溫祖良，范志昂，孫彥偉

（上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心，上海 200003）

土地整治已上升為國(guó)家戰(zhàn)略，被視為確保國(guó)家糧食安全的重大舉措[1]。多年來(lái)，上海土地整治從數(shù)量潛力挖掘階段、數(shù)量與質(zhì)量并重階段，邁向了城鄉(xiāng)土地價(jià)值最大化階段[2]。上海城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，要求土地整治要特別重視農(nóng)村土地的生態(tài)功能，要為城市人口提供休閑功能，要為實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展服務(wù)。上海土地整治怎樣服務(wù)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，如何為上海土地資源管理工作“保障發(fā)展、保護(hù)資源、優(yōu)化空間”的定位提供支撐，選擇適合上海大都市特色的農(nóng)村土地整治路徑，解決上海土地整治如何做、做什么是首要問(wèn)題。

1 土地整治內(nèi)涵及其演變

十多年來(lái)，我國(guó)土地整治的內(nèi)涵和地位發(fā)生了顯著改變。1998年《土地管理法》規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理”，號(hào)召各地開(kāi)展土地整理工作。2008年十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》將其修改為“土地整治”，描繪了到2020年我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的美好前景?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國(guó)發(fā)[2010]47號(hào)）進(jìn)一步明確將農(nóng)村土地整治上升為國(guó)家戰(zhàn)略，作為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的基本手段之一，指出農(nóng)村土地整治是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、增加高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的重要手段，對(duì)農(nóng)村土地整治工作提出了明確的目標(biāo)要求[3]。

近年來(lái)，土地整治的內(nèi)涵越發(fā)豐富，整治理念更強(qiáng)調(diào)宏觀站位、系統(tǒng)管理和持續(xù)發(fā)展。在整治領(lǐng)域上，從農(nóng)地整治拓展到農(nóng)村土地綜合整治，再拓展到城市國(guó)有土地的市地整治。在整治目標(biāo)上，從單一補(bǔ)充耕地拓展到推進(jìn)城市化（城鎮(zhèn)化）和新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，改善生態(tài)環(huán)境等方面。在整治范圍上，從分散、割裂的農(nóng)地整理和村莊整治轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤?、水、路、林、村”的綜合整治，全域整體推進(jìn)。在整治手段上，從以項(xiàng)目為載體，拓展為項(xiàng)目、工程和各類政策工具等的綜合運(yùn)用。在地位和作用上，土地整治貫穿起了國(guó)土部門中耕地保護(hù)、規(guī)劃、地籍、利用等幾乎所有業(yè)務(wù)，涉及多個(gè)其他政府部門，涉及廣大群眾的利益，是國(guó)土部門面向政府其他部門、面向社會(huì)群眾的前沿，是改善部門形象，促進(jìn)國(guó)土部門從權(quán)力型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的著力點(diǎn)之一。

2 上海土地整治現(xiàn)狀與模式探索

2.1 土地整治現(xiàn)狀

（1）傳統(tǒng)耕地后備資源越來(lái)越少，整理復(fù)墾難度逐年加大

一方面，隨著土地整理復(fù)墾逐年推進(jìn)，傳統(tǒng)耕地后備資源（如坑塘水面、農(nóng)村道路、曬谷場(chǎng)、荒草地、廢棄宅基地和工礦用地等）越來(lái)越少。另一方面，隨著項(xiàng)目新增耕地率的降低，項(xiàng)目成本不斷提高，以往按照新增耕地?cái)?shù)量補(bǔ)貼項(xiàng)目建設(shè)成本的運(yùn)作方式逐漸凸顯弊端，致使項(xiàng)目實(shí)施主體的積極性大大降低，無(wú)形中也增大了難度。此外，各區(qū)縣土地整理復(fù)墾受到本市其他部門相關(guān)政策的約束越來(lái)越大，工作難度逐年加大。

（2）城鄉(xiāng)間差距拉大，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展受制約

當(dāng)前，上海城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分化態(tài)勢(shì)顯著，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，制約了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。近年來(lái)城鄉(xiāng)居民收入比保持在2倍以上，收入差距逐年拉大；廣大農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)供應(yīng)遠(yuǎn)低于城市地區(qū)，農(nóng)民居住和生活條件亟待改善。

（3）城市擴(kuò)張，生態(tài)資源承壓，宜居度降低

多年來(lái)，隨著城市規(guī)模的迅速擴(kuò)展，生態(tài)資源（包括綠地、園林地、耕地、濕地等）逐年減少；隨著常住人口的增加，人均生態(tài)資源更是減少迅速，生態(tài)資源承壓較重，生態(tài)格局呈現(xiàn)破碎化，宜居度降低。

2.2 土地整治的模式探索

緊繃的資源約束和旺盛的發(fā)展需求，促使上海在土地整治方面不斷尋求突破，并在實(shí)踐中逐步探索出適應(yīng)當(dāng)?shù)貙?shí)際的城鄉(xiāng)土地整治模式[4]。各地土地整治模式的探索反映了本市各區(qū)域因其發(fā)展階段和規(guī)劃定位的差異所選擇的差別化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤路徑和土地整治方式。

（1）外岡模式

外岡模式是指以土地整治為平臺(tái)，以宅基地置換和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策為抓手，以推進(jìn)城市化進(jìn)程為主要目標(biāo)的城鎮(zhèn)推進(jìn)型整治模式，是在嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)的土地整治實(shí)踐中形成的。

嘉定區(qū)以此為典型，積極發(fā)揮其示范作用，建立了區(qū)級(jí)統(tǒng)籌、鎮(zhèn)為主體、國(guó)有和集體企業(yè)運(yùn)作的機(jī)制，將宅基地置換和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與全區(qū)城市化發(fā)展相結(jié)合，聚焦重點(diǎn)城市化地區(qū)，同步推進(jìn)“一核兩翼”、新市鎮(zhèn)和中心村建設(shè)。農(nóng)民宅基地搬遷后復(fù)墾為耕地，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)；農(nóng)民以宅基地等量換配套完善的鎮(zhèn)區(qū)產(chǎn)權(quán)房，居住和生活條件有了很大改觀，收入來(lái)源也從過(guò)去的單一收入變?yōu)閾碛小八慕稹笔杖耄淳蜆I(yè)薪金、房屋租金、村集體經(jīng)濟(jì)組織的福利金、鎮(zhèn)保或農(nóng)保的退休養(yǎng)老金。

外岡模式對(duì)上海近郊快速城市化地區(qū)的農(nóng)民生活條件改善、集約用地和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等具有積極示范意義。

（2）莊行模式

莊行模式是指以土地整治為平臺(tái)，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策為抓手，以農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展為目標(biāo)的鄉(xiāng)村更新型新農(nóng)村建設(shè)模式，是在奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)的土地整治實(shí)踐中形成的。

奉賢區(qū)及莊行鎮(zhèn)政府整合各項(xiàng)支農(nóng)政策，在新葉村探索開(kāi)展農(nóng)村土地綜合整治工作，力爭(zhēng)通過(guò)“田、水、路、林、村”綜合整治，實(shí)現(xiàn)“宅基地歸并集中、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村持續(xù)發(fā)展”的目標(biāo)。農(nóng)民分散的宅基地搬遷后復(fù)墾為耕地，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)；根據(jù)發(fā)展階段和規(guī)劃定位的不同，新葉村因地制宜地采用“宅基地歸并集中”的安置模式[5]，強(qiáng)調(diào)建設(shè)農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)民和提升農(nóng)業(yè)。

莊行模式對(duì)上海遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)提升、農(nóng)民受益和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有積極示范意義。

（3）基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)建設(shè)模式

金山區(qū)廊下鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)是全國(guó)首批116個(gè)示范區(qū)之一，示范區(qū)建設(shè)要達(dá)到基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化、基礎(chǔ)工作規(guī)范化、保護(hù)責(zé)任社會(huì)化、監(jiān)督管理信息化的總體目標(biāo)。示范區(qū)建設(shè)以農(nóng)地（基本農(nóng)田）綜合整治為重點(diǎn)，配套完善的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施（路、渠、溝、泵、閘、林等），提升農(nóng)業(yè)規(guī)?；潭群图Z食綜合生產(chǎn)能力，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。

基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)建設(shè)模式，對(duì)在上海土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃[6]確定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)及其重點(diǎn)整治區(qū)域中，實(shí)施以建設(shè)優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田、提高基本農(nóng)田質(zhì)量、建立健全保護(hù)機(jī)制為目標(biāo)的土地整治具有重要示范意義。

（4）小城鎮(zhèn)建設(shè)模式

小城鎮(zhèn)改革試點(diǎn)本質(zhì)上是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的城鎮(zhèn)建設(shè)，著力點(diǎn)是小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚和功能完善，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，提高公共服務(wù)水平，深化相關(guān)制度改革。

本市關(guān)于開(kāi)展小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點(diǎn)的政策意見(jiàn)，確定了崇明陳家鎮(zhèn)等共10個(gè)鎮(zhèn)作為本市第二批試點(diǎn)城鎮(zhèn)。在具體實(shí)施中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是小城鎮(zhèn)試點(diǎn)中一項(xiàng)主要的政策措施和實(shí)施手段。此外，城鎮(zhèn)建設(shè)方面，給予試點(diǎn)小城鎮(zhèn)土地出讓收益“返還”、農(nóng)民安置的各類收費(fèi)減免及在土地儲(chǔ)備、土地用途轉(zhuǎn)變等方面賦予部分“城市管理權(quán)限”等政策支持。農(nóng)村發(fā)展方面，給予試點(diǎn)小城鎮(zhèn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)、土地復(fù)墾市級(jí)補(bǔ)貼、鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和發(fā)展旅游農(nóng)業(yè)、納入新型農(nóng)村金融試點(diǎn)等政策支持。

以上模式基本反映了上海在土地整治方面的各種探索，對(duì)于確定上海在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下的土地整治路徑具有借鑒意義。

3 土地整治與城鄉(xiāng)一體化關(guān)系分析

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展離不開(kāi)土地整治，土地整治的先進(jìn)理念和豐富內(nèi)涵使得土地整治成為助力城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要載體。上海市在“十二五”規(guī)劃中明確提出：把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大任務(wù)，優(yōu)化市域空間布局，充分發(fā)揮郊區(qū)在新一輪發(fā)展中的戰(zhàn)略作用，積極推進(jìn)新城、新市鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)，城鄉(xiāng)良性互動(dòng)，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施體系、公共服務(wù)體系和城市管理體制，進(jìn)一步提升城市現(xiàn)代化管理水平，構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。

3.1 土地整治是實(shí)現(xiàn)本市城鎮(zhèn)體系的有效途徑

城鎮(zhèn)體系是本市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展美好藍(lán)圖，而藍(lán)圖的實(shí)現(xiàn)則需要多種手段和途徑。土地整治中一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容就是建設(shè)用地整治，通過(guò)存量建設(shè)用地空間布局的調(diào)整，將農(nóng)民分散居住向適當(dāng)集中居住轉(zhuǎn)變，將城鎮(zhèn)發(fā)展中土地粗放利用向節(jié)約集約利用轉(zhuǎn)變，將農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)整后節(jié)約的指標(biāo)向城市傾斜，為城市更新改造提供用地支持。

3.2 土地整治是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化中新農(nóng)村建設(shè)重要載體

土地整治在農(nóng)村方面要實(shí)現(xiàn)“田、水、路、林、村”綜合整治目標(biāo)：一方面要建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供重要基礎(chǔ)保障；另一方面要開(kāi)展新村建設(shè)，建設(shè)土地節(jié)約、村容整潔、配套齊全的農(nóng)村新型居住社區(qū)。土地整治綜合運(yùn)用了各部門的政策工具，采用工程、經(jīng)濟(jì)等手段實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)。

3.3 土地整治是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與工農(nóng)關(guān)系的長(zhǎng)效之策

多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民穩(wěn)定就業(yè)、農(nóng)村和諧進(jìn)步的難度不斷加大，城鄉(xiāng)關(guān)系和工農(nóng)關(guān)系改善也出現(xiàn)停滯狀態(tài)。在此階段深入開(kāi)展農(nóng)村土地整治，不僅符合黨的十七大報(bào)告所要求的“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化新格局”，也切實(shí)搭建了“消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展結(jié)構(gòu)性矛盾的重要平臺(tái)”[7]。

3.4 土地整治是解決城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中用地瓶頸的重要手段

上海是一個(gè)人口多、土地資源相對(duì)缺乏、環(huán)境容量十分有限的特大型城市，用地瓶頸問(wèn)題是上海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的較大約束。通過(guò)土地整治項(xiàng)目的實(shí)施可新增較大數(shù)量的耕地和占補(bǔ)平衡指標(biāo)，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的用地需求提供重要保障。

4 上海土地整治的路徑選擇

4.1 建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，推進(jìn)土地整治由重?cái)?shù)量向數(shù)量質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變

高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田是指通過(guò)土地整治，建設(shè)形成的集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)方式相適應(yīng)的基本農(nóng)田[8]。高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，是以建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為目標(biāo)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，在農(nóng)村土地整治重點(diǎn)區(qū)域及重大工程區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田整備區(qū)等開(kāi)展的土地整治活動(dòng)，通過(guò)完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施配套，增強(qiáng)防洪、排澇等抵御自然災(zāi)害的能力，全面提高農(nóng)田質(zhì)量和土地集約利用水平；通過(guò)配套農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬設(shè)施，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品精深加工，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、種源農(nóng)業(yè)；通過(guò)對(duì)農(nóng)田生態(tài)環(huán)境的修復(fù)、保護(hù)和建設(shè)，打造良好的農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，發(fā)展都市高效生態(tài)農(nóng)業(yè)。

高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)是全市328萬(wàn)畝（約2186.67km2）基本農(nóng)田，要根據(jù)現(xiàn)有基本農(nóng)田設(shè)施水平，按照“統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)、先易后難、分類實(shí)施”的原則，以項(xiàng)目為載體扎實(shí)推進(jìn)。通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田集中連片，提高耕地質(zhì)量，促進(jìn)都市型規(guī)?；F(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)和生態(tài)景觀建設(shè)，推進(jìn)本市土地整治由重?cái)?shù)量向數(shù)量質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變。

4.2 因地制宜分類推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，建設(shè)與國(guó)際化大都市相協(xié)調(diào)的新農(nóng)村

農(nóng)村土地綜合整治是以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村布局優(yōu)化、道路硬化、村莊綠化、環(huán)境美化為目標(biāo)，在強(qiáng)調(diào)“田、水、路、林、村”綜合整治的同時(shí)，注重加強(qiáng)和改善農(nóng)村匱乏的文體、教育、醫(yī)療衛(wèi)生與防疫以及生活垃圾處理與保潔等設(shè)施，美化農(nóng)村居住環(huán)境。通過(guò)對(duì)農(nóng)戶房前屋后、禽畜飼養(yǎng)、垃圾污水等進(jìn)行綜合整治，把城市的供電、供水等公共基礎(chǔ)設(shè)施引入農(nóng)村，縮小城鄉(xiāng)差距，著力改變農(nóng)村“臟、亂、差”的狀況。

農(nóng)村土地綜合整治的區(qū)域?yàn)楸臼型恋乩每傮w規(guī)劃和土地整治規(guī)劃確定的集中建設(shè)區(qū)外的廣闊空間，依托高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，加入農(nóng)村居民點(diǎn)整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤內(nèi)容。農(nóng)村土地綜合整治要依據(jù)本市城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)際，因地制宜分類推進(jìn)，系統(tǒng)總結(jié)“外岡模式”、“莊行模式”等經(jīng)驗(yàn)，完善模式。在集中建設(shè)區(qū)內(nèi)和集中建設(shè)區(qū)外，分別以城市化推進(jìn)型農(nóng)村居民點(diǎn)整治和鄉(xiāng)村更新型農(nóng)村居民點(diǎn)整治為主推模式，促進(jìn)建設(shè)用地集約節(jié)約利用，建設(shè)與國(guó)際化大都市相協(xié)調(diào)的社會(huì)主義新農(nóng)村。

4.3 創(chuàng)新性推進(jìn)生態(tài)空間綜合整治，優(yōu)化城鄉(xiāng)生態(tài)空間

生態(tài)空間綜合整治，要以耕地質(zhì)量的不斷提高、城鄉(xiāng)土地利用環(huán)境的極大改善、實(shí)現(xiàn)區(qū)域景觀和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、優(yōu)化城鄉(xiāng)生態(tài)空間為主要目標(biāo)，為市民提供良好的生態(tài)空間和休閑去處；要針對(duì)整理區(qū)內(nèi)影響生態(tài)環(huán)境最顯著的因素，采取綜合措施，完善農(nóng)田林網(wǎng)、護(hù)坡林草帶，控制水土流失，加深耕層、改良土壤，達(dá)到改善生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化城鄉(xiāng)生態(tài)空間的同時(shí)，提高生產(chǎn)效益，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

生態(tài)空間綜合整治的區(qū)域?yàn)楸臼型恋乩每傮w規(guī)劃確定的生態(tài)源地、生態(tài)綠環(huán)、生態(tài)走廊和生態(tài)保育區(qū)等四大重點(diǎn)區(qū)域。生態(tài)空間綜合整治體現(xiàn)了土地整治的城鄉(xiāng)一體化生態(tài)、休閑價(jià)值。

4.4 適度有序開(kāi)發(fā)灘涂資源，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

適度有序開(kāi)發(fā)灘涂資源是在綜合考慮本市的自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、土地利用條件及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局狀況下，落實(shí)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃。在合理設(shè)定開(kāi)發(fā)的規(guī)模和布局、生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性保障、河勢(shì)穩(wěn)定、防洪安全、航道整治、生態(tài)維護(hù)等的前提下，有重點(diǎn)、適度有序、逐步推進(jìn)灘涂圈圍成陸土地整治項(xiàng)目。

通過(guò)對(duì)灘涂成陸土地實(shí)施整治，增加有效的耕地面積，合理配置農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，提高機(jī)械化耕作水平，促進(jìn)土地資源合理利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，提高本市耕地占補(bǔ)平衡能力。

4.5 探索城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地和產(chǎn)業(yè)用地整治，提高土地節(jié)約集約利用水平

按照“重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目向開(kāi)發(fā)區(qū)集中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中、農(nóng)民住宅向小城鎮(zhèn)和中心村集中”的要求，推進(jìn)城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地和產(chǎn)業(yè)用地整治，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚、居住集中和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的一體化進(jìn)程，更好地引導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展，改變?nèi)丝诤彤a(chǎn)業(yè)布局分散、資源利用率低、生態(tài)環(huán)境破壞較為嚴(yán)重的弊端。

建設(shè)用地整治在本市處于探索階段，近期主要是將位于本市土地利用總體規(guī)劃確定的集中建設(shè)區(qū)外建設(shè)用地向集中建設(shè)區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)移，遠(yuǎn)期主要是集中建設(shè)區(qū)內(nèi)存量建設(shè)用地土地利用效率的提高和節(jié)約集約利用水平的提升。

5 總結(jié)及建議

土地整治與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展密不可分。通過(guò)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、農(nóng)村土地綜合整治、生態(tài)空間綜合整治、灘涂資源開(kāi)發(fā)以及建設(shè)用地整治等基本路徑和措施，使土地整治成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要平臺(tái)；城鄉(xiāng)一體化也為土地整治工作提供了廣闊舞臺(tái)。

為實(shí)施上海土地整治的五條路徑，更好地推進(jìn)本市土地整治工作，提出以下建議：

5.1 創(chuàng)新理念，規(guī)劃先行，科學(xué)統(tǒng)籌安排土地整治項(xiàng)目

在本市土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃的引導(dǎo)下，區(qū)縣級(jí)土地整治規(guī)劃要將土地整治作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必要手段和平臺(tái)，創(chuàng)新性開(kāi)展土地整治規(guī)劃的編制工作。規(guī)劃應(yīng)當(dāng)綜合分析土地整治潛力，劃分整治類型和重點(diǎn)區(qū)域，確定整治項(xiàng)目空間布局，全面完成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村土地綜合整治、生態(tài)空間優(yōu)化建設(shè)等任務(wù)目標(biāo)，具體落實(shí)土地整治路徑；要推進(jìn)集建區(qū)外建設(shè)用地減量化，依托土地整治項(xiàng)目，整合優(yōu)化集建區(qū)外生態(tài)空間，充分發(fā)揮其生產(chǎn)和生態(tài)功能，建成“綠心”、“綠帶”等國(guó)土生態(tài)屏障。

5.2 強(qiáng)化宣傳，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層和農(nóng)民的實(shí)施主體地位

建立健全“政府主導(dǎo)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體，國(guó)土搭臺(tái)、部門參與，統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資金、各計(jì)其功”的土地整治新機(jī)制，在區(qū)（縣）政府的主導(dǎo)下，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、集體經(jīng)濟(jì)組織的能動(dòng)性。要大張旗鼓宣傳國(guó)家和本市土地整治相關(guān)政策，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層和農(nóng)民的實(shí)施主體地位，將利國(guó)、惠民的土地整治好政策落到實(shí)處。

5.3 政府主導(dǎo)，部門協(xié)同，形成土地整治推進(jìn)的合力

土地整治強(qiáng)調(diào)維護(hù)土地所有者權(quán)益、維護(hù)農(nóng)民利益，特別強(qiáng)調(diào)多部門協(xié)同。構(gòu)建統(tǒng)一的土地整治平臺(tái)，可以徹底改變水利治水、交通修路、林業(yè)植樹(shù)、電力拉線、通信設(shè)站等“單打一”的局面，有效解決支農(nóng)資金多頭管理的問(wèn)題。建議區(qū)級(jí)層面加大統(tǒng)籌力度，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，將多頭支農(nóng)資金歸于統(tǒng)一的土地整治平臺(tái)之中，以土地整治項(xiàng)目為抓手，統(tǒng)籌安排，形成土地整治推進(jìn)的合力。

References)

[1]管韜萍. 打造農(nóng)村土地整治平臺(tái),構(gòu)建促節(jié)約保紅線新機(jī)制[J].上海土地,2012,(3):1.

Guan T P. Establishing the rural land consolidation and rehabilitation platform and constructing the new mechanism of saving land and defending land red line[J]. Shanghai Land,2012,(3):1.

[2]鄖文聚. 我國(guó)土地整治的實(shí)踐創(chuàng)新與理論進(jìn)步[J]. 上海國(guó)土資源,2012,33(4):1-6.

Yun W J. Progress and innovation in the theory and practice of land consolidation and rehabilitation in China[J]. Shanghai Land &Resources,2012,33(4):1-6.

[3]張鳳榮,徐艷. 農(nóng)村土地整治的理論與實(shí)踐[M]. 北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社,2012:1-10.

Zhang F R, Xu Y. The theory and practice of rural land consolidation and rehabilitation[M]. Beijing: China Agricultural University Press,2012:1-10.

[4]鄖文聚,楊曉艷,程鋒. 大都市特色的農(nóng)村土地整治—上海模式[J]. 上海國(guó)土資源,2012,33(3):21-25.

Yun W J, Yang X Y, Cheng F. Rural land renovation with metropolis features: Shanghai mode[J]. Shanghai Land &Resources,2012,33(3):21-25.

[5]戴燕燕. 上海農(nóng)村宅基地退出機(jī)制研究[J]. 上海國(guó)土資源,2012,33(1):28-34.

Dai Y Y. Establishment of an exit mechanism from rural residential land in Shanghai[J]. Shanghai Land & Resources,2012,33(1):28-34.

[6]上海市人民政府. 上海市土地整治規(guī)劃(2011-2015年)[Z]. 2013.

Shanghai Municipal People’s Government. Shanghai land consolidation and rehabilitation planning(2011-2015)[Z]. 2013.

[7]鄖文聚,李倩. 土地整治未來(lái)十年新模樣[J]. 中國(guó)土地,2010, (8):23-26.

Yun W J, Li Q. The new shape of land consolidation and rehabilitation in the next ten years[J]. China Land,2010,(8):23-26.

[8]TD/T 1033-2012,中華人民共和國(guó)土地管理行業(yè)標(biāo)準(zhǔn):高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)[S].

TD/T 1033-2012, Professional standard of PRC: Standard for wellfacilitied capital farmland construction[S].