烏日圖

(全國人大財政經(jīng)濟委員會，北京，100805)

“十六大”以來，在不斷完善城鎮(zhèn)職工五項社會保險制度的基礎(chǔ)上，國務(wù)院和地方政府積極推動建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(以下簡稱新農(nóng)合)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度(以下簡稱城醫(yī)保)、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度(以下簡稱新農(nóng)保)和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度(以下簡稱城居保)，填補了長期以來農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民社會保險的制度空白，標志著覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老和醫(yī)療保障體系的基本建立。目前，我國基本養(yǎng)老保險的覆蓋人數(shù)已經(jīng)超過7億，其中城鎮(zhèn)企業(yè)職工3億，城鎮(zhèn)居民2000萬，農(nóng)村居民4.6億。享受基本養(yǎng)老保險待遇的人數(shù)在2億左右;基本醫(yī)療保險的覆蓋人數(shù)超過13億，其中城鎮(zhèn)職工醫(yī)保2.6億、城醫(yī)保2.7億、新農(nóng)合超過8億;參加失業(yè)保險、工傷保險、生育保險的人數(shù)也都有快速增長，目前分別達到1.5億、1.9億和1.5億。

通過20年左右的努力，能夠基本解決近13億人口的生活安全問題，建立起一個與社會主義市場經(jīng)濟體制基本適應(yīng)的社會保障制度體系實屬不易，這是我國改革開放以來經(jīng)濟社會發(fā)展取得的重大成就，也是中國對世界人類文明進步作出的巨大貢獻。當然要完善這個制度還任重道遠。黨的十八大對進一步完善社會保障制度體系提出了新的要求:要堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針，以增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。實現(xiàn)這個目標，要以社會保險制度為重點，加快社會保障體系的完善，本文重點就當前養(yǎng)老、醫(yī)療保障制度改革中涉及的主要問題進行分析。

一、問題

(一)各項保險制度的保障水平差距較大。我國的社會保險制度從剛開始僅覆蓋國有單位擴展到非國有單位、從城鎮(zhèn)到農(nóng)村、從職工到居民，直至覆蓋全體國民。在大多數(shù)國民都享受到了不同程度的保障之后，基本保險的保障水平差距大的問題逐步凸顯。既有城鎮(zhèn)企業(yè)職工與城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民保障水平的差距，也有同一保險制度在不同地區(qū)保障水平的差距。以養(yǎng)老保險為例，2012年全國參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的退休人員養(yǎng)老金平均水平為1721元，而城居保和新農(nóng)保待遇的平均水平僅80多元;2012年北京市的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險金平均為2513元，而同期的吉林省為1370元;城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險金有的地方為55元，有的地方超過300元。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城醫(yī)保和新農(nóng)合這三種制度內(nèi)部以及三種制度之間的保障水平差距同樣比較大。各地工傷保險、生育保險和失業(yè)保險待遇水平的差距也很明顯。此外，機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險、公費醫(yī)療與社會醫(yī)療保險的待遇水平差距大，也是長期以來社會關(guān)注和反映比較強烈的問題。

(二)部分行業(yè)、企業(yè)及農(nóng)民工參保比例低。覆蓋城鄉(xiāng)勞動者的社會保險制度雖已建立，但遠未達到人員的全覆蓋，應(yīng)保未保的人群還不少。據(jù)調(diào)查，在建筑行業(yè)和一些服務(wù)行業(yè)的部分小微企業(yè)和非公企業(yè)，因經(jīng)營規(guī)模小、基礎(chǔ)管理工作薄弱、社會配套服務(wù)缺失、經(jīng)營者法律意識淡薄，相當部分勞動者沒有參加社會保險，已參加的也存在著斷繳或者少繳社會保險費的問題。加之這些行業(yè)和企業(yè)的勞動合同簽訂率比較低，政府相關(guān)部門對企業(yè)用工情況的底數(shù)并不清楚，應(yīng)保未保人數(shù)不掌握。2012年審計部門對農(nóng)民工較為集中的企業(yè)的抽查反映，只有34%的農(nóng)民工參加了五項社會保險、56.5%的農(nóng)民工參加了部分社會保險，有9.52%的農(nóng)民工五項社會保險均未參加。

(三)部分地區(qū)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金當期支付壓力大。受人口老齡化程度加速、養(yǎng)老保險待遇水平提高等因素的影響，不少地區(qū)的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余減少，收支缺口加大，特別是老工業(yè)基地和老齡化程度較高的地區(qū)問題更嚴重。2011年全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金當期收不抵支的省市區(qū)有14個，收支缺口達767億元，如果剔除了個人賬戶資金用于統(tǒng)籌基金當期發(fā)放的金額，統(tǒng)籌基金的收支缺口更大。遼寧省預(yù)計2012年統(tǒng)籌基金的收支缺口達105億元，2013年會突破400億元。湖南省受沿海發(fā)達城市打工人員返鄉(xiāng)養(yǎng)老高峰期到來等因素影響，預(yù)計今年基本養(yǎng)老保險金發(fā)放總額將超過400億元，超過當期的基金收入規(guī)模，未來幾年養(yǎng)老保險基金的收支缺口還將逐年擴大。海南省盡管2011年基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余有96.6億元，但由于同期農(nóng)墾職工養(yǎng)老保險基金的收支缺口就達23.7億元，在中央財政的綜合財力補助政策停止后，養(yǎng)老保險基金也將面臨巨大支付壓力。

(四)做實養(yǎng)老保險個人賬戶困難多、進展慢。改革開放前我國的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度是由用人單位繳費建立的退休費用現(xiàn)收現(xiàn)付(根據(jù)當期所需支付離退休費用的總額由所有企業(yè)共同繳納籌集)的社會統(tǒng)籌制度。1993年改革后實行用人單位和個人共同繳費的社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的制度模式，當時的個人賬戶主要作用是繳費記錄，即個人繳費的多少要與本人將來的養(yǎng)老金待遇掛鉤，個人繳費納入統(tǒng)籌基金統(tǒng)一調(diào)劑使用，因而個人賬戶被稱為“空賬”。2000年國家提出要做實基本養(yǎng)老保險個人賬戶，即個人賬戶資金不再納入統(tǒng)籌基金而是單獨積累。截至2011年底，共有13個做實賬戶的試點省份共積累個人賬戶基金2700多億元，其中在中央財政大力支持下做實個人賬戶的遼寧省就占了40%多，其他試點省市做實個人賬戶的規(guī)模都比較小。沒有列入試點的省市有些沒有能力做實，有些還在等待觀望。已做實的個人賬戶資金，按現(xiàn)行政策規(guī)定，只能買國債或存入銀行，沒有其他的投資辦法和渠道，運營效率低，資金貶值嚴重。與此同時，多數(shù)地方的基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金入不敷出。面對巨大的當期支付壓力，為確保當前的養(yǎng)老金發(fā)放，一些已全額或部分做實個人賬戶的試點省份又不得不再次動用已經(jīng)做實的個人賬戶資金。作為國家第一批做實養(yǎng)老保險個人賬戶試點省份的遼寧省，截至2012年6月底，個人賬戶基金積累總規(guī)模為1157.1億元，而預(yù)計2012年統(tǒng)籌基金的收支缺口為105億元，2013年會突破400億元。為確保當前的養(yǎng)老金發(fā)放，采取了省政府向養(yǎng)老保險個人賬戶基金借款、地方財政還本付息的方法解決當期的統(tǒng)籌基金缺口。從2009年至今已連續(xù)3年從個人賬戶基金累計借款311億元。黑龍江省是第二批做實養(yǎng)老保險個人賬戶試點省份，截至2011年底做實養(yǎng)老保險個人賬戶基金264億元，但當年全省企業(yè)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金出現(xiàn)收支缺口24億元，2012年統(tǒng)籌基金預(yù)算缺口增加到87億元，也在考慮從做實的個人賬戶借支。其他一些試點省市也存在類似的現(xiàn)象。如此發(fā)展下去，這些在中央和地方財政的巨額補助下花大力氣做實的個人賬戶又將成為新的空賬或部分空賬，做實養(yǎng)老保險個人賬戶的試點工作難以為繼。

(五)社會保險基金統(tǒng)籌層次低。按照有關(guān)部門的統(tǒng)計，目前全國各地均已實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度，81%的地區(qū)實現(xiàn)了城鎮(zhèn)醫(yī)療保險的市級統(tǒng)籌，363個市實現(xiàn)了工傷保險的市級統(tǒng)籌，大部分地市實現(xiàn)了失業(yè)保險的市級統(tǒng)籌。調(diào)查中了解到，如果按照基金在統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一調(diào)劑使用的“硬”標準衡量，多數(shù)地方的基本養(yǎng)老保險基金尚未實現(xiàn)真正意義上的省級統(tǒng)籌，只是建立了省級調(diào)劑金制度，而且調(diào)劑力度很弱，養(yǎng)老保險基金仍分散在2000多個統(tǒng)籌單位，其他幾項保險很多還停留在縣級統(tǒng)籌階段。不同統(tǒng)籌單位之間同一險種的社會保險資金難以調(diào)劑使用，基金結(jié)余多的地區(qū)，資金留在地方，保值增值壓力很大，基金不足地區(qū)又急需地方和中央財政補貼，這種低統(tǒng)籌層次的保險模式不僅使風險難以有效分散，基金的使用效率低且貶值嚴重，也影響對收入分配的調(diào)節(jié)，客觀上還抬高了繳費水平，影響了擴面。同時，統(tǒng)籌層次太低制約了經(jīng)辦管理工作的集約化和標準化，資金不能集中使用，操作標準寬嚴不一。基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)投入也很驚人，目前地市建一套普通的社保信息系統(tǒng)初期投入也要上千萬元，每年的維護成本超過百萬元，多項社保制度涉及眾多統(tǒng)籌單位，信息不能共享，重復(fù)建設(shè)，浪費很大。

(六)企業(yè)和個人的繳費負擔重。各地普遍反映，目前社會保險特別是基本養(yǎng)老保險的繳費負擔較重，用人單位和個人繳費壓力很大。特別是一些小微企業(yè)，由于經(jīng)營穩(wěn)定性差，盈利水平偏低，對繳費負擔的感覺更明顯。目前我國多數(shù)地方城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的繳費比例是28%，其中單位繳納20%，個人繳納8%?，F(xiàn)行法律和政策規(guī)定，用人單位應(yīng)該以本單位職工工資總額為基數(shù)繳納，職工以本人工資為基數(shù)繳納，同時還規(guī)定了以當?shù)厣鐣骄べY的3倍和60%作為繳費基數(shù)的上下限。由于繳費負擔重，不少地區(qū)和單位采取了變通的做法，沒按國家規(guī)定的繳費基數(shù)執(zhí)行而是以社平工資作為繳費基數(shù)。據(jù)有關(guān)部門的審計結(jié)果顯示，截至2011年底，21個省本級、201個市本級和1252個縣未以單位職工工資總額為繳費基數(shù)。一些地方反映，由于社平工資是一個地區(qū)各類用人單位工資總額的平均數(shù)，而且往往是根據(jù)規(guī)模以上企業(yè)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計得出，使得實際工資水平高于社平工資的單位在繳費上存在“偷逃跑漏”，工資水平低于社平工資的單位“雪上加霜”。繳費負擔重影響了企業(yè)和個人的參保積極性，削弱了社會保險的互濟功能，也會影響制度的可持續(xù)發(fā)展。

(七)社會保險費征繳體制不統(tǒng)一，征收模式多樣化。社會保險法明確規(guī)定，社會保險費實行統(tǒng)一征收，實施步驟和具體辦法由國務(wù)院作出規(guī)定。由于具體規(guī)定遲遲不能出臺，使得統(tǒng)一征收的規(guī)定得不到貫徹實施，各地社會保險費征繳體制不統(tǒng)一的問題繼續(xù)蔓延，不僅加大了行政成本，也影響了制度建設(shè)的規(guī)范化和標準化。目前在全國31個省市及新疆兵團和5個計劃單列市共37個地區(qū)中，五項社會保險費全部由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)征收的有15個地區(qū)，全部由稅務(wù)機關(guān)征收的有2個地區(qū);五項社會保險費依險種或市縣的不同，既有社會保險經(jīng)辦機構(gòu)征收，也有稅務(wù)征收的共有20個地區(qū)。另外，各地在同一險種的征收環(huán)節(jié)上也存在征收主體和征收政策的不統(tǒng)一。根據(jù)社會保險法和相關(guān)條例的規(guī)定，即使在征繳體制沒有統(tǒng)一的情況下，用人單位的繳費登記和保費核定要由社保經(jīng)辦機構(gòu)負責。以城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險為例，上海市實行由社保中心統(tǒng)一負責參保登記、保費的核定和征繳;內(nèi)蒙古自治區(qū)實行稅務(wù)代征，社保部門負責登記、核定和待遇發(fā)放工作，稅務(wù)部門根據(jù)社保部門核定的數(shù)據(jù)征收保費;遼寧省也是稅務(wù)代征，登記環(huán)節(jié)由社保經(jīng)辦機構(gòu)負責，征收環(huán)節(jié)由地稅部門負責，核定環(huán)節(jié)中單位繳費部分由地稅部門核定，個人繳費部分由社保經(jīng)辦機構(gòu)核定;海南省過去實行由稅務(wù)部門全責征收，社會保險法實施后改為地稅部門征繳，社保經(jīng)辦機構(gòu)負責登記和核定;廣東省在社會保險法實施后依然繼續(xù)實行稅務(wù)全責征收，即由稅務(wù)部門負責社會保險的登記、保險費的核定和保費的收繳。總之，各地的征收體制五花八門，社保和稅務(wù)部門能夠相互配合好的不多。

(八)社?；鹜顿Y渠道單一，保值增值壓力大。截至2012年6月底，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余已達2.13萬億，新農(nóng)保和城居?；鹄塾嫿Y(jié)余達1800億。各地普遍反映，社?；鸬耐顿Y渠道太少，按照規(guī)定只能存入銀行和購買國債。由于國債的發(fā)行數(shù)量和發(fā)行機制遠遠不能滿足社保資金的投資需求，所以各地90%以上的社?；鸲家糟y行存款的形式存在，投資收益率普遍在2% ～3%左右，低于同期的物價漲幅水平。遼寧省目前個人賬戶積累的資金規(guī)模為1157億元，2012年上半年的收益率約2.4%，最高年份為4.42%。黑龍江省各項社?；鹄塾嫿Y(jié)余730億元，委托全國社?；鹄硎聲\營的中央補助的做實個人賬戶資金，獲得的協(xié)議保底利率為4.5%，其余基本都自行安排用于銀行存款。內(nèi)蒙古自治區(qū)各項社?；鹄塾嫿Y(jié)余482億元，主要用于銀行存款，近年平均收益率約為2.9%。廣東省2011年全省社保基金的投資收益率約3.5%，2012年3月份經(jīng)批準拿出養(yǎng)老保險結(jié)余資金1000億元委托全國社會保障基金理事會投資運營，獲得每年4.2%的基準利率承諾。湖南省2011年末社保結(jié)余基金中，銀行存款占結(jié)余基金總額的比例接近90%，平均利率為2% ～3%。除了投資渠道的限制外，社會保險基金的統(tǒng)籌層次低、管理分散、專業(yè)人才欠缺等因素也是影響投資運用效果的重要因素。

(九)各項社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難，基本醫(yī)療保險行政管理體制不順。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度之間不能順暢銜接、跨地區(qū)流動人員醫(yī)療保險關(guān)系難以順利轉(zhuǎn)移是當前迫切需要解決的問題。由于城鎮(zhèn)職工、居民和農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度之間缺乏明確轉(zhuǎn)換辦法，參保人員一旦發(fā)生身份和工作崗位的變化，只能重新參加新的險種，重復(fù)參保的現(xiàn)象較為嚴重。據(jù)有關(guān)部門的調(diào)查，截至2011年底，共有112.4萬人重復(fù)參加了三類養(yǎng)老保險，9.27萬人重復(fù)領(lǐng)取養(yǎng)老金6845.29萬元。此外，部分地方未指定新老農(nóng)保的銜接辦法，老農(nóng)?；饌鶛?quán)等問題未得到妥善解決。醫(yī)療保險方面存在類似問題。盡管部分地區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)醫(yī)療保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，但在多數(shù)地方，新農(nóng)合以家庭為單位參保，城醫(yī)保以個人名義參保，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險則是以單位和個人名義參保，險種間的保障對象有交叉。截至2011年底，共有547.6萬人在城鄉(xiāng)居民醫(yī)保間重復(fù)參保，僅此一項財政多補貼9.23億元。城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城醫(yī)保、新農(nóng)合之間并無明確的轉(zhuǎn)換辦法，醫(yī)療保險的異地結(jié)算仍處在地方自行探索階段，尚沒有整體制度出臺，總的看限制很多，群眾感覺不順暢、不方便。

城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城醫(yī)保和新農(nóng)合分屬兩個部門管理，由此造成的制度不銜接也不容忽視。人社部門提出，兩項制度的業(yè)務(wù)競爭和待遇平衡矛盾十分突出，不利于醫(yī)保制度的可持續(xù)運行，整合難度很大。財政部門指出，城醫(yī)保和新農(nóng)合的參保人群類似，政府補助標準相同，只是因為制度和管理部門的分割，造成醫(yī)保政策的明顯差異以及重復(fù)參保和財政重復(fù)補助的發(fā)生。衛(wèi)生部門認為，管理體制的統(tǒng)一要確保農(nóng)民的醫(yī)保待遇，在城鄉(xiāng)差距比較大的地區(qū)，目前分別管理的體制有利于保護農(nóng)民權(quán)益，醫(yī)療保障與醫(yī)療服務(wù)放在一起管理也有其合理性。

(十)基本醫(yī)療保險制度對大病保障不充分，大病患者和家庭的經(jīng)濟負擔重。大病保障不充分是現(xiàn)行三項基本醫(yī)療保險制度面臨的共性問題。為了控制費用支付風險，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的政策規(guī)定，參保人發(fā)生的門診醫(yī)療費用一般由個人賬戶支付或個人自付;對住院醫(yī)療費用設(shè)立起付標準(支付門檻)和最高支付限額(封頂線)，參保人發(fā)生的住院醫(yī)療費用首先由個人支付，超過起付標準以上、最高支付限額以下的醫(yī)療費用由統(tǒng)籌基金按規(guī)定的比例支付;超過最高支付限額的醫(yī)療費用，由各地自行建立的大額醫(yī)療費用補助資金支付或通過商業(yè)醫(yī)療保險解決。其實這是把大病排斥在了基本醫(yī)療保險制度保障責任之外。近幾年雖然多次調(diào)整政策，如將一些門診慢性病納入統(tǒng)籌基金支付范圍，增加統(tǒng)籌基金報銷比例，放寬封頂線的標準等，但對少數(shù)發(fā)生大額醫(yī)療費用患者的保障力度還是不足，因病致貧的現(xiàn)象時有發(fā)生。新農(nóng)合和城醫(yī)保制度很大程度上也是參照城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度制定，設(shè)立了起付標準、最高支付限額和支付比例等政策。據(jù)有關(guān)機構(gòu)對近幾年城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的調(diào)研反映，按照這樣的支付政策和管理辦法，參保的大病患者報銷上限少則幾千元多不過幾萬元，尚不能有效緩解遭遇大病后的經(jīng)濟困難。

二、分析

上述十大問題，概括起來主要有三個方面，即公平性亟待解決、運行效率有待提高、可持續(xù)性需要重視。公平性問題主要表現(xiàn)在，制度體系基本建立后，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間、不同人群之間社保待遇水平不公平的問題逐步凸顯。運行效率問題主要表現(xiàn)在，各項社會保險基金的統(tǒng)籌層次低，大數(shù)法則的作用難以發(fā)揮，抗風險能力不足，保值增值壓力大，制度運行成本高、效率低?？沙掷m(xù)性問題主要表現(xiàn)在，過渡性、短期性的政策多，制度碎片化，對制度的長期持續(xù)運行考慮不夠充分，一些重大問題沒有明確結(jié)論，基本制度模式不定型。

社會保險是保障人民生活、調(diào)節(jié)收入分配的一項基本制度，是中國特色社會主義制度的重要組成部分和優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。社保制度體系的建立完善，既要不斷擴大保障范圍和提高保障水平，使人民分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，也要著眼長遠、量入為出;既要有利于促進我國經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展，又不能超越我國初級階段的基本國情，也不能影響國家經(jīng)濟社會發(fā)展的競爭力。按照“十八大”精神和“十二五”提出的改革任務(wù)，要堅持“全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”方針，以增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建設(shè)和完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。

第一，制度建設(shè)應(yīng)從“人人享有”向“公平享受”轉(zhuǎn)變。制度公平既是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要衡量標準，也是可持續(xù)發(fā)展的一個基本前提。由國家提供的基本保障待遇差距過大，使得保障水平較低的群體心理不平衡，要求公平保障、平等國民待遇的呼聲越來越高。進一步完善社保政策的目標之一就是要從“人人享有”向“公平享受”轉(zhuǎn)變，更加注重社?；局贫鹊墓叫裕鸩綄崿F(xiàn)城鄉(xiāng)各類居民養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險待遇水平的均衡。社會保險制度的本質(zhì)要求是體現(xiàn)公平性，即每位公民根據(jù)需要都有平等從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。當然國家提供的基本保障制度的公平不是平均主義，更不是過去的“大鍋飯”，而是機會的公平和基本權(quán)益的公平。社會保險待遇水平的確定，要綜合考慮與收入相關(guān)聯(lián)的繳費水平和與生活成本相關(guān)聯(lián)的消費水平等因素。目前，城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民社保待遇水平的差距，主要是制度機制不同、單位和個人的參保繳費不同、財政補助的數(shù)量和形式不同、制度建立的時間早晚不同等原因造成的。改革的方向是用多層次的社會保障體系來滿足不同人群的保障需求，但在國家承擔保障責任、保障基本水平的社會保險制度方面要體現(xiàn)人人平等、待遇均衡，即將所有社會成員納入社會保險制度的覆蓋范圍，逐步統(tǒng)一財政補助的水平和形式。在目前統(tǒng)一的基本制度尚未建立的情況下，要重點解決已參保人群社會保險待遇水平差距大的問題，對未參保人員要保障機會的公平，降低參保門檻，并在同一保險制度內(nèi)設(shè)立多個檔次，方便參保人根據(jù)本人收入狀況等因素選擇參加。

第二，建立多層次的社保體系是改革目標。建立多層次的社會保障體系是為了滿足各類不同人群的保障需求，也體現(xiàn)了國家保障、單位保障和個人保障在社保制度體系中各自應(yīng)當承擔的責任和相互配合的關(guān)系。但近年來在建立完善基本的養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度的同時，企業(yè)年金(職業(yè)年金)、商業(yè)人壽保險等補充性養(yǎng)老保險和補充性醫(yī)療保險的發(fā)展比較慢，在保障人民生活中的作用還很不足，多層次的養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度體系并未實質(zhì)成型，并出現(xiàn)了基本保障水平越來越高、政府責任越來越大的趨勢。以補充性養(yǎng)老保險的發(fā)展為例，除了個人購買的人壽保險，目前社會上的補充養(yǎng)老保險主要以企業(yè)年金的形式存在，但截至2011年底，參加企業(yè)年金的企業(yè)和職工人數(shù)，僅占全國企業(yè)總數(shù)的0.7%和基本養(yǎng)老保險參保職工人數(shù)的6%。而且，建立年金制度的主要是那些國有大企業(yè)和少數(shù)效益好的私營企業(yè)，有些企業(yè)只為其企業(yè)的管理層職工或原有固定工身份的職工投保。

究其原因:一是基本養(yǎng)老保險的待遇水平不斷提高，抑制了補充養(yǎng)老保險的發(fā)展。近年來，一些提高基本保障待遇的做法行政色彩濃厚，沒有充分考慮基金的承受能力，突破了基本制度保基本和基金的收支平衡原則。當然并不是說養(yǎng)老金水平不應(yīng)該提高，而是從長期發(fā)展的角度看，不能只調(diào)整基本養(yǎng)老保險金的水平，要注重建立各種補充養(yǎng)老保險，總體考慮制度體系的發(fā)展目標，使基本養(yǎng)老保險制度回歸保障基本的定位;二是企業(yè)年金管理制度設(shè)計不夠合理。建立在信托制基礎(chǔ)上的受托人、賬戶管理人、托管人、投資管理人共同參與管理并相互制約機制的企業(yè)年金制度，在實踐中受托人“空殼化”和市場角色“分散化”的問題比較突出，制度運行管理的成本高、效率低，大量的小微企業(yè)難以進入;三是稅收政策的支持力度不夠。

第三，重新審視基本養(yǎng)老保險的制度模式?；攫B(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的制度模式，是黨的十四屆三中全會通過的關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定提出的。其中的個人賬戶制度在后來的改革實踐中發(fā)生了很大的變化，直到本世紀初，國家提出了做實基本養(yǎng)老保險個人賬戶的要求。但個人賬戶一旦做實，統(tǒng)賬結(jié)合的制度事實上就演變成為“統(tǒng)賬分立”的兩種制度，即用人單位繳費、實行現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌制度和自己繳費、預(yù)籌積累的個人賬戶基金制度。這種“統(tǒng)賬分立”的制度遇到的現(xiàn)實難題，首先，因多數(shù)地方是靠個人賬戶資金以及財政補貼確保當期的養(yǎng)老金發(fā)放，個人賬戶資金一旦從社會統(tǒng)籌基金中撤出，社會統(tǒng)籌基金就會出現(xiàn)支付缺口，需要另外籌集資金。另外，現(xiàn)有的個人賬戶資金缺少投資渠道，不能實現(xiàn)保值增值，已經(jīng)出現(xiàn)了貶值。個人賬戶資金的貶值也就等于將來個人賬戶養(yǎng)老金保障功能的削弱，根據(jù)現(xiàn)行政策，個人賬戶養(yǎng)老金屬于基本養(yǎng)老保險金的一部分，所以為了維持基本養(yǎng)老保險金一定的替代率，保障退休人員的基本生活，就必然要增加由社會統(tǒng)籌基金支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的金額，從而進一步加大了社會統(tǒng)籌基金的支付壓力。因此，需要認真研究基本養(yǎng)老保險的制度模式，特別是個人賬戶制度的實現(xiàn)形式。

我國社會保障領(lǐng)域中個人賬戶制度的引入，主要是受20世紀80年代智利等國實施的養(yǎng)老金私有化改革以及新加坡等國家和地區(qū)實施公積金制度的影響。個人賬戶制度不具有社會互濟功能的保險性質(zhì)，而是一種強制儲蓄，理論上講具有繳費與待遇高度相關(guān)、抵御人口老齡化、減輕政府的經(jīng)濟負擔等優(yōu)勢，但是也具有難以應(yīng)對通貨膨脹和投資波動帶來的基金保值增值風險、管理制度運行成本高、最終待遇不確定可能帶來的保障能力不足等缺陷。學(xué)術(shù)界一般認為，當養(yǎng)老金資產(chǎn)的投資回報率超過了勞動年齡人口和勞動生產(chǎn)率的增速之和時，這種完全依靠積累的賬戶基金制度才具有優(yōu)勢。而現(xiàn)收現(xiàn)付的待遇確定型制度的最大優(yōu)勢，是基金使用效率的最大化，可以規(guī)避通貨膨脹和因壽命延長帶來的基金貶值風險和支付風險，基金投資增值的壓力小，制度管理成本較低?？紤]我國的人口增長、勞動生產(chǎn)率的增長、金融市場發(fā)展和資產(chǎn)管理水平以及我們的財政實力、制度優(yōu)勢、文化傳統(tǒng)等因素，基本養(yǎng)老保險還是應(yīng)以現(xiàn)收現(xiàn)付的待遇確定型制度為主，并在制度體系建設(shè)中注意克服現(xiàn)收現(xiàn)付制度的弊端。個人賬戶制度要堅持，但要還個人賬戶的本來屬性。首先，個人賬戶是自己繳費為自己將來養(yǎng)老，不屬于政府承擔保障責任的基本養(yǎng)老保險范疇;其次，個人賬戶資金的所有權(quán)歸自己，不能無償用于他人，不具有可相互調(diào)劑使用的保險資金性質(zhì)?；谏鲜鰞牲c，應(yīng)當將個人賬戶從基本養(yǎng)老保險中分立出來。

第四，更好發(fā)揮保險功能需要提高社會保險基金統(tǒng)籌層次。社會保險基金的集中統(tǒng)籌調(diào)劑使用是發(fā)揮社會保險制度保障功能的核心，提高社會保險統(tǒng)籌層次是社會保險制度的內(nèi)在要求。按照保險理論，保險基金統(tǒng)籌層次越高，越有利于分散風險，增強基金保障能力。同時，提高社會保險基金的統(tǒng)籌層次，從根本上解決了社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)，對于促進勞動力在不同區(qū)域間的自由流動、降低社會保險經(jīng)辦業(yè)務(wù)的管理成本和繳費水平、擴大覆蓋面也有積極作用。當前各項社會保險基金的統(tǒng)籌層次低，不同統(tǒng)籌區(qū)域之間難以進行資金調(diào)劑，面對勞動力由經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的流動和由農(nóng)村向中心城市流動的形勢，地區(qū)間制度贍養(yǎng)率(社會保險享受待遇人數(shù)/社會保險繳費人數(shù))和資金積累狀況出現(xiàn)了巨大變化:勞動力流出地區(qū)的制度贍養(yǎng)率大幅提高，當期壓力很大，而且還要承擔大量返回勞動力的待遇發(fā)放;勞動力凈流入地區(qū)的制度贍養(yǎng)率大幅降低，社會保險資金大量沉淀，而且本身還是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，這些地區(qū)由于保險基金快速積累，有條件以各種機會和名義提高參保人員社保待遇標準和降低在職人員社保繳費水平。各地在繳費水平和待遇標準上的差距快速拉大，優(yōu)勢地區(qū)較高待遇和較低費率并存的局面正在形成，對各地經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的負面作用已經(jīng)顯現(xiàn)。福利的剛性特點又決定了這樣發(fā)展下去，優(yōu)勢地區(qū)的利益會不斷固化加強，且越往后解決的難度和成本越大。

國家明確提出“十二五”期間要實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。前幾年這項工作推進困難與各地社會養(yǎng)老保險資金有大量結(jié)余有關(guān)，大家都不愿意把當?shù)氐腻X拿來給外地調(diào)劑使用。近幾年由于擴面、調(diào)待、解決困難人群的參保等，統(tǒng)籌基金有結(jié)余的地方不多，基金的支付壓力普遍加大甚至出現(xiàn)了支付困難，所以各地對提高社會保險統(tǒng)籌層次的態(tài)度開始積極。在上有意愿、下有動力的情況下，“十二五”期間，提高社會保險統(tǒng)籌層次、實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的目標就有希望。

第五，政府對社保基金的保值增值負有責任。統(tǒng)賬結(jié)合的社會養(yǎng)老保險制度是國家強制實施的，實現(xiàn)基金的保值增值既是制度可持續(xù)運行的基本要求，也體現(xiàn)了政府保護參保人個人資產(chǎn)的責任。如果不能實現(xiàn)基金的保值增值，參保人的個人權(quán)益就將受到損害。保值增值是針對現(xiàn)有結(jié)余資金而言，目前養(yǎng)老保險基金結(jié)余主要都是個人賬戶積累資金。個人賬戶資金的所有權(quán)歸個人所有，其投資運作按理應(yīng)該由個人決定，但投資所需的金融專業(yè)知識和教育背景多數(shù)人并不具備，所以事實上參保人個人自主投資的成本很高，風險很大。按照目前的政策規(guī)定，個人賬戶資金屬于社會養(yǎng)老保險基金管理范圍，且列入財政專戶管理，如果出現(xiàn)基金貶值難以實現(xiàn)個人賬戶養(yǎng)老金的保障能力，政府還是要承擔兜底責任。因此，政府應(yīng)對個人賬戶積累資金的保值增值制定具體的管理辦法。一些實行個人賬戶制度的國家，也都有一些不同形式的由政府財政或?qū)ｉT基金承擔保值增值責任的法律和制度保證?；踞t(yī)療保險中的個人賬戶也存在類似情況，只是由于資金數(shù)額沒有基本養(yǎng)老保險個人賬戶那么大，而且可以當期消費，所以問題不突出。

社保基金的投資應(yīng)該堅持專業(yè)化、多元化的方針。專業(yè)化投資是指社?；鸬耐顿Y要由專門的機構(gòu)和人員操作，才能在安全性的基礎(chǔ)上獲得盡可能高的收益。在具體的投資運作中，即使是個人賬戶積累資金，集合起來投資也具有更高的效率。國外的一組數(shù)據(jù)說明，養(yǎng)老金計劃中個人賬戶的管理成本大概為回報的1%，而集合投資計劃的成本僅為0.1%。由政府成立或委托專門的機構(gòu)代為管理運用是集合投資的形式，而且更符合我國的實際情況。多元化投資是指社保資金的投資同樣要進行資產(chǎn)的配置。社保資金都是參保人的養(yǎng)老錢、保命錢，需要格外強調(diào)安全性，但為了控制風險、保障絕對安全，沒有資產(chǎn)的配置，投資收益也難以提高。按照現(xiàn)行政策，社?；鹬饕嫒脬y行，再經(jīng)由銀行投入實體經(jīng)濟，使得銀行分享了資金運用的大部分收益，社保資金表面上安全了，實際上損失很大。因此要積極探索放寬社?；鹜顿Y渠道。美國等少數(shù)國家嚴格控制基本養(yǎng)老保險基金的投資渠道，因其投資債券的收益率就很高，已經(jīng)能做到保證基金的保值增值。我們的情況顯然不同，在安全性的基礎(chǔ)上要有必要的靈活性。

當然從根本上解決基金保值增值的問題，還要考慮養(yǎng)老保險的制度模式。在統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式下，社會統(tǒng)籌部分，因為是融入了社會共有的資金池，所以追求的不是高收益率，而是收支平衡，略有結(jié)余;個人賬戶部分，因為資金歸屬個人所有，個人就會對資金的收益權(quán)、投資選擇權(quán)以及個人賬戶的空賬規(guī)模都非常關(guān)心。如果未來完全采用了現(xiàn)收現(xiàn)付為主的養(yǎng)老金制度模式，基金的投資收益的壓力就會極大減輕。

第六，緩解社會養(yǎng)老保險繳費負擔重需多措并舉。造成目前城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險繳費負擔重的因素有多方面，如包括了部分國有企業(yè)改革成本和養(yǎng)老保險制度建立成本，消化這些成本必定是逐步的過程。現(xiàn)有條件下緩解繳費負擔重的思路，首先是“節(jié)流”。盡管養(yǎng)老保險待遇水平并不是簡單地根據(jù)以收定支的原則來確定，而是要綜合考慮社會的、經(jīng)濟的和政治的因素，但在現(xiàn)收現(xiàn)付制為主的制度下，待遇發(fā)放還是主要來自于繳費，因此繳費負擔重的根源在于待遇發(fā)放的壓力大，解決問題的根本還在于如何控制待遇水平。從制度建設(shè)的層面上看，控制基本養(yǎng)老保險待遇水平的關(guān)鍵在于積極發(fā)展企業(yè)年金和商業(yè)壽險等補充養(yǎng)老保險制度，建立多層次的養(yǎng)老保險體系。基本養(yǎng)老保險待遇水平的調(diào)整要堅持量力而行的原則，要有重點地提高那些養(yǎng)老金太低難以保障基本生活的退休人員養(yǎng)老金水平，并有計劃地解決不同地區(qū)、不同人員的養(yǎng)老金待遇水平相差懸殊的問題，所以不能搞一刀切，要考慮基金的承受能力，建立養(yǎng)老金的正常增長機制。

解決繳費負擔重的另一思路是“開源”。由于繳費負擔已經(jīng)較重，只能從擴大覆蓋面、吸收人口紅利的角度來尋求解決辦法。但是擴大覆蓋面的最大困難也正是繳費負擔重。因此，為了擴大覆蓋面可以考慮先行適當降低繳費的比例。深圳市的實踐表明，繳費水平的下降反過來有利于養(yǎng)老保險的擴面和基金的積累，對緩解短期的支付壓力、控制繳費水平的效果比較明顯。目前基本養(yǎng)老保險實際參保人數(shù)與應(yīng)參保人數(shù)之間還有不小的差距，擴大覆蓋面還有空間。

解決繳費負擔重還可以采取增加財政投入的辦法。財政資金發(fā)揮作用不僅體現(xiàn)在確保養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放，對困難地區(qū)和困難群體的專項補助，還應(yīng)該成為社會保險穩(wěn)定的籌資來源和資金渠道，并通過財政資金的調(diào)節(jié)作用使用人單位和個人的繳費保持在一個合理水平。目前的社會養(yǎng)老保險基金中財政資金所占比例還比較小，要下決心優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大對社保和民生事業(yè)的投入。由于國家在社保制度體系建立時沒有對歷史欠賬做出安排，所以在財力許可的情況下財政投入盡可能多地向社會保險傾斜，可以看做是一種逐步化解社保歷史欠賬的手段，不能僅從當期看認為財政投入的太多了。

提高社會保險的統(tǒng)籌層次，也有助于解決繳費負擔重的問題。由于統(tǒng)籌層次的提高擴大了資金使用的調(diào)劑范圍，繳費負擔重的地方負擔可以適當減輕，繳費負擔輕的地方負擔不變或者適當增加，結(jié)余資金得到了充分使用，總的看還是會降低繳費水平，這是“均貧富”的思路。

第七，大病保障是社會醫(yī)療保險?；镜闹贫纫蟆遗e辦的社會保障項目如基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、社會救助、撫恤等，都有一個重要原則是?；?，但保基本的形式不同。基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等大部分和生活保障相關(guān)的保障項目都可以用一個相對固定的生活費用來確定基本保障水平，如在一定時期、一定生活區(qū)域內(nèi)測算出保障一位退休人員或失業(yè)者基本生活所需的平均費用標準，從而每月發(fā)放確定數(shù)額的基本養(yǎng)老保險金或失業(yè)保險金。而醫(yī)療保險不同，基本醫(yī)療保險的最低要求應(yīng)該是保障生命的延續(xù)，而對生命威脅最大的不是頭疼腦熱、感冒發(fā)燒等小病而是大病，大病不治就要死人，因此保大病是基本醫(yī)療保險的基礎(chǔ)和重要組成部分。大病費用不能用一個基本的額度來限定，大病費用的特點是發(fā)生人數(shù)少但次均費用高，有些大病費用需幾十萬元甚至上百萬元。當然，也不能因此認為大病保障是無度的，任何風險都是可控的，相應(yīng)的保障也是有限的?；踞t(yī)療保險的保障方式不是給患者發(fā)放固定的醫(yī)療保險金而是向患者提供醫(yī)療服務(wù)，?；踞t(yī)療就體現(xiàn)在無論是對大病、小病，所提供的醫(yī)療服務(wù)應(yīng)該是疾病治療必需的、醫(yī)療技術(shù)可及的、經(jīng)濟上可承受的醫(yī)療服務(wù)項目，具體措施就是通過制定基本醫(yī)療保險的用藥目錄、診療項目范圍和醫(yī)療服務(wù)設(shè)施標準等來對醫(yī)療服務(wù)過程進行限制。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，由于最高支付限額的限制，在具體實施中許多大病的治療并不能得到醫(yī)?；鸬挠行еС帧３青l(xiāng)居民的醫(yī)療保險制度存在類似的情況，最高支付限額以上的部分，還是需要個人來籌措解決。保障水平取決于參保人員的繳費和財政補貼的情況并按照收支平衡的原則確定，制度建立之時，考慮有關(guān)政策需要通過實踐來完善，相關(guān)的醫(yī)療消費數(shù)據(jù)也需要積累，所以采取了低水平起步的政策。但經(jīng)過這些年來的實踐，風險數(shù)據(jù)、資金以及經(jīng)辦管理的能力都得到了積累和提高，統(tǒng)籌基金報銷比例不斷提高，各統(tǒng)籌地區(qū)患者發(fā)生的醫(yī)療費用超過統(tǒng)籌基金最高支付限額以上的人數(shù)并不多，費用比較容易核算和管理，應(yīng)該說基本醫(yī)療保險已經(jīng)具備了提高大病保障水平的條件。

三、建議

(一)完善基本養(yǎng)老保險制度模式。建議將現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險制度一分為三:一是建立國家基本養(yǎng)老保險制度。把目前提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金的單位繳費的一部分和中央財政補助資金作為中央政府統(tǒng)一管理的基本養(yǎng)老保險基金，資金實行全國統(tǒng)籌，基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平全國一致。考慮到保障基本生活的需要并和現(xiàn)行制度相銜接，各省市上解全國基本養(yǎng)老保險基金的比例按照上年度用人單位職工工資總額的一定比例確定?；攫B(yǎng)老保險基金實行“現(xiàn)收現(xiàn)付”，即“以支定收，收支平衡”。中央財政補助資金主要通過分擔困難地方一定上解比例的方式，用于保障待遇發(fā)放、調(diào)控收入分配;二是建立地方養(yǎng)老保險制度。各省市可以用單位繳費上解中央后的剩余部分和地方財力自籌的部分建立地方養(yǎng)老保險制度。地方養(yǎng)老保險基金實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，在全省范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑使用。地方養(yǎng)老保險屬于地方事權(quán)，以省為單位按照現(xiàn)有的管理體制組織實施。國家基本養(yǎng)老保險和地方養(yǎng)老保險這兩部分共同構(gòu)成由政府承擔保障責任的國家社會養(yǎng)老保險制度;三是建立個人賬戶養(yǎng)老金制度。有兩種方案:第一種方案是將個人賬戶從目前的基本養(yǎng)老保險制度中剝離出來，以前的“空賬”一次性補充做實，資金來源包括統(tǒng)籌基金結(jié)余、全國社會保障基金理事會管理的資金、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入、政府土地出讓收入的一定比例等。新個人賬戶實行可選擇、有差別的繳費率，如可以按照本人工資的4%～8%實行有差別的費率供個人選擇繳納;第二種方案是將目前個人繳費的8%一分為二，將其中的4個百分點納入社會統(tǒng)籌基金調(diào)劑使用，不記個人賬戶，其余的4個百分點作為獨立的個人賬戶。

(二)加快提高各項社會保險統(tǒng)籌層次，盡快實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌。鑒于各方面對提高社會保險統(tǒng)籌層次的廣泛共識，建議結(jié)合完善制度模式，加快推進基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，保證在“十二五”期間完成這一目標。目前時間即將過半，中央有關(guān)部門和地方都要盡快進入方案的具體研究階段，還要考慮選擇部分省市試點或改革方案模擬運行。今年全國的社會保險信息系統(tǒng)建設(shè)即將全部完成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金實行全國統(tǒng)籌面臨的基金管理使用等具體操作問題，可以更多借助信息化技術(shù)實現(xiàn)?；踞t(yī)療保險要在加快推進地市級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，加強保費收繳、基金管理、待遇支付等工作的統(tǒng)一規(guī)范，根據(jù)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革進展和養(yǎng)老保險提高統(tǒng)籌層次的實施情況，適時研究進一步提高統(tǒng)籌層次。工傷保險、失業(yè)保險、生育保險也要積極提高基金統(tǒng)籌層次，爭取在“十二五”末實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。

(三)鼓勵發(fā)展補充性養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度。大力發(fā)展企業(yè)年金制度。放寬企業(yè)年金的管理模式，允許企業(yè)建立自我發(fā)起管理的理事會模式，減少制度運行成本。完善現(xiàn)有的信托模式，探索受托人與其他市場角色的捆綁模式。加強對年金運營機構(gòu)的規(guī)范化管理，在確保安全性的基礎(chǔ)上提高基金收益水平。促進中小企業(yè)建立企業(yè)年金計劃，為中小企業(yè)加入企業(yè)年金計劃創(chuàng)造條件。在去年有關(guān)部門出臺企業(yè)年金集合計劃規(guī)定的基礎(chǔ)上，進一步完善相關(guān)制度，加快破解管理成本偏高、不夠靈活等問題。加快推進個人稅收遞延型養(yǎng)老保險的試點，探索實行企業(yè)年金個人繳費稅收遞延的有關(guān)政策。鼓勵發(fā)展商業(yè)人壽保險，滿足不同人群的養(yǎng)老需求。

積極發(fā)揮商業(yè)健康保險的作用。一是為基本醫(yī)療保險難以滿足就醫(yī)條件的群體提供更加優(yōu)質(zhì)和個性化的醫(yī)療服務(wù)和就醫(yī)環(huán)境，鼓勵商業(yè)保險公司與條件較好的私立醫(yī)院相結(jié)合提供更多地健康保險產(chǎn)品;二是針對基本醫(yī)療保險基金支付范圍之外的個人自付醫(yī)療費用提供補充醫(yī)療保險，以進一步減輕個人醫(yī)療負擔。如廣東湛江模式，商業(yè)保險公司對參加了基本醫(yī)療保險的患者醫(yī)療自費部分提供補充保險項目，發(fā)揮了很好的作用;三是學(xué)習借鑒很多國家實行的“有管理的醫(yī)療”，如美國的HMO、PPO，把商業(yè)保險公司的市場機制和醫(yī)生執(zhí)業(yè)結(jié)合起來，積極發(fā)展社區(qū)醫(yī)療和健康服務(wù)。

(四)拓寬投資渠道，提高運營效率，實現(xiàn)社?；鸨Ｖ翟鲋怠Ｉ绫；鸸芾頇C構(gòu)要優(yōu)化資金投資結(jié)構(gòu)，控制活期存款占比，提高定期存款特別是協(xié)議存款占比，根據(jù)利率變化，及時調(diào)整不同期限存款的結(jié)構(gòu)。要提高投資運營管理水平，減少社?；鸬呢斦魯?shù)量，整合運用各項社會保險基金，提高社?；鹪诮鹑谑袌錾系淖h價能力。財政部門要學(xué)習借鑒國外的一些成功經(jīng)驗，研究建立社保基金的專項國債項目。根據(jù)金融市場的發(fā)育程度，適時放寬社?；鸬耐顿Y渠道。要允許社?；鸬囊欢ū壤顿Y財政擔保的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和評級較高的企業(yè)股票、債券等項目。政府要保證個人賬戶基金的投資收益率高于物價上漲，不足部分應(yīng)考慮由財政資金補貼。建立健全養(yǎng)老金投資的風險防控機制和監(jiān)督體系，從制度設(shè)計上保障基金投資的穩(wěn)健安全，控制基金投資的風險。要加強政府部門和社會公眾對社保基金管理、投資的監(jiān)督。

(五)建立養(yǎng)老金正常增長機制，將財政投入作為養(yǎng)老保險基金的穩(wěn)定籌資來源。養(yǎng)老金正常增長機制的建立不僅要考慮物價水平和社會平均工資水平等因素，還要考慮養(yǎng)老保險基金的承受能力，實現(xiàn)穩(wěn)定增長。要把建立養(yǎng)老金正常增長機制和解決特定人群養(yǎng)老金待遇水平低的問題區(qū)別開來。要逐步改變財政資金在社會保險領(lǐng)域的投入方式，將目前臨時性的、專項的財政補貼作為社會保險的一種穩(wěn)定的資金來源和籌資渠道，并納入政府財政預(yù)算。

(六)取消基本醫(yī)療保險最高支付限額，提高對大病的保障水平。建議完善城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度，取消統(tǒng)籌基金最高支付限額即封頂線，將統(tǒng)籌基金和各地自行建立的大額醫(yī)療費用補助基金合并，對符合基本醫(yī)療保險規(guī)定的住院醫(yī)療費用和門診大病費用，分段按比例報銷，醫(yī)療費用越多，報銷比例越高，一定數(shù)額以上全部由基本醫(yī)療保險基金支付或規(guī)定大病患者的個人自付最高限額，給予大病患者充分保障。相應(yīng)完善新農(nóng)合和城醫(yī)保制度，取消統(tǒng)籌基金封頂線，將住院醫(yī)療費用和門診大病醫(yī)療費用分段按比例報銷，患者發(fā)生的醫(yī)療費越多，報銷的比例越大，充分體現(xiàn)對大病患者的照顧。設(shè)立個人自負醫(yī)療費的最高限額，也就是對符合規(guī)定的用藥、診療和醫(yī)療服務(wù)設(shè)施標準范圍內(nèi)的醫(yī)療費用的個人自付部分設(shè)定最高限，超過部分由醫(yī)?；鸢凑找?guī)定的項目支付。