余 韜

（華東政法大學(xué)， 上海 200042）

論公安應(yīng)急管理行為的司法應(yīng)對

余 韜

（華東政法大學(xué)， 上海 200042）

公安機(jī)關(guān)承擔(dān)著大量行政應(yīng)急管理任務(wù)。公安應(yīng)急管理行為具有啟動緊急性、程序簡易性、依據(jù)模糊性和結(jié)果損害性等特點(diǎn)。此類行為進(jìn)入行政訴訟程序后，法院一方面要嚴(yán)格履行行政行為合法性審查職責(zé)；另一方面，也要注意到行政應(yīng)急管理的特殊性，在法律目的性解釋的基礎(chǔ)上，合理確定審查方式。此外，法院還應(yīng)積極開展協(xié)調(diào)和解工作，兼顧公安應(yīng)急管理效率和相對人權(quán)益保護(hù)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛的真正化解。

公安應(yīng)急管理；司法應(yīng)對；矛盾糾紛化解

根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）第3條規(guī)定，突發(fā)事件包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等四類。為有效地應(yīng)對突發(fā)事件，法律授予行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的應(yīng)急處理權(quán)，以有效整合社會資源，協(xié)調(diào)指揮社會力量，以最大限度地控制和消除危機(jī)。同時，又對權(quán)力行使的規(guī)則和程序予以限制，以便將克服危機(jī)的代價降到最低限度。從各地突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案與公安應(yīng)急處置的實(shí)踐來看，公安機(jī)關(guān)不僅是社會安全類突發(fā)事件的防控主體，而且要廣泛參與自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件的處置工作，承擔(dān)著救援、警戒、現(xiàn)場保護(hù)、交通疏導(dǎo)、治安維護(hù)、信息搜集等應(yīng)急管理工作，確保社會的安全順利運(yùn)行。[1]面對公安機(jī)關(guān)采取應(yīng)急管理行為可能引發(fā)行政訴訟的案件，司法機(jī)關(guān)同樣應(yīng)該做好準(zhǔn)備，在依法行政和服務(wù)大局的框架內(nèi)形成科學(xué)的審查模式，為社會安全穩(wěn)定和公民的合法權(quán)益提供充分的司法保障。

一、公安應(yīng)急管理對法院行政審判提出的挑戰(zhàn)

我國地域遼闊，情況復(fù)雜，各種突發(fā)事件頻發(fā)，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)著突發(fā)事件應(yīng)急管理的主要任務(wù)，需采取有效的應(yīng)急管理措施來應(yīng)對各種突發(fā)公共事件。公安應(yīng)急管理行為一般具有以下幾個特征：第一，啟動的緊急性。突發(fā)事件發(fā)生時，為了在第一時間控制事態(tài)的發(fā)展，公安機(jī)關(guān)必須快速反應(yīng)，采取緊急處置手段。在這種情況下，不能像平常行政程序那樣進(jìn)行事前細(xì)致、全面的調(diào)查，而是要在了解基本狀況之后就緊急啟動應(yīng)急管理。第二，程序的簡易性。為應(yīng)對突發(fā)事件，公安管理權(quán)的行使要求更加高效、便捷，而常規(guī)狀態(tài)下相對復(fù)雜的程序無法適應(yīng)這種要求。為此，公安機(jī)關(guān)在作出行政決定、采取行政強(qiáng)制措施、發(fā)布應(yīng)急信息等應(yīng)急措施時，需要根據(jù)事態(tài)的發(fā)展和客觀環(huán)境，靈活確定上述行為的步驟、方式、形式、順序和時間，變通或省略部分程序事項。第三，依據(jù)的模糊性。行政權(quán)作為最重要的國家權(quán)力之一，應(yīng)當(dāng)遵循“法無授權(quán)即禁止”的法治原則，公安行政管理權(quán)作為行政權(quán)的重要內(nèi)容，它的行使同樣需要有法律上明確的依據(jù)。然而，由于突發(fā)事件的難以預(yù)測性和多樣性，法律的規(guī)定只能比較原則，不可能對所有應(yīng)急行政行為的適用條件、手段作出細(xì)致、周密的規(guī)定，再加上目前應(yīng)急行政法律尚待補(bǔ)充完善，公安機(jī)關(guān)所采取的靈活應(yīng)變的應(yīng)急管理措施往往面對著缺乏法律依據(jù)的質(zhì)疑。第四，結(jié)果的損害性。在應(yīng)急管理的情形下，公安機(jī)關(guān)為確保有效控制事件發(fā)展，維護(hù)公共利益，需要采取限制或剝奪公民的人身自由，征用公民財產(chǎn)、取消部分許可等措施，而這些應(yīng)急措施往往會導(dǎo)致行政相對人既得利益或可能獲得的利益減損、喪失。

在當(dāng)前社會矛盾凸顯、公眾權(quán)利意識不斷增強(qiáng)的背景下，越來越多的不服公安應(yīng)急管理行為的訴訟案件進(jìn)入司法程序。由于這些行為多數(shù)是在緊急情形下作出，經(jīng)常出現(xiàn)被訴的應(yīng)急行政管理措施因沒有法律上明確的依據(jù)、事實(shí)證據(jù)不充分、程序尚不完整等原因成為所謂的“瑕疵行政行為”。如果依據(jù)嚴(yán)格的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定這些行政行為違法或予以撤銷。然而，一方面，公安應(yīng)急管理措施頻繁地被司法否認(rèn)，必然會影響到公安機(jī)關(guān)及時有效地應(yīng)對種種突發(fā)情況，不利于行政管理目標(biāo)的達(dá)成和公共利益的實(shí)現(xiàn)；另一方面，公安機(jī)關(guān)在突發(fā)事件應(yīng)對中，肩負(fù)著重大責(zé)任，有時候救助人員還可能出現(xiàn)重大犧牲。在這種情況下，如果因?yàn)榇胧┻x擇合法性的缺陷或瑕疵而受到司法完全消極的評價，也有違一般的社會道德。

因此，在面對公安應(yīng)急管理所產(chǎn)生的行政訴訟案件時，法院既要履行行政行為的司法監(jiān)督職能，充分保障行政相對人的合法權(quán)益，又要確保社會安全，實(shí)現(xiàn)司法保障目標(biāo)，在這種情況下，如何化解應(yīng)急管理行為的有效性與合法性之間的張力成為亟待解決的問題?；谶@樣的考慮，我們有必要探求一種適當(dāng)公安應(yīng)急行政管理案件的司法應(yīng)對模式，在雙重價值要求下予以妥善處理。

二、公安應(yīng)急管理行為的合法性要求

法治精神是人類理性最偉大的成果之一。對于承擔(dān)社會管理、提供公共產(chǎn)品責(zé)任的行政權(quán)來說，法治建設(shè)的關(guān)鍵在于保持法律對行政的控制，對公安應(yīng)急行政行為進(jìn)行法律調(diào)整，是一切法治國家的基本要求。盡管與常態(tài)下的行政行為有很大的不同，但是究其本質(zhì)，應(yīng)急行政行為仍是行政權(quán)在特定時空運(yùn)行的一種外部表現(xiàn)形式，[2]存在著充分的理由要求其同樣遵循法律的要求。

在正常狀態(tài)下，公安機(jī)關(guān)履行日常管理、服務(wù)職能，往往能夠較好地依照法律來行使權(quán)力，并較好地接受包括司法審查在內(nèi)的監(jiān)督，但在突發(fā)事件出現(xiàn)后，公安機(jī)關(guān)需要迅速判明突發(fā)事件的性質(zhì)和嚴(yán)重程度，并采取相應(yīng)的應(yīng)急管理措施，這一過程中更多的是依據(jù)自由裁量來行使權(quán)力，在這樣的情況下，行政權(quán)天然的膨脹性會在更大程度上被釋放，脫離法律的規(guī)范、侵害行政相對人合法權(quán)益的可能性也將隨之大大增加。在各種應(yīng)急行政行為的監(jiān)督形式中，司法作為社會公平正義的最后一道防線，以其中立性、穩(wěn)定性、終極性而具有其他監(jiān)督形式不可替代的作用。在面對公安應(yīng)急管理行政訴訟案件時，法院更要堅持將維護(hù)和保障依法行政作為審理此類案件的前提，真正承擔(dān)起守護(hù)法治精神、保護(hù)公民合法權(quán)益的神圣使命。為此，公安應(yīng)急管理雖然與公安機(jī)關(guān)的一般行政行為相比存在較大差異，但在面對法院的合法性審查時，仍然必須滿足以下基本要件：

1.權(quán)限合法。權(quán)力的有限性要求行政主體必須在自己的事務(wù)管轄權(quán)、地域管轄權(quán)和級別管轄權(quán)的范圍內(nèi)作出行政行為。不可否認(rèn)，與常態(tài)管理體制下的行政權(quán)力強(qiáng)度相比，應(yīng)急管理體制中的行政權(quán)力將通過各種不同方式的集中而得以強(qiáng)化，[3]但是，這種強(qiáng)化也必須是基于突發(fā)事件的合理考量且在法律允許范圍內(nèi)，對于剝奪人身自由等對行政相對人權(quán)利影響重大的應(yīng)急管理措施，更要強(qiáng)調(diào)其權(quán)限依據(jù)，在訴訟程序中重點(diǎn)予以審查。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定，縣級以上地方政府是應(yīng)對危機(jī)的最主要的法定主體，與危機(jī)引發(fā)事件有著密切業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)的職能部門應(yīng)結(jié)合自身的業(yè)務(wù)職能，依據(jù)應(yīng)急管理法律法規(guī)從事應(yīng)對工作。對于公安機(jī)關(guān)依據(jù)法律沒有權(quán)限或超越權(quán)限采取的管理行為，不得實(shí)施，否則將會因缺乏職權(quán)依據(jù)而導(dǎo)致被訴應(yīng)急管理行為被撤銷或確認(rèn)違法。

2.適用法律法規(guī)正確。依法行政的關(guān)鍵在于法律法規(guī)的正確適用。如果行政主體明顯適用了不應(yīng)該適用的法律、法規(guī)規(guī)范，或者沒有適用應(yīng)當(dāng)適用的法律、法規(guī)規(guī)范，則屬于適用法律、法規(guī)錯誤，可能成為行政行為被撤銷或確認(rèn)違法的理由。正確適用法律法規(guī)，包括行政主體對事實(shí)的準(zhǔn)確定性，對法律、法規(guī)適用范圍和效力的準(zhǔn)確把握，對法律法規(guī)的愿意、本質(zhì)含義和法律精神的準(zhǔn)確理解。在公安應(yīng)急管理行為中，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上，根據(jù)客觀情況合理選擇應(yīng)急措施的類型，準(zhǔn)確適用相應(yīng)的法律法規(guī)予以處理，避免錯誤適用。

3.程序合法。雖然我國尚未制定統(tǒng)一的行政程序法，但有關(guān)行政程序的規(guī)定還是在不少行政法律規(guī)范中有所體現(xiàn)。法定行政程序是保障相對人合法權(quán)益的必要條件，行政機(jī)關(guān)必須遵守。公安應(yīng)急行政權(quán)的行使無疑需要具有充分的便捷性，但如果不進(jìn)行任何程序性控制，將很難避免出現(xiàn)權(quán)力的濫用。為達(dá)到效率與公正的統(tǒng)一，公安應(yīng)急行為程序可以有所變通，甚至部分省略行政程序，但也應(yīng)履行法律明確規(guī)定的公開、告知等最低限度的程序義務(wù)。對于突發(fā)事件狀態(tài)下不能履行的程序，待危機(jī)消除后，能夠補(bǔ)充的還應(yīng)當(dāng)予以彌補(bǔ)，確保相對人的程序權(quán)益得到保障。

4.程度合法。雖然法律規(guī)定，法院在行政訴訟中對被訴行政行為的合法性進(jìn)行審查，但行政行為的合理性并不完全排除在法院的審查范圍之外。實(shí)際上，除行政處罰數(shù)額問題以外，其他行政行為如果在程度上嚴(yán)重不合理，也將構(gòu)成行政行為合法性缺失的理由。[4]在公安應(yīng)急管理過程中，公安機(jī)關(guān)必須堅持比例原則，在有若干應(yīng)急管理措施可供選擇時，應(yīng)當(dāng)選擇那些在滿足應(yīng)急管理需要的基礎(chǔ)上對公民權(quán)利影響較小的措施，盡量減少無謂的損失。同時，行政主體在面對突發(fā)狀況時，如確有必要采取對公民權(quán)益造成損害的應(yīng)急行為，這種侵害不能大于所達(dá)成的行政目的的價值。否則，被訴應(yīng)急管理行為就存在著因權(quán)力濫用而被認(rèn)定違法的可能。

三、公安應(yīng)急管理訴訟中控制與保障的平衡

在明確公安應(yīng)急管理行為合法性要求的基礎(chǔ)上，我們需要進(jìn)一步關(guān)注的問題是，“與常規(guī)行政行為相比，應(yīng)急行政行為的目標(biāo)和條件有重大不同，它極為強(qiáng)調(diào)簡便、高效”[5]。也就是說，只有迅捷、靈活的管理措施才能真正滿足行政應(yīng)急管理的需要，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政主體有效應(yīng)對危機(jī)的行政目標(biāo)。由此而產(chǎn)生的事實(shí)模糊、程序缺損等所謂“瑕疵行政行為”實(shí)際上是應(yīng)急管理的必然結(jié)果，在秩序價值的維度上獲得充分的必要性支持。

行政應(yīng)急管理的生命在于效率，但司法審查作為一種監(jiān)督措施，在“一定程度上就是對行政權(quán)運(yùn)作的制動，不可能不減低行政效率”。[6]為防止司法審查對應(yīng)急管理造成過大的阻礙，法院應(yīng)當(dāng)基于平衡應(yīng)急管理效率與相對人權(quán)利保護(hù)的目的，對法律進(jìn)行合理的解釋，對行政應(yīng)急管理案件的審判活動作出特殊的安排。具體到公安應(yīng)急管理中產(chǎn)生的行政訴訟案件，法院應(yīng)當(dāng)在堅持監(jiān)督依法行政的前提下，以實(shí)現(xiàn)司法保障為目標(biāo)，注意此類案件審理中以下幾個問題：

1.案件證明標(biāo)準(zhǔn)。行政行為司法審查的證明標(biāo)準(zhǔn)，是人民法院在審理行政爭議時，對當(dāng)事人履行舉證責(zé)任、證明案件事實(shí)尤其是被訴行政行為是否合法所應(yīng)達(dá)到的程度標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第54條第1款的規(guī)定，具體行政行為要達(dá)到“證據(jù)確鑿”才能作出維持判決，雖然與刑事訴訟中的排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)相比仍較寬松，但也要求據(jù)以定案的證據(jù)均已查證屬實(shí)、案件事實(shí)均有必要的證據(jù)加以證明、證據(jù)之間對案件事實(shí)之證明形成證據(jù)鏈，實(shí)際上對行政主體把握事實(shí)和證據(jù)提出了很高的要求。然而，基于控制突發(fā)事件的客觀需要，公安應(yīng)急行政行為必須追求效率，如果采用單一嚴(yán)格證明標(biāo)準(zhǔn)，就可能迫使公安機(jī)關(guān)過分謹(jǐn)慎地行使應(yīng)急職權(quán)，導(dǎo)致行政效率低下，不利于行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。出于有效應(yīng)對突發(fā)公共事件的目的，法院應(yīng)當(dāng)對案件事實(shí)的證明標(biāo)準(zhǔn)作適度的擴(kuò)張性解釋，允許公安機(jī)關(guān)在應(yīng)急管理中因情況緊急難以全面收集證據(jù)的情況下，以合理、可信的證據(jù)證明案件事實(shí)。當(dāng)然，這并不意味著法院在事實(shí)證明方面一味“縱容”，而是要根據(jù)應(yīng)急行政行為的不同種類及各自所涉權(quán)益大小、所適用程序的繁簡程度，在不影響必要的應(yīng)急管理措施的前提下選擇具體的證明標(biāo)準(zhǔn)。

2.程序合法的審查程度。法律對行政權(quán)的控制更多地表現(xiàn)為對行政行為的程序性規(guī)范。行政程序作為行政行為的方式和過程，在其構(gòu)成上具備兩大方面的要素：一是行政程序在行為過程方面的構(gòu)成要素；二是為使行政行為具有公正性和保障利害關(guān)系人的權(quán)利所應(yīng)具有的要素，[7]即過程要素和權(quán)利保障要素。從過程要素來看，行政行為必須遵循一定的步驟、順序、方式、時間等方面的要求，才能確保行政權(quán)運(yùn)行的順暢和效率，但公安機(jī)關(guān)在面對突發(fā)情況時，往往不得不打破原有程序，采取最有效最及時的應(yīng)急管理措施。在公安應(yīng)急管理行政訴訟案件中，只要沒有嚴(yán)重違背法定程序，司法應(yīng)當(dāng)予以一定程度的寬容。從權(quán)利保障要素來看，法律規(guī)定行政主體必須履行的某些程序性義務(wù)實(shí)際上是對行政相對人權(quán)利的保障，是程序?qū)π姓?quán)進(jìn)行控制的核心體現(xiàn)，基于行政訴訟“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”的價值追求，此類程序要求包括通知、接受申辯、理由說明等，一旦被違反就會損害當(dāng)事人實(shí)質(zhì)上的合法權(quán)益，屬于“重大而明顯的違法”[8]，即使在應(yīng)急管理等緊急情況下也必須履行，否則就應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為程序違法。

3.濫用職權(quán)的判斷。在應(yīng)對突發(fā)事件時，公安機(jī)關(guān)所采取的應(yīng)急管理措施與一般行政管理行為相比，有更強(qiáng)的“隨意性”，為此，公安應(yīng)急管理行為往往面臨著濫用職權(quán)的質(zhì)疑。在行政訴訟中，行政主體是否濫用職權(quán)一般有“目的是否正當(dāng)”和“是否符合比例原則”兩個判斷標(biāo)準(zhǔn)。對于前者，法院在審查中應(yīng)當(dāng)結(jié)合公安應(yīng)急管理所處的客觀環(huán)境，判斷行為是否符合防止事態(tài)惡化、控制損害擴(kuò)大等應(yīng)急管理目標(biāo)，沒有充分證據(jù)證明行為是出于不正當(dāng)目的的情況下，即使公安機(jī)關(guān)對形勢的判斷存在一定偏差，也不應(yīng)被認(rèn)為是濫用職權(quán)的表現(xiàn)。對于后者，比例原則體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法的價值追求，即保障公民權(quán)利，控制政府權(quán)力，盡量達(dá)成公民權(quán)利與行政權(quán)力的平衡，但也在客觀上壓縮了行政自由裁量空間。一般而言，突發(fā)事件應(yīng)對中行政機(jī)關(guān)對裁量空間的需求比常態(tài)行政時更大，此時如果嚴(yán)格堅持比例原則中的“最小侵害”要求，對行政機(jī)關(guān)而言，不免有些強(qiáng)人所難，似乎有“又要馬兒跑，又要馬兒不吃草”的感覺。[9]《突發(fā)事件應(yīng)對法》第11條第1款規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施?！边@一規(guī)定所體現(xiàn)的“最大保護(hù)原則”是在“最小侵害”無法完全回應(yīng)實(shí)踐需求的情況下，從積極行政的角度出發(fā)，以突發(fā)事件應(yīng)對目的為導(dǎo)向，對措施妥當(dāng)性提出要求。在公安應(yīng)急管理中，即使應(yīng)急行為對相對人利益造成了一定損害，但只要符合對公民、法人、其他組織以及公共利益最大程度保護(hù)，也不應(yīng)被認(rèn)為是濫用職權(quán)行為。

4.案件判決形式。依據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，我國行政訴訟判決形式有維持判決、撤銷判決、履行判決和變更判決四種形式，最高人民法院在相關(guān)司法解釋中又增加了確認(rèn)判決和駁回訴訟請求判決兩種形式。通常情況下，被訴行政行為一旦被認(rèn)定為違法，法院會作出撤銷判決。然而，對公安應(yīng)急管理行為來說，撤銷判決未必是適宜的選擇。這是因?yàn)閼?yīng)急行政行為具有迅捷性，當(dāng)相對人提起訴訟時，如果應(yīng)急行政行為已執(zhí)行完畢，撤銷判決已無實(shí)際內(nèi)容；如果應(yīng)急行政行為沒有執(zhí)行完畢，尚處在繼續(xù)狀態(tài)，出于公共利益的考慮法院一般也不應(yīng)該批準(zhǔn)暫停應(yīng)急行政行為的執(zhí)行并作出撤銷判決。根據(jù)司法解釋，如果被訴具體行政行為違法，但撤銷該具體行政行為將會給國家利益或者公共利益造成重大損失的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法的判決，并責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。公安應(yīng)急管理行為往往涉及面廣、影響極大，即使所實(shí)施的行政行為存在瑕疵，法院也應(yīng)當(dāng)結(jié)合客觀情況，適當(dāng)采取此類“情況判決”，保證社會的平穩(wěn)運(yùn)行。此外，對于行政相對人起訴要求行政主體履行法定義務(wù)的案件，一般情況下法院會作出履行義務(wù)判決，判決行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)。但是，如果要求處于應(yīng)急管理狀態(tài)的公安機(jī)關(guān)履行職責(zé)，由于突發(fā)事件的突發(fā)性和臨時性，如果公安機(jī)關(guān)未作出或拖延作出職責(zé)范圍內(nèi)的授益性行政行為，許多情況下重作判決、履行判決可能已無實(shí)際意義，此時也應(yīng)當(dāng)適用確認(rèn)判決，確保行政相對人可以在確認(rèn)判決后提起賠償請求。[10]

四、在訴訟程序中推動相關(guān)矛盾糾紛的真正化解

行政訴訟的核心是對被訴行政行為合法性進(jìn)行審查，但合法性判斷本身并沒有完全解決案件背后的矛盾。法院不應(yīng)該是機(jī)械地作出合法或違法判斷的“自動售貨機(jī)”，而是要在能動司法理念的指引下，切實(shí)履行司法為民、案結(jié)事了的司法職能，妥善處理案件矛盾。公安應(yīng)急管理是突發(fā)事件應(yīng)對的核心內(nèi)容之一，而近年來頻繁出現(xiàn)的群體性事件等突發(fā)事件背后往往存在嚴(yán)重的矛盾利益沖突。為此，法院在處理相關(guān)案件過程中，需要積極采取措施，盡可能化解矛盾沖突，以公安應(yīng)急管理為切入點(diǎn)，為社會和諧穩(wěn)定和公民合法權(quán)益提供更好的司法保障。

從矛盾糾紛化解的途徑來看，和解作為一種靈活、有效的矛盾解決方式，能迅速解決當(dāng)事人之間的糾紛，可以使原告在較短的時間實(shí)現(xiàn)起訴目的，有效地緩解當(dāng)事人之間的對抗，實(shí)現(xiàn)雙贏或多贏。近年來，行政訴訟中開展協(xié)調(diào)和解在司法實(shí)踐中廣泛應(yīng)用，并收到了良好的社會效果。2007年，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》，其中明確提出：“對行政訴訟案件，人民法院可以根據(jù)案件實(shí)際情況，參照民事調(diào)解的原則和程序，嘗試推動當(dāng)事人和解。人民法院要通過行政訴訟案件和解實(shí)踐，不斷探索有助于和諧社會建設(shè)的多種結(jié)案方式，不斷創(chuàng)新訴訟和解的方法，及時總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，不斷完善行政訴訟和解工作機(jī)制。”在審理公安應(yīng)急管理案件中，法院應(yīng)當(dāng)充分利用行政訴訟協(xié)調(diào)和解機(jī)制，推動案件矛盾以最簡便的方式化解，真正實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。

1.促使行政相對人受損利益得到補(bǔ)償。如前所述，公安應(yīng)急行為因情勢緊急往往在事實(shí)、程序等方面存在一定瑕疵，加之行政應(yīng)急措施通常具有侵益性的特點(diǎn)，行政相對人提起行政訴訟的目的很多是在確認(rèn)行政行為違法的基礎(chǔ)上獲得行政賠償。然而，法院在審理此類案件時需要平衡公民權(quán)益保護(hù)和應(yīng)急管理保障，在公安應(yīng)急管理行為沒有重大違法但存在輕微瑕疵的情況下，很難認(rèn)定被訴行政行為違法，導(dǎo)致行政相對人后續(xù)維權(quán)程序受阻。對此，法院應(yīng)積極開展協(xié)調(diào)工作，對于確屬因公安應(yīng)急管理措施瑕疵而造成的利益損失，通過協(xié)調(diào)促使公安機(jī)關(guān)依法在合理的范圍內(nèi)予以補(bǔ)償，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。對于不符合補(bǔ)償條件但又因應(yīng)急管理措施而陷入生產(chǎn)、生活困難的群體，法院還應(yīng)當(dāng)及時啟動司法救助程序予以救助。

2.促進(jìn)行政相對人對公安應(yīng)急管理的理解與接受。公安應(yīng)急管理行為與公眾密切相連，其最終目的在于保障社會安全，維護(hù)公共利益。為此，在相關(guān)案件的審理中，法院要做好對行政相對人法律法規(guī)的釋明工作，對判決維持被訴行政行為或駁回原告訴訟請求的案件，還應(yīng)在判決后開展判后釋疑，進(jìn)一步開展法制宣傳和判決理由的解釋說明，促使行政相對人理解并接受公安機(jī)關(guān)依法實(shí)施的應(yīng)急管理行為。對于一些行政相對人就同一事件中公安應(yīng)急管理行為提起大量相同或相似訴訟案件，法院還應(yīng)當(dāng)及時予以甄別，對于有矛盾激化可能的，應(yīng)積極協(xié)助相關(guān)部門化解矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定。

3.協(xié)助公安機(jī)關(guān)完善應(yīng)急管理方式。法院在審理公安應(yīng)急管理案件中，應(yīng)當(dāng)全面發(fā)揮司法職能，結(jié)合行政相對人的訴訟請求以及案件的審理情況，及時收集、分析案件信息，特別是要總結(jié)公安機(jī)關(guān)在應(yīng)急管理過程中存在的問題及相對人的主要訴求，梳理公安應(yīng)急管理中容易出現(xiàn)法律瑕疵、引發(fā)矛盾糾紛的措施和環(huán)節(jié)，通過司法建議、審判白皮書等方式向公安機(jī)關(guān)反饋，協(xié)助其有針對性地彌補(bǔ)制度漏洞，采取有效的預(yù)防措施，改進(jìn)應(yīng)急管理方式，在堅持依法行政、保護(hù)相對人合法權(quán)益的基礎(chǔ)上有效履行應(yīng)急管理職責(zé)。

[1] 顧蓉雯,朱軻冰．淺議公安應(yīng)急管理[J]．上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2009，（3）．

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On Judicial Response to Policing Emergency Management

Yu Tao
(East China University of Politics and Law, Shanghai 200042, China)

Public security organization undertakes a large amount of administrative emergency management task. Policing emergency management action always has the characteristics including emergency start, simple process, harmful result and so on. During the proceedings, besides strictly fulfilling the duties to make sure that all administrative is legal, court also should realize the particularity of this action. To provide judicial assurance for policing emergency management, reasonable trial method should be regulated based on the purpose explanation. In addition, court should also provide effective solving ways consists of intermediation and reconciliation, improve policing emergency management efficiency and resolve contradictions without prejudice to other parties’ rights.

Policing Emergency Management; Judicial Response; Resolution of Contradiction

D918

：A

：1008-5750(2013)02-0029-(05)

10.3969/j.issn. 1008-5750.2013.02.006

2013-03-14 責(zé)任編輯：孫樹峰

余韜（1986- ），男，華東政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生，上海市浦東新區(qū)人民法院助理審判員。