安 志 放

(貴州大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

基于組織學(xué)習的政府危機管理能力建設(shè)探討

安 志 放

(貴州大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，公共危機不斷涌現(xiàn)，對一個國家和社會乃至整個世界都產(chǎn)生巨大的影響，也給政府管理帶來前所未有的挑戰(zhàn)。組織學(xué)習與政府危機管理能力建設(shè)有密切的關(guān)聯(lián)性。針對當前中國政府在公共危機管理中的學(xué)習困境，要加強政府危機管理能力建設(shè)的組織學(xué)習措施，通過增強危機學(xué)習意識，健全危機管理體制，加大政策支持力度，建立長效學(xué)習機制，不斷提高政府的危機管理能力。

政府；危機管理；組織學(xué)習；能力建設(shè)

網(wǎng)絡(luò)出版時間：2013-06-26 16:38

現(xiàn)階段中國社會進入了急劇轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，公共危機呈現(xiàn)出高發(fā)態(tài)勢。如何有效地控制危機發(fā)生，防止危機擴大或升級，最大限度地減少危機造成的損失，不僅是各級政府必須面對的緊迫問題，也是對黨的執(zhí)政水平的綜合檢驗。2013年3月1日，習近平總書記在中央黨校講話中強調(diào)，全黨面臨的一個重要課題，就是如何正確認識和妥善處理中國發(fā)展起來后不斷出現(xiàn)的新情況新問題。要認識好、解決好各種問題，唯一的途徑就是增強自身的本領(lǐng)。增強本領(lǐng)就要加強學(xué)習，既把學(xué)到的知識運用于實踐，又在實踐中增長解決問題的新本領(lǐng)[1]。因此，政府需要通過不斷的組織學(xué)習及其累進效應(yīng)來提高危機管理能力和水平。

一、組織學(xué)習與政府危機管理能力建設(shè)的關(guān)聯(lián)性

當前，組織學(xué)習的一整套理論和方法已經(jīng)在理論研究與管理實踐中日益凸顯優(yōu)勢，將其引入公共危機的全過程并實現(xiàn)政府管理能力的提升，是中國應(yīng)對公共危機嚴峻挑戰(zhàn)的現(xiàn)實需要。

(一)應(yīng)對公共危機是對政府管理能力的重大考驗

公共危機是指“由于內(nèi)部和外部的高度不確定的變化因素，對社會共同利益和安全產(chǎn)生嚴重威脅的一種危險境況和緊急狀態(tài)”[2]。按照政治學(xué)的主流觀點，政治的存在是人們?yōu)榱艘?guī)避無序狀態(tài)的各種不確定性和危險而簽訂契約的產(chǎn)物。與這種邏輯上的契約關(guān)系相適應(yīng)，政府作為公共事務(wù)的管理者，有責任、有義務(wù)并應(yīng)有能力應(yīng)對公共危機。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，公共危機不斷涌現(xiàn)，對一個國家和社會乃至整個世界都產(chǎn)生了巨大影響，也給政府管理帶來前所未有的挑戰(zhàn)。如何處置公共危機不僅關(guān)系到危機應(yīng)對的成敗，還將直接影響到政治、經(jīng)濟、社會的穩(wěn)定和發(fā)展，進而關(guān)系到國家的長治久安。如果政府不能有效地控制和消弭危機，不能通過危機管理中的表現(xiàn)改善形象，獲取公眾認可，就將失去實現(xiàn)發(fā)展目標的基礎(chǔ)條件，有損于自身的合法性，甚至會危及執(zhí)政地位。

(二)危機學(xué)習階段是公共危機管理過程的重要環(huán)節(jié)

應(yīng)對危機首先要了解危機發(fā)生、發(fā)展的規(guī)律，而對危機管理的學(xué)習是有效應(yīng)對危機的先決條件。危機管理專家米特羅夫?qū)⑽C管理過程劃分為5個階段：信號偵測階段、探測和預(yù)防階段、控制損害階段、恢復(fù)階段、學(xué)習階段。中國學(xué)者黃順康在介紹該劃分理論時說：第五個階段“學(xué)習階段”是這個分段模型的特色之一，即強調(diào)對危機的反思，強調(diào)對經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)[3]。它使危機管理形成了一個封閉循環(huán)通道，即經(jīng)過學(xué)習階段的回顧和審視所采取的危機管理措施進行自我批評和反思，從而可以成為下一階段危機管理循環(huán)工作的運作基礎(chǔ)，為接下來的另一個危機管理循環(huán)的信號偵測階段以及探測和預(yù)防階段提供有效的危機管理反饋。

(三)組織學(xué)習是提升政府危機管理能力的有效途徑

組織學(xué)習理論認為，組織學(xué)習是在組織成員互動基礎(chǔ)上進行的，在與環(huán)境互動過程中不斷獲取、使用和創(chuàng)造新的知識，以提高組織核心能力，并不斷實現(xiàn)自我超越的組織行為過程[4]。公共危機來勢兇猛，往往會給社會造成強大沖擊，由于個人的力量在巨大的災(zāi)難面前微不足道，人類只能依靠組織化的力量才能與危機抗衡。政府掌握著大量的資源，擁有層級化的、組織程度和專業(yè)化程度很高的組織體系，在公共危機管理中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，具有其他組織無法比擬的巨大優(yōu)勢。通過組織學(xué)習能夠使個體、成員組織在彼此協(xié)作中不斷增加整體的知識存量，從而實現(xiàn)政府危機管理能力的提升。

二、政府在公共危機管理中面臨的學(xué)習困境分析

中國的公共危機管理是近年才開始發(fā)展起來的，理論研究還處于起步階段，政府在管理實踐中面臨著學(xué)習的困境，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)危機管理者學(xué)習意識較淡薄

國際危機管理者協(xié)會對危機管理者給出的定義是：“一個擁有知識、技術(shù)和能力去有效管理復(fù)雜的危機管理事務(wù)的人。”[5]長久以來，由于對公共危機管理重視不夠、了解不多，無論是組織層面，還是個體層面，都不愿在危機學(xué)習上投入足夠的時間和精力，以致于難以對危機管理所涉及的各個方面、各種技術(shù)都有充分的了解，危機管理者未能擁有所需的知識和能力，在面對不期而至的危機時常常顯得準備不足、手足無措。更令人擔憂的是，不少人對危機學(xué)習的認識還存在極大的偏差，要么對危機中暴露的問題避而不談，視而不見，要么就以一句“交學(xué)費”了事，卻根本不去反思和總結(jié)已經(jīng)處理過的危機。于是，弊端和隱患依然存在，又得不到整改，就有可能導(dǎo)致再次重復(fù)過去的錯誤，重演過去的悲劇。

(二)危機學(xué)習缺乏組織體制保障

公共危機管理體制通常是指綜合性危機管理機構(gòu)、各專項危機管理機構(gòu)以及各地區(qū)、各部門的危機管理機構(gòu)各自的法律地位、相互間的權(quán)力分配關(guān)系及其組織形式等。中國現(xiàn)行的公共危機管理體制是一種建立在政治動員基礎(chǔ)上的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換和部門分割型應(yīng)急管理體制，普遍做法是設(shè)立一個非常設(shè)機構(gòu)——突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(簡稱應(yīng)急委)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)公共危機應(yīng)對工作。應(yīng)急委下設(shè)辦公室(簡稱應(yīng)急辦)，作為日常辦事機構(gòu)。由于應(yīng)急辦層次較低，獨立性較差，不具備專業(yè)性和權(quán)威性，難以發(fā)揮預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急處置和綜合協(xié)調(diào)功能，也難有專門的力量去研究制定長期危機管理戰(zhàn)略和應(yīng)急計劃，也不可能將各方面的社會力量和資源整合到統(tǒng)一的框架體系之內(nèi)。一旦危機爆發(fā)，政府只得臨時成立專項應(yīng)急指揮部，從相關(guān)職能部門緊急抽調(diào)人員開展應(yīng)急處置；危機過后旋即撤銷解散，人員各自回歸原單位；如果危機再次發(fā)生，就如法重新炮制一遍。正因如此，導(dǎo)致管理缺乏連續(xù)性，無法保障有效的學(xué)習。

(三)危機學(xué)習政策支持力度不足

危機管理政策是應(yīng)對公共危機的基礎(chǔ)和依據(jù)。在2007年11月1日正式實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中，對建立健全突發(fā)事件應(yīng)急管理培訓(xùn)制度、政府及其有關(guān)部門開展應(yīng)急知識的普及活動和必要的應(yīng)急演練、新聞媒體進行預(yù)防與應(yīng)急知識的公益宣傳、各級各類學(xué)校的應(yīng)急知識教育等作出了規(guī)定，但這只是粗線條的原則性法律條文，具體如何操作和落實，還缺乏相應(yīng)的配套性政策。最突出的問題就是投入嚴重不足，以致于在一些地方存在“說起來重要、做起來必要、落實起來錢難要”的現(xiàn)象，難以滿足危機管理的人才培養(yǎng)、專業(yè)隊伍和師資隊伍建設(shè)、培訓(xùn)演練中心建設(shè)和教材開發(fā)等方面的基本需要。

(四)尚未普遍建立長效學(xué)習機制

危機學(xué)習本應(yīng)是一項長期、全面、系統(tǒng)的工程，但在不少地方、部門、單位卻變成一種救火式、應(yīng)急式、毫無規(guī)律、偶然的工作。如有的只是在出現(xiàn)了較大問題的情況下才臨時安排學(xué)習，僅僅滿足于“亡羊補牢”的短期需求；有的對學(xué)習需求缺乏科學(xué)、細致的分析，單靠經(jīng)驗和模仿他人而機械地制定自己的學(xué)習計劃；還有的根本不進行需求分析，安排學(xué)習與否甚至只憑領(lǐng)導(dǎo)的一句話。學(xué)習的激勵、考核、評估和監(jiān)督制度沒有建立起來，導(dǎo)致學(xué)習流于形式，更談不上效果。

三、基于組織學(xué)習的政府危機管理能力建設(shè)思路

現(xiàn)有的組織學(xué)習理論對組織內(nèi)部及組織之間學(xué)習的研究所給予的啟示，就是要從組織學(xué)習的角度，特別是從學(xué)習的范圍、內(nèi)容和過程等方面去思考如何提升政府的危機管理能力。

(一)政府危機管理中的組織學(xué)習范圍

根據(jù)學(xué)習發(fā)生的具體范圍，通常可將學(xué)習分為組織內(nèi)部學(xué)習和組織外部學(xué)習兩類。盡管主流的組織學(xué)習研究較多地關(guān)注組織內(nèi)部學(xué)習，但是組織外部學(xué)習在危機管理能力建設(shè)中的地位卻非常重要。一個國家危機管理的能力取決于多種因素，而危機管理者的知識和能力，以及整個社會公眾應(yīng)對危機的知識和能力無疑都是十分重要的因素。政府不僅要通過組織內(nèi)部學(xué)習產(chǎn)生新的知識和技能，還要通過組織外部學(xué)習加速知識和技能在組織之間的轉(zhuǎn)移和應(yīng)用，提高整個社會抗擊危機的能力。因此，兩者之間是一種相互依賴相互補充的關(guān)系，對于任何組織的學(xué)習而言都缺一不可。

(二)政府危機管理中的組織學(xué)習內(nèi)容

在危機管理日趨職業(yè)化的今天，危機管理者的學(xué)習應(yīng)著眼于知識與能力的提高，以適應(yīng)復(fù)雜的危機管理工作的需要。這些知識和能力包括：關(guān)于危機的全面知識、自身機構(gòu)和社會的綜合知識，危機的預(yù)防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建的知識，組織能力，溝通能力，計劃能力，人力資源管理能力等。而對于普通個體，其學(xué)習的重點在于了解基本的保護個體生命安全和維護社會公共安全的知識和法律法規(guī)，樹立和強化安全責任感，正確處理個體生命與自我、他人、社會和自然之間的關(guān)系，熟悉應(yīng)急避險的基本方法并掌握一定的自救互救技能。

(三)政府危機管理中的組織學(xué)習過程

20世紀80年代以來，人們普遍認識到公共危機的發(fā)生和發(fā)展有其生命的周期，公共危機管理也是一個系統(tǒng)的過程和循環(huán)。因此，要想培育和提升危機管理能力，就應(yīng)使危機學(xué)習成為一個持續(xù)的、動態(tài)的、貫穿于危機管理全過程的組織學(xué)習過程。為了達到這一目的，可著眼于“發(fā)現(xiàn)→發(fā)明→執(zhí)行→推廣”這樣四階段組成的過程[6]。一是“發(fā)現(xiàn)”階段，主要是監(jiān)測和發(fā)現(xiàn)外部環(huán)境的變化、挑戰(zhàn)、機遇或組織內(nèi)部的潛在問題。二是“發(fā)明”階段，就是要尋找解決問題的方法。三是“執(zhí)行”階段，解決方法得到貫徹實施，產(chǎn)生了新的或修改了的操作程序和組織規(guī)范。四是“推廣”階段，不僅讓學(xué)習傳播到組織層次，還要穿過組織邊界，擴展到全社會。

四、加強政府危機管理能力建設(shè)的組織學(xué)習措施

針對當前中國政府在公共危機管理中所面臨的學(xué)習困境，就加強政府的危機管理能力建設(shè)提出如下組織學(xué)習的措施建議：

(一)增強危機學(xué)習意識，營造良好學(xué)習氛圍

任何行為都是在某種意識指導(dǎo)下進行的，如果沒有樹立起普遍的危機學(xué)習意識，也就談不上危機管理的組織學(xué)習。政府首先要將歷史危機事件的發(fā)生日期作為紀念日，并在這一天舉行各種紀念活動，如舉行大型集會、鳴放防空警報等，以警示人們安而不忘危、存而不忘己、治而不忘亂，從而激發(fā)危機學(xué)習的動力。其次要通過加強宣傳和思想的灌輸,使人們產(chǎn)生對公共危機以及危機同自身關(guān)系深入了解的需要，培養(yǎng)他們自覺的學(xué)習行為，并致力于創(chuàng)造性的學(xué)習，保證學(xué)習行為的持續(xù)進行。再次要塑造相互信任、彼此精誠合作的學(xué)習氛圍，甚至是組織文化，以促進知識全方位地在組織間交流共享。

(二)健全危機管理體制，提供組織學(xué)習保障

中國亟待建設(shè)新型綜合協(xié)調(diào)型公共危機管理體制，以克服傳統(tǒng)應(yīng)急管理體制的弊端，并為危機學(xué)習提供保障。在以政府為主導(dǎo)的公共危機管理組織體系中，應(yīng)有常設(shè)性的公共危機管理機構(gòu)，負責統(tǒng)管公共危機管理中的教育、培訓(xùn)工作，以強化學(xué)習管理，確保危機學(xué)習常抓不懈。在這一機構(gòu)下，還可根據(jù)實際情況再設(shè)立專門的職能部門，如危機管理培訓(xùn)演練中心，要能通過完善的基地設(shè)施，采用先進的仿真手段，開展各種層次的危機應(yīng)對技能培訓(xùn)；還應(yīng)成立公共危機管理研究機構(gòu)，負責制定危機學(xué)習策略，研究危機學(xué)習方法及措施等。此外，還要注意對專職管理干部和專業(yè)技術(shù)人員的選配，實現(xiàn)人力資源的優(yōu)化組合，以保證公共危機管理機構(gòu)的工作效率。

(三)加大政策支持力度，促進學(xué)習活動開展

各級政府應(yīng)科學(xué)把握公共危機管理的規(guī)律，緊緊抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加大政策支持力度，使危機學(xué)習逐步走上規(guī)范化、制度化、法制化軌道。要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，明確職責分工，制訂總體規(guī)劃和具體方案，做到有計劃、有步驟、有指導(dǎo)、有監(jiān)管，采取有力措施確保學(xué)習目標和任務(wù)的圓滿完成。要實行項目管理，分年度安排學(xué)習經(jīng)費，確保滿足危機管理的人才培養(yǎng)、專業(yè)隊伍和師資隊伍建設(shè)、培訓(xùn)演練中心建設(shè)和教材開發(fā)等需要，促進各項危機學(xué)習活動順利開展。政府還應(yīng)廣泛調(diào)動社會力量，充分整合各種教育資源，采取專題培訓(xùn)、學(xué)術(shù)講座、經(jīng)驗交流、研討會等形式，利用視頻課件、廣播電視、遠程教育等先進手段，輔以情景模擬、預(yù)案演練、案例分析等多種形式進行學(xué)習。做到集中培訓(xùn)與在崗自學(xué)相結(jié)合，現(xiàn)場處置培訓(xùn)與理論學(xué)習相結(jié)合，靈活采取多種方式，提高學(xué)習效果。

(四)建立長效學(xué)習機制，提高危機學(xué)習能力

長效機制不是一勞永逸、一成不變的，它必須隨著時間、條件的變化而不斷豐富、發(fā)展和完善。要建立危機學(xué)習的長效機制，要從“長效”、“機制”兩個關(guān)鍵詞上進行把握，將短期的、臨時性的學(xué)習逐步轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期性、制度化的學(xué)習，強調(diào)理論學(xué)習與實際操作相結(jié)合、知識學(xué)習與技能訓(xùn)練相結(jié)合、針對性和實用性相結(jié)合，實現(xiàn)培訓(xùn)演練與危機管理實際需求的有機統(tǒng)一。一是要加強危機學(xué)習的規(guī)范化管理，開展系統(tǒng)化、標準化的教育和培訓(xùn)工作。二是要建立危機學(xué)習考核評估體系，制訂切實可行的評估方案，定期開展學(xué)習情況的督導(dǎo)評估。三是健全監(jiān)督、約束和獎勵制度，對成績突出的單位和個人，給予表彰獎勵；對未完成學(xué)習計劃的，予以通報批評。

總而言之，人類社會發(fā)展的歷史就是不斷面對危機、戰(zhàn)勝危機從而學(xué)會應(yīng)對危機的過程，但危機學(xué)習并不是一朝一夕能完成的事，不可能一蹴而就，需要付出持之以恒的努力。因此，作為提升政府危機管理能力的路徑選擇，組織學(xué)習不應(yīng)只是“刺激——反應(yīng)”式的被動回應(yīng)措施，更應(yīng)是一種持續(xù)不斷的、主動的學(xué)習與創(chuàng)新過程。

[1] 習近平.在中央黨校建校80周年慶祝大會暨2013年春季學(xué)期開學(xué)典禮上的講話[EB/OL].http://theory.people.com.cn/n/2013/0308/c40531-20718824.html，2013-03-08/2013-03-20.

[2] 龔維賓.公共危機管理[M].北京：新華出版社，2004.

[3] 黃順康.公共危機管理與危機法制研究[M].北京：中國檢察出版社，2006.

[4] 劉霞，向良云.公共危機治理[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2010.

[5] 張成福，唐鈞，謝一帆.公共危機管理理論與實務(wù)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2009.

[6] 〔美〕克里斯·阿吉里斯，唐納德·舍恩.組織學(xué)習II[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2009.

DiscussionabouttheCapacityConstructionofGovernmentCrisisManagementBasedonOrganizationalLearning

AN Zhi-fang

(School of Economics,Guizhou University,Guiyang,Guizhou 550025,China)

With the development of economy and society,the public crisis is constantly emerging,and it not only has a strong influence on the state and society and even the whole world,but also brings about the unprecedented challenges for the government management.Organizational learning is closely related to the capacity construction of government crisis management.Aiming at its learning dilemma in public crisis management,the present Chinese government needs to strengthen organizational learning measures of the capacity construction in this field,namely,to enhance the learning consciousness of crisis,to perfect the system of crisis management,to increase policy support,and to establish a long-term learning mechanism.Thus,the government capacity of crisis management can be improved continually.

government;crisis management;organizational learning;capacity construction

2013-03-26

2011年度貴州大學(xué)人文社會科學(xué)研究青年項目

安志放(1976-)，男，彝族，貴州織金人，貴州大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院公共管理系副教授，管理學(xué)碩士，主要研究方向為公共組織理論與管理。

D 668

A

2095-462X(2013)04-0049-04

http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20130626.1638.006.html

(責任編輯李桂萍)