李春根 包 疊

(江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院，江西南昌，330013)

一、引言

由于各方面原因，中國社會保障制度從建立之初便采取分人群設(shè)計、分部門管理、分地區(qū)實施的方式，經(jīng)過多年的發(fā)展，實現(xiàn)了社會保障制度從無到有，保障水平從低到高的新局面。但隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，在原有體制下設(shè)計建立的社會保障體系存在的缺陷逐漸顯露。截至2011年，中國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到51.27%。城鎮(zhèn)化率超越“50%”表明2011年中國城鄉(xiāng)保障發(fā)展進入到一個新的階段，要求在更高層面和以更大強度上加快推進社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的步伐。［1］2012年8月，審計署公布了對全國基本養(yǎng)老保險基金的審計結(jié)果。審計結(jié)果指出，社會基本養(yǎng)老保險群體“漏?！爆F(xiàn)象嚴重、重復(fù)參保大量存在，這要求基本養(yǎng)老保險覆蓋質(zhì)量應(yīng)該更高。在歐洲引發(fā)信任危機的大背景下，要認識到政府應(yīng)將老齡化成本引入財政評估體系的重要性，盡快落實養(yǎng)老保險體制改革、制度措施，加強頂層設(shè)計。實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險在制度上的合軌，是解決基本養(yǎng)老保險“碎片化”狀態(tài)的根本途徑。

二、基本養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)狀分析

(一)實現(xiàn)養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化的理論基礎(chǔ)

1.經(jīng)濟學(xué)相關(guān)理論

(1)公共經(jīng)濟學(xué)理論

養(yǎng)老保險制度具有效益外部性、消費有限競爭性和受益上局部排他性，這些特征表明養(yǎng)老保險是公共產(chǎn)品。公共品由公共部門統(tǒng)一提供形成規(guī)模經(jīng)濟降低運營成本，從而公共品由公共部門提供最有效率。政府部門有進行資源配置的職能，養(yǎng)老保險屬于收入再分配范疇。養(yǎng)老保險的分配效應(yīng)，重點指的是規(guī)模收入分配，即主要研究養(yǎng)老社會保險制度對收入在居民或家庭的分配產(chǎn)生何種影響，會使各個階層或各個階層的居民或家庭的收入份額發(fā)生怎樣的變動，變動多少，變動趨勢如何。［2］通過基本養(yǎng)老保險制度的一體化建設(shè)，實現(xiàn)降低收入分配差距。

(2)養(yǎng)老保障效率理論

養(yǎng)老保險產(chǎn)品在消費者之間分配的帕累托最優(yōu)狀態(tài)就是養(yǎng)老保險的經(jīng)濟效率。基本養(yǎng)老保險的效率包含三個層次:其一是社會資源的配置效率;其二是保險產(chǎn)品的經(jīng)濟效率;其三是個人收入再分配的效率?；攫B(yǎng)老保險制度一直以來呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，將基本養(yǎng)老保險穩(wěn)步實現(xiàn)制度上的合軌，無疑可以降低運營成本，從而實現(xiàn)效率的提高。養(yǎng)老保險再分配表現(xiàn)為三個方面:在不同個體生命周期的不同階段進行的分配;在社會中不同個體不同收入水平之間進行的分配，以及代與代之間的再分配。養(yǎng)老保險的再分配在一定程度上調(diào)節(jié)了過我收入分配不公的現(xiàn)狀。

(3)制度經(jīng)濟學(xué)理論

制度經(jīng)濟學(xué)家諾斯認為，制度的非均衡狀態(tài)是推動制度變遷①由于現(xiàn)行制度安排和制度結(jié)構(gòu)的凈效益小于另一種可供選擇的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，發(fā)生了制度的非均衡，制度接受者產(chǎn)生了制度變革的需求。但這種需求能否得到滿足，則取決于制度供給。而制度供給者是否提供新制度取決于制度提供者制度變革效益和變革成本的比較。只有制度提供者制度變革效益大于變革成本，制度提供者才會把潛在的制度供給轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H的制度供給，從而實現(xiàn)制度的替代、轉(zhuǎn)換及建立，即制度變遷。的動力，當(dāng)制度變遷收益大于制度變遷成本時，往往會引發(fā)制度變遷，通過確立新的制度以實現(xiàn)新的制度均衡。養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化與養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)分治相比具有制度的優(yōu)勢。部分個體之所以對我國養(yǎng)老保險現(xiàn)存制度出現(xiàn)不滿意或不滿足，是因為不同個體由于收入和儲蓄的差異導(dǎo)致對養(yǎng)老金的需求不同，希望通過養(yǎng)老金實現(xiàn)再分配。從制度再分配這個均衡點開始，由于內(nèi)部、外部多種因素的影響，導(dǎo)致現(xiàn)行制度不再是制度安排選擇集合中最有效率的，但是目前還沒有足夠的力量改變現(xiàn)行制度，制度就從均衡走向了非均衡。［3］

2.社會學(xué)相關(guān)理論

(1)社會發(fā)展理論

社會發(fā)展是以人為核心的，社會發(fā)展是社會有機體的整體發(fā)展;社會發(fā)展是一種和諧的發(fā)展。養(yǎng)老是每個社會成員必須經(jīng)歷的大事，養(yǎng)老問題關(guān)乎社會發(fā)展的方方面面。保障老年人的晚年生活質(zhì)量，有利于代際間穩(wěn)定，社會和諧發(fā)展。在現(xiàn)有養(yǎng)老保障制度基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)社會基本養(yǎng)老保險“碎片化”整合，有利于實現(xiàn)代際內(nèi)收入分配公平，縮小代際間支付養(yǎng)老費用壓力，保證甚至提高生活水平，最終實現(xiàn)人的全面發(fā)展。

(2)結(jié)構(gòu)功能理論

帕森斯提出的“功能系統(tǒng)”包括四種功能子系統(tǒng)，即適應(yīng)(A)目標達到(G)整合(I)模式維持(L)。這個子系統(tǒng)以價值為中心。也就是說系統(tǒng)必須與環(huán)境相適應(yīng)，以預(yù)期的某種狀態(tài)發(fā)揮能力調(diào)動系統(tǒng)內(nèi)部能量，分次序?qū)崿F(xiàn)目標。最終將系統(tǒng)各部分按照一定的規(guī)范形成組合模式，發(fā)揮作為一個整體的功能。目前，中國養(yǎng)老保險制度由新農(nóng)保、城市居民基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、公務(wù)員事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險幾部分組成。養(yǎng)老保險通過制度合軌來實現(xiàn)養(yǎng)老保險作為一種整體的制度發(fā)揮其社會功能。

(二)實現(xiàn)養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)狀分析

1.中國基本養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀

目前，中國大部分省份養(yǎng)老保險賬戶正在做實，但仍然存在統(tǒng)籌層次不高，轉(zhuǎn)移接續(xù)繁瑣的問題。這些問題在一定程度上影響了勞動力的合理流動，阻礙了社會保險互濟調(diào)劑功能發(fā)揮，不利于有效管理。中國城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險主要有四部分，分別是新農(nóng)保(農(nóng)村居民的基本養(yǎng)老保險);城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險;城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險;公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險。2012年審計署審計報告結(jié)果顯示，中國基本養(yǎng)老保險覆蓋面迅速擴大，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險已覆蓋全國所有縣，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(以下簡稱新農(nóng)保)已覆蓋81.5%的縣，城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(以下簡稱城居保)已覆蓋75.3%的縣，參保人數(shù)合計6.22億人，其中683個縣合并實施了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。現(xiàn)階段我國養(yǎng)老保險繳費制度以及計發(fā)辦法，如表1、表2。

表1 城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險繳費、支付制度

表2 城鎮(zhèn)勞動力養(yǎng)老保險繳費、支付制度

從表1中不難得出這樣的結(jié)論:城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險在制度設(shè)計上是極其相似的，僅在繳費檔次上有差異。因此，通過設(shè)計繳費檔次來實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度上的合軌成為了這一問題的突破口。表2中顯示，個體戶和靈活就業(yè)人員的基本養(yǎng)老保險全部由個人繳納，繳費負擔(dān)相對較重是靈活就業(yè)人員參保率低的根本原因之一。

2.中國基本養(yǎng)老保險存在問題

(1)再分配能力體現(xiàn)不明顯

現(xiàn)階段城鄉(xiāng)居民的收入差距約在5∶1～6∶1①歷年中國統(tǒng)計年鑒。之間(這其中包括城鎮(zhèn)居民在社會保障、公共衛(wèi)生、教育、住房等方面所享受的國家補貼，農(nóng)民家庭在生產(chǎn)資料方面的投入)。中國基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合模式，社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合模式的受益唯一標準是個人和企業(yè)繳費的多少。［4］從表1、表2的領(lǐng)取金額中不難看出“多繳多得”的制度設(shè)計，這與發(fā)揮社會養(yǎng)老保險在代際內(nèi)部水平分配的功能，這與養(yǎng)老保險的再分配效應(yīng)，實現(xiàn)財富從收入高的人群流向較低人群的既定目標是完全相反的，不利于實現(xiàn)養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)制度的頂層設(shè)計。

(2)與經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)

作為全球第二大經(jīng)濟體國家，中國人均GDP步入了中等收入國家的行列，整體經(jīng)濟水平和農(nóng)村經(jīng)濟水平達到或超過一些社會保障體制較為完善的歐洲國家當(dāng)時的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、人均收入等指標，［5］這說明我國早已具備了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的實力，重點難點在于如何制定政策、政策實施的模式以及人民對政策的認可度。

3.中國養(yǎng)老保險制度的進程

中國養(yǎng)老保險制度從建立之初到現(xiàn)在經(jīng)過了多次的修改與進步。2009年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，標志著中國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險全面啟動。2011起開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(簡稱城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險)試點。2015年之前基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險和新農(nóng)保全覆蓋。社會保障“十二五”規(guī)劃綱要指出，“十二五”時期社會保障制度建設(shè)專項行動，養(yǎng)老保險制度為:(1)實現(xiàn)新農(nóng)保制度全覆蓋;(2)建立并全面實施城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度;(3)推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革;(4)研究制定公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理單位的工作人員養(yǎng)老保險辦法。這明確指出了養(yǎng)老保險統(tǒng)籌實施大體分為三步走，第一步是實現(xiàn)新農(nóng)保與城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險的一體化;第二步是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的一體化;第三步是公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的一體化。

三、基本養(yǎng)老保險一體化路徑的設(shè)想

以構(gòu)建社會主義和諧社會為衡量標尺，中國當(dāng)前的養(yǎng)老保險發(fā)展現(xiàn)狀是遠遠不夠的。推進養(yǎng)老保險制度上的合軌，政策的銜接與實施模式的改變是重點。從上述三步走的統(tǒng)籌規(guī)劃中不難看出，近期目標是實現(xiàn)新農(nóng)保與城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險制度上的合軌。新農(nóng)保與城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險在繳費制度、保障水平方面極其相似，為一體化路徑打下了堅實的基礎(chǔ)。

(一)基本養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化的困境所在——基于不同地區(qū)養(yǎng)老保險具體實施模式的角度

1.經(jīng)濟差異顯著，單一模式無法推廣

由于歷史地理條件的差異，造成了中國經(jīng)濟發(fā)展不均衡。這一實際情況，決定了中國要實現(xiàn)社會保障全國范圍內(nèi)一體化，就要邁小步穩(wěn)步走，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可以將商業(yè)保險投入運作以獲得更為廣泛的資金。提高農(nóng)村養(yǎng)老保險水平成為地方政府采取的主要方法。不同地區(qū)因地制宜采取相應(yīng)實施辦法。廣東省經(jīng)濟水平較高，利用股份合作制企業(yè)中的年齡股和集體股的分紅作為農(nóng)民養(yǎng)老的基本資金來源。四川省、重慶市創(chuàng)造性地將農(nóng)民的養(yǎng)老保險籌資同土地聯(lián)系起來，具體實施方法有三種:一是將土地入股進行分紅;二是集體農(nóng)耕地試行流轉(zhuǎn);三是“用土地換身份”。①成都市溫江區(qū)提出自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的農(nóng)民，可在城區(qū)集中安排居住，并享受與城鎮(zhèn)職工同等的社保待遇等“雙放棄換社?！闭?，引起了廣泛關(guān)注。［6］

這些制度上的探索都為我們的統(tǒng)籌制度設(shè)計提供了參考，但是之所以沒有將單一的某種探索直接擴大到全國來實施，是由于這些探索中仍然存在幾方面的問題。一些地方政府過高地估計了土地保障功能，這很可能造成以損害制度可持續(xù)性來換取政治經(jīng)濟短期收益的政策導(dǎo)向。現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度有效性很低，在設(shè)計制度之初就與城鎮(zhèn)相互保持獨立，導(dǎo)致這些政策蘊藏潛在風(fēng)險。

2.地方特色顯著，財政壓力與日俱增

上海模式給養(yǎng)老保險實現(xiàn)一體化提供了借鑒意義。上海市養(yǎng)老保險體系可以概括為“一城四制”，分別為城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險即“城保”;農(nóng)村社會養(yǎng)老保險即“農(nóng)?！?小城鎮(zhèn)社會保險即“鎮(zhèn)保”和外來人員綜合保險即“綜?！薄＃?］此種社會養(yǎng)老保險模式適應(yīng)了城市化進程中廣大勞動者尤其是失地農(nóng)民的基本保障需求，實現(xiàn)了保障社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)，保證了經(jīng)濟快速、持續(xù)和協(xié)調(diào)發(fā)展。但是在“推進鎮(zhèn)保、淡出農(nóng)保”基本方針的指導(dǎo)下，原來已經(jīng)加入和應(yīng)該加入“農(nóng)保”的一部分人開始加入“鎮(zhèn)?！保@部分人主要是在職的年輕人。這樣一來“鎮(zhèn)?！北┞冻隽吮锥耍脆l(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的壓力加大，最終影響到農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的穩(wěn)定與持續(xù)。而且“鎮(zhèn)?！睆慕⒅醣惆逊巧虾艏耐鈦韯?wù)工人員排斥在制度外。

(二)實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險的設(shè)想

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險要適應(yīng)市場經(jīng)濟環(huán)境，就需將非制度性的土地和家庭養(yǎng)老保障有序化，從而建立起可以與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度相協(xié)調(diào)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度體系，并最終實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)一體化。二元的社會保障模式?jīng)Q定了農(nóng)村社會保障與城市社會保障之間存在較大的差別，通過以工資收入劃比為基準的養(yǎng)老保險繳費年限的認定和換算來推廣城市居民養(yǎng)老保險為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險為銜接，可以弱化這種差別，潛移默化中提高統(tǒng)籌層次和待遇水平。隨著養(yǎng)老保險制度的不斷完善以及戶籍制度改革的推進，養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)不再是難題。與此同時可以根據(jù)繳費與支付水平的不同建立多層次的補充養(yǎng)老保險，以照顧到不同收入水平的人群。將新農(nóng)保與城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險合軌形成城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，從而和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險形成二維的養(yǎng)老保險制度，待條件成熟時逐步過渡到城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度(見圖1):

圖1 養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化結(jié)構(gòu)圖

長期以來，中國建立了以戶籍為基礎(chǔ)的社會保障體系。但是，要實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，必須要形成可流動的勞動力。因此，今后應(yīng)建立以居住地為基礎(chǔ)的社會保障體系，逐步取代戶籍制保障。在城鄉(xiāng)一體化的背景下，把外來從業(yè)人員納入到城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險體系是大勢所趨。應(yīng)在城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保障這一層面內(nèi)，制定不同的籌資標準和支付標準，建立多層次的養(yǎng)老保障體系，根據(jù)外來從業(yè)人員內(nèi)部在實際收入水平和生活狀況上存在的差異，實現(xiàn)制度內(nèi)部的銜接。北京市在全國率先建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，形成企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、機關(guān)事業(yè)單位退休金制度和老年保障制度的銜接。社會保障是所有社會公民的一項基本權(quán)利，不應(yīng)因為公民的戶籍或居住地不同而區(qū)別對待。是否覆蓋全體公民是社會保險公平性的基本要求，人人都應(yīng)享有社會保障。隨著城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)，我國社會保障體系終將實現(xiàn)城鄉(xiāng)對接，以一元化取代二元社會保障制度，使基本社會保險普及化、一體化。

通過在對上海市養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀的分析，吸取各省市養(yǎng)老保險制度的優(yōu)勢，建立城市城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險的基本思路，主要包括以下幾個方面:

1.繳費標準在“區(qū)別中統(tǒng)一”

在全國范圍內(nèi)以市級為單位擴大城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險覆蓋面，從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上淡化“農(nóng)?！保瑢⒁延械木哂械胤叫蕴厣摹熬C?！?、“農(nóng)保”和“鎮(zhèn)?！钡柔槍Σ煌巳旱膶ｍ棻ｋU統(tǒng)一起來建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。建立以收入為基準，設(shè)置一定比例作為基本養(yǎng)老金，統(tǒng)一將養(yǎng)老保險繳費標準為100元～1000元10個檔次的繳費部分設(shè)置為個人賬戶，這樣既使農(nóng)村城鎮(zhèn)居民統(tǒng)一了繳費標準，又能使農(nóng)村中一部分有條件地區(qū)有條件個人更多的參與保障，提高了基本養(yǎng)老保險的覆蓋面。為了更有效率的提高養(yǎng)老保險覆蓋面的質(zhì)量，從分析繳費負擔(dān)的角度提出選擇不同繳費檔次的負擔(dān)指數(shù)。公式如下:

參數(shù)說明:個人收入結(jié)余=純收入－各項必要性支出;當(dāng)?shù)厝司芍涫杖?當(dāng)?shù)貏趧恿偸杖?勞動力人數(shù)，根據(jù)個人不同的負擔(dān)能力，選擇不同的繳費檔次?；A(chǔ)養(yǎng)老金可以部分由當(dāng)?shù)刎斦a貼。根據(jù)個人負擔(dān)指數(shù)選擇繳費標準，既可以避免高收入者選擇最低繳費標準的養(yǎng)老金現(xiàn)象，又可以滿足不同收入群體的要求。從2012年基金審計報告中得知，東部地區(qū)養(yǎng)老保險基金結(jié)余高于中西部，通過設(shè)置養(yǎng)老保險差別繳費率從再分配的角度調(diào)節(jié)收入分配差距。

2.建立專業(yè)養(yǎng)老保險基金機制

截至2011年底，養(yǎng)老保險基金結(jié)余為2013.94億元，占到了社會保險基金結(jié)余的66.45%，位列各項基金結(jié)余之首。2011年針對城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險、新農(nóng)保，中央和地方財政分別投入399.79億元和479.61億元;2011年中央財政對新農(nóng)保的補助金額為352.06億元。通過以上數(shù)據(jù)得出，中國養(yǎng)老保險財政投入較多，基金保值增值能力欠缺，實際養(yǎng)老金不能滿足需求的同時，養(yǎng)老保險基金大量結(jié)余。應(yīng)建立養(yǎng)老保險基金機制，增加多種渠道籌集養(yǎng)老保險資金，采取多種方法盤活養(yǎng)老保險基金，實現(xiàn)基金的保值增值。按哈羅德——多馬模型，一國經(jīng)濟增長速度取決于社會儲蓄率和投資效率兩個因素。當(dāng)社會儲蓄率為一定時，社會保障與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，取決于養(yǎng)老保險個人賬戶基金保值增值程度。養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資的收益與風(fēng)險具有正向替代的關(guān)系，必須在收益目標與安全目標之間進行權(quán)衡。

圖2 投資產(chǎn)品風(fēng)險收益圖

根據(jù)圖2分析出，養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資適宜選取證券組合，實現(xiàn)指數(shù)化投資，選取不少于10種產(chǎn)品來分散風(fēng)險，15種為最佳。當(dāng)資金量很大，選取種類不超過25～35種。

3.建立統(tǒng)一的管理部門

截至2011年底，全國社會保險經(jīng)辦機構(gòu)有1.19萬個，社區(qū)服務(wù)體系逐步建立。同時，有28個省本級、217個市本級和1189個縣成立了社會保險監(jiān)督委員會。如此數(shù)量的經(jīng)辦管理機構(gòu)，仍抵不住出現(xiàn)了2.45萬人重復(fù)領(lǐng)取養(yǎng)老金3569.46萬元;全國共有240.40萬人跨省擁有兩個以上企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶的事實。［8］因此，建立統(tǒng)一的管理部門，提高養(yǎng)老保險經(jīng)辦效率，有助于提高養(yǎng)老保險的一體化實施。還可增設(shè)建立獨立的社會保障監(jiān)管機構(gòu)，保障養(yǎng)老保險的確實性、高效性。隨著電子政務(wù)的推行，社會保障成為老百姓參與的重要版塊，銀行辦理各種社會保險繳費發(fā)放業(yè)務(wù)已有數(shù)年，伴隨著網(wǎng)上銀行的發(fā)展越來越多的業(yè)務(wù)實現(xiàn)了跨行跨省辦理。養(yǎng)老保險網(wǎng)上管理是電子政務(wù)發(fā)展的前沿問題。將養(yǎng)老保險管理上升至網(wǎng)絡(luò)化，實現(xiàn)業(yè)務(wù)管理信息公開，不僅有利于提高養(yǎng)老保險辦理的效率，也有助于避免資金的挪用。

4.擴大適用的人群

國家改革經(jīng)驗說明，在缺乏穩(wěn)定財務(wù)基礎(chǔ)的條件下擴大覆蓋面，會增加原有體系的隱形債務(wù)，從而使后續(xù)改革更加困難。當(dāng)前中國的基本養(yǎng)老保險制度是面向城鄉(xiāng)勞動者的制度，其最大的特點是養(yǎng)老待遇同社會關(guān)系和繳費能力高度相關(guān)。應(yīng)當(dāng)尊重社會保險制度的自身發(fā)展規(guī)律，實現(xiàn)養(yǎng)老保險真正意義上的全國統(tǒng)籌。單純地將養(yǎng)老保險保障范圍擴大并不是行之有效的改革方案。而對此，應(yīng)轉(zhuǎn)而采取分步過渡的策略:初期考慮引入一個繳費式的年金計劃(參照本文提出的個人負擔(dān)指數(shù)進行繳費)，用于強制儲蓄，再加上由政府提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金或機構(gòu)提供的養(yǎng)老扶助金計劃;運行到計劃中期，統(tǒng)籌基金引入賬戶。

運行建立“人手一戶”的社會保障賬戶，以“社保卡”的形式發(fā)放到每個有賬戶的人手中，這樣解決了一些自由職業(yè)者想?yún)⒈s沒有賬戶的尷尬局面，方便了流動人口養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)，更使養(yǎng)老保險管理更為高效。

四、結(jié)語

通過對“個人負擔(dān)指數(shù)”的計算，確定參保的檔次，通過多檔次的選擇，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險過渡模式，經(jīng)過參保主體、繳費義務(wù)、保險待遇等一系列的轉(zhuǎn)換，來逐步淡出“農(nóng)保”并擴大“城鎮(zhèn)?！备采w面，從而實現(xiàn)保障法規(guī)、保障內(nèi)容、保障標準、保障資金、保障管理一體化的“五位一體”建設(shè)策略，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的有序銜接。

“不積跬步無以至千里”，在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，我國雖然具備了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的實力，但真正實現(xiàn)需要各方面不懈的努力。農(nóng)村居民的制度化保障不能追求“標準的”社會保險模式，而應(yīng)關(guān)注多樣化的、靈活的制度設(shè)計，著重考慮基礎(chǔ)養(yǎng)老金、享受稅收優(yōu)惠的儲蓄計劃、資產(chǎn)賬戶等備選政策工具，形成以政府為主導(dǎo)的、家庭保障為基礎(chǔ)的、多市場主體參與的、靈活多樣的復(fù)合型社會保障計劃。［9］只有穩(wěn)固壯大了當(dāng)前較為薄弱的農(nóng)村養(yǎng)老保險這一養(yǎng)老保險的薄弱環(huán)節(jié)，才有可能實現(xiàn)真正意義上的養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化。

［1］胡曉義:《在中國社會保障30人論壇年會(2012)上講話》，人民網(wǎng)、原載《人民日報》，2012－02－12。

［2］劉俊霞:《收入分配與我國養(yǎng)老保險制度改革》，北京，中國財政經(jīng)濟出版社，2004。

［3］道格拉斯·C.諾思:《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，杭行譯，上海，格致出版社，2009。

［4］《我國養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀及問題和對策是什么?》，http://www.xiangrikui.com/shehuibaoxian/yanglaobaoxian/20110607/116452.html，向日葵保險網(wǎng)，2011 －06 －07。

［5］Neil Gilbert，Rebecca A.Van Voorhis(eds.).Changing Patterns of Social Protection.New Brunswick，N.J.:Transaction Publishers，2003.

［6］胡志利:《中國農(nóng)村多形式的養(yǎng)老保障模式》，載《湖南科技學(xué)院學(xué)報》，2009(12)。

［7］汪華:《統(tǒng)籌城保、鎮(zhèn)保和綜保三險兼容與銜接的制度反思與實踐創(chuàng)新》，載《華東理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》，2007(4)。

［8］《全國社會保障資金審計結(jié)果》，http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3071265.html，2012 －08 －02。

［9］鄭功成:《中國社會保障30年》，北京，人民出版社，2008。