方士雄

在推進政府購買服務(wù)中培育發(fā)展社會組織

方士雄＊

社會組織是社會建設(shè)的主體之一，將社會組織納入現(xiàn)有的社會體系之中，是實現(xiàn)社會協(xié)同、公眾參與的重要途徑。政府購買服務(wù)機制是培育發(fā)展社會組織的一個方向，如何推進這一機制的運作，可以從幾個方面去探索。第一，以強化財政的公共職能為切入，搭建政府購買服務(wù)的平臺和渠道；第二，以落實財政部文件精神為契機，研究完善社會政策；第三，以試行招投標為中心，建立完善工作機制；第四，以建立評估機制為抓手，提高購買服務(wù)質(zhì)量；第五，以公益性服務(wù)為重點，探索購買服務(wù)新途徑。

政府購買服務(wù) 社會組織培育 公益性服務(wù)

黨的十八大報告提出了“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設(shè)”的重要論述，為我們深化推進社會建設(shè)提供了強有力的理論指導(dǎo)。這些年來社會建設(shè)不斷深化，社會組織作用也日益凸現(xiàn)。在促進社會組織健康發(fā)展過程中有一個很重要的環(huán)節(jié)，就是政府購買社會組織服務(wù)。

一、政府購買服務(wù)中幾點有效探索

社會組織是社會建設(shè)的主體之一，將社會組織納入到現(xiàn)有的社會體系之中，是實現(xiàn)社會協(xié)同、公眾參與的重要途徑。2011年，上海市委、市政府下發(fā)的《關(guān)于進一步加強本市社會組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確指出，要“建立政府購買服務(wù)機制。政府部門要將購買服務(wù)的資金列入部門年度預(yù)算，并逐步擴大購買服務(wù)的比例”。這是上海市級層面第一次以文件形式明確政府購買服務(wù)。近年來，上海在開展政府購買社會組織服務(wù)時，一般采取“政府承擔(dān)、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的程序，主要有以下幾種做法。

1.建立協(xié)調(diào)機制。為確保政府購買服務(wù)順利開展，一些區(qū)縣建立起跨部門的協(xié)調(diào)機制，負責(zé)政府購買和扶持公共服務(wù)項目的評估審定、資金分配、公示評審結(jié)果和項目完成情況等工作。

2.設(shè)立專項基金。為更好地滿足社會公共服務(wù)需求，改善公共服務(wù)質(zhì)量，提高財政資金使用效率，閔行、虹口等區(qū)每年撥出1000萬元專項資金用于向社會組織購買公益服務(wù)項目。

3.搭建購買平臺。一是建立社會組織孵化基地。2010年，上海市級公益孵化基地——“上海市社會創(chuàng)新孵化園”正式開園。目前，上海已建成各類孵化基地17個，投入資金達到1.2億元。二是開展公益伙伴日活動。拓寬渠道，擴大影響。

4.探索范圍標準。一是擴大購買對象的范圍。目前，上海社會組織中能夠承接政府購買服務(wù)項目的有兩類：一類是在民政部門注冊登記的社會組織，還有一類是未正式登記的社區(qū)群眾活動團隊和志愿者服務(wù)組織。二是擴大購買內(nèi)容的范圍。政府購買社會組織服務(wù)的內(nèi)容目前擴展到養(yǎng)老服務(wù)、教育培訓(xùn)、社區(qū)矯正、民族融合、外來人員子女教育等多個公共服務(wù)領(lǐng)域，其中，司法、教育、衛(wèi)生、民政、社會保障等部門都引入了專業(yè)社工機構(gòu)。

根據(jù)社會組織年檢結(jié)果統(tǒng)計：2010年，上海各級政府通過購買服務(wù)、補助等形式為社會組織提供的資金為37.89億元，占社會組織年收入的14.5%；2011年，政府提供的資金額為41.02億元，占其總收入的14.7%。上海社會組織的作用也得到了有效發(fā)揮，一是在政府和市場之間發(fā)揮了橋梁和紐帶作用，二是在社區(qū)公益服務(wù)中發(fā)揮了滿足各類居民需求的重要作用，三是在推動政府職能轉(zhuǎn)變過程中發(fā)揮了積極的承載作用，四是在化解社會矛盾中發(fā)揮了專業(yè)疏導(dǎo)和積極引導(dǎo)的作用。社會組織正在逐步成為社會改革和發(fā)展的重要力量，擴大基層民主和社會參與的重要途徑，促進社會化服務(wù)體系建設(shè)的重要載體，增強黨的階級基礎(chǔ)和擴大黨的群眾基礎(chǔ)的重要領(lǐng)域。

近年來，社會組織參與公共管理和公共服務(wù)越來越受到政府部門的重視，但總體上講，還缺乏對制度安排的整體性規(guī)劃。主要有：（1）政策法規(guī)不夠完善，社會組織發(fā)展的整體制度環(huán)境缺乏頂層設(shè)計視角。與社會組織的快速發(fā)展相比，相關(guān)法治建設(shè)仍顯相對滯后，也缺乏制度性安排，如：政府公共財政框架中缺乏購買社會組織服務(wù)的內(nèi)容，涉及社會組織的社會保障和稅收政策不夠健全等。（2）現(xiàn)有社會組織登記注冊制度“準入門檻”過高，影響一部分社會組織的成立與發(fā)展。許多民間自發(fā)性社會組織面臨著成立難的問題。首先，不少社會組織由于找不到業(yè)務(wù)主管單位而難以正式注冊登記，主要是部分行政機關(guān)因為怕?lián)?zé)任而不愿意擔(dān)當業(yè)務(wù)主管單位，因為按照“雙重管理”體制的職責(zé)分工，業(yè)務(wù)主管單位需要承擔(dān)社會組織日常管理的九項職責(zé)，而機關(guān)的“三定方案”中并沒有管理社會組織的職責(zé)定位，這些單位沒有相應(yīng)的編制人員、資金保障等。其次，隨著社會的多元化發(fā)展和行政機關(guān)的不斷精簡整合，越來越多的新興社會組織找不到業(yè)務(wù)對應(yīng)的行政管理機關(guān)，因而難以找到相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管單位。（3）政府對社會組織管理缺乏“基礎(chǔ)性”制度支持，其重心長期局限于社會組織的登記，難以進入社會組織的運作過程。從發(fā)達國家的情況來看，社會組織的管理不僅有登記、年檢等剛性的合法性管理制度，還包括評級、信用管理等與社會組織日常運行相關(guān)的基礎(chǔ)性管理制度?；A(chǔ)性管理制度規(guī)定了政府有關(guān)部門要對社會組織是否積極參與公益活動、是否規(guī)范運作、是否較好完成政府或其他組織委托項目等行為進行記錄，而且還要求政府和公眾共同參與對社會組織的資質(zhì)和信用級別進行評估，這個評估結(jié)果對社會組織獲取公共資源的可能性具有重要影響。當前，正是因為這些基礎(chǔ)性制度的缺失，有關(guān)部門實際上很難對社會組織的具體運作過程進行引導(dǎo)與管理。（4）市、區(qū)層面缺乏社會組織可以參與公共治理的組織載體和制度保障，社會組織實踐“社會協(xié)同”的探索尚局限于街、鎮(zhèn)層級。近年來，隨著上海社區(qū)建設(shè)“兩化一覆蓋”的不斷深化，越來越多的社區(qū)社會組織作為社區(qū)建設(shè)的“實體”得到快速發(fā)展，街、鎮(zhèn)層面出現(xiàn)了一種不同于政府行政管理的社會自我協(xié)調(diào)機制。但是，街鎮(zhèn)層面的這些社會訴求缺乏進入市、區(qū)層面公共治理結(jié)構(gòu)的制度化途徑。（5）政府購買社會組織服務(wù)還沒有形成制度性安排。在購買社會組織服務(wù)方面還存在著政策制度不健全、體制機制不完善、規(guī)模范圍較小等問題，與中央加快構(gòu)建現(xiàn)代社會服務(wù)體系、增強民生保障能力、加強和創(chuàng)新社會管理的目標要求和人民群眾不斷增長的社會服務(wù)需求相比還有較大差距。

二、進一步加大政府購買社會組織服務(wù)力度的思考

黨的十八大提出要加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。從這些年的探索實踐看，我們要積極培育社區(qū)公益性社會組織，重點鼓勵那些能夠提供公共服務(wù)、協(xié)助政府管理、化解社會矛盾的公益性社會組織，支持社會力量興辦養(yǎng)老助殘、慈善幫困、社區(qū)服務(wù)、就業(yè)援助、教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、科技服務(wù)、法律服務(wù)等非營利機構(gòu)，尤其在探索建立政府購買社會組織服務(wù)機制上有新的突破。購買社會組織服務(wù)一直是我們難以突破的一個瓶頸，盡管我們一直在講政府要購買社會組織服務(wù)，但制度性設(shè)計和安排一直難以形成。而在這方面，廣東等地都有了新的突破。廣東省出臺了省政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能目錄、政府向社會組織購買服務(wù)辦法和目錄、具備資質(zhì)條件承接政府轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)的社會組織目錄等三個目錄，為社會組織發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。購買服務(wù)的內(nèi)容包括：（1）行規(guī)行約制訂、行業(yè)準入審核、等級評定、公信證明、行業(yè)標準、行業(yè)評比、行業(yè)領(lǐng)域?qū)W術(shù)和科技成果評審等行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性職能工作。（2）法律服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、社區(qū)事務(wù)、公益服務(wù)等社會事務(wù)管理與服務(wù)性職能工作。（3）業(yè)務(wù)咨詢、行業(yè)調(diào)研和統(tǒng)計分析、決策論證、資產(chǎn)項目評估等技術(shù)服務(wù)性職能與市場監(jiān)督等職能工作。（4）中央及上級主管部門部署或確定的需要向社會組織購買服務(wù)的職能工作。政府購買社會組織服務(wù)可在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、城市公交服務(wù)、咨詢服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)、行業(yè)評比、決策論證、成果評審等方面優(yōu)先開展試點工作。北京市從2010年起，每年購買300多項社會組織服務(wù)項目，激發(fā)了社會組織的創(chuàng)造活力。成都市制定《關(guān)于建立政府購買社會組織服務(wù)制度的意見》，明確政府購買服務(wù)項目比例，從今年起，凡符合政府購買社會組織服務(wù)范圍的項目，原則上須安排不低于20%的項目資金向社會組織購買服務(wù)，力爭到2015年，實現(xiàn)“應(yīng)購盡購”。

2012年11月14日，民政部、財政部印發(fā)了《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》，明確了政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)思想、工作原則和主要目標，明確了政府購買社會工作服務(wù)的主體、對象、范圍、程序與監(jiān)督管理，其中指出：政府購買社會工作服務(wù)的對象主要為具有獨立法人資格，擁有一支能夠熟練掌握和靈活運用社會工作知識、方法和技能的專業(yè)團隊，具備完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、健全的規(guī)章制度、良好的社會公信力以及較強的公益項目運營管理和社會工作專業(yè)服務(wù)能力的社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會。從中可以看出，社會組織是政府購買社會工作服務(wù)的主要對象。

政府購買公共服務(wù)是指政府將原來由政府直接提供的、為社會公眾服務(wù)的事項交給有自制能力的社會組織或市場機構(gòu)來完成，并根據(jù)社會組織和市場機構(gòu)提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量支付服務(wù)費用的一種新型政府提供公共服務(wù)方式。我們要以學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大精神為契機，認真落實民政部、財政部印發(fā)的《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》的有關(guān)要求，繼續(xù)加大政府購買社會組織服務(wù)的力度。不管是登記管理機關(guān)，還是綜合管理部門以及其他業(yè)務(wù)主管部門，包括社會組織自身在內(nèi)，都要合力推動社會組織發(fā)展，實現(xiàn)政府購買社會組織服務(wù)的社會化、市場化、規(guī)范化，以逐步形成“政府部門倡導(dǎo)推動、社會組織自主運作、社會多方共同參與”的運作模式。

一要以強化財政的公共職能為切入，搭建政府購買服務(wù)的平臺和渠道。在市場經(jīng)濟條件下，市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，但也存在市場自身無法解決或解決得不好的公共問題。從公共政策績效評估的現(xiàn)狀來看，發(fā)展性政策、管理性政策、服務(wù)性政策的績效是依次遞減的，這說明公共政策的服務(wù)職能有待于進一步深化。要在服務(wù)性政策績效評估上有所突破，充分發(fā)揮公共財政解決公共問題和服務(wù)公共目的的職能，強化財政的公共職能，建立健全公共財政體系，逐步把計劃型財政轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型財政，先在點上突破制度約束的瓶頸，對現(xiàn)有政府購買社會組織服務(wù)的項目進行科學(xué)合理的分類。要貫徹落實已有的法規(guī)政策，設(shè)立社會組織發(fā)展的公共資金，制訂實施細則。需要社會組織提供服務(wù)的政府部門按照事先確定的項目，提前向財政部門申報公共資金年度預(yù)算。財政部門則在相應(yīng)的類下面，明確購買服務(wù)的款、購買民間組織服務(wù)的項，建立一整套公共資金管理制度，建立規(guī)范合理的政府收支分類體系，建立政府購買社會組織服務(wù)的渠道和路徑。有關(guān)專家指出：建設(shè)和諧社會要從公共財政做起，確保公共財政事務(wù)的公開性和透明度。其中，包括政府購買社會組織服務(wù)在納入公共財政框架上予以突破。

二要以落實財政部文件精神為契機，研究完善社會政策。政府社會管理的核心是社會政策，它是政府干預(yù)社會的主要手段和基本措施。政府購買社會組織服務(wù)的社會政策是政府為管理社會公共事務(wù)、實現(xiàn)公共利益而制定的購買社會組織服務(wù)這一公共行為規(guī)范、行為準則和活動策略。要以落實民政部、財政部印發(fā)的《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》為契機，發(fā)揮政府有關(guān)部門（如登記管理機構(gòu)、綜合管理部門、人事部門、財政部門等）、高等院校、科研院所等多方力量，對政府購買社會組織服務(wù)機制加以全面深入的研究。既要貫徹落實已有的法規(guī)政策，制訂實施細則，又要堅持科學(xué)、民主、公平這三大原則，制訂相應(yīng)的社會政策，構(gòu)建比較健全的社會制度體系。

三要以試行招投標為中心，建立完善工作機制。繼續(xù)拓展政府部門向社會組織購買服務(wù)的領(lǐng)域，盡快建立政府購買社會組織服務(wù)的契約化管理機制。一是試行招投標方式。政府部門通過社會招標方式，實現(xiàn)擇優(yōu)采購；社會組織通過競標，展開公平競爭，獲得政府部門購買服務(wù)項目。二是項目發(fā)布和征詢機制。一方面，通過信息化手段，打造信息發(fā)布平臺，將政府部門購買社會組織服務(wù)的項目事先公布，使政府部門和社會組織在這一平臺上都相對主動，而不是被動地參與購買服務(wù)工作。另一方面，政府部門向社會組織征詢次年購買服務(wù)事宜，社會組織就可以提供的服務(wù)提出申請，申報項目計劃書，經(jīng)專家評審后予以項目確認。三是實施契約式管理。據(jù)調(diào)查，63.4%社會組織希望政府采取契約式方式購買民間組織服務(wù)。按照滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社區(qū)發(fā)展需要的原則，設(shè)計規(guī)范購買服務(wù)的資金流向，采取項目的契約式管理或者“一攬子”購買合同，明確服務(wù)對象、服務(wù)方法、服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量以及服務(wù)的監(jiān)控和評估方法等，并以降低成本和鼓勵競爭為出發(fā)點，科學(xué)合理地確定購買服務(wù)的價格，有效地規(guī)范社會組織提供服務(wù)的全過程，力求將政府購買社會組織服務(wù)從部門制度上升到全市性的制度性安排，推進社會管理和公共服務(wù)的市場化。

四要以建立評估機制為抓手，提高購買服務(wù)質(zhì)量。建立政府購買社會組織服務(wù)的綜合評估考核機制，設(shè)立科學(xué)合理的指標體系，既要有定性指標，又要有定量指標，綜合評價政府購買社會組織服務(wù)的績效。政府部門與社會組織事先商定購買服務(wù)時，確定服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量評估等內(nèi)容；加強過程控制，對社會組織服務(wù)工作進行指導(dǎo)、監(jiān)督；在社會組織完成服務(wù)后，運用社會力量對服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量、效果等進行科學(xué)評估考核，旨在提高社會組織服務(wù)能力和水平，優(yōu)化公共事務(wù)的社會管理。對購買服務(wù)的項目委托有資質(zhì)的市場中介機構(gòu)進行評估，完善社會第三方評估機制，保證評估機構(gòu)的客觀公正，確保購買服務(wù)的高質(zhì)量。

五要以公益性服務(wù)為重點，探索購買服務(wù)新途徑。要盡快出臺一些政策，積極嘗試公益性、福利性設(shè)施“公辦轉(zhuǎn)民辦”、“公辦民營”和“民辦公助”等運作模式。適當實行“公辦轉(zhuǎn)民辦”（即政府部門運作某項服務(wù)，轉(zhuǎn)為社會組織運作），鼓勵公辦民營（即政府部門建造某個項目后，交社會組織運作）、民辦公助（即社會組織運作，政府部門給予補貼）等多種方式，提高公共服務(wù)的職業(yè)化、專業(yè)化程度，提升社會組織信譽度，逐步形成“政府、社會、市場”三位一體的互動體系。

*方士雄，男，中共上海市社會工作委員會研究室主任。