王 軍

（上海交通大學，上海 200240）

●域外借鑒

“政府信息”的司法認定標準研究
——基于一則美國經典判例的分析

王 軍

（上海交通大學，上海 200240）

對于何為信息自由法上的“政府信息”，美國經典判例“福謝姆案”給出了法官分析判斷的思路和認定標準：“政府信息”的判斷可分為對于“行政機關”的判斷和對于“信息”的判斷，前者的認定需要從是否受到聯(lián)邦政府的實質控制著手進行分析；后者的認定則需要從信息是否為行政機關制作或者獲取著手進行認定。美國這一司法認定標準對于解決我國當下實踐中所遇到的如何認定“政府信息”問題具有實體和方法上的雙重意義。

政府信息；司法認定；判例研究；比較法研究

“陽光是最好的防腐劑”，而政府信息公開則是其中要義之一。自2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）實施以來，信息公開已逐漸成為增進公民參政議政能力、監(jiān)督行政權力依法行使的重要制度推力。近來，就有以律師、學生為主力軍的社會公民針對鐵道部“12306”售票系統(tǒng)升級中的招投標行為和衛(wèi)生部公開生乳新國標的行為，分別向關涉部門依法提出信息公開申請希望獲取相關信息。但遺憾的是，這些信息公開實踐的結果，要么是被相關部門以所申請信息不屬于“政府信息”為由予以拒絕，①《衛(wèi)生部被判令限期公開生乳新國標制定會議紀要》，http://news.ifeng.com/mainland/detail_2012_10/22/ 18418506_0.shtml，鳳凰網，2012年10月31日訪問。要么是以“顧左右而言他”的方式而被間接拒絕。②《佛山女孩怒斥鐵道部回信 顧左右而言他》，http://www.fsonline.com.cn/articles_29969.html，佛山日報網，2012年11月2日訪問。

由此，對該問題的解決之道首先應著眼于《條例》中政府信息的相關定義，也即《條例》第2條之規(guī)定：“本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！睆淖置嫔侠斫?，我國的政府信息是從主體、行為、信息的來源以及形式等方面來加以認定的，這是我國傳統(tǒng)法學對于政府信息公開制度研究的著眼點，至今仍然有所體現。③比如有的學者認為“政府信息的認定需要4個要素：主體、職責、來源和載體”，王敬波：《政府信息概念及其界定》，《中國行政改革》2012年第8期，第8-13頁。也有的認為“應從主體、職責、現有性和過程信息等方面來討論政府信息的認定”，呂艷濱：《如何理解依申請公開中的政府信息概念》，《中國行政改革》2012年第8期，第14-15頁。這與國務院在立法之初的意圖也是緊密相關的。④曹康泰：《中華人民共和國政府信息公開條例釋義》，人民出版社2009年版，第24-25頁。

隨著信息公開案件數量的日益增多和類型的不斷豐富，對于“政府信息”的認定也就越來越多地存在不同見解和爭議，主要體現在申請人、被申請機關和法院三者之間無法形成一致的理解。當前爭議主要包括兩類：一是對于信息公開義務主體認定不清，比如在王聚才訴中國聯(lián)合網絡通訊有限公司南陽市分公司一案中，爭議焦點之一即是被告聯(lián)通公司是否屬于信息公開的義務主體。①（2010）宛龍行初字第127號。二是對于行政機關所擁有的數據是否屬于政府信息認定不明，比如在趙正軍申請衛(wèi)生部公開生乳新國標制定的會議紀要一案中，會議紀要是否屬于“政府信息”構成了案件的核心爭議。②《衛(wèi)生部被判令限期公開生乳新國標制定會議紀要》，http://news.ifeng.com/mainland/detail_2012_10/22/ 18418506_0.shtml，鳳凰網，2012年10月31日訪問。這里的問題即是，如何對于“政府信息”進行合法有效的認定或者說如何構筑用以判斷“政府信息”的有效要件。

在美國，相類似的問題曾經困擾著實務界和法學界，尤其是在“對于如何判斷‘政府信息’產生最多爭議的私人主體信息公開的情形下”。③Goland v. CIA, 3 MEDIA L. REP. (BNA) 2341 (D.C.Cir. 1978), Vacatedin Part, No. 76-1800 (D. C. Cir. Mar. 28, 1979); CIBA-GEIGY Corp.v. Mathews, 428 F.Supp. 523 (S.D.N.Y.1977).美國聯(lián)邦法院通過大量的案件對這一問題進行了正面回應，其中最為經典的案件當屬“福謝姆（Forsham v. Harris）案”，其對“政府信息”的認定具有時代性的標志意義。本文將對該案中關涉“政府信息”司法認定的內容進行解讀分析，歸納出其中“行政機關”和“信息”的認定標準，并進一步透析出該認定標準下的具體影響要件，以期對中國當前問題的解決提供有益啟示。

一、案件的社會背景

（一）法律規(guī)范內容不斷演進

1980年判決的福謝姆案發(fā)生在美國國會頻繁修改信息自由法規(guī)范的時代。在聯(lián)邦信息自由法（《聯(lián)邦信息自由法》）頒布以前，有關信息自由的問題往往借助于1946年的《聯(lián)邦行政程序法》（APA）來加以解決，特別是其中關涉到“行政機關”的認定問題，更是以該法的規(guī)定為圭臬。其后，隨著1967年作為《美國法典》第552節(jié)通稱的《聯(lián)邦信息自由法》的實施，美國的信息自由問題開始有了專門的、更為細化的規(guī)定，特別反映在對于“政府信息”的界定上。該法歷經幾次重大修改，呈現為當前的《聯(lián)邦信息自由法》。

涉及“政府信息”的內容上，在1974年《聯(lián)邦信息自由法》修改之前，立法上的規(guī)定往往較為簡單，1974年，國會批準了對于《聯(lián)邦信息自由法》中的“行政機關”予以擴寬的修正案，修改后的“行政機關”包括了所有的行政部門、軍事部門、政府公司、政府控制的公司或者其他的在政府行政分支內的機構（包括總統(tǒng)行政辦公室），以及獨立規(guī)制機關。④5 U.S.C. § 552(e) (1976).眾議院的修正案報告中指出，行政機關的定義擴展到了包含《聯(lián)邦行政程序法》中的“行政機關”所不包含的主體，即“那些行使政府職能和控制關涉公眾利益信息的主體”。

從立法的演化過程可以看出，與“政府信息”表面上看起來十分清晰不同，其認定將會非常困難，單單是“行政機關”的規(guī)定就如此耗時費神，更何況一些私人主體承擔公共職能時，是否需要公開政府信息這樣的認定情形呢？立法將這一難題交給了司法，這也就意味著“政府信息”的認定仍需要根據個案的具體情形加以判斷。⑤Edward C. Walterscheid, Access to Federally Funded Research Data under the Freedom of Information Act, 15 Rutgers Computer & Tech. L. J. 9 (1989).

（二）私人主體承擔行政職能

隨著社會事務的繁雜化和行政任務的多元化，傳統(tǒng)的行政機關承擔行政職能的方式已越來越無法滿足社會的需求，就要求公共職能的實現不再一味綁縛在行政機關身上，而是尋求其他參與主體，通過共同行使職能的方式緩解行政任務帶來的壓力。這就為私人主體參與行政職能提供了良好的契機。不過，大量的私人主體成為行政職能的行使者，必然會使人們產生對于這些“未經選舉，通常不為公益服務，不受職業(yè)道德和公共服務制度規(guī)范的制約，也不受立法、行政和司法的監(jiān)督”的私人主體的不信任，正因如此，“在一個廣泛民營化和政府職能對外承包的時代，關注私人主體如何危及公法價值才得以強化”。①[美]喬迪·弗里曼：《私人團體、公共職能與新行政法》，畢洪海譯，載《北大法律評論》，法律出版社2004年第5卷第2輯，第38頁。

基于此，有關“政府信息”的認定與私人主體承擔行政職能的關系也就自然顯露出來：私人主體在行使行政職能的過程中產生的信息是否屬于“政府信息”從而負有信息公開的義務？這個問題對已有的“政府信息”的認定標準產生了很大的挑戰(zhàn)，尤其是對于法院做出判定提出了新的問題，而福謝姆案正是這類問題的焦點之一。

二、案件的事實及爭議焦點

原告福謝姆作為一群醫(yī)學家的代表，要證明行政機關的某些決定存在重大問題，因此根據《聯(lián)邦信息自由法》向大學群體糖尿病項目小組（簡稱“項目小組”）和美國衛(wèi)生、教育和福利部請求公開案涉數據，但均遭拒絕。于是，其向法院起訴美國衛(wèi)生、教育和福利部，認為案涉數據屬于政府信息，理由包括“制作數據的項目小組受到聯(lián)邦的資助，而且衛(wèi)生教育和福利部有權獲取這些信息”等。②445 U.S. 169, 100 S. Ct. 977, 63 L. Ed. 2d 293, 5 Media L. Rep. (BNA) 2473 (1980).

案中，該項目小組通過全國關節(jié)炎、新陳代謝與消化疾病研究中心（隸屬于美國衛(wèi)生、教育和福利部，簡稱“研究中心”，）受到聯(lián)邦的資助，主持了一項對于糖尿病特定療法效果的長期研究。根據法律規(guī)定，研究中心有權對項目小組實施監(jiān)督，并享有獲得或者永久保存項目小組制作的原始數據的權力。另外，聯(lián)邦政府和項目小組之間的另一層關系還通過美國食品及藥物管理局（簡稱“管理局”）得以產生。管理局在得知項目小組研究的結論后，根據這一研究結論發(fā)表了相關的聲明并采取了監(jiān)管行動——暫停了部分藥物的新藥申請。

法官總結福謝姆案的爭議焦點為：案涉項目小組制作的數據是否構成《聯(lián)邦信息自由法》規(guī)定中的“政府信息”。③445 U.S. 169, 100 S. Ct. 977, 63 L. Ed. 2d 293, 5 Media L. Rep. (BNA) 2473 (1980).這一焦點背后隱含的問題則在于：如何判斷“政府信息”的構成要件。

三、“政府信息”的司法認定標準

解決“政府信息”的司法認定問題，本質在于構建判斷分析的要件，繼而通過對案中事實與各項要件關系的考量得出結論。美國聯(lián)邦最高法院在結論中闡述道：“由一個僅僅接受聯(lián)邦資助的私人控制的組織制作、產生且從未被行政機關獲得的信息，不是《聯(lián)邦信息自由法》意義上的‘政府信息’?！边@就表明，法院在審查判斷時適用的認定標準成為了整個判決的關鍵點所在。這一認定標準可以分為兩部分予以探討：第一個是門檻性問題——“行政機關”的認定，第二個則是在前一問題基礎上進行的追問——“政府信息”的認定。

（一）對于“行政機關”的認定標準

1.原則上依法律規(guī)定為限判斷“行政機關”

根據《聯(lián)邦信息自由法》的規(guī)定，“行政機關”被定義為：“所有的行政部門、軍事部門、政府公司、政府控制的公司或者其他的在政府行政分支內的機構（包括總統(tǒng)行政辦公室），以及獨立規(guī)制機關”。①5 U.S.C. § 552(e)(1974).說明大學群體糖尿病項目小組這一私人組織不屬于“行政機關”。同時，立法的歷史也清楚地表明，接受聯(lián)邦資金資助扶持的私人組織不包含在“行政機關”的定義中——考察《聯(lián)邦信息自由法》制定過程中的立法報告可以發(fā)現，“國會議員指出他們確實‘不想將接受一定資助但既未被聯(lián)邦政府特許也未受到聯(lián)邦政府控制的公司包括進來，比如公共廣播公司’”。②H.Conf.Rep.No.93-1380, pp. 14-15 (1974), Printed in Freedom of Information Act and Amendments of 1974 Source Book 231-232 Comm. Print 1975.從直接意義上來講，項目小組不屬于法律明文規(guī)定中的術語“行政機關”。

2.例外時據實質控制因素判斷“行政機關”

福謝姆案之所以產生如此多的爭議，原因之一即在于項目小組本身是受到聯(lián)邦政府資助的私人主體，所以也就引發(fā)了“聯(lián)邦資助是否可以將一個私人主體轉化為行政機關”的爭議。就受資助這一問題，法院遵循了先例——美國訴奧爾良案——所建立的結論：“聯(lián)邦的資助通常不產生與受助人之間的合伙或者合資關系，而且缺少了廣泛的、具體的和幾乎日復一日的監(jiān)督，其也不會將受資助者的私人行為轉化成政府行為”。③425 U. S. 807 (1976).也就是說，本案中法院采取了對于“廣泛的、具體的和日復一日的政府監(jiān)督”這一內容的審查，這一審查使得項目小組完全被排除在“行政機關”以外。

另外，法院還對國會的立法意圖進行了深度解讀。具體而言，國會之所以未在立法時明確將本案中受資助人的數據規(guī)定為“政府信息”，是因為存在著對“尊重受資助人自治權”的考量，這從“采購合同”與“捐贈協(xié)議”使用時的不同之處即可窺見一斑：采購合同情形下，行政機關可獲取財產的所有權或者服務，當然也包括這一過程中的信息；捐贈協(xié)議情形下，受資助者制作的記錄的所有權仍歸其自身保留，除非捐贈協(xié)議中規(guī)定行政機關可以獲取這些信息的權力，但在本案中，美國衛(wèi)生、教育和福利部未實際行使這一權力。所以，法院認定，本案屬于“捐贈協(xié)議”存在的情形，原告無權獲得信息，否則將違背國會“尊重受資助者及其信息自治權”的立法意圖。

綜上理由，法院得出結論：聯(lián)邦的資助和監(jiān)督不足以使得受資助者成為《聯(lián)邦信息自由法》意義上的“行政機關”。這實際上是通過“實質控制”原則加以判斷的，也即要成為《聯(lián)邦信息自由法》所規(guī)定的“行政機關”，必須具備政府機關對其的實質控制，表現為“廣泛的、具體的和日復一日的監(jiān)督”。

（二）對于“政府信息”的認定標準

在對“行政機關”這個門檻性問題作出回答后，法院還對可能存在的解釋空間進行了論證，也即假設項目小組可以被認定為《聯(lián)邦信息自由法》上的“行政機關”，那么原告所請求公開的數據是否就足以構成“政府信息”？其結論是即便如此，福謝姆案中原告所請求的數據也不構成“政府信息”，因為其不是“行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的”。可以發(fā)現，法院將履行職責過程中的“制作或者獲取”作為“政府信息”得以認定的必要條件，該結論可從三個角度展開闡述。

1.援用已有“信息”的定義

國會雖然未在《聯(lián)邦信息自由法》中對“政府信息”作出任何界定，但是在其他法規(guī)中已經明確地有了界定，比如在《通用記錄處置法》中就規(guī)定：“‘信息’包括一切書籍、報紙、地圖、照片、可機讀的材料或者其他書面材料，不管其物理形式和特性，也不管其是行政機關根據聯(lián)邦法律或者公共業(yè)務交易自己制作的還是獲得的?！雹佟锻ㄓ糜涗浱幹梅ā分袑τ凇靶畔ⅰ钡亩x中進一步要求，行政機關制作或者獲得的這些信息還應該作為組織、功能、政策、決定、程序、管理或者政府其他活動的的證據或者基于這些信息的數據價值“能由該行政機關保存或者妥善保存”。行政機關制作或者獲取的政府檔案如果不能妥善保存，其應屬于“非信息類材料”，而“非信息類材料”是否涵蓋在《聯(lián)邦信息自由法》中政府信息的范疇內，尚不明了。445 U.S. 169, 100 S. Ct. 977, 63 L. Ed. 2d 293, 5 Media L. Rep. (BNA) 2473 (1980).這在1978年的《總統(tǒng)記錄法案》中也出現了相同的表述。②其中，“總統(tǒng)記錄”被定義為“總統(tǒng)制作或者獲得檔案材料…”。雖然這些定義對于正確理解國會用在《聯(lián)邦信息自由法》中的詞語意思不具有決定性作用，但是在如下方面還是有意義的：國會已經將制作或者獲取與“政府信息”的概念聯(lián)系在了一起。445 U.S. 169, 100 S. Ct. 977, 63 L. Ed. 2d 293, 5 Media L. Rep. (BNA) 2473 (1980).

2.《聯(lián)邦信息自由法》的立法結構

《聯(lián)邦信息自由法》第552節(jié)b款第4項規(guī)定：“本條款將‘從私人處獲得的’交易秘密和商業(yè)或者金融信息列為豁免公開事項，對包含在不是‘來自于私人’的記錄中的機密信息沒有采取類似的豁免?！边@可以反映出，“國會認為從未由私人控制轉向政府控制的信息不是政府信息，也不適用于任何豁免?！边@實際上確立了判斷“信息”時應該按照實際獲得的標準進行，也即“信息”只有在政府制作或者獲取的情形下才屬于“政府信息”中的“信息”，否則即不屬于《聯(lián)邦信息自由法》意義上的“政府信息”。③Kissinger v. RSeporters Committee for Freedom of the Press, 445 U.S. 136, 100 S.Ct. 960, 63L.Ed. 2d 267.

3.《聯(lián)邦信息自由法》的立法意圖

根據國會對于1934年《證券交易法》修正案中的闡述，“根據《聯(lián)邦信息自由法》的立法目的，‘信息’這一術語包含所有的應用程序、報表、報告、合同、信函、通知和其他備案的檔案以及委員會根據本章或者其他章的規(guī)定獲得的其他信息”的規(guī)定，法院得出結論：案中數據“既無法通過行政機關潛在的對受資助者數據的查閱權轉化為‘政府信息’，也不能通過行政機關在執(zhí)行國會施加給它的各種義務時對信息的依賴而轉化為‘政府信息’”，只有制作或者獲取方能實現對于“政府信息”的認定。④445 U.S. 169, 100 S. Ct. 977, 63 L. Ed. 2d 293, 5 Media L. Rep. (BNA) 2473 (1980).

（三）“政府信息”認定的要件歸納——“行政機關”和“信息”

通過福謝姆案中的審查判斷，法院對“政府信息”的認定確立了這樣的司法標準：“政府信息”的審查包括對于“行政機關”和“信息”的雙重審查，對于前者，應從主體受到聯(lián)邦政府的實際控制為要件進行審查；對于后者，應從數據由行政機關在履行職責過程中制作或者獲取為要件進行審查。

這樣，聯(lián)邦最高法院通過這一司法認定標準既解決了由于私人主體承擔行政職能而帶來的大量類似糾紛涌入法院可能產生的問題，也從根本上對于《聯(lián)邦信息自由法》的立法目的進行了個案式的解讀，起到了定紛止爭效果的同時也充分發(fā)揮了自身的能動性。

四、結 語

福謝姆案在美國信息公開法史上產生了巨大和深遠的影響，大量的案件對其判決理由尤其是關涉“實質控制”原則的理由部分進行了援用。⑤比如在歐文案中，法院不僅繼承了對“實質控制”因素進行審查的方式，而且對其具體考量因素進行了列舉：是否獲得聯(lián)邦資助、日常事務的監(jiān)督程度、整個機構的聯(lián)邦控制程度等。See 640 F.2d 1051 (9th Cir. 1981).在鐵路勞工協(xié)會案中，法院認為在認定某一主體是否屬于“行政機關”時，應當審查所有相關因素：對于該主體日常運行的實質政府監(jiān)督、該主體與政府財政關系的性質、聯(lián)邦特許的存在等。See 580 F. Supp. 777, 120 L.R.R.M. (BNA) 2059 (D.D.C. 1984).直至今日，該案中所確立的關于“政府信息”的司法認定標準仍然占據著此類問題審查判斷的主流標準，并且在后續(xù)案件中不斷得以充實、細化，成為一個龐大的用以判斷相關問題的系統(tǒng)性標準。

福謝姆案對于我國關于何者構成“政府信息”的討論有著實體和方法兩方面的意義。

（一）實體意義：“政府信息”認定的標準和要件

在我國當前的政府信息公開實踐中，對于“政府信息”認定的爭議一直存在。許多情形下，行政機關往往以此為“擋箭牌”拒絕公民依法提出的信息公開申請，①比如在趙正軍申請衛(wèi)生部公開生乳新國標中的會議信息一案中，衛(wèi)生部的答復就是：會議紀要不屬于衛(wèi)生部政府信息公開范圍?！缎l(wèi)生部被判令限期公開生乳新國標制定會議紀要》，http://news.ifeng.com/mainland/detail_2012_10/22/18418506_0.shtml，鳳凰網，2012年10月31日訪問。而法院在案結事了為導向的思路下往往并不擅長對于認定標準的總結和構建，也無法形成相對固定的認定思路和判斷邏輯。

福謝姆案中的法院給出了一種相對完善的判斷體系，其在對“行政機關”和“信息”進行分別審查的基礎上實現了對于要件的抽取和確定，并將這些要件適用到案情之中，增加了判決的邏輯性和說理性，這也就間接為判決的可接受性奠定了基礎。

考慮到我國立法、司法和社會實踐等現狀，福謝姆案中法院的觀點可以為當下許多的爭議提供問題解決的思路。比如有關衛(wèi)生部認為會議紀要不屬于“政府信息”的爭議中，如果采用“行政機關”和“信息”的要件進行判斷，主體要件的符合無疑是沒有爭議的，而對于“信息”的分析則可以采用“履行職責過程中制作或者獲取”作為要件：衛(wèi)生部對于生乳新國標的改變屬于其履行職責的行為，即使是由其下屬部門食品安全國家標準審評委員會作出行為，也不影響這一問題的定性。接著，會議紀要是衛(wèi)生部在履職過程中所獲取的數據，與衛(wèi)生部自身制作的數據一樣，屬于其所擁有的“政府信息”。因此，衛(wèi)生部對于會議紀要不屬于其應當公開的政府信息的答辯也就無法成立。

（二）方法意義：標準的形成和演化

福謝姆案中所確定下來的司法認定標準內容是非常有意義的，同時，這一標準的形成機制和運行機理也還有著方法論上的意義：一項認定標準的形成背后必須有充足的社會背景作為支撐，并且隨著社會的變化而變化。案中，美國信息自由法規(guī)范的演變，私人主體承擔行政職能等因素均為司法認定標準的形成提供了社會定位和時代需求。而后，隨著社會的變化，法院的態(tài)度也在隨之發(fā)生微妙的改變，即使不是顛覆性的重大改變，也說明了標準形成的重要方法：以社會需求和現實為基礎形成的標準才是生命力旺盛的標準。

在我國，面對當前一系列的政府信息公開案件正出現關于“政府信息”的認定問題，當務之急自然是做出及時回應，由法院通過個案來建立初步的審查認定標準。但是，標準的形成還需要大量個案的實踐和經驗的積累，才能形成在一定社會背景下相對占主流的認定標準。即便如此，這一標準也注定只是當時社會狀況下問題的解決方案之一，并不是一成不變或者唯一正確的，還需要隨著現實的不斷變化進行相應的完善，最終成為法院審判實踐中占據主流地位的認定標準。

當然，政府信息公開問題的研究本身是一項涵蓋面寬、知識面廣的重大課題，本文借助于一則美國經典判例的研究，源自于希冀盡可能挖掘規(guī)范適用中遇到的現實問題這一追求，而要在周延意義上做出更多的貢獻，還需要進一步的、深入的大量嘗試。

（責任編輯：馬 斌）

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1674-9502(2013)04-059-06

上海交通大學凱原法學院

2013-06-22