孟慧新

一、導 言

氣候變化給經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展帶來深遠影響。IPCC 報告中指出:“增強適應(yīng)能力的行動本質(zhì)上就等同于促進可持續(xù)發(fā)展?！雹買PCC，Climate Change 2001:The Scientific Basis. Contribution of Working Group I to the Third Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change，Cambridge and New York:Cambridge University Press，2001，p.165.IPCC 對“適應(yīng)”的定義中界定了兩種適應(yīng)模式:自發(fā)性適應(yīng) (Spontaneous adaptation)和規(guī)劃性適應(yīng)(Planned adaptation)。自發(fā)性適應(yīng)，是由自然系統(tǒng)中的生態(tài)應(yīng)激或人類系統(tǒng)中的市場機制和社會福利變化啟動的反應(yīng);規(guī)劃性適應(yīng)，則是在意識到環(huán)境已經(jīng)或即將發(fā)生變化的基礎(chǔ)上，由政府決策采取的一系列管理措施。②IPCC，Climate Change 2001:The Scientific Basis. Contribution of Working Group I to the Third Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change，Cambridge and New York:Cambridge University Press，2001，p.165.在適應(yīng)氣候變化的過程中，國家或政府的規(guī)劃性適應(yīng)是必需的，也一直在實踐中處于主導地位。而氣候變化、市場機制和社會政策引導的基層社會自發(fā)性的適應(yīng)實踐，雖然在適應(yīng)氣候變化中至關(guān)重要，但遠未得到重視，也未被眾多適應(yīng)規(guī)劃納入其中。③Agrawal A.，“Local Institutions and Adaptation to Climate Change”，In Mearns，R. ＆A. Norton，Social Dimensions of Climate Change:Equity and Vulnerability in a Warming World，Washington D. C. :The World Bank，2010.

在中國，規(guī)劃性適應(yīng)與自發(fā)性適應(yīng)的協(xié)同發(fā)展，也是對適應(yīng)成效具有重要影響的問題。比如，有學者指出，中西部地區(qū)的發(fā)展問題在一定程度上就是環(huán)境問題。④王曉毅:《農(nóng)村環(huán)境問題的若干思考》，《河海大學學報》2011 年第2 期。而與氣候、環(huán)境、貧困相關(guān)的移民工程，成為包括內(nèi)蒙古、寧夏、新疆、青海、云南等中西部地區(qū)廣為推行的政策實踐?；蛘哒f，人口遷移既是氣候變化產(chǎn)生的影響，⑤IPCC，Policymakers’Summary of the Potential Impacts of Climate Change(Report from Working Group II to IPCC )，Geneva:IPCC Secretariat，1990;余慶年，施國慶:《環(huán)境、氣候變化和人口遷移》，《中國人口·資源與環(huán)境》2010 年第7 期。也是人類適應(yīng)氣候變化的一種方式——從對氣候變化暴露程度和敏感程度高的地區(qū)和行業(yè)，遷往暴露程度低或具有一定適應(yīng)能力的地區(qū)和行業(yè)，從而減少脆弱群體的氣候風險和氣候貧困。⑥參見Adger，W. N.， “Social Vulnerability to Climate Change and Extremes in Coastal Vietnam”，World Development，Vol.27，No.2，1999. 當然，環(huán)境、氣候因素不一定是人口遷移的充要條件。實際上，環(huán)境、氣候因素往往是與經(jīng)濟、社會、文化等非氣候因素互相作用，成為人口遷移的驅(qū)動力。也就是說，適應(yīng)氣候變化是移民重要而非惟一目的。然而，由政府規(guī)劃的移民工程在實踐中遭遇種種問題。雖然政府投入大量人力物力，但相關(guān)各方往往都未能達到移民的目標——政府沒有完成扶貧、改善生態(tài)以及移民“搬得出，穩(wěn)得住，能致富”的任務(wù)，很多移民也未能真正擺脫貧困。⑦林志斌:《誰搬遷了?自愿性移民扶貧項目的社會、經(jīng)濟和政策分析》，北京:社會科學文獻出版社，2006 年;色 音，張繼焦:《生態(tài)移民的環(huán)境社會學研究》，北京:民族出版社，2009 年;施國慶等:《生態(tài)移民社會沖突的原因及對策》，《寧夏社會科學》2009 年第6 期。對于移民工程中出現(xiàn)的種種問題的研究，學者們分析了作為主導角色的政府的利益取向和治理方式，認為以政府為主導的經(jīng)濟發(fā)展模式、行政測評體系和財稅體制，形成了政府獨立的利益訴求和逐利空間，政府自上而下的“命令—動員”式的治理方式，形成了簡單化的政策邏輯，生態(tài)和移民的利益、生態(tài)和文化的多樣性與復雜性被政策實踐所漠視和忽視。①荀麗麗，包智明:《政府動員型環(huán)境政策及其地方實踐——關(guān)于內(nèi)蒙古S 旗生態(tài)移民的社會學分析》，《中國社會科學》2007 年第5期;王曉毅:《農(nóng)村環(huán)境問題的若干思考》，《河海大學學報》2011 年第2 期;色 音，張繼焦:《生態(tài)移民的環(huán)境社會學研究》，北京:民族出版社，2009 年;謝元媛:《生態(tài)移民政策與地方政府實踐》，北京:北京大學出版社，2010 年;王曉毅:《生態(tài)移民:一個復雜的故事》，《開放時代》2011 年第2 期。

據(jù)此，有研究指出，解決移民工程中普遍存在，的政府規(guī)劃與基層社會自發(fā)性實踐的協(xié)同問題的出路在于:注重生態(tài)與文化的多樣性復雜性，尊重和激勵移民自身的主體性，讓移民參與到項目的決策和執(zhí)行過程中。②Agrawal，A.，“Local Institutions and Adaptation to Climate Change”，In Mearns，R. ＆ A. Norton，Social Dimensions of Climate Change:Equity and Vulnerability in a Warming World，Washington D. C. :The World Bank，2010;王曉毅:《農(nóng)村環(huán)境問題的若干思考》，《河海大學學報》2011 年第2 期。但是，為基層社會賦權(quán)的參與式發(fā)展項目又往往由于對社會結(jié)構(gòu)和過程的了解和理解不夠，而只表現(xiàn)為表象的參與式發(fā)展。③楊小柳:《西方參與發(fā)展的理念和實踐》，《廣西民族學院學報》(哲學社會科學版)2006 年第3 期;郭占峰:《走出參與式發(fā)展的“表象”——發(fā)展人類學視角下的國際發(fā)展項目》，《開放時代》2010 年第1 期。實際上，政府與移民并非單向的規(guī)劃與被規(guī)劃的關(guān)系。移民作為行動主體也在規(guī)劃的框架下根據(jù)自身的資源、能力和意愿決定并調(diào)整自身的行動。移民實踐的效果常常是各方主體行動合力的結(jié)果，是各方未能預(yù)期的后果，也就表現(xiàn)為未能達到相關(guān)各方的目標。因此，尋求政府規(guī)劃與基層社會自發(fā)性實踐的協(xié)同發(fā)展，首先需要深入研究政府與社會中不同行動主體的資源、策略，及其行動和互動的路徑。

處于氣候脆弱帶的寧夏，為分析規(guī)劃性和自發(fā)性適應(yīng)提供了很好的案例。寧夏中南部地區(qū)氣候干旱，生態(tài)失衡與人口貧困互相加劇。寧夏把移民工程作為應(yīng)對氣候變化，解決自然條件惡劣地區(qū)群眾生存和發(fā)展問題的一項重要舉措。④馬忠玉:《寧夏應(yīng)對全球氣候變化戰(zhàn)略研究》，銀川:黃河出版?zhèn)髅郊瘓F陽光出版社，2012 年。從1980 年開始，先后規(guī)劃實施了“吊莊移民”、“1236 工程”移民、易地扶貧搬遷移民和中南部地區(qū)生態(tài)移民等不同形式的移民工程，并規(guī)劃在“十二五”期間移民35 萬人。⑤王朝良:《吊莊式移民開發(fā)——回族地區(qū)生態(tài)移民基地創(chuàng)建與發(fā)展研究》，北京:中國社會科學出版社，2005 年;張閩劍:《寧夏南部山區(qū)生態(tài)移民的實踐研究》，《寧夏社會科學》2006 年第7 期。但寧夏整體處在對氣候變化特別敏感的生態(tài)脆弱帶。在氣候與資源限定下，近年來，“無土安置”的勞務(wù)移民成為寧夏著力探索的一種適應(yīng)氣候變化的新的移民方式——通過深度開發(fā)各種自然和社會經(jīng)濟資源，開辟多種生計，緩解人口、資源、環(huán)境和社會經(jīng)濟發(fā)展的嚴峻狀況。

二、勞務(wù)移民規(guī)劃的治理方式

寧夏的移民規(guī)劃制定了用5 年時間完成勞務(wù)移民2.01 萬戶、8.65 萬人(占生態(tài)移民總?cè)蝿?wù)的25%)的目標，屆時將解除勞務(wù)移民遷出地的土地承包合同，拆除原有房屋，將遷出地的農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)檫w入地的城鎮(zhèn)戶籍，完全以務(wù)工為生。為了實現(xiàn)移民目標，幫助移民完成由農(nóng)到工的根本轉(zhuǎn)變，移民規(guī)劃為勞務(wù)移民工程投入大量經(jīng)濟和社會資源，為勞務(wù)移民制定了全面的社會保障政策。⑥2009 年和2011 年，自治區(qū)扶貧辦開展了兩批勞務(wù)移民試點工作。在兩年的試點中，寧夏共安排扶貧資金6 720 萬元，在全區(qū)5 市建設(shè)勞務(wù)移民保障住房3 084 套，能安置1.2 萬人?！笆濉逼陂g，移民規(guī)劃建設(shè)勞務(wù)移民安置區(qū)40 個，建設(shè)勞務(wù)移民周轉(zhuǎn)房2.01 萬套。勞務(wù)移民投資估算約18.46 億元，其中周轉(zhuǎn)房13.58 億元，安置費1.57 億元，勞務(wù)產(chǎn)業(yè)培訓3.31 億元。相關(guān)的移民政策規(guī)定，移民搬遷后，與當?shù)鼐用裣碛型鹊慕逃⑨t(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、社會救助、社會福利和慈善等社會保障政策。參見董 玲《西海固扶貧攻堅戰(zhàn)——三西建設(shè)三十周年紀念》，銀川:黃河出版?zhèn)髅郊瘓F陽光出版社，2012 年。

移民目標的完成和資源的分配涉及對移民的治理問題。移民規(guī)劃將勞務(wù)移民任務(wù)分解到移民遷出和遷入市縣相關(guān)部門，實行嚴格的“目標責任制”，規(guī)定了各市、縣、區(qū)具體的勞務(wù)移民安置區(qū)，建設(shè)勞務(wù)移民周轉(zhuǎn)房的套數(shù)、面積，以及各地區(qū)安置勞務(wù)移民的戶數(shù)、人數(shù)。相應(yīng)的，移民規(guī)劃也對移民的遷移行為，包括其遷出地和遷入地進行嚴格規(guī)制。⑦參見寧夏回族自治區(qū)發(fā)展和改革委員會，寧夏回族自治區(qū)中南部生態(tài)移民領(lǐng)導小組辦公室，寧夏回族自治區(qū)移民局《寧夏中南部地區(qū)生態(tài)移民政策匯編》(內(nèi)部資料)，2011 年。由此，移民規(guī)劃對移民以及安置移民的機構(gòu)、資源進行了比較確定的安排。

(一)遷出遷入地市縣對接

移民規(guī)劃實行“對口幫扶機制”(川區(qū)經(jīng)濟較發(fā)達市縣對口支援山區(qū)貧困縣的定點幫扶模式)，即建立移民遷出地區(qū)與遷入地區(qū)的市縣對接。

(二)遷入地行業(yè)限制

勞務(wù)移民政策還規(guī)定了，勞務(wù)移民須到遷入地政府指定的勞務(wù)移民安置區(qū)內(nèi)的工農(nóng)業(yè)園區(qū)穩(wěn)定就業(yè)，持與園區(qū)企業(yè)簽訂的1 年以上勞動合同，才能享受勞務(wù)移民待遇。①參見寧夏回族自治區(qū)發(fā)展和改革委員會，寧夏回族自治區(qū)中南部生態(tài)移民領(lǐng)導小組辦公室，寧夏回族自治區(qū)移民局《寧夏中南部地區(qū)生態(tài)移民政策匯編》(內(nèi)部資料)，2011 年。

(三)遷出地范圍限制

在“十二五”規(guī)劃中，移民遷出區(qū)從試點的中南部地區(qū)，變成對中南部遷出地的縣、鄉(xiāng)、村、組的精確規(guī)定，具體到中南部地區(qū)的91 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的684 個行政村的1 655 個自然村。②董 玲:《西海固扶貧攻堅戰(zhàn)——三西建設(shè)三十周年紀念》，銀川:黃河出版?zhèn)髅郊瘓F陽光出版社，2012 年。這意味著，只有戶籍在這些村組的移民才具備移民(包括勞務(wù)移民)資格。

三、移民自發(fā)的就業(yè)選擇

應(yīng)對氣候風險的非農(nóng)化方式意味著移民生產(chǎn)生活方式和社會關(guān)系的全面重構(gòu)。其中首當其沖的是，移民在從農(nóng)到工的轉(zhuǎn)變中面臨的市場風險。在市場經(jīng)濟中，宏觀經(jīng)濟形勢、生產(chǎn)的季節(jié)性、企業(yè)經(jīng)營狀況，以及個人的健康、年齡等問題都會引發(fā)收入和就業(yè)的不穩(wěn)定。而移民應(yīng)對市場風險的方式直接影響到他們的就業(yè)選擇。

(一)收入和就業(yè)保障與穩(wěn)定就業(yè)

工業(yè)園區(qū)中的技術(shù)工人和熟練工人能夠獲得中等以上的收入，維持家庭在城市的生活。在E市三大企業(yè)之一的工廠做擋車工五六年的女工小武，月收入2 000 左右。她的丈夫小馬在該工廠做染色工和質(zhì)檢5 年。小馬說，培養(yǎng)一個技術(shù)工人不容易，學了2 年染色，剛開始工資600 元，現(xiàn)在月收入4 000 元左右。他們的兩個孩子在E市上小學和初中。一家人在E 市生活穩(wěn)定。

特別是，這些工人憑借他們的技術(shù)和在行業(yè)內(nèi)建立的社會聯(lián)系，能夠得到一定程度的就業(yè)保障——在生產(chǎn)淡季保留工作，或有信心即使失業(yè)也能重新找到工作，被企業(yè)非常倚重的工人則能夠得到全面的社會保障。在一家小工廠做配料員的女工小周，已經(jīng)在這里工作了6 年，現(xiàn)在是帶班。她說，每年工廠有3 ～4 個月訂單不足，大部分工人“放假”，沒有收入。工廠只為3 個比較倚重的技術(shù)工人發(fā)放維持生活的基本工資。到一家中型工廠工作了6 年的男工小任，還曾經(jīng)在天津打工。他表示，不怕失業(yè)，因為有技術(shù)，如果這家工廠干不成，能很容易再找到工作。而一家小型工廠的男工小紀，甚至得到完全由企業(yè)為其繳費的工傷、失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、生育和住房公積金等五險一金。

對于這些有能力和信心維持家庭在城鎮(zhèn)生活的工人而言，與北部城鎮(zhèn)地區(qū)更多更好的就業(yè)機會和生活、教育等公共服務(wù)條件相比，南部山區(qū)靠天吃飯的農(nóng)業(yè)收益已不再值得保留。與零工相比，工廠工作更穩(wěn)定，輕松，也更有發(fā)展前景，因此他們比較安心留在工廠。小任說:“固定工作比較踏實。種地更沒保障，靠天吃飯，沒收成。吃能吃多少?！毙●R說: “輕紡企業(yè)不累?！痹谥行推髽I(yè)H 廠務(wù)工的小吳月收入2 300 元左右。他說:“做零工不如長期在工廠里。在工地上，陰天下雨就不行，年景不好的時候活兒也難找，而且工錢難要。”小紀則表示，他愿意在企業(yè)做足15 年，以獲得領(lǐng)取養(yǎng)老金的資格。他稱之為“熬保險”。

(二)土地保障與流動就業(yè)

但大多數(shù)普通工人，特別是政府和企業(yè)專門去中南部地區(qū)為勞務(wù)移民規(guī)劃招工而來的工人，處在對新的勞動方式和技術(shù)的實習或一般操作階段，不僅工作時間長，而且他們的收入對于支撐一個家庭在城市的生活，包括衣食住行、撫養(yǎng)教育子女、乃至治病養(yǎng)病，還很艱難。我們訪談12 戶一年內(nèi)招工而來的工人，月收入最低1 100元左右，生產(chǎn)旺季最高收入1 800 元左右。上市企業(yè)F 廠的3 位女工說，工資太低，消費很高。孩子上學書本費、班車費、午餐費都讓他們感覺負擔沉重。在一家家族性小企業(yè)I 廠務(wù)工的小顧，則需要為3 個分別上高中、職高和初中的孩子負擔每年5 000 左右的學費、住宿費和每個孩子每月在校的生活費。分別在中型和小型企業(yè)務(wù)工的小趙和小馬的妻子，都留在家?guī)暧椎暮⒆樱谝患倚∑髽I(yè)務(wù)工的女工小李的丈夫因病失去勞動能力，這些家庭都須靠一人的收入維持一家4 ～5 口人的生活。

特別是，這些工人還隨時面臨由企業(yè)生產(chǎn)周期或企業(yè)發(fā)展不利導致的失業(yè)風險。因此，獲得收入和職業(yè)保障成為這些工人最緊要的問題，因年老而失業(yè)的風險則成為他們的后顧之憂。一般冬季幾個月是建筑業(yè)和制造業(yè)的生產(chǎn)淡季，很多企業(yè)開工不足，很多工人因此失業(yè)或者收入減少。在三大企業(yè)之一G 廠務(wù)工4 年的女工小黃，收入大致2 000 元，家里有兩個孩子和兩位老人。她丈夫所在的一家小企業(yè)不景氣，冬天沒活做。一到冬天，一家人需要借錢度日。來這里務(wù)工幾年，欠下1 萬多元的債。而關(guān)于養(yǎng)老，工人們的說法是，“不穩(wěn)定”，“歲數(shù)一大，就沒人要了”。

因此，以土地作為生存保障成為這些務(wù)工者的選擇。雖然廣種薄收的農(nóng)業(yè)收益很低，但作為生存保障，土地被農(nóng)民和移民特別依賴。紅寺堡D 村的自發(fā)移民小禹在外打工20 多年，家里的主要經(jīng)濟來源已經(jīng)是務(wù)工收入。但他不僅在村子里買了房子，而且花8 萬多元買了9 畝地。在當?shù)匾晃幻裾刹靠磥?，他的選擇非常不理性:9畝地1 年毛收入才1 萬元。但在小禹看來，“雖然種糧的成本高，但只是打工，沒有地，心里不踏實。有了地，解決了吃糧問題，就是解決了基本生存問題。年輕的時候可以打工，歲數(shù)大些就沒人要了。買地就是買個保險。有地心里就穩(wěn)了”。

他們兼顧務(wù)工與務(wù)農(nóng)，以務(wù)工增加收入，應(yīng)對氣候風險;以土地作為生存保障，應(yīng)對市場風險。I 廠的小顧每年都要請假回老家種地、收麥，再把糧食拉過來。我們在移民遷出地的4 個村子所做的調(diào)研表明，這也是眾多自發(fā)外出務(wù)工者選擇的保障方式。西吉A 村參加群體訪談的農(nóng)民表示，“都是(種地打工)兩方面。一年在外面打工半年左右”。

而且，在這種兼顧中，務(wù)農(nóng)居于優(yōu)先地位。雖然務(wù)工的收益更高，甚至在靠天吃飯的中南部地區(qū)，家戶之間的貧富差別在很大程度上取決于打工收入，但農(nóng)民家庭總是在首先保證種好地的前提下，富余的時間和勞動力才外出務(wù)工。如果沒有足夠勞動力，農(nóng)民寧可守著窮，也要先保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。西吉B 村的農(nóng)民說:“這地方天一下雨，農(nóng)業(yè)收入都差不多。打工的人多一些，家里3 個勞力，一個去打工，就好一點?！蔽骷狢 村的致富帶頭人談起致富之道:“家庭收入主要就是靠打工。以前孩子小，沒有能力。這些年孩子在外面打工，掙了些錢才蓋的 (新房)?！痹輩^(qū)A 村的老海夫婦16 歲的大女兒輟學在家，還有一雙上初中的兒女，全家只有他一個成年男勞力。即使一家人住著被蟲咬空了房梁而且漏雨的土坯危房，老海也不肯長時間外出務(wù)工。因為“家里騰不開，女人娃娃拿不下來 (不能把山上的糧食拉下來)”。

這種以務(wù)工增收以土地作為生存保障的策略，使得務(wù)工者傾向于流動就業(yè)。既然以土地作為更重要的生存保障，那么就必須首先保證種地。既然以務(wù)工作為增收的方式，那么務(wù)工的最主要目的就是盡可能地增加收入，而不是在城鎮(zhèn)里的安定、穩(wěn)定甚至舒適的工作和生活。而流動使得他們能夠兼顧工農(nóng)，能夠比較和尋找最大收益。

四、規(guī)劃性與自發(fā)性適應(yīng)的協(xié)同困境

政府和移民都以非農(nóng)化方式應(yīng)對中南部地區(qū)氣候風險和氣候貧困，但政府的規(guī)劃與移民的行動選擇發(fā)生抵牾。眾多移民都難以符合移民規(guī)劃的規(guī)制——符合移民遷出地標準的移民，往往不符合移民規(guī)劃對在遷入地勞務(wù)移民安置區(qū)的特定行業(yè)穩(wěn)定就業(yè)的規(guī)定;選擇在指定地區(qū)和行業(yè)穩(wěn)定就業(yè)的工人，又往往未必符合移民規(guī)劃對遷出地范圍的精確規(guī)定。

由政府和企業(yè)專門招來的勞務(wù)移民大多初入工廠，難以得到收入和職業(yè)保障，須以土地作為基本生存保障，傾向于選擇流動的就業(yè)方式，廉租房也難以將工人留在移民安置區(qū)。E 市的市領(lǐng)導、扶貧辦、就業(yè)局和工業(yè)園區(qū)企業(yè)親赴南部山區(qū)走訪、宣傳、招工，但政府興建的廉租房閑置率卻很高。扶貧辦的工作人員表示，“最大的問題是，優(yōu)惠政策是針對貧困山區(qū)的，但是貧困山區(qū)的人不愿意來”。這也困擾著用工企業(yè)。上市企業(yè)F 廠的管理人員提到，去南部山區(qū)招來的幾大客車工人，下車就跑掉很多，一年后更是所剩寥寥。中型企業(yè)H 廠管理人員說，很少有工人能做到一年以上。居住在廉租房中的工人也普遍反映，一年前一起招來的人，大部分都走了，因為“工資太低”，他們更愿意去做收入高的零工和散工。

能夠獲得較好收入和職業(yè)保障因而愿意在安置區(qū)穩(wěn)定就業(yè)的工人大多是，在移民政策頒布之前自發(fā)到園區(qū)務(wù)工多年，也就是經(jīng)過個人和企業(yè)的互相選擇和適應(yīng)過程而留下來的骨干工人。其中一些人還愿意將戶籍遷來。但是，既來自中南部地區(qū)，又適應(yīng)了工廠和城鎮(zhèn)生活的工人，本來就是少數(shù)。而“十二五”移民規(guī)劃對遷出地范圍做出的精確限制，使得這些為數(shù)不多的工人也不一定具備勞務(wù)移民資格。即使那些一年前由政府和企業(yè)專門從中南部地區(qū)招來的勞務(wù)移民，很多也不再符合“十二五”規(guī)劃對移民遷出地的要求。F 廠的小張、小馬、小李說，當時一起來的人，10 幾家里只有2 家還在勞務(wù)移民遷出地范圍內(nèi)，其他的算勞務(wù)輸出。

規(guī)劃性和自發(fā)性的非農(nóng)化方式，難以互相認同和接受，都未能真正實現(xiàn)非農(nóng)化。根據(jù)相關(guān)部門的資料，E 市用于安置勞務(wù)移民的廉租房共500 套，截止2012 年7 月，未入住空置房333套，入住來自中南部地區(qū)的移民167 戶，因就業(yè)流動遷出38 戶;剩余129 戶中南部地區(qū)移民中，只有12 戶在“十二五”移民規(guī)劃范圍內(nèi)，具備勞務(wù)移民資格。

適應(yīng)規(guī)劃與適應(yīng)行動難以協(xié)同，政府與移民各自遭遇困境。一方面，從市縣到自治區(qū)的政府部門普遍感到，將人口從土地上轉(zhuǎn)移出去的勞務(wù)移民任務(wù)難以完成。即使留在勞務(wù)移民安置區(qū)內(nèi)的移民，也因收入和職業(yè)不穩(wěn)定，而對家庭在城鎮(zhèn)生活的前景沒有信心，未必愿意在5 年后交出老家的土地，徹底把戶籍遷到移民安置地。家族性企業(yè)I 廠的一位男工表示，雖然是親戚的企業(yè)，但他擔心企業(yè)經(jīng)營有風險，不敢把戶口徹底遷過來。而既留在安置區(qū)，又符合遷出地范圍限制的12 戶移民中，愿意遷戶的人勢必更所剩無幾。我們訪談居住在廉租房中的20 戶移民，只有G 廠的小黃老家在移民規(guī)劃范圍內(nèi)。他反問:“沒地拿啥吃飯?”同時，中南部地區(qū)未遷移的農(nóng)民仍然普遍堅持以分到土地作為移民的前提。西吉B 村的農(nóng)民在群體訪談中表示:“如果都能搬家，希望能種地和打工，以種地為主?！蔽骷狢 村的農(nóng)民在群體訪談中說: “有地種才移民。不能完全靠打工。年輕還可以，歲數(shù)一大，就打不成工了。沒地不成?！?/p>

另一方面，不同就業(yè)處境的移民得不到政府認可，不能實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變，依然作為“自發(fā)”外出務(wù)工的“農(nóng)民工”面臨各種困境。以土地為保障的移民，不得不兼顧務(wù)工務(wù)農(nóng)，又往往難以兼顧。特別在南部山區(qū)，外出打工交通不便，成本很高，而時間靈活的短工工作也不易找。西吉縣B 村的農(nóng)民說: “一天70 ～80 元收入，來回跑路開銷太大，不合算。而且人家都要長期工，時間短的也不好找。”有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的工人，也因為沒有遷入地的戶籍，而難以在遷入地平等享受住房、子女教育等公共服務(wù)。

五、結(jié) 論

Agrawal 分析了公共部門與基層社會在適應(yīng)氣候變化過程中的角色。政府等公共部門有權(quán)力指揮官方行動，有能力引導技術(shù)和資金投向，但所有的外部支持，都須通過基層社會的行動才能生效。但是，對基層社會適應(yīng)氣候變化的外部支持，一直很少致力于培養(yǎng)、形成和加強地方社會的適應(yīng)能力。①Agrawal，A.，“Local Institutions and Adaptation to Climate Change”，In Mearns，R. ＆ A. Norton，Social Dimensions of Climate Change:Equity and Vulnerability in a Warming World，Washington D. C.:The World Bank，2010.在對寧夏勞務(wù)移民實踐過程的分析發(fā)現(xiàn)，政府為移民提供的資源支持及相應(yīng)的社會控制，正是未能與移民的能力和意愿相匹配。

那么，國家支持如何與基層社會的適應(yīng)能力協(xié)同發(fā)展?就非農(nóng)化中的市場風險而言，現(xiàn)代工業(yè)國家普遍以社會保障的方式應(yīng)對市場中的不確定性。當然，社會保障需要通過目標定位，以及對接受援助者施加一定的控制，從而公平有效地分配社會資源。②在目標定位方面，就受益資格有普遍性與選擇性保障之分。前者是面對普遍生活問題，所有公民都享有的基本權(quán)利，如養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會保險或公共服務(wù);后者是基于收入審查等程序為符合一定標準的貧困人群提供的收入保障或社會救助。在社會控制方面，則有通過實物分配限制某些救助的用途或以接受教育培訓等作為接受某些救助的條件等方式。參見［美］ Neil Gilbert ＆Paul Teeerl《社會福利政策導論》，黃晨熹等譯，上海:華東理工大學出版社，2003 年。而寧夏勞務(wù)移民規(guī)劃設(shè)定的移民資格標準，以及控制移民遷移行為的方式，未能實現(xiàn)合理分配資源，并促進移民完成職業(yè)轉(zhuǎn)變的目的。

因此，適應(yīng)規(guī)劃需要重視基層社會自發(fā)適應(yīng)的動力和過程，改進對移民的治理方式，形成規(guī)劃性與自發(fā)性適應(yīng)的協(xié)同發(fā)展。實際上，在勞務(wù)移民試點過程中，放寬縣對縣限制，實行以勞務(wù)移民證管理移民的治理方式轉(zhuǎn)變表明，規(guī)劃也在實踐中不斷調(diào)整。在此基礎(chǔ)上，我們建議:

首先，在對移民務(wù)工行動的控制方面，深化勞務(wù)移民證的治理方式，逐步放開對移民務(wù)工地和務(wù)工職業(yè)及行業(yè)的規(guī)定，不僅允許移民通過在地域和職業(yè)間的流動進行自發(fā)的選擇和適應(yīng)，也探索有效管理人口流動的方式，讓處于職業(yè)流動中的移民也能得到基本的收入和就業(yè)保障。其次，對保障方式進行普遍性與選擇性區(qū)分，在選擇性保障(廉租房等最低生活保障)的目標定位方面，將以遷出地的精確范圍定位移民資格改為，以合理的務(wù)工地貧困線作為享受保障的標準，既公平地對待同樣來自中南部山區(qū)的移民，也集中資源幫助貧困移民適應(yīng)城鎮(zhèn)生活。第三，對本該作為普遍性保障的養(yǎng)老、教育等基本社會保障不再做受益人資格選擇，讓所有來自中南部山區(qū)的移民都得到城鎮(zhèn)公民待遇，使那些經(jīng)過多年自發(fā)務(wù)工，而有能力和意愿在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，和生活的工人完成非農(nóng)化轉(zhuǎn)變的最后一步。