孔繁金

轉(zhuǎn)型時期農(nóng)村社會管理創(chuàng)新研究

孔繁金＊

轉(zhuǎn)型時期的農(nóng)村社會管理具有涉及人情廣，宗族影響大；管理隊伍少，管理任務(wù)重；面對矛盾多，解決難度大；人員外流多，管理難度大；歷史欠賬多，管理基礎(chǔ)差等特點，管理的主體、客體、機制、方法與手段等方面都面臨新的形勢和挑戰(zhàn)。在這種背景下，農(nóng)村社會管理創(chuàng)新，在管理理念上要實現(xiàn)由“以管理為先”向“以服務(wù)為先”轉(zhuǎn)變；在管理主體上要做到傳統(tǒng)管理主體的自我更新，培育新的社會管理主體和完善及強化黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局并舉；在管理內(nèi)容上要進行分類整合，區(qū)別對待，找準社會管理內(nèi)容創(chuàng)新的突破點，改變計劃經(jīng)濟時期社會管理由政府“包打天下”的不合理狀況；在管理制度上要徹底根除計劃經(jīng)濟時期遺留下來的二元社會管理制度，實現(xiàn)管理制度的科學化、民主化；在管理機制上要健全農(nóng)村社會管理主體的發(fā)展成長機制，社會問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，社會矛盾的預防化解機制和公共服務(wù)的供給機制；在管理方法，要變管理為服務(wù)，變一方為多方，變傳統(tǒng)為現(xiàn)代。

轉(zhuǎn)型時期 農(nóng)村 社會管理 創(chuàng)新

一、農(nóng)村社會管理內(nèi)涵界定

社會管理從本質(zhì)屬性上講，沒有城市社會管理和農(nóng)村社會管理之分。但是，由于在計劃經(jīng)濟時期形成的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)模式還沒有從根本上打破，農(nóng)村的政治經(jīng)濟文化社會發(fā)展，和城市相比有著明顯的區(qū)別，受其影響，農(nóng)村社會管理在管理主體、內(nèi)容與方法等方面也有自身的本質(zhì)規(guī)定性和特征。因此，在我國的社會管理中，確實有必要區(qū)分城市社會管理和農(nóng)村社會管理，以便區(qū)別對待，有的放矢，提高管理效率與質(zhì)量。

所謂農(nóng)村社會管理是指“政府通過制定系統(tǒng)規(guī)范的農(nóng)村社會政策和法規(guī)，管理和規(guī)范農(nóng)村社會組織、社會事務(wù)，培育合理的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)，調(diào)整農(nóng)村社會的利益關(guān)系，回應(yīng)廣大農(nóng)民群眾的訴求，化解農(nóng)村社會矛盾，維護農(nóng)村的社會公正和社會秩序，建設(shè)經(jīng)濟、社會和自然之間協(xié)調(diào)發(fā)展的農(nóng)村社會環(huán)境?！盵1]魏新生,朱建璋.農(nóng)村社會管理創(chuàng)新的若干思考[J].寧波經(jīng)濟（三江論壇）,2009,(5):40-42．也有人認為，農(nóng)村社會管理是“管理的主體對于農(nóng)村社會系統(tǒng)整體，進行組織、指揮、監(jiān)督、調(diào)節(jié)以達到促進農(nóng)村社會協(xié)調(diào)運行的目的。[2]李守經(jīng),邱馨.中國農(nóng)村基層社會組織體系研究[M].北京:中國農(nóng)業(yè)出版社,1994:265.筆者贊同前一種定義，因為它比較全面地揭示出了農(nóng)村社會管理的主體、手段、內(nèi)容、目的。

二、轉(zhuǎn)型時期農(nóng)村社會管理特點分析

受中國傳統(tǒng)文化和轉(zhuǎn)型時期農(nóng)村政治經(jīng)濟發(fā)展等一系列因素的影響，農(nóng)村社會管理具有自身鮮明特點。主要表現(xiàn)在：

1.涉及人情廣，宗族影響大

幾千年的中國封建社會是一個宗法社會、人情社會，相對于城市，封建傳統(tǒng)對農(nóng)村和農(nóng)民的影響更深刻、更久遠，照顧人情、依靠宗族，成為農(nóng)村社會管理中一個難以回避的問題。這不僅表現(xiàn)在村民自治受宗族勢力影響較大，不少村干部是依靠宗族勢力當選，在具體管理中，處處受宗族控制。也表現(xiàn)在為數(shù)不少的農(nóng)民在遇到涉及切身利益的事情時，尋求幫助首選家人、族人、親戚。因此，“農(nóng)村社會管理帶有很大的初級關(guān)系性即農(nóng)村社會管理深受鄉(xiāng)土特性的影響，要么帶有濃厚的感情色彩，要么帶有濃厚的家庭、家族色彩。相對于城市管理者來說，缺乏現(xiàn)代社會所實行的規(guī)范化和形式化的管理?！盵3]蘇俊峰,宋明爽.農(nóng)村社會學[M].北京:中國農(nóng)業(yè)出版社,1995:226.

2.管理隊伍少，管理任務(wù)重

農(nóng)村干部工作環(huán)境苦、任務(wù)重，待遇低、風險大，有能力的人寧愿自己創(chuàng)業(yè)發(fā)財致富，也不愿意進入“村支兩委”。 受利益驅(qū)動的影響，農(nóng)村不少優(yōu)秀青年流入城市，留守農(nóng)村的大多為老人、婦女和兒童。農(nóng)村管理干部數(shù)量少、青黃不接的現(xiàn)象比較突出。有些村級組織，從表面看機構(gòu)健全，實際上機構(gòu)多、人員少，掛名的多，干活的少。而社會管理是一項涉及面廣、任務(wù)復雜的系統(tǒng)工程。高層管理一般都機構(gòu)健全，分工明確，各司其職。但是到了農(nóng)村基層，就是千條線變?yōu)橐桓?，上級所有管理部門的管理工作都要通過為數(shù)不多的農(nóng)村干部來全面落實，任務(wù)之繁雜，落實之艱巨，可見一斑。

3.面對矛盾多，解決難度大

隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和農(nóng)村社會的全面分化，我國農(nóng)村社會關(guān)系特別是干群關(guān)系緊張、社會矛盾增多已是不爭的事實。吳海燕將現(xiàn)階段農(nóng)村社會矛盾歸納為5個方面，即農(nóng)民增收緩慢，城鄉(xiāng)差距不斷擴大引起的矛盾；精神文明建設(shè)相對滯后，治安環(huán)境較差引發(fā)的矛盾；土地承包、征地賠償引發(fā)的矛盾；干部素質(zhì)不高、作風不正引發(fā)的矛盾；社會事業(yè)發(fā)展滯后，環(huán)境惡化引起的矛盾[1]吳海燕.正確處理農(nóng)村社會矛盾與構(gòu)建新農(nóng)村和諧社會［J］.求實,2006,(10):86～88.。這些矛盾有的是長期歷史積淀形成，有的是國家政策不合理所致，還有些發(fā)展中過分追求GDP所致，遠不是一朝一夕所能解決，需要長期的艱苦努力。

4.人員外流多，管理難度大

改革開放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸解體，國家對戶籍控制逐步放松，給農(nóng)民大規(guī)模流動提供了充分可能。數(shù)量龐大的農(nóng)民工階層出現(xiàn)，就是農(nóng)民社會流動的一個重要結(jié)果。農(nóng)民社會流動，對于開闊視野、解放思想、增加收入、促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，都起到了重要作用。但是，也正是由于大規(guī)模流動，不少農(nóng)民，特別是青壯年農(nóng)民長期在外，造成了田地被拋荒、兒童被留守、老人被空巢，這無疑大大增加了農(nóng)村社會管理的難度。而農(nóng)民工本身，也是長期游動于城市與鄉(xiāng)村之間，他們在喪失了原有鄉(xiāng)村文化價值和社會組織歸屬感的同時，由于各種原因，也沒有能夠融入城市之中，成了名符其實的“游民”。這種狀態(tài)，不論對農(nóng)村社會管理，還是對城市社會管理，都是一個嚴峻挑戰(zhàn)。

5.歷史欠賬多，管理基礎(chǔ)差

計劃經(jīng)濟時期，國家優(yōu)先發(fā)展城市的戰(zhàn)略制約了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。農(nóng)村改革后的一個較長時期內(nèi)，黨和國家對農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，制度設(shè)計多，實際投入少；對農(nóng)村經(jīng)濟與社會發(fā)展，文件制定多，實際關(guān)懷少。歷史與現(xiàn)實的因素共同影響，使我國農(nóng)村社會發(fā)展遠遠落后與城市。主要表現(xiàn)在：農(nóng)村文化、教育、醫(yī)療等公共事業(yè)發(fā)展嚴重滯后。社會保障體系不健全，覆蓋面少，保障層次低，受益人群少。部分地區(qū)基層黨組織軟弱渙散，缺乏凝聚力與戰(zhàn)斗力，造成社會管理主體弱化?，F(xiàn)有社會管理隊伍技術(shù)缺乏，經(jīng)驗不足，數(shù)量偏少。盡管近些年黨和國家開始實行城市反哺農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策，不斷不加大農(nóng)村各項事業(yè)的投資力度，力圖改變“三農(nóng)”整體落后的現(xiàn)狀，但是，由于歷史欠賬太多，基礎(chǔ)過于薄弱，農(nóng)村社會管理要達到目前城市的平均水平，需要一段很長的時間。

三、轉(zhuǎn)型時期農(nóng)村社會管理創(chuàng)新的具體要求

加強和創(chuàng)新社會管理，提高社會管理科學化水平，確保社會既充滿活力又和諧穩(wěn)定，已成為全黨共識，也成為全黨面臨的一項重要任務(wù)。農(nóng)村社會管理作為我國整個社會管理的一個極為重要和極為特殊的部分，加強與創(chuàng)新的困難更多、任務(wù)更重，對我國經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定所起的作用更大、影響更深遠。它既要直面社會轉(zhuǎn)型時期農(nóng)村社會管理出現(xiàn)的突出問題，又要照顧和順應(yīng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)對社會管理提出的新要求，更要尊重我國農(nóng)村政治經(jīng)濟文化等方面的實際情況。綜合以上方面，筆者認為，農(nóng)村社會管理創(chuàng)新應(yīng)當從以下幾個方面入手：

1.創(chuàng)新管理理念

“所謂社會管理理念，是人們對于社會管理活動的一種理性認識，或者說是對于管理社會活動的一種觀念的把握。社會管理理念對于人類的社會管理實踐具有指導和規(guī)范的作用，在某種意義上可以這樣講，有什么樣的社會管理理念就有什么樣的社會管理實踐，社會管理理念的好壞制約著社會管理實踐的成敗?！盵2]吳悅龍.創(chuàng)新社會管理理念 提高社會管理能力[N].青島日報,2011-6-6(04).

農(nóng)村社會管理理念創(chuàng)新的具體內(nèi)容很多，目前最為核心和根本的是順應(yīng)農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型需求，實現(xiàn)由“以管理為先”向“以服務(wù)為先”轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，領(lǐng)導干部必須徹底摒棄計劃經(jīng)濟時期形成和習慣的將社會管理等同于政治管理、行政管理的管理思維。摒棄社會管理就是“我管理，你服從”、“我說你聽”的管理模式。摒棄片面強調(diào)國家利益、集體利益，忽視群眾利益滿足的管理行為。必須在科學發(fā)展觀的指導下，樹立以人為本、服務(wù)為本的管理思維，遵循多方參與、相互溝通、共同治理的管理模式，實施有利于滿足群眾利益需求的管理行為。切實做到管理與服務(wù)相結(jié)合，管理干部與農(nóng)民群眾相結(jié)合，統(tǒng)籌兼顧，確保在改善民生、促進和諧的同時，能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟、政治、文化、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.創(chuàng)新管理主體

計劃經(jīng)濟時期，社會組織沒有發(fā)育和成長的空間，群眾缺乏自主表達的機會和條件，在我國農(nóng)村社會管理實踐中，一直是政府唱獨角戲，沒有其他管理主體。改革開放以來，農(nóng)村社會分化持續(xù)，社會流動加快，利益差距明顯，群眾訴求多樣，社會問題增多，社會矛盾加劇，多種因素綜合作用，使社會管理的任務(wù)空前加重。在這種情況下，單靠政府本身，已經(jīng)不可能完成社會管理的所有任務(wù)，必須進行管理主體創(chuàng)新。

（1）要實現(xiàn)傳統(tǒng)管理主體的自我更新

政府作為傳統(tǒng)社會管理主體，盡管已經(jīng)不能像計劃經(jīng)濟時期包攬所有社會管理事務(wù)，但是，它依然在新時期的社會管理中起著主導作用，具體到農(nóng)村社會管理，農(nóng)村基層黨政干部依然在農(nóng)村社會管理中發(fā)揮主導作用，這是我們在農(nóng)村社會管理主體創(chuàng)新實踐中必須堅持的。肯定這種作用，不是說這一主體不用創(chuàng)新，相反，他們應(yīng)當成為創(chuàng)新的主體和表率。而創(chuàng)新的關(guān)鍵點是要在繼續(xù)堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心的同時，強化政府的社會管理和公共服務(wù)職能，建設(shè)服務(wù)型政府，提高社會管理能力。

（2）要認真培育新的社會管理主體

現(xiàn)代社會管理的一個重要特點由管理向治理轉(zhuǎn)變，而治理的突出標志就管理主體多元化。當前，培育社會管理新主體，應(yīng)當將重點放在培育和壯大農(nóng)村社會組織上。這不僅是市場經(jīng)濟發(fā)展和民主政治興起的必然要求，也是改革開放后，我國農(nóng)村各種民間組織和社會團體發(fā)展迅速，作用越加重要的必然趨勢。社會組織在社會管理中有著政府不可替代的作用。它不僅能夠維護農(nóng)民的經(jīng)濟政治文化社會利益，而且也是政府和農(nóng)民溝通的有效橋梁。因此，政府必須大力培育和積極扶持農(nóng)村社會組織發(fā)展與壯大，“堅持‘引導不領(lǐng)導，扶持不干預’原則，保證農(nóng)村社會組織的民間性和獨立性。另外，要提供農(nóng)村社會組織承接政府職能的機會和條件，比如通過制定實施辦法和操作細則，將政府剝離出來的執(zhí)行及部分監(jiān)督職能，有條件地交由一些社會組織去承擔，使政府與社會組織互相配合，形成良好的互動關(guān)系?！盵1]鐘宜.我國農(nóng)村社會組織發(fā)展與鄉(xiāng)村治理方式的變革和完善[J].探索,2005,(6):97-100.

（3）要進一步完善和強化黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局

2011年2月19日，胡錦濤在省部級主要領(lǐng)導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上的講話指出：“經(jīng)過長期探索和實踐，我國建立了社會管理工作領(lǐng)導體系，構(gòu)建了社會管理組織網(wǎng)絡(luò)，制定了社會管理基本法律法規(guī)，初步形成了黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。[2]人民網(wǎng).扎扎實實提高社會管理科學化水平 建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系.[2011-2-20]http://politics.people.com.cn/GB/1024/13959222.html．目前，完善和強化“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，是社會管理主體創(chuàng)新的重要內(nèi)容。做到這一點，除了提到的上述基層黨政干部自身創(chuàng)新和培育社會組織等新主體外，還必須充分動員廣大農(nóng)民群眾，發(fā)揮他們社會管理的主動性、積極性與創(chuàng)造性，讓他們最大限度的參與到社會管理的實踐中來，真正做到自我管理、自我服務(wù)。

3.創(chuàng)新管理內(nèi)容

社會管理內(nèi)容受社會發(fā)展程度、政治制度與體制、經(jīng)濟制度與體制等因素的制約與影響。一般來講，社會發(fā)展程度越低，政治權(quán)力對社會領(lǐng)域的控制越強，社會管理的內(nèi)容就越單一。相反，社會發(fā)展程度越高，政治權(quán)力對社會領(lǐng)域的控制越松，社會管理的內(nèi)容就越復雜。

改革開放后，農(nóng)村社會由傳統(tǒng)向現(xiàn)代、由封閉向開放轉(zhuǎn)型，這一時期社會生活變化的一個重要特點是社會開始逐步脫離國家控制而走向獨立，人民群眾的利益追求變得多樣和復雜。這一特點要求社會管理內(nèi)容要不斷更新與創(chuàng)新，否則，社會管理將無法推動經(jīng)濟文化的進步，無法跟上社會發(fā)展的步伐，無法滿足人民群眾的要求，無法保障社會秩序的安定。目前，實現(xiàn)農(nóng)村社會管理內(nèi)容創(chuàng)新，首先要從社會與國家適度分離、社會管理主體多元化的大背景出發(fā)，將社會管理內(nèi)容進行分類整合，把應(yīng)當由政府承擔的內(nèi)容和應(yīng)當由社會組織承擔的內(nèi)容區(qū)別開來，改變計劃經(jīng)濟時期社會管理由政府“包打天下”的不合理狀況。其次，要結(jié)合農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型實際，找準社會管理內(nèi)容創(chuàng)新的突破點。2011年2月19日，胡錦濤在省部級主要領(lǐng)導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上的重要講話中，提出了當前社會管理創(chuàng)新的8個方面，但是，這8個方面是針對我國社會管理整體而言的，具體到農(nóng)村社會管理，因為農(nóng)村的經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展程度不同，農(nóng)民群眾的各種需求不同，農(nóng)村社會管理內(nèi)容創(chuàng)新的重點與突破點也就有所不同。從農(nóng)村實際情況看，社會管理內(nèi)容創(chuàng)新的重點應(yīng)當是加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設(shè)，完善保障和改善民生的制度安排，加快發(fā)展各項社會事業(yè)，著力解決當前群眾反映強烈的教育、就業(yè)、收入分配、社保、醫(yī)療、住房等民生問題，使發(fā)展成果更好地惠及全體農(nóng)民。

4.創(chuàng)新管理制度

“社會管理制度是實現(xiàn)社會管理秩序的各種政策、法規(guī)等規(guī)范或原則要求，其目的是規(guī)制或約束社會成員和社會群體的行動，以實現(xiàn)社會生活的有序化?！盵3]趙繼倫，張銘軒.社會管理制度、體制與機制創(chuàng)新的三維透視[J].新長征,2011,(10):48-49.

管理制度創(chuàng)新主要包括：

（1）要徹底根除計劃經(jīng)濟時期遺留下來的二元社會管理制度

計劃經(jīng)濟時期形成的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，給我國加強與創(chuàng)新社會管理帶來了許多的負面東西，其中一個就是形成了一整套二元社會管理制度，“它包括城鄉(xiāng)分割的二元化人口戶籍管理制度、社會保障管理制度、教育文化管理制度、醫(yī)療衛(wèi)生管理制度、環(huán)境管理制度、社會治安管理制度、社會安全管理制度等除經(jīng)濟事務(wù)、政治事務(wù)之外的所有社會公共事務(wù)管理制度?！盵4]捷迅論文網(wǎng).我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)破除中的社會管理制度創(chuàng)新[2012-09-10] http://www.jiexunlunwen.com/article/2012/0910/article_1583_3.html．這套制度帶有明顯的重城市、輕農(nóng)村色彩，使國家在很長一個時期內(nèi)將社會管理與社會建設(shè)的重點放在城市，對農(nóng)村社會管理與社會建設(shè)，不僅關(guān)注不夠，而且財政投入嚴重不足，造成了城鄉(xiāng)居民在公共設(shè)施享有、社會保障獲取、教育文化權(quán)利、醫(yī)療保障水平等方面的巨大差異，使我國農(nóng)村社會建設(shè)、社會管理長期落后于城市。目前，實現(xiàn)農(nóng)村社會管理制度創(chuàng)新，當務(wù)之急是要以是否符合實科學發(fā)展觀，是否能促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為衡量標準，對城鄉(xiāng)分割背景下形成的二元社會管理制度進行全面分析，找出哪些應(yīng)該徹底摒棄，哪些可以修正，那些可以繼續(xù)使用，通過破舊立新，建立起一套既能促進社會管理主體能力提高，又能確保公共權(quán)力合理配置；既能讓農(nóng)民得到實惠，又能促進農(nóng)村政治經(jīng)濟文化社會協(xié)調(diào)發(fā)展的社會管理制度。

（2）要實現(xiàn)管理制度的科學化、民主化

改革舊制度，確立新制度，實現(xiàn)社會管理制度創(chuàng)新，必須本著實事求是、求真務(wù)實的原則，統(tǒng)籌考慮、科學設(shè)計、問需于民、問計于民，實現(xiàn)社會管理制度的科學化、民主化。

制度的科學化意味著制度設(shè)計要符合事物發(fā)展規(guī)律，符合客觀實際情況，能夠確保任務(wù)目標的實現(xiàn)。實現(xiàn)農(nóng)村社會管理制度科學化，要求農(nóng)村社會管理的各項制度包括人口管理制度、社會保障制度、文化教育制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度、社會治安制度、社區(qū)管理制度等各項制度的制定，必須符合農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型的時代背景，符合農(nóng)村政治經(jīng)濟文化社會發(fā)展的實際水平，符合科學發(fā)展觀的根本原則和具體要求。既要防止超越農(nóng)村社會發(fā)展實際，在社會建設(shè)上盲目求高求全，又要克服片面強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展，忽視社會建設(shè)與社會管理的極端做法。這就要求我們在進行制度設(shè)計時，必須認真研究農(nóng)村的客觀實際情況，科學估計農(nóng)村經(jīng)濟與社會發(fā)展水平，科學設(shè)定社會建設(shè)與社會管理的任務(wù)和目標，正確處理好經(jīng)濟建設(shè)與社會建設(shè)、政治管理與社會管理、經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)民民生需求的關(guān)系，使社會轉(zhuǎn)型背景下的農(nóng)村社會管理制度既能充分體現(xiàn)黨和政府的價值追求，又具有較強的操作性和可行性。

制度的民主化意味著制度設(shè)計要廣泛征求群眾意見，制度內(nèi)容充分體現(xiàn)大多數(shù)群眾的愿望與要求。實現(xiàn)農(nóng)村社會管理制度民主化，要求農(nóng)村社會管理各項制度的制定必須盡可能的聽取廣大農(nóng)民群眾的意見與建議，體現(xiàn)廣大農(nóng)村群眾的愿望與追求。既要防止脫離農(nóng)民群眾、不顧農(nóng)民群眾的主觀主義與官僚主義傾向與做法，又要防止借口滿足農(nóng)民群眾要求，忽視制度設(shè)計中的黨委領(lǐng)導和集中的極端民主化傾向。這就要求我們在進行制度設(shè)計時，必須認真貫徹黨的群眾路線，切實做到從群眾中來，到群眾中去。必須尊重群眾的首創(chuàng)精神，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾在社會建設(shè)與社會管理中的積極性和創(chuàng)造性。必須汲取群眾智慧營養(yǎng)，從人民群眾實踐中獲取社會建設(shè)與社會管理的不竭動力。做到了這些，農(nóng)村社會管理制度就能獲取農(nóng)村民眾的廣泛支持，就能激發(fā)農(nóng)民群眾的創(chuàng)造熱情，就能顯現(xiàn)出強大的生命力。

5.創(chuàng)新管理機制

社會管理機制則是“保證社會管理目標得以實現(xiàn)的基本要素及其這些要素之間的相互關(guān)系，它制約著社會管理的實現(xiàn)方式?！盵1]秦志華.中國農(nóng)村工作大辭典[M].北京:警官教育出版社,1993:1082.

農(nóng)村社會管理機制主要包括管理主體的發(fā)展成長機制、社會問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制、社會矛盾的預防化解機制、公共危機應(yīng)對機制、公共安全管理機制、公共服務(wù)機制等等。社會管理機制在現(xiàn)代社會管理中具有極其重要的作用，因為良好的社會管理機制可以有效地防止過分的兩極分化，保證社會公平與公正?？梢暂^好地解決社會矛盾，減少社會沖突與社會動蕩，促進社會和諧，保持社會穩(wěn)定。

當前，農(nóng)村社會由封閉半封閉向開放、由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代工業(yè)、由傳統(tǒng)村居向現(xiàn)代城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)農(nóng)村社會管理機制的陳舊與不適已經(jīng)非常明顯。適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型要求，通過創(chuàng)新，建立一種能夠適應(yīng)新的社會基礎(chǔ)與組織基礎(chǔ)，有效化解農(nóng)村社會矛盾，促進農(nóng)村社會公平，維護農(nóng)村社會和諧的社會管理機制，已是刻不容緩。

創(chuàng)新農(nóng)村社會管理機制主要包括：

（1）要健全農(nóng)村社會管理主體的發(fā)展成長機制

在農(nóng)村社會管理目標得以實現(xiàn)的基本要素中，管理主體無疑是最重要的要素。管理主體能否主動適應(yīng)社會變化，能否主動謀求自身發(fā)展，能否主動提高管理技術(shù)，直接決定社會管理的成敗。在有關(guān)農(nóng)村社會管理的論述中，很多學者都意識到農(nóng)村社會管理主體現(xiàn)狀與當前加強農(nóng)村社會管理實際需求之間的不匹配，但很少論及如何建立一種機制，來促進管理主體的發(fā)展與成長。筆者認為，建立健全農(nóng)村社會管理主體的發(fā)展成長機制，首先要建立開放的主體更新機制，讓更多的社會主體進入農(nóng)村社會管理主體行列，徹底改變目前農(nóng)村社會管理基層黨政干部唱獨角戲或者基層黨政干部當主角，其他主體當配角的現(xiàn)象。其次要建立有效的主體提高機制，讓更多的管理主體能夠更新管理理念，學習管理知識，增強管理技巧，提高管理水平。

（2）要健全農(nóng)村社會問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制

社會轉(zhuǎn)型期往往就是社會問題的集中出現(xiàn)期。當前影響和制約農(nóng)村社會管理的問題很多，主要包括農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)之間、不同農(nóng)村地區(qū)之間發(fā)展不平衡，農(nóng)村社會發(fā)展事業(yè)滯后，農(nóng)村干群關(guān)系緊張，農(nóng)村社會保障體系不健全，農(nóng)村人口總體素質(zhì)不高等。建立社會問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，要求在農(nóng)村社會管理中，必須將農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型與發(fā)展中出現(xiàn)的社會問題，統(tǒng)籌考慮，統(tǒng)一謀劃，有重點、有計劃、分階段、分步驟的解決，堅決杜絕只見樹木、不見森林，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的做法。

（3）要健全農(nóng)村社會矛盾的預防化解機制

社會問題處理不好，往往演變成為社會矛盾，社會矛盾如果不能及時解決，就會增加社會的動蕩與不安。當前我國農(nóng)村有些地區(qū)社會矛盾激化，群體性事件頻發(fā)，社會秩序失范，就是一些社會問題長期積累、得不到有效解決的結(jié)果。在我國農(nóng)村社會快速發(fā)展與轉(zhuǎn)型過程中，健全社會問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，固然有利于對問題及早謀劃，統(tǒng)籌考慮，協(xié)調(diào)解決。但是，由于我國農(nóng)村情況千差萬別，問題復雜多樣，再加上廣大農(nóng)村基層干部分析問題、解決問題的能力不一樣，社會問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制也很難做到所有問題的一攬子解決。在這種情況下，健全社會矛盾的預防化解機制就非常必要。目前，健全社會矛盾的預防化解機制應(yīng)當從以下幾個方面入手：

第一，要打造多元化的矛盾解決主體。受農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型影響，農(nóng)村社會矛盾呈現(xiàn)主客體多元化、形式多樣化、性質(zhì)復雜化的特點。解決這些矛盾，就要實現(xiàn)解決主體的多元化。結(jié)合目前農(nóng)村發(fā)展情況，實現(xiàn)矛盾解決主體的多元化，除了要強化農(nóng)村基層黨政領(lǐng)導班子的科學分析矛盾、認真解決矛盾的能力外，還要充分利用農(nóng)村各種社會組織、人民調(diào)解員，充分發(fā)揮他們在訴求表達、利益爭取、干群橋梁等方面的作用。

第二，要建立高效快速的反應(yīng)處理機制。許多學者對多起群體性事件進行分析，一個共同的認識就是相關(guān)領(lǐng)導和組織對事件反應(yīng)不迅速、不及時。這種深刻教訓提醒我們，有效解決矛盾、避免矛盾激化，必須要有高效快速的反應(yīng)處理機制，做到早發(fā)現(xiàn)、早解決。

第三，要健全社會矛盾處理的經(jīng)費保障制度。解決社會矛盾，耗時耗力，有時需要多部門聯(lián)動、多手段并舉、長時間進行，離開一定的經(jīng)費支持，有些矛盾不會得到有效解決。多種資料顯示，當前各級地方政府維穩(wěn)經(jīng)費開支巨大，但這種開支往往具有很大的臨時性、應(yīng)付性。要從根本上解決問題，必須徹底摒棄許多地方政府所習慣的花錢買平安的僥幸心理和不當做法，建立常態(tài)化的經(jīng)費保障機制，保證相關(guān)工作人員無后顧之憂，踏踏實實解決問題。

（4）要健全和完善農(nóng)村公共服務(wù)機制

長期以來，農(nóng)村各基層黨政干部將主要精力放在抓經(jīng)濟建設(shè)，促進農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展上。對農(nóng)村教育、社會保障、公共衛(wèi)生、科技推廣、信息提供等一些公共產(chǎn)品和公共服務(wù)重視不夠、關(guān)注少、投入少，使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)水平遠遠落后于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，落后于農(nóng)民群眾的實際需求。在當前建設(shè)社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建社會主義和諧社會的大背景下，健全和完善農(nóng)村公共服務(wù)機制，提高農(nóng)民群眾的生活幸福指數(shù)，顯得非常必要。

第一、要健全和完善農(nóng)村公共服務(wù)的長效投入機制。資金缺乏已經(jīng)成為制約農(nóng)村公共服務(wù)水平提升的重要因素。從過去相當長一個時期看，各級地方政府在農(nóng)村發(fā)展過程中，資金流向主要集中在見效快的經(jīng)濟建設(shè)項目上，而對于見效慢的農(nóng)村基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障救助等公共服務(wù)領(lǐng)域則不愿投資或投資較少，造成農(nóng)村基本公共產(chǎn)品供給短缺。改變這種狀況，必須健全和完善農(nóng)村公共服務(wù)的長效投入機制。不僅中央和省市要加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品開發(fā)和公共服務(wù)供給的投資力度，而且縣區(qū)等農(nóng)村基層主管部門也要提高認識，廣開財源，將更多的資金投入到農(nóng)民群眾生活急需的公共服務(wù)領(lǐng)域。

第二，要健全和完善農(nóng)村公共服務(wù)的多元供給機制。在農(nóng)村改革過程中，計劃經(jīng)濟的單一經(jīng)濟主體已被市場經(jīng)濟的多元經(jīng)濟主體所取代，可社會領(lǐng)域的公共服務(wù)主體單一的局面尚未得到徹底改變。目前，村集體在絕大多數(shù)地方依然是農(nóng)村公共服務(wù)的主要提供者。這種供給機制，如果在農(nóng)村稅費改革之前，村集體尚有一點收入，能夠勉強維持的話，那么在稅費改革之后，這種供給就顯得非常困難。改變這種狀況，一方面，各級政府必須要加大對村集體的財政扶持力度，加大對農(nóng)村的公共財政投入，使村集體能夠有更多的資金發(fā)展公共事業(yè)，提供公共服務(wù)。另一方面，要積極鼓勵和扶持農(nóng)村各種經(jīng)濟、社會、文化組織的發(fā)展，充分發(fā)揮這些組織在農(nóng)民自我教育、自我管理、自我服務(wù)中的作用。通過這些措施，構(gòu)建多元的公共服務(wù)供給機制。

6.創(chuàng)新管理方法

“方法是認識的工具和手段，是達到實踐目的的中介，是解決過河的‘橋’和‘船’的問題。社會管理方法創(chuàng)新，對于加強和創(chuàng)新社會管理，提高社會管理科學化水平，具有極為重要的理論和實踐意義。因此，我們要積極推進社會管理方法創(chuàng)新?！盵1]蔡永生.著力推進社會管理方法創(chuàng)新[J].中共貴州省委黨校學報,2011,(5):83-84.

結(jié)合我國農(nóng)村實際情況，農(nóng)村社會管理方法創(chuàng)新應(yīng)當從以下幾個方面入手：

（1）要變管理為服務(wù)

就社會管理來說，管理是手段，服務(wù)是目的。改革開放前，和計劃經(jīng)濟時期高度集權(quán)的政治與經(jīng)濟管理模式相一致，在社會管理上，強調(diào)對社會成員的管理與控制?！霸谶@種管理思維之下，各類社會主體往往只是被看作行政管制的客體和對象，而不被當成是具有能動性和創(chuàng)造性的參與管理的主體?！盵2]李程偉.社會管理的基本意涵與價值追求：發(fā)展視角的認識[J].科學中國人,2012,(5):20-21.具體到農(nóng)村社會管理，農(nóng)民群眾被嚴格限制在人民公社內(nèi)部，政治、經(jīng)濟、文化、社會活動統(tǒng)一由社隊安排，農(nóng)民缺乏活動的自主性，社會生活缺乏生機與活力。隨著農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟的不斷成熟，政府轉(zhuǎn)變管理職能和管理方式成為必然。為此，政府必須改變計劃經(jīng)濟時期在社會管理上無所不包、無所不攬的做法，把更多的管理變成服務(wù)，正確處理好管理職能和服務(wù)職能的關(guān)系，把該管理的管理好，該服務(wù)的服務(wù)好，讓以人為本、執(zhí)政為民的理念變?yōu)閷崒嵲谠诘男袆印?/p>

（2）變一方為多方

計劃經(jīng)濟時期社會管理的主要特征是強調(diào)政府部門對社會管理的主宰作用，強調(diào)對社會成員自上而下的控制，社會成員對管理者自下而上的服從。政府部門在管理活動中往往唱獨角戲。在市場經(jīng)濟迅速發(fā)展，社會生活日益多元，社會成員利益追求多樣，社會管理內(nèi)容日益增多、任務(wù)不斷加重的大背景下，由政府主管部門唱獨角戲的管理方式已經(jīng)嚴重落后現(xiàn)實需要，已經(jīng)不能圓滿完成社會管理的任務(wù)，構(gòu)建多方聯(lián)動、上下結(jié)合的多元社會管理主體結(jié)構(gòu)，變得刻不容緩。實現(xiàn)這一任務(wù)，就要遵循“‘自下而上’的以社會為中心和以公民為本位的治理邏輯，尤其是將基層社會管理看成是政府部門、企事業(yè)單位、社會組織、社區(qū)居民等眾多主體密切互動的行動場域，是各利益相關(guān)者商談、對話、博弈、妥協(xié)、相互體認、共同建構(gòu)認知和社會現(xiàn)實的開放的過程系統(tǒng)。”[1]李程偉.社會管理的基本意涵與價值追求：發(fā)展視角的認識[J].科學中國人,2012,(5):20-21.在管理實踐中，在發(fā)揮基層黨政組織主導作用的同時，積極鼓勵和扶持農(nóng)村各種經(jīng)濟、社會組織的發(fā)展，充分發(fā)揮這些組織在傳達民意、利益表達中的橋梁和溝通作用，發(fā)揮他們在社會管理中的自我管理、自我服務(wù)作用。最終形成政府主導、各種社會力量有效積極參與的社會管理模式。

（3）變傳統(tǒng)為現(xiàn)代

傳統(tǒng)社會管理手段主要有三種，一是依靠行政權(quán)力，對社會成員進行政治控制。二是對社會成員進行思想灌輸，使社會成員接受統(tǒng)治階級的主流意識形態(tài)和主流政治文化，以約束社會成員的社會行為。三是依靠道德與法律，使社會成員自覺或出于權(quán)威的服從而接受社會管理。這三種手段相互結(jié)合，共同作用，保持著傳統(tǒng)社會的穩(wěn)定與延續(xù)。改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，促使農(nóng)村社會由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，隨著社會的轉(zhuǎn)型，社會管理方法也必須由傳統(tǒng)轉(zhuǎn)為現(xiàn)代?，F(xiàn)代社會管理方法與手段相對豐富，它是由現(xiàn)代社會的多元性和管理內(nèi)容的復雜性決定的，隨著社會的日益開放與民主，社會管理要求在適當運用行政權(quán)力的同時，綜合運用經(jīng)濟的、文化的、社會的、法律的、網(wǎng)絡(luò)的等各種手段與方法，通過平等的對話、溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)以及教育、談判等辦法來實施管理內(nèi)容，達到管理目的。從我國農(nóng)村社會管理的實際情況看，方式、方法、手段由傳統(tǒng)向現(xiàn)代管理轉(zhuǎn)變正處于起步階段，具體表現(xiàn)在目前“一些地方在社會管理中仍然存在著簡單管理甚至粗暴管理的現(xiàn)象，社會管理主要采取單一行政干預手段，即政府憑借政權(quán)力量，依靠自上而下的行政組織制定、頒布、運用政策和指令的方法來實現(xiàn)國家對全社會的領(lǐng)導、組織和管理?！盵2]龔維斌.我國社會管理體制存在的主要問題[J].理論視野,2010,(1):46-48.這種狀況既不符合現(xiàn)代管理理論，也不符合農(nóng)村社會管理的實際需要，因此，我國農(nóng)村社會管理方法手段由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的任務(wù)還十分艱巨。

*孔繁金，臨沂大學法學院教授、院長，碩士生導師，主要從事農(nóng)村政治與社會發(fā)展研究。