禹竹蕊

（四川警察學(xué)院 四川瀘州 646000）

按照邊沁的觀點(diǎn)，政府管理的目標(biāo)就是服務(wù)民生，滿足被管理者的最大幸福。上世紀(jì)80年代以降，世界范圍民主政治、經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展演進(jìn)，進(jìn)一步推動(dòng)現(xiàn)代行政由管理行政、秩序行政逐步轉(zhuǎn)向給付行政、服務(wù)行政，國(guó)家的福利性質(zhì)不斷強(qiáng)化，政府職能逐漸擴(kuò)大和轉(zhuǎn)變。面對(duì)服務(wù)民生的基本要求，面對(duì)日益高漲的公眾參與訴求，社會(huì)管理創(chuàng)新成為現(xiàn)實(shí)而又急迫的問(wèn)題。

一、社會(huì)管理創(chuàng)新是對(duì)社會(huì)發(fā)展的回應(yīng)

（一）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)催生社會(huì)優(yōu)位，呼喚公眾參與和政民協(xié)作。

如學(xué)者言，“一種具有深厚社會(huì)、文化基礎(chǔ)的觀念一旦形成，必將極大地作用于歷史，即便在最初的條件已經(jīng)消失、相應(yīng)的制度已經(jīng)改變的情況下，它也可能長(zhǎng)久地存留下去，于無(wú)形之中影響甚至左右著人們的思想和行為”[1]。受傳統(tǒng)社會(huì)以來(lái)根深蒂固的國(guó)家本位理念的影響，在專制與集權(quán)的意識(shí)形態(tài)下，政府與公共等同，政府理所當(dāng)然地成為社會(huì)公共事務(wù)管理的唯一主體。政府的這種特殊地位和作用在一定程度上導(dǎo)致了對(duì)“政府全能”的頂禮膜拜。然而，不可否認(rèn)的是，雖然從政府的產(chǎn)生、目標(biāo)和運(yùn)行等角度看，政府和公共性有著高度相容性——公共性不但是政府合法性的來(lái)源，也是政府有效運(yùn)行的保障，更是政府存在的意義之所在；但是，政府在實(shí)際管理過(guò)程中的確也存在偏離甚至危害公共性的可能性。憑借在社會(huì)公共事務(wù)管理中所享有的排他性主體地位和權(quán)力，政府全面掌控對(duì)公共性的認(rèn)定權(quán)和解釋權(quán)，一旦失去謀求公共性的立場(chǎng)，又缺乏制度和道德的約束以及有效的制衡力量，政府僭越公共性的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)增大[2]。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以自由運(yùn)行的市場(chǎng)為導(dǎo)航，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的資源配置方式和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)方式牽引和指導(dǎo)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的前行。由于經(jīng)濟(jì)過(guò)程依賴個(gè)人為基本單元的平等參與，因此市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不但有利于塑造個(gè)人和團(tuán)體的平等意識(shí)、自主意識(shí)、開(kāi)放意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，還能促進(jìn)公民社會(huì)自主性品格的形成與強(qiáng)化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展迫切需要打破國(guó)家本位意識(shí)形態(tài)的桎梏，同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟過(guò)程和公民社會(huì)的發(fā)展過(guò)程正是國(guó)家本位逐步走向社會(huì)優(yōu)位①的過(guò)程。

社會(huì)優(yōu)位是一種以社會(huì)為根本立足點(diǎn)和基本價(jià)值定位的政治理念和法理念，“從人類文明發(fā)展的宏觀視野把握社會(huì)政治和法律的本體，以平衡人類的整體利益和個(gè)體自由、以對(duì)人的終極關(guān)懷為宗旨，確立社會(huì)政治和法律的基本功能和價(jià)值”[3]。社會(huì)優(yōu)位主張社會(huì)優(yōu)于國(guó)家，法律是保障和實(shí)現(xiàn)人民利益的工具。在這樣一種理念下，政府雖然還是社會(huì)公共事務(wù)管理的重要主體，卻不再是唯一的主體。公民和社會(huì)組織開(kāi)始廣泛參與國(guó)家的政治生活，主張權(quán)利、表達(dá)訴求，通過(guò)影響政治系統(tǒng)的決策過(guò)程來(lái)獲取各種維護(hù)自身利益的公共產(chǎn)品。隨著社會(huì)優(yōu)位理念的全面釋放，政府、社會(huì)組織和公民在不同層次、不同性質(zhì)的社會(huì)公共事務(wù)管理中以平等協(xié)商為前提，良性互動(dòng)，促進(jìn)管理職能的合理分配，促進(jìn)管理能力的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）由管理到治理的嬗變，加速政府職能的調(diào)整和轉(zhuǎn)變。

隨著社會(huì)國(guó)思想逐步在世界范圍內(nèi)被接納，服務(wù)行政興起，民主因素廣泛地注入了現(xiàn)代行政管理和行政法制的實(shí)踐中。作為公共行政的第一要義，服務(wù)行政不但強(qiáng)調(diào)政府要積極保障公民福利、提供公共服務(wù)，更強(qiáng)調(diào)政府創(chuàng)新行政管理方式。進(jìn)入后工業(yè)時(shí)代，多元化、碎片化和差異化成為了社會(huì)的表象特征?！耙粋€(gè)中央政府，不管它如何精明強(qiáng)干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個(gè)大國(guó)生活的一切細(xì)節(jié)。它辦不到這一點(diǎn)，因?yàn)檫@樣的工作超過(guò)了人力之所及”[4]。在一個(gè)各種價(jià)值相互沖突的社會(huì)里，公共決策必須兼顧、調(diào)停各種對(duì)立的正義理想，并為共同體共同接受的政治秩序和社會(huì)秩序提供道德基礎(chǔ)。從這個(gè)意義上講，公共決策不僅關(guān)乎程序與規(guī)則，更需要一種內(nèi)容上的共識(shí)，即哈貝馬斯所說(shuō)的“交往互動(dòng)”。協(xié)商成為了現(xiàn)代社會(huì)達(dá)成共識(shí)的民主方式。從20世紀(jì)60年代的新公民參與運(yùn)動(dòng)到20世紀(jì)80年代的新公共管理運(yùn)動(dòng)，各國(guó)都高度重視協(xié)商和參與民主。進(jìn)入20世紀(jì)8、90年代，作為一種新的理論和實(shí)踐，治理逐步成為了公共管理領(lǐng)域的焦點(diǎn)。作為一種強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)，治理很快對(duì)傳統(tǒng)政治進(jìn)行解構(gòu)。有學(xué)者稱，“從統(tǒng)治政治到治理政治，是民主知識(shí)再生產(chǎn)中的哥白尼式轉(zhuǎn)向”[5]。

作為一種嶄新的理念，治理的內(nèi)涵包括：

1.多元主體。治理在后工業(yè)時(shí)代成為一個(gè)網(wǎng)絡(luò)體系，治理超越了國(guó)家權(quán)力中心說(shuō)，政府不再是對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行治理的唯一合法機(jī)構(gòu)，治理主體包括政府、各種公共組織、私人組織以及公眾，利害關(guān)系人和受影響者將參與治理的所有階段。

2.民主方式。治理改變了過(guò)往傳統(tǒng)管理單純依賴政府強(qiáng)制力的方式，采取的是正式的強(qiáng)制管理和各參與主體間民主協(xié)商相結(jié)合的方式。權(quán)力的流動(dòng)既可以自上而下，也可以自下而上，便于互動(dòng)與溝通。

3.雙贏目的。治理以解決問(wèn)題為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)參與合作，反對(duì)零和博弈②，力爭(zhēng)化解矛盾與沖突，在互利、互惠的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)社會(huì)發(fā)展和公共利益的最大化。

行政權(quán)力運(yùn)行模式的轉(zhuǎn)變，加速了政府職能的調(diào)整與轉(zhuǎn)變。各國(guó)爭(zhēng)先創(chuàng)建以“社會(huì)優(yōu)位、民眾本位”為本質(zhì)的“服務(wù)型政府”，以公眾需求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要為導(dǎo)向，積極施行公共管理。布萊爾政府改革時(shí)提出的核心詞匯就是“Joined-Up Government”。JUG不但意味著政府組織之間的聯(lián)合，更重要的是強(qiáng)調(diào)了一種合作，包括政府、市場(chǎng)與社會(huì)的合作，旨在提升政府和民眾的滿意度，真正實(shí)現(xiàn)雙贏。

（三）城市治理理念的崛起，進(jìn)一步促進(jìn)政民協(xié)作。

城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理水平，不但關(guān)乎民生，還直接體現(xiàn)政府執(zhí)政能力的高低。政府如何集思廣益，綜合規(guī)劃、建設(shè)和管理城市，才能讓身處其中的市民滿意，讓過(guò)客駐足贊嘆，是科學(xué)治理城市的大學(xué)問(wèn)，更是一門藝術(shù)。2000年5月，聯(lián)合國(guó)人類居住中心在《關(guān)于健全的城市管理規(guī)范：建設(shè)“包容性城市”的宣言草案》中明確提出：“城市管理是個(gè)人和公私機(jī)構(gòu)用以規(guī)劃和管理城市公共事務(wù)的總和，這是一個(gè)調(diào)和各種相互沖突或彼此不同的利益以及可以采取合作行動(dòng)的總和”[6]。多主體共同治理的理念在現(xiàn)代城市管理中日漸凸現(xiàn)，社會(huì)、公眾在城市管理中的主體地位得到盡量發(fā)掘：（1）政府是城市管理的核心，是重要主體；（2）社會(huì)組織（包括社會(huì)自治團(tuán)體、非營(yíng)利性組織和非政府性組織）是城市管理的擴(kuò)展主體，不但可以在城市管理的一些自治領(lǐng)域中發(fā)揮重要作用，還能有效監(jiān)督政府履行城市管理職責(zé)；（3）市民作為城市的主人，是城市管理的根本主體，從本質(zhì)上講，“市民參與城市管理不僅可以使管理者在決策時(shí)獲得更多有關(guān)市民偏好的信息，還可以增進(jìn)是市民對(duì)決策的可接受程度，提高公共服務(wù)質(zhì)量與效率。對(duì)于市民而言，參與城市管理可以保證公共服務(wù)更符合其自身需求，促進(jìn)更透明的政府體系形成”[7]。

這一進(jìn)路賦予了市民在城市管理中更現(xiàn)實(shí)與平衡的角色，大量私主體廣泛而深入地介入到管制、提供服務(wù)、決策設(shè)計(jì)與實(shí)施當(dāng)中，有效提升城市治理事業(yè)的正當(dāng)性。政府在制定城市發(fā)展政策和實(shí)施城市管理時(shí)，鼓勵(lì)公眾參與、吸納民意，從公共性的角度考量行政執(zhí)法的方式、步驟和程序，全面提供公共服務(wù)，確保城市良性發(fā)展、持續(xù)發(fā)展。

在城市管理中，政府不再把市民單純看作被管理者，而是將其作為利益相關(guān)者視作自己的合作伙伴。例如日本東京的城市管理一直依靠三種基本力量：政府、企業(yè)和社會(huì)組織，在城市管理中始終強(qiáng)調(diào)所依靠力量是綜合的，單一主體無(wú)法獨(dú)立勝任城市管理事務(wù)。強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)、公私合作，發(fā)揮市場(chǎng)的作用，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)組織參與到城市管理中。美國(guó)很多城市的政府在實(shí)踐中采用了諸多方式來(lái)調(diào)動(dòng)利益相關(guān)者參與城市管理的積極性，并建立了一整套激勵(lì)機(jī)制，對(duì)利益相關(guān)者全程參與城市管理活動(dòng)給予鼓勵(lì)。如：（1）官方鼓勵(lì)利益相關(guān)者共同參與和發(fā)現(xiàn)城市的問(wèn)題。（2）官方鼓勵(lì)利益相關(guān)者共同參與決策。（3）官方鼓勵(lì)利益相關(guān)者參與決策執(zhí)行。（4）官方鼓勵(lì)利益相關(guān)者參與監(jiān)督[8]。

二、我國(guó)近年來(lái)圍繞城市治理進(jìn)行的探索及主要問(wèn)題

社會(huì)優(yōu)位理念的覺(jué)醒和世界范圍內(nèi)行政權(quán)力運(yùn)行模式的轉(zhuǎn)變，對(duì)我國(guó)行政管理實(shí)務(wù)與理論產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，促使政府和學(xué)界根據(jù)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，結(jié)合社會(huì)自身運(yùn)行規(guī)律，積極探索行政管理新模式[9]。目前，我國(guó)處于深化改革、法制革新的關(guān)鍵時(shí)期，任務(wù)繁重、矛盾交織、利益沖突。面對(duì)地方城市管理長(zhǎng)久以來(lái)暴露出的手段單一、運(yùn)行不暢等難題，從中央到地方一直都在思索破解良策。

（一）積極探索。

自2005年的《政府工作報(bào)告》明確提出“努力建設(shè)服務(wù)型政府，創(chuàng)新政府管理方式”以來(lái)，中央一直將社會(huì)管理創(chuàng)新當(dāng)作建設(shè)服務(wù)型政府的首要任務(wù)。十八大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)要“在改善民生和創(chuàng)新社會(huì)管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”，指出“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，必須加快推進(jìn)社會(huì)體制改革。要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”，明確加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，要“提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，必須加強(qiáng)社會(huì)管理法律、體制機(jī)制、能力、人才隊(duì)伍和信息化建設(shè)。改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會(huì)管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用。完善和創(chuàng)新流動(dòng)人口和特殊人群管理服務(wù)……”

中國(guó)當(dāng)下正處于一個(gè)多梯度發(fā)展的社會(huì)結(jié)構(gòu)之中，不同區(qū)域和不同城市都有著自己的特點(diǎn)和實(shí)際需要，各個(gè)城市在實(shí)踐中積極探索相應(yīng)的發(fā)展模式，也積累了不少寶貴的經(jīng)驗(yàn)。例如沈陽(yáng)市的“行政執(zhí)法勤務(wù)區(qū)管理工作模式”就于2011年1月15日榮獲了首屆“中國(guó)法治政府獎(jiǎng)”。 這種模式下的城市管理執(zhí)法部門相對(duì)集中行使城市管理領(lǐng)域的多數(shù)行政處罰權(quán)，有利于精簡(jiǎn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，提高執(zhí)法效能，有利于對(duì)管理權(quán)的行使起到一定的監(jiān)督作用。武漢市為全面提升城市環(huán)境綜合管理水平，在日常工作中注重發(fā)揮城市綜合管理委員會(huì)的宏觀決策、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督考核作用，并通過(guò)具體的制度安排使城市綜合管理委員會(huì)的作用得以切實(shí)發(fā)揮，有利于緩解機(jī)構(gòu)重疊、職權(quán)交叉等現(xiàn)象對(duì)城市管理產(chǎn)生的負(fù)面影響。上海市在城市管理上同樣采用分權(quán)模式，即城市規(guī)劃、建設(shè)和管理職責(zé)分別由不同部門承擔(dān)。其建設(shè)和交通委員會(huì)在負(fù)責(zé)城市建設(shè)管理的同時(shí)，還承擔(dān)著一定的城市管理職責(zé)。這種富有特色的職責(zé)設(shè)置使城市建設(shè)和管理部門的關(guān)系更為密切，便于落實(shí)“建管并重”的理念。在管理手段上，上海市注重采用信息化管理方式，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化城市管理。深圳市城市管理的特點(diǎn)在于其城管外包機(jī)制和公眾參與機(jī)制。這兩種機(jī)制注重發(fā)揮企業(yè)和公眾在城市管理過(guò)程中的作用，體現(xiàn)了深圳市在社會(huì)管理創(chuàng)新方面的努力，順應(yīng)了城市管理主體多元化、機(jī)制民主化的趨勢(shì)[10]。

（二）主要問(wèn)題。

雖然上述各地在城市管理的實(shí)踐中取得了一些成績(jī)，但總體而言，全國(guó)各地相繼開(kāi)展的各種探索，效果仍不夠理想。

1.城市治理的理念有待提升。社會(huì)管理創(chuàng)新，首先要求理念的革新。如果不能統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、提高認(rèn)知，以新的理論作為支撐，改革舉措會(huì)經(jīng)不起時(shí)間考驗(yàn)。目前，各地對(duì)于如何切實(shí)履行城市治理中的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，貫徹中共十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》中提出的“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求”，還缺乏清晰、統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。不少城市對(duì)城市治理的認(rèn)識(shí)還不到位，重“繁榮”輕市容、重建設(shè)輕管理、重集中突擊輕常抓不懈，對(duì)市場(chǎng)作用重視不夠，經(jīng)營(yíng)城市、盤活城市資產(chǎn)的理念尚未真正樹(shù)立，不重視“經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與人”三個(gè)基本要素的協(xié)調(diào)發(fā)展。城市管理中長(zhǎng)期形成的“管理即管制、管制即執(zhí)法、執(zhí)法即處罰、處罰即重罰”的陳舊觀念根深蒂固，剛?cè)嵯酀?jì)、非強(qiáng)制性行政指導(dǎo)等柔性執(zhí)法理念尚未全面樹(shù)立；專業(yè)化執(zhí)法理念亟待提升；“依法行政”的理念還停留在傳統(tǒng)的認(rèn)知，秩序行政中奉行的“嚴(yán)格的法律保留”觀念束縛了服務(wù)行政中職能部門正常執(zhí)法活動(dòng)的開(kāi)展（即認(rèn)為沒(méi)有具體的實(shí)定法上的依據(jù)，任何行政活動(dòng)都不得進(jìn)行）。如何正確理解“人民的城市人民管”，在城市治理中貫徹參與式民主，處理好城市治理與改善民生、處理好公共秩序與公民權(quán)利之間的關(guān)系，樹(shù)立“管理與服務(wù)相結(jié)合、以服務(wù)為根本目標(biāo)”的治理理念還任重道遠(yuǎn)。

2.立法建制有待跟進(jìn)。城市管理的關(guān)鍵在于法治化、程序化、規(guī)范化。各地圍繞城市管理進(jìn)行的探索旨在推進(jìn)治理管理法治化建設(shè)，立法建制尤為重要，否則就不符合法治理念。然而迄今為止，國(guó)家層面上關(guān)于城市治理的法律法規(guī)尚未出臺(tái)，各地雖然陸續(xù)制定了系列有關(guān)城市管理的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件，但立法建制明顯不足。各地都欠缺城市治理方面的綜合立法，在城市管理體制、運(yùn)行機(jī)制、執(zhí)法規(guī)范等方面的規(guī)定也極不統(tǒng)一。食品安全、車輛運(yùn)輸、環(huán)境污染、廣告、打假等領(lǐng)域又因?yàn)榉梢?guī)定存在交叉導(dǎo)致多頭執(zhí)法現(xiàn)象始終無(wú)法根除。政府與市場(chǎng)的法治安排等問(wèn)題使得立法和修法刻不容緩。

三、《南京市治理?xiàng)l例》的重要價(jià)值

2002年，南京市政府以實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度為突破口正式啟動(dòng)城市管理體制改革；2009年1月，南京市政府開(kāi)始試行“大城管”模式，市政府成立高位協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——南京市城市管理委員會(huì)；2010年4月，“大城管”模式在南京全面推行，城市管理領(lǐng)域的“大部制”改革正式啟動(dòng)。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，為將南京市城市治理納入規(guī)范化和法治化的軌道，在對(duì)城市管理的基本理念以及發(fā)展規(guī)律進(jìn)行歸納和總結(jié)的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)南京市“大城管”體制和機(jī)制設(shè)計(jì)以及實(shí)施現(xiàn)狀的全面考察與深入分析，南京市人大常委會(huì)制定了《南京市治理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），旨在提出符合南京現(xiàn)實(shí)所需、又能在法理邏輯上自洽的中國(guó)問(wèn)題解決之道，進(jìn)而為南京的城市管理實(shí)現(xiàn)從單純的“行政管理”到“共同治理”的成功轉(zhuǎn)型提供理論支持和引導(dǎo)。2012年11月29日，江蘇省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議批準(zhǔn)通過(guò)了《條例》。在當(dāng)前各地探索城市管理模式創(chuàng)新的活動(dòng)中，作為第一部地方城市治理的綜合立法，《條例》的諸多閃光點(diǎn)具有重要的時(shí)代價(jià)值。

（一）彰顯多元主體共同參與為核心的城市治理理念。

歷史早已證明，單純的管理模式往往容易忽視被管理者的意見(jiàn)，導(dǎo)致被管理者不滿，也導(dǎo)致秩序不穩(wěn)定。在傳統(tǒng)的城市管理模式已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代民主政治發(fā)展的情況下，及時(shí)將“政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公私合作”的理念引入現(xiàn)代城市的治理中，提供多樣化的利益表達(dá)渠道，有利于決策執(zhí)行的順暢，有利于城市的發(fā)展和民眾權(quán)益的落實(shí)，有利于秩序穩(wěn)定?！稐l例》以“推動(dòng)公眾參與城市治理”為立法目的，為彰顯多元主體共同參與為核心的先進(jìn)的城市治理理念，將“公眾參與、共同治理”作為基本原則，明確提出城市治理實(shí)行“政府主導(dǎo)、公眾參與”，科學(xué)界定“城市治理”和“城市管理”的關(guān)系，指出“管理”是“治理”的基礎(chǔ)性內(nèi)容③；為彌補(bǔ)政府能力的不足，在管理體制中加強(qiáng)社會(huì)力量和社會(huì)組織的培育，用第二章專章規(guī)定“公眾參與治理”，明確公眾參與的方式、程序和效力，要求“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)為公眾參與城市治理提供物質(zhì)和制度保障”④；重點(diǎn)設(shè)計(jì)城市治理委員會(huì)制度，賦予城市治理委員會(huì)特定的法律地位⑤，規(guī)范其組織架構(gòu)⑥。各種切實(shí)的制度保障，可以有效避免公眾參與流于形式。

（二）突出“以人為本”，加大政府責(zé)任，維護(hù)民眾利益。

治理理念與建設(shè)服務(wù)型政府的要求相契合，以“人”為中心，從“人”的視角和“人”的需求來(lái)考量行政執(zhí)法的措施、步驟、細(xì)節(jié)和成效，實(shí)現(xiàn)公共利益優(yōu)先的同時(shí)也確保廣大行政相對(duì)人的權(quán)益。為此，《條例》在第三章“城市管理事項(xiàng)”中，著重解決社會(huì)廣泛關(guān)注的小區(qū)周邊配建環(huán)衛(wèi)設(shè)施、拉鏈馬路現(xiàn)象、車輛停放等熱點(diǎn)問(wèn)題；并在第四章“城市管理行政執(zhí)法”中明確行政執(zhí)法的程序；在第五章“監(jiān)督和救濟(jì)”中構(gòu)造全方位執(zhí)法監(jiān)督體系，細(xì)化救濟(jì)渠道和程序，要求有過(guò)錯(cuò)的管理部門及其工作人員通過(guò)媒體公開(kāi)道歉，保障城市治理工作的公正有序開(kāi)展?？梢?jiàn)，為維護(hù)民眾利益，《條例》主動(dòng)加大了政府責(zé)任，成功樹(shù)立為民、重民的服務(wù)型政府形象。

（三）強(qiáng)調(diào)柔性執(zhí)法，鼓勵(lì)探索創(chuàng)新。

美國(guó)學(xué)者馬修·戴弗雷姆提出，“法律可以被劃分為壓制型、自治型和回應(yīng)型這三種類型。其中壓制型法律主要強(qiáng)調(diào)秩序，這種秩序的實(shí)現(xiàn)依賴大量的集中的強(qiáng)制系統(tǒng)以及對(duì)政治權(quán)力的服從。自治型法律是一種分化的制度，它需要具有合法性，對(duì)壓制系統(tǒng)進(jìn)行約束以及相對(duì)獨(dú)立于政治?；貞?yīng)型法律是社會(huì)需求的反應(yīng)器，它建立在法律權(quán)能以及政治權(quán)力與法律權(quán)力之間融合的基礎(chǔ)上”[11]。在強(qiáng)調(diào)社會(huì)優(yōu)位的今天，將公民、社會(huì)組織看作政府的合作伙伴，看作行政執(zhí)法的利益相關(guān)者，就不能一味采取壓制型的剛性執(zhí)法方式。相對(duì)于管束，教育與引導(dǎo)的手段其實(shí)更能深入人心。作為回應(yīng)型法律的產(chǎn)物，柔性行政行為汲取社會(huì)智識(shí)資源、兼顧多元利益，催生行政民主。《條例》順應(yīng)建設(shè)服務(wù)型政府的要求，明確了柔性管理的原則⑦，將行政獎(jiǎng)勵(lì)⑧、行政指導(dǎo)⑨等柔性方式引入行政執(zhí)法中，舒緩政民關(guān)系，達(dá)致法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。

行政行為汲取社會(huì)智識(shí)資源、兼顧多元利益，催生行政民主。《條例》順應(yīng)建設(shè)服務(wù)型政府的要求，明確了柔性管理的原則⑩，將行政獎(jiǎng)勵(lì)?、行政指導(dǎo)?等柔性方式引入行政執(zhí)法中，舒緩政民關(guān)系，達(dá)致法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。同時(shí)，《條例》在制度上大膽創(chuàng)新，規(guī)定了違章建筑的首查責(zé)任制?和設(shè)置戶外公告的基本原則?，還首創(chuàng)性地設(shè)置了鼓勵(lì)條款?，為進(jìn)一步支持政府各部門在城市治理的實(shí)踐工作中積極開(kāi)展探索，進(jìn)行管理創(chuàng)新和制度創(chuàng)新提供了法律依據(jù)和法律保障，賦予改革永不枯竭的動(dòng)力。

四、結(jié)語(yǔ)

善治，是政府追求的目標(biāo)；創(chuàng)新，是管理必經(jīng)的途徑。社會(huì)管理創(chuàng)新是制度的創(chuàng)新，更是理念的創(chuàng)新；是政府管理工作的創(chuàng)新，也是公眾參與的創(chuàng)新。南京充分發(fā)揮地方立法的主動(dòng)性、積極性，在全國(guó)率先突破和創(chuàng)新理念，制定了地方城市治理“小憲法”——《南京市城市治理?xiàng)l例》，通過(guò)立法建構(gòu)多手段、高效率的城市運(yùn)行模式。這一破局之舉，旨在打通政府和公眾雙向交流的渠道，吸納公眾參與城市治理的事前、事中、事后整個(gè)過(guò)程。《條例》的出臺(tái)符合體制改革的需要，不僅有利于固化改革成果，促進(jìn)政民協(xié)作、創(chuàng)新機(jī)制，進(jìn)一步提升城市功能品質(zhì)和城市服務(wù)水平，譜寫(xiě)南京市城市治理的新篇章，更為國(guó)家今后的頂層設(shè)計(jì)和各地的城市治理實(shí)踐提供了思路、創(chuàng)造了經(jīng)驗(yàn)、建立了樣本、指明了方向[12]。只有將公眾視為合作伙伴，作為社會(huì)管理的利益相關(guān)者，創(chuàng)立參與機(jī)制，暢通其表達(dá)途徑，尊重其意見(jiàn)和建議，才能真正讓社會(huì)管理創(chuàng)新譜寫(xiě)出新的篇章。

[注釋]：

①有很多學(xué)者采用的是“社會(huì)本位”的提法。實(shí)際上，盡管從整個(gè)人類歷史的進(jìn)程來(lái)看，國(guó)家最終會(huì)消亡或是歸于社會(huì)，但現(xiàn)階段，以及今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，國(guó)家還是會(huì)繼續(xù)存在，還將是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的重要力量，而不是可有可無(wú)的、無(wú)關(guān)緊要的、會(huì)被迅速消解的因素。因此，在當(dāng)下采用“社會(huì)優(yōu)位”概念更為合適。參見(jiàn)伍俊斌：《公民社會(huì)基礎(chǔ)理論研究》，人民出版社，2010：218頁(yè)。

②所謂零和博弈也稱零和游戲，與非零和博弈相對(duì)，是博弈論的一個(gè)概念，屬非合作博弈，指參與博弈的各方在嚴(yán)格競(jìng)爭(zhēng)下，雙方不存在合作的可能。一方的收益必然意味著另一方的損失，博弈各方的收益和損失相加總和永遠(yuǎn)為“零”。零和博弈的結(jié)果是一方吃掉另一方，一方的所得正是另一方的所失，整個(gè)社會(huì)的利益并不會(huì)因此有任何增加。

③《南京市治理?xiàng)l例》第2條：“本條例所稱城市治理，是指為了促進(jìn)城市和諧和可持續(xù)發(fā)展，增進(jìn)公眾利益，實(shí)行政府主導(dǎo)、公眾參與，依法對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)、市政設(shè)施、市容環(huán)衛(wèi)、道路交通、生態(tài)環(huán)境、物業(yè)管理、應(yīng)急處置等公共事務(wù)和秩序進(jìn)行綜合服務(wù)和管理的活動(dòng)。本條例所稱城市管理，是指政府及其有關(guān)部門依法行使行政權(quán)力，對(duì)前款所列城市公共事務(wù)和秩序進(jìn)行組織、監(jiān)管和服務(wù)的活動(dòng)，是城市治理的基礎(chǔ)性內(nèi)容”。

④《南京市治理?xiàng)l例》第19條：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)為公眾參與城市治理提供物質(zhì)和制度保障。公眾依法參與城市治理活動(dòng)遭受人身傷害或者財(cái)產(chǎn)損失的，政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)救助或者補(bǔ)償”。

⑤《南京市治理?xiàng)l例》第9條：“市人民政府設(shè)立城市治理委員會(huì)，組織、指導(dǎo)、監(jiān)督考核城市治理工作，協(xié)調(diào)城市管理相關(guān)部門之間以及和其他政府部門的關(guān)系。城市治理委員會(huì)依據(jù)市人民政府的授權(quán)，依法對(duì)城市治理重要事項(xiàng)作出的決議，政府有關(guān)部門、有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)遵守和執(zhí)行”。

⑥《南京市治理?xiàng)l例》第10條：“城市治理委員會(huì)由市人民政府及其城市管理相關(guān)部門負(fù)責(zé)人，專家、市民代表、社會(huì)組織等公眾委員共同組成，其中公眾委員的比例不低于百分之五十。城市治理委員會(huì)主任由市長(zhǎng)擔(dān)任。城市治理委員會(huì)會(huì)議每季度召開(kāi)一次，特殊情況可以臨時(shí)或者延期召開(kāi)。公眾委員應(yīng)當(dāng)通過(guò)公開(kāi)公正的方式產(chǎn)生。具體產(chǎn)生辦法以及城市治理委員會(huì)的議事規(guī)則，由市人民政府另行規(guī)定，并報(bào)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”。

⑦《南京市治理?xiàng)l例》第4條：“城市治理應(yīng)當(dāng)遵循依法行政、服務(wù)優(yōu)先、公眾參與、共同治理、柔性管理、最小損害的原則，尊重社會(huì)公德，執(zhí)行國(guó)家政策和專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)公共利益”。

⑧《南京市治理?xiàng)l例》第12條：“任何單位和個(gè)人有參與城市治理的權(quán)利，以及維護(hù)市容整潔和公共秩序的義務(wù)，有權(quán)對(duì)損害或者破壞市容環(huán)境、公共秩序等行為進(jìn)行勸導(dǎo)或者舉報(bào)。各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)廣泛宣傳與城市治理有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章，引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持公眾對(duì)城市治理的投資、捐贈(zèng)和志愿服務(wù)行為，對(duì)在城市治理中做出顯著成績(jī)的單位和個(gè)人給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)”。

⑨《南京市治理?xiàng)l例》第54條：“政府及其城市管理相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、上級(jí)人民政府及其有關(guān)部門的應(yīng)急預(yù)案以及本地區(qū)的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的城市管理突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，并組織開(kāi)展應(yīng)急知識(shí)的宣傳普及活動(dòng)和必要的應(yīng)急演練。大型社會(huì)活動(dòng)主辦者，公共交通工具、公共場(chǎng)所和其他人員密集場(chǎng)所的管理者或者經(jīng)營(yíng)者，危險(xiǎn)區(qū)域、危險(xiǎn)源的管理者，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定制定具體的安全保障應(yīng)急預(yù)案。發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等城市管理突發(fā)事件后，政府及其城市管理相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案響應(yīng)，采取強(qiáng)制性措施、行政指導(dǎo)等應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，政府及其城市管理相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)立即組織受影響地區(qū)盡快恢復(fù)生產(chǎn)、生活和社會(huì)秩序，制定恢復(fù)重建計(jì)劃并組織實(shí)施”。

⑩《南京市治理?xiàng)l例》第4條：“城市治理應(yīng)當(dāng)遵循依法行政、服務(wù)優(yōu)先、公眾參與、共同治理、柔性管理、最小損害的原則，尊重社會(huì)公德，執(zhí)行國(guó)家政策和專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)公共利益”。

?《南京市治理?xiàng)l例》第12條：“任何單位和個(gè)人有參與城市治理的權(quán)利，以及維護(hù)市容整潔和公共秩序的義務(wù)，有權(quán)對(duì)損害或者破壞市容環(huán)境、公共秩序等行為進(jìn)行勸導(dǎo)或者舉報(bào)。各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)廣泛宣傳與城市治理有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章，引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持公眾對(duì)城市治理的投資、捐贈(zèng)和志愿服務(wù)行為，對(duì)在城市治理中做出顯著成績(jī)的單位和個(gè)人給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)”。

?《南京市治理?xiàng)l例》第54條：“政府及其城市管理相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、上級(jí)人民政府及其有關(guān)部門的應(yīng)急預(yù)案以及本地區(qū)的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的城市管理突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，并組織開(kāi)展應(yīng)急知識(shí)的宣傳普及活動(dòng)和必要的應(yīng)急演練。大型社會(huì)活動(dòng)主辦者，公共交通工具、公共場(chǎng)所和其他人員密集場(chǎng)所的管理者或者經(jīng)營(yíng)者，危險(xiǎn)區(qū)域、危險(xiǎn)源的管理者，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定制定具體的安全保障應(yīng)急預(yù)案。發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等城市管理突發(fā)事件后，政府及其城市管理相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案響應(yīng)，采取強(qiáng)制性措施、行政指導(dǎo)等應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，政府及其城市管理相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)立即組織受影響地區(qū)盡快恢復(fù)生產(chǎn)、生活和社會(huì)秩序，制定恢復(fù)重建計(jì)劃并組織實(shí)施”。

?《南京市治理?xiàng)l例》第22條：“首先發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)或者接到舉報(bào)的城市管理行政執(zhí)法部門、規(guī)劃行政主管部門、街道辦事處、鎮(zhèn)人民政府為首查責(zé)任機(jī)關(guān)。不屬于其管轄的，應(yīng)當(dāng)在二個(gè)工作日內(nèi)將案件材料移送負(fù)有查處職責(zé)的機(jī)關(guān)處理；受移送的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)查處，并在處理決定做出后二個(gè)工作日內(nèi)書(shū)面通報(bào)首查責(zé)任機(jī)關(guān)”。

?《南京市治理?xiàng)l例》第48條：“城市戶外廣告設(shè)施設(shè)置實(shí)行重點(diǎn)控制和分區(qū)管理，劃定禁設(shè)區(qū)、控制區(qū)和展示區(qū)。設(shè)置戶外廣告設(shè)施應(yīng)當(dāng)符合城市總體規(guī)劃和戶外廣告設(shè)施設(shè)置規(guī)劃，保護(hù)城市傳統(tǒng)風(fēng)貌和格局，與區(qū)域建設(shè)和城市建設(shè)相協(xié)調(diào)。設(shè)置戶外廣告設(shè)施，不得損害建筑物、街景和城市輪廓線的重要特征，不得破壞所依附載體的整體效果，不得影響所依附載體的使用功能，不得影響建筑物安全”。

?《南京市治理?xiàng)l例》第13條：“公眾可以通過(guò)專家咨詢、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)征詢、問(wèn)卷調(diào)查等多種方式參與城市治理活動(dòng)。公眾委員參與城市治理決策前，應(yīng)當(dāng)就會(huì)議討論事項(xiàng)事先深入開(kāi)展調(diào)研，聽(tīng)取和匯集公眾意見(jiàn)。政府、城市治理委員會(huì)和城市管理相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定采用便于公眾知悉的方式，公開(kāi)有關(guān)行政決策、行政執(zhí)法、行政裁決、行政監(jiān)督等城市治理的信息。召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，應(yīng)當(dāng)提前將會(huì)議的時(shí)間、地點(diǎn)、主要議題等事項(xiàng)書(shū)面告知相關(guān)公眾，為公眾參與提供必要條件，并應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究公眾提出的意見(jiàn)，采納合理可行的建議。鼓勵(lì)城市管理相關(guān)部門創(chuàng)新機(jī)制，吸收公眾參與城市治理，采取定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議等形式與社會(huì)組織之間建立經(jīng)常、有效的溝通和聯(lián)系”。

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