耿寶建

●案例分析

公安部規(guī)章無權(quán)對機動車年檢增設(shè)新的條件

耿寶建

一、案情介紹

2007年3月19日至28日，原告董某等8名出租汽車車主所有的出租汽車在經(jīng)過機動車安全檢測后，先后向被告荊門市交通警察支隊車輛管理所提供了機動車安全檢驗記錄單、機動車行駛證、機動車交通事故強制保險單等材料，并申請辦理機動車年檢手續(xù)，核發(fā)檢驗合格標(biāo)志。該車輛管理所以上述出租汽車涉嫌有交通違章行為未處理為由不予辦理，并出具了退辦單，并告知原告將違法行為處理完畢后再核發(fā)車輛檢驗合格標(biāo)志。此前，被告已針對上述出租汽車的超速及違章?？啃袨?，向其掛靠的荊門人杰出租汽車有限公司郵寄送達(dá)了《非現(xiàn)場處罰告知書》，該公司拒收，信件被退回。原告對被告拒絕為其辦理年檢手續(xù)及核發(fā)檢驗合格標(biāo)志的行為不服，向荊門市中級人民法院提起訴訟，請求判令被告為其辦理機動車年檢手續(xù)，核發(fā)檢驗合格標(biāo)志。

因本案涉及的法律適用問題較為復(fù)雜，荊門市中級人民法院向湖北高院進行了請示。湖北高院在審理中形成了兩種意見。

第一種意見認(rèn)為，根據(jù)《道路交通安全法》第13條的規(guī)定，只要提供機動車行駛證、機動車第三者責(zé)任強制保險單、機動車安全技術(shù)檢驗合格證，公安交通管理部門就應(yīng)當(dāng)發(fā)給檢驗合格標(biāo)志?！兜缆方煌ò踩▽嵤l例》對機動車安全技術(shù)檢驗機構(gòu)及年限作了規(guī)定，并不涉及交通違章的處理。雖然根據(jù)《立法法》第71條規(guī)定，公安部可以根據(jù)法律和行政法規(guī)，在本部門權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章。但公安部《機動車登記規(guī)定》是為實施《道路交通安全法》及其實施條例而制定的，在沒有法律、法規(guī)依據(jù)的情況下，《機動車登記規(guī)定》將交通違章行為的處理作為核發(fā)檢驗合格標(biāo)志的前提條件，與《道路交通安全法》的規(guī)定相沖突。被告適用《機動車登記規(guī)定》第34條的規(guī)定，以涉嫌交通違章行為未處理為由不予核發(fā)車輛檢驗合格標(biāo)志，沒有法律依據(jù)。

第二種意見認(rèn)為，《機動車登記規(guī)定》是對《道路交通安全法》的補充，解決行政管理中的具體事項。機動車涉及道路交通違法行為未予處理，說明其違法狀態(tài)沒有消除，公安交通管理部門要求其到有關(guān)部門接受處理后再予辦理車輛檢驗合格標(biāo)志，并不違反法律的禁止性規(guī)定，被告適用《機動車登記規(guī)定》第34條的規(guī)定不予核發(fā)車輛檢驗合格標(biāo)志，并無不當(dāng)。

該院審判委員會討論后向最高人民法院請示。

二、公安部《機動車登記規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定是否合法

本案爭議的焦點在于被告荊門市交通警察支隊車輛管理所根據(jù)公安部《機動車登記規(guī)定》的規(guī)定，以機動車涉嫌交通違章未處理完畢為由，不予核發(fā)檢驗合格標(biāo)志，有無法律依據(jù)?公安部《機動車登記規(guī)定》有關(guān)機動車年檢的規(guī)定是否違反《道路交通安全法》的相關(guān)規(guī)定?而回答上述兩個互相關(guān)聯(lián)的問題，就必須先對機動車核發(fā)檢驗合格標(biāo)志的性質(zhì)及相關(guān)的法律規(guī)范進行疏理。

《道路交通安全法》第13條第1款規(guī)定：“對登記后上道路行駛的機動車，應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)車輛用途、載客載貨數(shù)量、使用年限等不同情況，定期進行安全技術(shù)檢驗。對提供機動車行駛證和機動車第三者責(zé)任強制保險單的，機動車安全技術(shù)檢驗機構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以檢驗，任何單位不得附加其他條件。對符合機動車國家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)發(fā)給檢驗合格標(biāo)志。”因此，公安機關(guān)交通管理部門對符合機動車國家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的車輛頒發(fā)檢驗合格標(biāo)志，是公安機關(guān)交通管理部門的法定職責(zé)，也是對機動車管理所采取的一項行政許可措施。

本案中公安機關(guān)交通管理部門所依據(jù)的公安部《機動車登記規(guī)定》第34條第1款規(guī)定：“機動車所有人申請檢驗合格標(biāo)志，應(yīng)當(dāng)提交行駛證、機動車第三者責(zé)任強制保險憑證、機動車安全技術(shù)檢驗機構(gòu)出具的安全技術(shù)檢驗合格證明?！钡?款規(guī)定：“機動車涉及道路交通安全違法行為和交通事故未處理完畢的，不予核發(fā)檢驗合格標(biāo)志?！闭且罁?jù)第3款的規(guī)定，被告荊門市交通警察支隊車輛管理所在原告提交了機動車行駛證、機動車第三者責(zé)任強制保險憑證、機動車安全技術(shù)檢驗合格證明的情況下，以機動車涉嫌交通違章未處理完畢為由，不予核發(fā)檢驗合格標(biāo)志。顯然，公安部《機動車登記規(guī)定》第34條第3款關(guān)于機動車年檢的規(guī)定與《道路交通安全法》第13條第1款的規(guī)定存在不一致之處。而這種不一致，是否就是違法？需要進一步從行政許可法的角度予以審視。

《行政許可法》第16條對行政許可的設(shè)定權(quán)作了規(guī)定，并就法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章對行政許可的設(shè)定和行政許可的實施審批進行了明確的規(guī)定。對于法律已經(jīng)設(shè)定行政許可事項的，法規(guī)和規(guī)章只能對實施行政許可作出具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可。對行政許可條件作出的具體規(guī)定，也不得增設(shè)違反上位法的其他條件。因此，公安部《機動車登記規(guī)定》在對機動車年檢合格標(biāo)志的發(fā)放作出具體規(guī)定時，不能違反《道路交通安全法》第13條第1款的規(guī)定，也不得在法律明確規(guī)定的3個條件之外增設(shè)其他條件。原公安部《機動車登記規(guī)定》第34條將機動車涉及道路交通安全違法行為和交通事故是否處理完畢，作為核發(fā)檢驗合格標(biāo)志的前提條件之一，與《道路交通安全法》第13條規(guī)定不一致，實際上增設(shè)了核發(fā)檢驗合格標(biāo)志的條件，沒有法律依據(jù)。對該規(guī)章的此種規(guī)定，依據(jù)《行政訴訟法》第53條的規(guī)定，人民法院可以不作為參照的依據(jù)。

基于上述理由，最高人民法院在征求了全國人大常委會法制工作委員會意見后，作出了（2007）行他字第20號《關(guān)于公安交警部門能否以交通違章行為未處理為由不予核發(fā)機動車檢驗合格標(biāo)志問題的答復(fù)，認(rèn)為“《道路交通安全法》第13條對機動車進行安全技術(shù)檢驗所需提交的單證及機動車安全技術(shù)檢驗合格標(biāo)志的發(fā)放條件作了明確規(guī)定：‘對提供機動車行駛證和機動車第三者責(zé)任強制保險單的，機動車安全技術(shù)檢驗機構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以檢驗，任何單位不得附加其他條件。對符合機動車國家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)發(fā)給檢驗合格標(biāo)志?！傻囊?guī)定是清楚的，應(yīng)當(dāng)依照法律的規(guī)定執(zhí)行。”①批復(fù)原文見最高人民法院行政庭主編：《行政執(zhí)法與行政審判》2009年第1期，第1頁。

就本案而言，原告在申請核發(fā)車輛檢驗合格標(biāo)志的同時，已經(jīng)向被告提供了機動車安全檢驗記錄單(即該機動車符合國家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn))、機動車行駛證、機動車交通事故強制保險單等材料，被告就應(yīng)當(dāng)依據(jù)《道路交通安全法》第13條的規(guī)定，核發(fā)車輛檢驗合格標(biāo)志。

三、下位法應(yīng)當(dāng)如何對上位法已經(jīng)設(shè)立的行政許可進行具體規(guī)定

哪些事項可以設(shè)立行政許可、誰有權(quán)設(shè)定行政許可、在上位法已經(jīng)就行政許可作了規(guī)定之后，下位法究竟應(yīng)如何具體化？這些都是在《行政許可法》制定時一直熱議的話題。對這些問題，《行政許可法》作了較好的規(guī)定。該法規(guī)定了可以設(shè)定行政許可的6種事項。原則上法律可以設(shè)定所有的行政許可。而尚未制定法律的管理領(lǐng)域，行政法規(guī)也可以設(shè)定行政許可。除此之外，為防止行政機關(guān)濫用行政許可對社會事務(wù)進行管理，《行政許可法》對地方性法規(guī)和規(guī)章設(shè)立行政許可的權(quán)力進行了較大幅度的限制。只有在一些尚未制定法律、行政法規(guī)的管理領(lǐng)域，且不涉及應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定行政許可的，地方性法規(guī)才可以設(shè)定行政許可。只有在沒有制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的前提下，省級人民政府規(guī)章才能基于行政管理的需要，在特定的條件下，設(shè)定臨時性的行政許可。除此之外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。

《行政許可法》實施后，法律法規(guī)在設(shè)定行政許可時，就應(yīng)當(dāng)詳細(xì)、具體規(guī)定行政許可的實施機關(guān)、條件、程序、期限，盡可能便于行政許可的審查和實施，也盡量避免因規(guī)定不明確，而由下位法作出具體規(guī)定。而且從理論上而言，行政許可法實施后設(shè)定行政許可的，都應(yīng)當(dāng)按照行政許可法第18條的要求，對行政許可的條件作出明確規(guī)定，也就無須規(guī)章等下位法設(shè)定條件。但由于立法語言的模糊性以及各地方的差異性，立法機關(guān)有時甚至有意只對行政許可的實施作出相對原則性的規(guī)定，也會授權(quán)下位法作出一些具體性的規(guī)定。

同樣，在上位法已經(jīng)就行政許可的實施條件進行了規(guī)定后，下位法也不得對行政許可的授予和取得的條件進行實質(zhì)性的增加，而只能是對原有條件不明之處予以明確。當(dāng)然在實踐中，進一步明確規(guī)定與設(shè)定新的條件之間必然會存在模糊地帶，而下位法的規(guī)定是否屬于增加許可條件，仍然存在一個個案判斷問題。比如《食品安全法》第27條第1項規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營應(yīng)當(dāng)具有與生產(chǎn)經(jīng)營相適應(yīng)的場所?；谶@樣的原則要求，某省在綜合考慮本省經(jīng)濟發(fā)展情況后，對不同的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的營業(yè)場所具體面積進行了具體的要求，這就不宜被視為增加了許可條件。但如果該省立法要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者必須提供經(jīng)營場地歸自己所有的所有權(quán)證件，則應(yīng)當(dāng)視為增加了許可條件。

因此，基于行政許可法上述規(guī)定的精神，公安部《機動車登記規(guī)定》第34條應(yīng)當(dāng)予以修改。公安部也正是通過不斷出現(xiàn)的行政訴訟案件逐漸意識到原有規(guī)定的不足，于2008年對《機動車登記規(guī)定》有關(guān)年檢的規(guī)定進行了一定的修訂。修訂后《機動車登記規(guī)定》第40條規(guī)定，“機動車所有人可以在機動車檢驗有效期滿前三個月內(nèi)向登記地車輛管理所申請檢驗合格標(biāo)志。申請前，機動車所有人應(yīng)當(dāng)將涉及該車的道路交通安全違法行為和交通事故處理完畢。申請時，機動車所有人應(yīng)當(dāng)填寫申請表并提交行駛證、機動車交通事故責(zé)任強制保險憑證、機動車安全技術(shù)檢驗合格證明。車輛管理所應(yīng)當(dāng)自受理之起一日內(nèi)，確認(rèn)機動車，審查提交的證明、憑證，核發(fā)檢驗合格標(biāo)志。”

但令人遺憾的是，在新的規(guī)定中，公安部雖然明確區(qū)分了“申請前”和“申請時”兩個不同階段，申請人的不同的義務(wù)，似乎并沒有為機動車年檢增加任何條件。但要求申請人在申請前處理完畢交通事故，在基層公安機關(guān)的機動車年檢管理時，仍很可能被視為是機動車年檢的一種前置程序。公安機關(guān)要求年檢前必須先處理完畢交通違章，雖便于行政管理，也有利于降低執(zhí)法成本，但在法律已有明確規(guī)定的情況下，作為執(zhí)法部門仍應(yīng)嚴(yán)格依法辦事。修訂后《機動車登記規(guī)定》第40條規(guī)定是否仍然違反《道路交通安全法》第13條的規(guī)定，尚有待于司法實踐來檢驗和回答。

（責(zé)任編輯：馬 斌）

D922.11

A

1674-9502(2013)02-136-03

最高人民法院行政審判庭

2013-01-19