要,落實(shí)必需的財(cái)政專項(xiàng)資金,同時(shí)配置必要的行政執(zhí)法裝備。要從出讓海砂采礦權(quán)和海域使用金所得的價(jià)款中提取一部分資金用于海砂開采的監(jiān)督管理工作。

2.3.4 強(qiáng)化依法開采海砂資源的宣傳教育

要結(jié)合海砂開采專項(xiàng)整治工作,利用各種新聞媒體,大力加強(qiáng)海砂開采相關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育。在專項(xiàng)整治中,要對海砂開采企業(yè)、采砂船主進(jìn)行有關(guān)法規(guī)政策的集中培訓(xùn)教育。要在一定的范圍公告開展海砂開采專項(xiàng)整治的信息,公布舉報(bào)電話或者投訴網(wǎng)站,暢通舉報(bào)投訴渠道。通過宣傳教育,形成依法開采海砂的良好社會氛圍。

3 結(jié)束語

本文對浙江海域非海砂開采區(qū)和海砂開采區(qū)的現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行了深入的調(diào)查,為海洋行政主管部門對海砂區(qū)的海域使用管理工作提出了有針對性的管理措施及建議,這些措施的實(shí)施將有助于保護(hù)和改善海砂區(qū)的生態(tài)環(huán)境,協(xié)調(diào)與周邊海洋開發(fā)活動(dòng)的關(guān)系,保障海域可持續(xù)利用,促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

[1] 國家海洋局第二海洋研究所.舟山海域港口資源圖集[M].北京:海洋出版社,2005.

[2] 馮應(yīng)俊,朱家立,任迪康.浙江沿海海砂資源分布研究報(bào)告[R].2003.

[3] 何易培,池方慶.浙江沿海及主要港口航行指南[M].大連:大連海事大學(xué)出版社,2008.