苗艷梅 楊 斌 丁建定

(1中國人民大學(xué)社會(huì)學(xué)系，北京，100086;2華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)系，湖北武漢，430072)

改革開放以來，我國社會(huì)保障制度建設(shè)取得了巨大的進(jìn)步，社會(huì)保障制度對(duì)社會(huì)問題和社會(huì)成員的覆蓋面越來越大，社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付水平也不斷提高。但是我國的社會(huì)保障制度還有諸多尚待完善之處，例如進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保障問題、失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題、社會(huì)保障的二元結(jié)構(gòu)等問題。因此，當(dāng)前我國社會(huì)保障制度發(fā)展到什么程度，如何認(rèn)識(shí)我國社會(huì)保障發(fā)展水平，這成為影響我國社會(huì)保障制度未來發(fā)展的重要議題，同時(shí)也是確定我國社會(huì)保障發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。在社會(huì)保障發(fā)展水平的問題上，學(xué)者多集中于從社會(huì)保障總量支出以及社會(huì)保障分區(qū)域支出進(jìn)行對(duì)比研究，忽視了社會(huì)保障制度對(duì)社會(huì)問題和社會(huì)成員覆蓋水平的認(rèn)識(shí)，從而會(huì)造成對(duì)我國社會(huì)保障發(fā)展水平認(rèn)識(shí)不夠系統(tǒng)與完善。本文以社會(huì)保障發(fā)展水平的指標(biāo)體系為研究起點(diǎn)，通過社會(huì)保障對(duì)社會(huì)問題的覆蓋程度、社會(huì)保障對(duì)社會(huì)成員的覆蓋程度以及社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付水平對(duì)我國社會(huì)保障發(fā)展水平進(jìn)行綜合分析，并在此基礎(chǔ)上提出思考與建議。

一、社會(huì)保障發(fā)展水平指標(biāo)體系

社會(huì)保障發(fā)展水平是反映一個(gè)國家社會(huì)保障制度發(fā)育程度的重要指標(biāo)。社會(huì)保障制度的發(fā)展水平越高，表明社會(huì)成員應(yīng)對(duì)社會(huì)問題的能力越強(qiáng)，社會(huì)保障制度對(duì)該國國民的保障力度越大，因此社會(huì)保障制度建設(shè)越完善;社會(huì)保障發(fā)展水平越低，表明一個(gè)國家社會(huì)成員面對(duì)社會(huì)問題的風(fēng)險(xiǎn)越大，社會(huì)保障制度對(duì)該國國民的保障力度越小，社會(huì)保障制度建設(shè)不夠完善。社會(huì)保障發(fā)展水平作為反映一國社會(huì)保障制度發(fā)育程度的衡量指標(biāo)，常被用來比較不同國家之間和一個(gè)國家不同時(shí)期或不同地區(qū)社會(huì)保障制度的發(fā)展程度。然而，許多學(xué)者在進(jìn)行比較時(shí)，把社會(huì)保障支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)作為主要指標(biāo)甚至唯一指標(biāo)，這種比較忽視了不同國家社會(huì)保障的發(fā)展階段以及社會(huì)保障制度對(duì)社會(huì)問題和社會(huì)成員覆蓋程度，因而不能全面地反映一個(gè)國家社會(huì)保障制度的實(shí)際發(fā)展水平。一種較為完善的社會(huì)保障發(fā)展水平衡量指標(biāo)體系應(yīng)包括社會(huì)保障制度對(duì)社會(huì)問題的覆蓋程度、社會(huì)保障制度對(duì)社會(huì)成員覆蓋程度以及社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)移支付水平。［1］

社會(huì)保障發(fā)展水平指標(biāo)體系的形成與社會(huì)保障制度的特點(diǎn)相關(guān)。社會(huì)保障制度是為了應(yīng)對(duì)社會(huì)問題而以轉(zhuǎn)移支付的形式向社會(huì)成員提供物質(zhì)支持、精神慰藉和服務(wù)傳遞的一種手段。社會(huì)保障發(fā)展水平因此可以從社會(huì)問題的解決、社會(huì)成員的保障、轉(zhuǎn)移支付三個(gè)維度進(jìn)行衡量與評(píng)價(jià)。據(jù)此在衡量一個(gè)國家社會(huì)保障發(fā)展水平時(shí)社會(huì)保障制度對(duì)于社會(huì)問題的覆蓋水平、社會(huì)保障制度對(duì)于社會(huì)成員的覆蓋水平以及社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)移支付水平就成為考量社會(huì)保障發(fā)展水平的主要評(píng)價(jià)指標(biāo)。

首先，社會(huì)保障對(duì)社會(huì)問題的覆蓋水平是衡量社會(huì)保障發(fā)展水平的基礎(chǔ)指標(biāo)。因?yàn)樯鐣?huì)保障對(duì)社會(huì)問題的覆蓋水平可以反映一個(gè)國家社會(huì)保障制度覆蓋社會(huì)問題的完善程度，從而可以作為衡量社會(huì)保障發(fā)展水平的基礎(chǔ)指標(biāo)。社會(huì)保障制度建立的目的是為了緩解和解決社會(huì)成員的社會(huì)問題，特定社會(huì)問題需要相應(yīng)的社會(huì)保障制度予以應(yīng)對(duì)，并且隨著社會(huì)問題的發(fā)展和變遷社會(huì)保障制度也處于不斷完善之中，因此社會(huì)保障制度是否覆蓋社會(huì)問題就成為判斷社會(huì)保障制度發(fā)展水平的基礎(chǔ)性指標(biāo)，只有在社會(huì)保障制度建立后才可能論及社會(huì)保障制度的保障人群程度以及轉(zhuǎn)移支付水平。

其次，社會(huì)保障對(duì)社會(huì)成員的覆蓋水平是衡量社會(huì)保障發(fā)展水平的重要指標(biāo)。因?yàn)閷?duì)社會(huì)成員的覆蓋水平可以反映一國社會(huì)保障制度覆蓋社會(huì)成員的完善程度，從而可以作為衡量社會(huì)保障發(fā)展水平的重要指標(biāo)。社會(huì)保障制度是針對(duì)遭遇特定社會(huì)問題的特定人群而建立，社會(huì)保障制度覆蓋社會(huì)成員的程度表明一個(gè)國家社會(huì)保障制度的完善程度。當(dāng)社會(huì)保障制度較為全面的覆蓋社會(huì)成員時(shí)，社會(huì)成員因?yàn)閾碛猩鐣?huì)保障制度而具有較強(qiáng)的抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力，社會(huì)保障發(fā)展水平也就越高;當(dāng)社會(huì)保障制度覆蓋面不能將部分社會(huì)群體納入時(shí)，那些未被覆蓋的社會(huì)群體面臨社會(huì)問題的風(fēng)險(xiǎn)也就越大，社會(huì)保障發(fā)展水平越低。

再次，社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付水平是衡量社會(huì)保障發(fā)展水平的典型指標(biāo)。社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付水平表明政府向其社會(huì)成員提供的保障支持力度的大小，能夠反映一個(gè)國家和政府由于實(shí)施社會(huì)保障而向其國民收入再分配的力度，從而可以作為衡量社會(huì)保障發(fā)展水平的典型指標(biāo)。轉(zhuǎn)移支付水平越高，說明社會(huì)保障制度的保障水平越高，社會(huì)成員應(yīng)對(duì)社會(huì)問題和抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力越強(qiáng)，反之社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付水平越低說明社會(huì)保障制度的保障水平越低，社會(huì)成員應(yīng)對(duì)社會(huì)問題的能力越弱。西方國家社會(huì)保障制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)表明，隨著西方國家社會(huì)保障制度的發(fā)展和完善，西方國家社會(huì)保障制度對(duì)社會(huì)問題的覆蓋程度越來越大，對(duì)社會(huì)群體的覆蓋程度越來越高，社會(huì)保障支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例逐漸演變成為衡量社會(huì)保障水平的主要甚至單一的指標(biāo)。［2］

因此，在衡量一個(gè)國家社會(huì)保障發(fā)展水平時(shí)，應(yīng)該根據(jù)不同國家社會(huì)保障發(fā)展階段構(gòu)建社會(huì)保障發(fā)展水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在社會(huì)保障制度還處于制度完善階段，社會(huì)保障發(fā)展水平指標(biāo)體系應(yīng)該包括社會(huì)保障制度對(duì)社會(huì)問題的覆蓋水平、社會(huì)保障制度對(duì)社會(huì)成員的覆蓋水平以及社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)移支付水平;而當(dāng)社會(huì)保障制度處于成熟階段，即社會(huì)保障制度構(gòu)建任務(wù)已經(jīng)完成，社會(huì)保障發(fā)展水平指標(biāo)應(yīng)以社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)移支付水平為主要衡量指標(biāo)。根據(jù)我國社會(huì)保障發(fā)展階段，在對(duì)我國社會(huì)保障發(fā)展水平進(jìn)行衡量時(shí)，應(yīng)綜合考察上述三個(gè)指標(biāo)。

二、中國社會(huì)保障對(duì)社會(huì)問題的覆蓋水平

社會(huì)問題可以通過社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利制度的建立和實(shí)施予以應(yīng)對(duì)。因此，從社會(huì)問題視角分析社會(huì)保障發(fā)展水平，需要從社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利制度的建設(shè)情況進(jìn)行具體分析。

從社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)對(duì)社會(huì)問題的水平來看，我國社會(huì)保險(xiǎn)制度對(duì)主要社會(huì)問題覆蓋較全面，社會(huì)保障水平較高。1978－1986年，“文化大革命”期間實(shí)施的企業(yè)保障制由于企業(yè)經(jīng)營效益的差異使得許多老年人面臨著嚴(yán)峻的老年問題，我國通過《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》、《關(guān)于工人退休、退職暫行辦法》和《關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》恢復(fù)和重建了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使得老年問題得以有效緩解。1986年以來，經(jīng)濟(jì)體制改革使得社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生重大變化，失業(yè)、疾病、老年、工傷、生育等社會(huì)問題凸顯和日益嚴(yán)重。針對(duì)失業(yè)問題，政府通過《失業(yè)保險(xiǎn)條例》建立了失業(yè)保險(xiǎn)制度;針對(duì)疾病問題，政府通過頒布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》、《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度意見的通知》建立了醫(yī)療保險(xiǎn)制度;針對(duì)老年問題，政府通過《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》、《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》、《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;同時(shí)，我國通過頒布《工傷保險(xiǎn)條例》、《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》建立起了應(yīng)對(duì)工傷、生育等社會(huì)問題的社會(huì)保險(xiǎn)制度，如表1所示。通過社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立和完善，社會(huì)保險(xiǎn)制度對(duì)社會(huì)問題的覆蓋較為完善，社會(huì)保障水平較高。

表1 我國應(yīng)對(duì)主要社會(huì)問題的社會(huì)保障制度

從社會(huì)救助和社會(huì)福利應(yīng)對(duì)社會(huì)問題的水平來看，我國社會(huì)救助和社會(huì)福利制度應(yīng)對(duì)社會(huì)問題的能力較差。改革開放以來，貧窮、疾病、教育、住房等社會(huì)問題較為突出。我國政府通過頒布法律法規(guī)實(shí)施了一系列社會(huì)救助和社會(huì)福利政策予以應(yīng)對(duì)，①該系列政策包括:針對(duì)貧窮問題，政府則通過頒布《城市居民最低生活保障制度》、《農(nóng)村居民最低生活保障制度》建立了最低生活保障制度;針對(duì)疾病問題，我國政府通過《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》、《關(guān)于建立城市醫(yī)療救助試點(diǎn)工作的意見》建立了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度;針對(duì)教育問題，通過《義務(wù)教育法》、《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革有關(guān)政策的通知》、《關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知》實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育免受學(xué)費(fèi)與雜費(fèi)的教育福利;針對(duì)住房問題，國家正在實(shí)施的廉租房建設(shè)計(jì)劃。同時(shí)，《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的實(shí)施也使得農(nóng)村老年人集體供養(yǎng)得以實(shí)現(xiàn)，老年福利趨向明顯。形成了以最低生活保障制度、五保戶供養(yǎng)制度為主的長期生活救助，以醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、法律援助為主的專項(xiàng)救助，以救災(zāi)救濟(jì)、流浪乞討人員救助的臨時(shí)救助體系。同時(shí)，在社會(huì)福利制度建設(shè)上形成了以老年人福利、婦女兒童福利、殘疾人福利、教育福利為主的社會(huì)福利體系。通過社會(huì)救助和社會(huì)福利體系的建立與完善，上述社會(huì)問題的應(yīng)對(duì)有了法律依據(jù)。然而我國社會(huì)救助制度和社會(huì)福利制度發(fā)展仍然存在許多問題，社會(huì)救助制度建設(shè)很不完善，社會(huì)福利和慈善事業(yè)發(fā)展滯后。［3］受制于社會(huì)保障建設(shè)中“重保險(xiǎn)，輕福利”思想的影響，社會(huì)保障制度改革中以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)為主，社會(huì)福利被放到不重要的位置，同時(shí)社會(huì)福利改革中職工福利改革走上了企業(yè)化道路，民政部門長期以來只關(guān)注傳統(tǒng)的主管業(yè)務(wù)(如民政辦的福利院與福利企業(yè)等)，加之社會(huì)福利事業(yè)的法律建設(shè)滯后，導(dǎo)致社會(huì)福利應(yīng)對(duì)社會(huì)問題的能力較低。［4］在社會(huì)救助制度建設(shè)中，盡管相應(yīng)的法律法規(guī)已經(jīng)頒布，但捆綁式的救助方式往往將醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等專項(xiàng)救助疊加在最低生活保障制度上，導(dǎo)致社會(huì)救助制度不能很好地應(yīng)對(duì)社會(huì)問題。

三、中國社會(huì)保障對(duì)社會(huì)成員的覆蓋水平

從社會(huì)成員的角度分析社會(huì)保障水平，發(fā)現(xiàn)我國社會(huì)保障對(duì)社會(huì)成員的覆蓋還存在許多漏洞，社會(huì)保障對(duì)社會(huì)成員的覆蓋水平需要進(jìn)一步增強(qiáng)。我國對(duì)企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的社會(huì)保障問題一直比較重視，從新中國成立以來就開始了針對(duì)企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保障制度的探索，尤其是改革開放以來，通過社會(huì)保障制度的改革與完善建立起了比較系統(tǒng)和完善的社會(huì)保障制度。對(duì)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民社會(huì)保障制度的建設(shè)主要是在20世紀(jì)90年代以來，通過對(duì)企業(yè)社會(huì)保障制度的適當(dāng)改革以及對(duì)農(nóng)村相應(yīng)制度的創(chuàng)新而實(shí)施的，如表2所示。

表2 我國不同社會(huì)成員的社會(huì)保障

然而，我國社會(huì)保障制度在社會(huì)成員覆蓋程度上仍存在很多問題，這主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:首先，從已經(jīng)建立的制度來看，社會(huì)保障制度對(duì)社會(huì)成員的覆蓋面需要進(jìn)一步擴(kuò)大。如以企業(yè)職工社會(huì)保障制度分析為例，2011年全國就業(yè)人數(shù)為76420萬人，而參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為28392萬人，參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)為25226萬人，參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)為14317萬人，參加工傷保險(xiǎn)的人數(shù)為17689萬人，參加生育保險(xiǎn)的人數(shù)為13880萬人，①2011年全國就業(yè)人員數(shù)據(jù)和社會(huì)保險(xiǎn)參保數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局《中華人民共和國2011年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。只有37.2%的從業(yè)人員中參加了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，33%的從業(yè)人員中參加了城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度，18.7%、23.1%和18.2%的從業(yè)人員中參加了失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)制度。大量的民營企業(yè)、自由職業(yè)者還沒有被企業(yè)職工社會(huì)保障制度所覆蓋，這些未被覆蓋的社會(huì)成員勢(shì)必缺乏抗風(fēng)險(xiǎn)能力，當(dāng)面臨疾病、工傷、失業(yè)等意外時(shí)缺少社會(huì)制度的保障。

其次，部分社會(huì)群體的社會(huì)保障問題嚴(yán)重缺失。這突出表現(xiàn)在農(nóng)民工和失地農(nóng)民社會(huì)保障問題上。2011年我國農(nóng)民工總量為25278萬人，其中外出農(nóng)民工15863萬人，本地農(nóng)民工9415萬人，而參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民工只有4641萬人，參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工6837萬人。②同①。大部分農(nóng)民工還沒有被社會(huì)保障制度所覆蓋。在失地農(nóng)民社會(huì)保障問題上，從改革開放初到2007年我國已經(jīng)形成了8300多萬失地農(nóng)民，今后10年如果我國城鎮(zhèn)化率以平均每年1個(gè)百分點(diǎn)左右提高，預(yù)計(jì)每年還要新增失地農(nóng)民300萬人，同時(shí)水庫移民、退耕還林、退耕還草的失地農(nóng)民數(shù)量龐大。［5］然而，針對(duì)龐大的失地農(nóng)民群體而言，失地農(nóng)民社會(huì)保障制度建設(shè)還不完善，我國僅有1324萬失地農(nóng)民被納入基本生活保障或養(yǎng)老保障制度，仍然有超過4926萬失地農(nóng)民還沒有被納入社會(huì)保障體系。［6］

四、中國社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付水平

社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付水平是反映社會(huì)保障水平的一個(gè)典型指標(biāo)。社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付水平可以通過社會(huì)保障支出占國家GDP的比重表示，也可以通過社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重表示。對(duì)社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付水平的考察可通過國別比較和城鄉(xiāng)比較予以反映，國別比較是通過不同國家社會(huì)保障支出占GDP的比重反映不同國家社會(huì)保障制度為其社會(huì)成員提供的保障水平有多高，同時(shí)也可以看出一個(gè)國家社會(huì)保障發(fā)展的水平。城鄉(xiāng)比較是通過比較城市社會(huì)保障和農(nóng)村社會(huì)保障支出以反映城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平及其差異。

圖1 1990－2001年不同國家社會(huì)保障支出占GDP比重曲線圖

從國別比較來看，我國社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付水平較低。圖1是1990－2001年我國和西方發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)移支付水平。由圖1可以發(fā)現(xiàn)我國社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)移支付水平的一些特點(diǎn):第一，我國社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)移支付水平總體上處于上升趨勢(shì)。1978年以來，我國重視社會(huì)保障制度的建設(shè)和投入工作，同時(shí)在我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的條件下我國社會(huì)保障支出逐年增加，社會(huì)保障支出占GDP的比重由1990年的5.34%增加到2002年的7.15%，增加幅度達(dá)1.81%;第二，我國同西方發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付水平存在巨大差距。1990－2001年我國社會(huì)保障支出占GDP的平均比重為5.09%，同期德國、日本、法國、瑞典、英國、美國社會(huì)保障支出占GDP的平均比重分別為26.7%、13.6%、28.6%、32.1%、22.1%、14.8%。我國社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于西方國家。我國社會(huì)保障支出占GDP比重與西方發(fā)達(dá)國家相比較低有其歷史原因，我國社會(huì)保障制度還處于制度完善階段，針對(duì)某類社會(huì)成員的社會(huì)問題構(gòu)建社會(huì)保障制度是我國社會(huì)保障制度建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急，而西方發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障制度建設(shè)已經(jīng)成熟，社會(huì)保障對(duì)于社會(huì)成員的覆蓋面較廣，在西方國家社會(huì)保障制度的發(fā)展過程中其緊要任務(wù)已不是制度的構(gòu)建而是制度保障水平的改革。

從我國社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)比較來看，我國社會(huì)保障財(cái)政支出中對(duì)城鎮(zhèn)投入多，農(nóng)村投入少，呈現(xiàn)出明顯的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的二元形態(tài)。由表3可以歸納總結(jié)出我國社會(huì)保障支出在城鎮(zhèn)和農(nóng)村上的特點(diǎn):第一，我國財(cái)政用于城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會(huì)保障的支出逐年增加。在農(nóng)村除了1999年以外，社會(huì)保障財(cái)政支出規(guī)模逐年增加，尤其是2003年新農(nóng)合實(shí)施以來財(cái)政用于農(nóng)村社會(huì)保障支出的規(guī)模越來越大;在城鎮(zhèn)社會(huì)保障支出中，1998－2007年都呈現(xiàn)明顯增長趨勢(shì);第二，城鄉(xiāng)社會(huì)保障支出差距較大。建國之初，為適應(yīng)工業(yè)化戰(zhàn)略我國出臺(tái)了一系列城鄉(xiāng)分割政策，包括戶口遷移政策、勞動(dòng)就業(yè)政策、人民公社制度，這些城鄉(xiāng)分割政策的實(shí)施是二元社會(huì)保障體系出臺(tái)并得以維持的直接根源。［7］由于城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障政策對(duì)城市的明顯傾斜，例如在實(shí)施中重視城市社會(huì)保障體系建設(shè)，忽視農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，重視城市社會(huì)保障投入，忽視農(nóng)村社會(huì)保障投入，導(dǎo)致社會(huì)保障支出在城鄉(xiāng)間轉(zhuǎn)移支付中的二元形態(tài)。1998－2007年間，我國無論是在社會(huì)保障的總支出還是社會(huì)保障的人均支出農(nóng)村都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市。尤其是2007年，農(nóng)村社會(huì)保障人均支出不到城市社會(huì)保障人均支出的10%。

表3 1998－2007年我國城鄉(xiāng)社會(huì)保障支出

五、基本結(jié)論與政策建議

從我國社會(huì)保障制度對(duì)社會(huì)問題覆蓋水平來看，社會(huì)保險(xiǎn)制度對(duì)社會(huì)問題的覆蓋水平較高，社會(huì)救助和社會(huì)福利對(duì)社會(huì)問題的覆蓋水平較低;從社會(huì)保障制度對(duì)社會(huì)成員的覆蓋來看，我國社會(huì)保障制度建設(shè)中對(duì)城鎮(zhèn)勞動(dòng)者的社會(huì)保障制度建設(shè)重視程度較高，城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障制度正處于建立和完善階段;從社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)移支付水平來看，我國社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付總體水平較低，城鄉(xiāng)社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付存在明顯的二元形態(tài)。因此，我國社會(huì)保障制度建設(shè)還處于制度發(fā)展和完善階段。

從本文對(duì)中國社會(huì)保障制度發(fā)展水平的分析出發(fā)，未來中國社會(huì)保障制度的發(fā)展的著力點(diǎn)應(yīng)該放在以下幾個(gè)方面:

第一，在社會(huì)保障制度對(duì)社會(huì)問題的覆蓋方面，提高社會(huì)救助和社會(huì)福利制度對(duì)社會(huì)問題的應(yīng)對(duì)能力是社會(huì)保障應(yīng)對(duì)社會(huì)問題的主要任務(wù)。在主要社會(huì)問題上，老年、貧窮、疾病、住房、教育等社會(huì)問題仍然突出。然而，中國社會(huì)保險(xiǎn)制度已經(jīng)建立，社會(huì)保險(xiǎn)制度對(duì)社會(huì)問題的覆蓋水平較高，社會(huì)救助和社會(huì)福利制度對(duì)社會(huì)問題的覆蓋需要加強(qiáng)。在老年問題上，應(yīng)加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè);在貧窮問題上，應(yīng)進(jìn)一步完善扶貧制度和最低生活保障制度;在疾病問題上，應(yīng)積極發(fā)展和完善醫(yī)療救助制度;在住房問題上，盡快建立起完善的住房保障體系;在教育問題上，大力發(fā)展教育救助和教育福利制度。

第二，在社會(huì)保障制度對(duì)社會(huì)成員的覆蓋方面，構(gòu)建部分群體社會(huì)保障制度以及擴(kuò)大城鎮(zhèn)勞動(dòng)者社會(huì)保障制度的覆蓋面是社會(huì)保障覆蓋人群方面的迫切任務(wù)?，F(xiàn)階段，從中國實(shí)際情況出發(fā)，應(yīng)該認(rèn)真并長遠(yuǎn)考慮農(nóng)民工、失地農(nóng)民社會(huì)保障問題，無論采取“建立新制度”還是采取“整合制度”的方法，盡快在全國范圍內(nèi)出臺(tái)統(tǒng)一的農(nóng)民工和失地農(nóng)民社會(huì)保障政策，使得農(nóng)民工和失地農(nóng)民群體受到社會(huì)保障的覆蓋。同時(shí)，針對(duì)城鎮(zhèn)勞動(dòng)者社會(huì)保障覆蓋面存在的問題，應(yīng)該運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)手段，鼓勵(lì)和促進(jìn)企事業(yè)單位為城鎮(zhèn)勞動(dòng)者參保。

第三，在社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)移支付水平方面，全面提高社會(huì)保障總體支付水平、重點(diǎn)提高農(nóng)村社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付水平是社會(huì)保障支出的關(guān)鍵。中國社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付存在總體水平偏低、城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付二元結(jié)構(gòu)、中央和地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)失衡的問題。為了改善社會(huì)保障國家財(cái)政支出總體水平偏低的情況，應(yīng)該全面提高社會(huì)保障制度的財(cái)政支出，尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政支出。為了扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付二元結(jié)構(gòu)，應(yīng)該增加對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的發(fā)展。為了改變中央和地方社會(huì)保障財(cái)政支出結(jié)構(gòu)失衡的問題，本著“財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一”的原則，盡快對(duì)不同社會(huì)保障項(xiàng)目財(cái)政支出的歸屬進(jìn)行重新界定，建立起科學(xué)、合理的社會(huì)保障制度中中央和地方財(cái)政支出關(guān)系。

在上述任務(wù)中，應(yīng)該從中國社會(huì)保障制度建設(shè)的實(shí)際情況出發(fā)，同時(shí)根據(jù)中國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和文化發(fā)展的水平，選擇適合一定時(shí)期的中心任務(wù)。根據(jù)西方國家社會(huì)保障制度的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)階段擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面、促進(jìn)更多的社會(huì)成員納入社會(huì)保障體是中國社會(huì)保障制度未來發(fā)展和完善中的中心任務(wù)，也是未來中國社會(huì)保障發(fā)展的首要目標(biāo)，只有當(dāng)社會(huì)保障擴(kuò)大覆蓋面的任務(wù)取得較大進(jìn)展時(shí)，提高社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)移支付水平才會(huì)成為我國社會(huì)保障制度建設(shè)的重點(diǎn)。

［1］丁建定:《和諧社會(huì)建設(shè)需要構(gòu)建合理的社會(huì)保障制度》，載《人口與經(jīng)濟(jì)》，2009(3)。

［2］丁建定:《西方國家社會(huì)保障制度史》，北京，高等教育出版社，2010。

［3］丁建定:《略論中國社會(huì)保障制度體系的完善》，載《黑龍江社會(huì)科學(xué)》，2011(5)。

［4］鄭功成:《中國社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標(biāo)與行動(dòng)方案》，北京，人民出版社，2008。

［5］［6］胡曉義:《走向和諧:中國社會(huì)保障發(fā)展60年》，北京，中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2009。

［7］李迎生:《社會(huì)保障與社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型——二元社會(huì)保障體系研究》，北京，中國人民大學(xué)出版社，2001。