王革吳中元

完善我國公共危機管理法律體系的對策分析

王革＊吳中元＊＊

通過系統(tǒng)地梳理我國公共危機管理法律法規(guī)，針對存在的問題，提出了完善我國公共危機管理法律體系對策，即：填補立法空白領(lǐng)域，完善公共危機法制體系；調(diào)整法律結(jié)構(gòu)，界定法律適用范圍；明晰或補充重要法律內(nèi)容；減少行政部門對立法的不良干預(yù)。

公共危機管理 法律體系 對策

建立和完善公共危機管理機制是我國公共危機管理的核心，公共危機管理法制是這一機制的重要方面之一。公共危機管理法制是通過各種法律、法令、法規(guī)和復(fù)議、仲裁、審判等方式方法進行公共危機管理的方法。公共危機管理法制包括制定法律和建立各種法規(guī)、執(zhí)行相應(yīng)的司法工作兩個方面。法律法規(guī)是現(xiàn)代文明社會公共危機管理的基本依據(jù)，是合理處置公共危機、保護人權(quán)和物權(quán)的可靠手段，也是公共危機管理理論的具體化或操作化。為了適應(yīng)新型危機的諸多挑戰(zhàn)，需要修改和完善公共危機管理法律，確保公共危機管理工作法制化、標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化。

一、我國公共危機管理立法的基本情況

自1949年新中國成立迄今，我國在公共危機管理領(lǐng)域制定了大量法律法規(guī)，形成了覆蓋各個法律層級的公共危機管理體系，分布在憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章各個層級法律文件中。據(jù)統(tǒng)計，目前我已經(jīng)制定公共危機應(yīng)對類的法律有36部，行政法規(guī)37部，部門規(guī)章55部，有關(guān)文件近120件?，F(xiàn)有法律體系表現(xiàn)為基本立法與專門立法相結(jié)合的立法特征，作為基本法的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（下稱“應(yīng)對法”）對各類公共危機事件管理中的共同問題及其處理的過程做出了較為系統(tǒng)、全面的規(guī)定，為突發(fā)事件處理提供了基本的法律依據(jù)。在基本法之外存在大量分散、應(yīng)對特定種類突發(fā)事件的單項立法。較好地實現(xiàn)了應(yīng)急管理法治統(tǒng)一與具體領(lǐng)域特別應(yīng)對相結(jié)合。大量單項立法形式上已經(jīng)覆蓋了一般性突發(fā)事件領(lǐng)域中的各種類型突發(fā)事件的應(yīng)對，其優(yōu)點是針對性強，或者結(jié)合某類突發(fā)事件的特點，或者結(jié)合某個階段應(yīng)對工作的特點，規(guī)定更具針對性的應(yīng)對措施[1]王萬華.略論我國社會預(yù)警和應(yīng)急管理法律體系的現(xiàn)狀及其完善，行政法學(xué)研究，2009（2），1-9.。我國公共危機管理法規(guī)按其引發(fā)誘因分為社會安全、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、生產(chǎn)事故四類。

（一）社會安全類

1.戰(zhàn)爭與動員狀態(tài)法。戰(zhàn)爭與動員狀態(tài)的法律法規(guī)主要有：《中華人民共和國憲法》、《國防交通條例》、《民用運力國防動員條例》、《兵役法》、《預(yù)備役軍官法》和《人民防空法》。憲法規(guī)定了全國人民代表大會決定戰(zhàn)爭與和平問題；全國人民代表大會常務(wù)委員會決定戰(zhàn)爭狀態(tài)的宣布，決定全國總動員或者局部動員；中華人民共和國主席根據(jù)全國人民代表大會或全國人民代表大會常務(wù)委員會的決定宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)，發(fā)布動員令。

2.國家安全法。《中華人民共和國國家安全法》所稱危害國家安全的行為，是指境外機構(gòu)、組織、個人實施或者指使、資助他人實施的，或者境內(nèi)組織、個人與境外機構(gòu)、組織、個人相勾結(jié)實施危害中華人民共和國國家安全的行為。該法對國家安全部門在維護國家安全中的職責(zé)、公民和組織在維護國家安全中的義務(wù)和權(quán)利作了規(guī)定。

3.緊急狀態(tài)法。緊急狀態(tài)法在我國尚無統(tǒng)一的法律法規(guī)規(guī)定，只是一些相關(guān)法律、法規(guī)和我國加入的國際條約中有所體現(xiàn)。如《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第18條第4款以及《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》第18條第4款規(guī)定；《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》第26條的規(guī)定；《中華人民共和國和美利堅合眾國貿(mào)易關(guān)系協(xié)定》、《中華人民共和國和日本國關(guān)于鼓勵和相互保護投資協(xié)定》等對緊急狀態(tài)作了較為詳細的規(guī)定；我國規(guī)定的戒嚴(yán)類似于國外實施的緊急狀態(tài)，由于我國憲法規(guī)定的是戒嚴(yán)，過去拉薩、北京也是宣布實行戒嚴(yán)，所以法律名稱仍然規(guī)定為戒嚴(yán)法。

4.反恐怖法律法規(guī)。我國反恐立法大致可以分為以下三大部分。第一，參加國際條約而承擔(dān)的反恐義務(wù)。中國目前已參加了全部全球性12個反恐國際公約和1個區(qū)域性反恐公約。這些公約的內(nèi)容被引入國內(nèi)法，變成中國國內(nèi)反恐法的內(nèi)容。明確了恐怖犯罪的行為、締約國對恐怖犯罪應(yīng)采取的必要措施、締約國反恐合作的措施、反恐的引渡原則。第二，刑法中直接與反恐有關(guān)的規(guī)定。2001年頒布的刑法增加了反恐的內(nèi)容，設(shè)立了反恐的罪名，加重了量刑。第三，刑法中間接與反恐相關(guān)的罪名頗多。以刑法中的第二章“危害公共安全罪”為例，其中的114-123等條款都可適用于恐怖主義犯罪。這些規(guī)定不同程度與反恐有關(guān)，量刑比較嚴(yán)厲，體現(xiàn)了國際反恐的精神[1]王立民.反恐立法述評.http://liuw71.fyfz.cn/art/811036.htm。但在預(yù)防恐怖活動方面，沒有規(guī)定。

5.一般社會安全法規(guī)。這類法規(guī)主要是“應(yīng)對法”，對突發(fā)事件預(yù)防預(yù)控、應(yīng)急處置、善后恢復(fù)等措施及其組織設(shè)計做了較為系統(tǒng)的規(guī)定，該法在一定程度上具有基本法的性質(zhì)。

（二）自然災(zāi)害類

我國在對抗自然災(zāi)害領(lǐng)域內(nèi)的立法比較完善，主要包括20世紀(jì)80年代的《森林法》、《森林防火條例》，20世紀(jì)90年代的《防震減災(zāi)法》、《防洪法》，21世紀(jì)的《氣象法》、《水法》。這些立法從主要針對普遍性災(zāi)害到涵蓋冷僻性災(zāi)害。

（三） 事故災(zāi)難類

由于事故災(zāi)難的種類繁多，使得與其相關(guān)的法律、法規(guī)也比較復(fù)雜。主要包括《漁業(yè)法》、《鐵路運輸安全保護條例》、《海上交通事故調(diào)查處理條例》、《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》、《安全生產(chǎn)法》、《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理條例》、《核電廠核事故應(yīng)急管理條例》。事故災(zāi)難類的公共危機立法已經(jīng)涵蓋了日常生產(chǎn)生活的方方面面，尤其是2002年頒布的《安全生產(chǎn)法》比較系統(tǒng)規(guī)定了加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，并確立了安全第一、預(yù)防為主的基本方針。

(四)公共衛(wèi)生事件類

我國最早的一部公共衛(wèi)生危機管理法規(guī)是1956年勞動部制定的《防止瀝青中毒辦法》。隨后制定了5部涉及到傳染病防治、食品衛(wèi)生和瀝青中毒、危險化學(xué)品、傳染性非典型性肺炎、血吸蟲重大疫情、瘧疾爆發(fā)流行等危機管理法律文件，2003年頒發(fā)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》是我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理類法律、法規(guī)的一個里程碑[2]韋偉強.中國危機管理法制化研究[D].華東師范大學(xué)，2008.。

（五）我國應(yīng)急法制中的應(yīng)急預(yù)案體系

應(yīng)急預(yù)案在本質(zhì)上是各種應(yīng)急法律規(guī)范的具體執(zhí)行方案。但分析發(fā)現(xiàn)，目前的國家和省級預(yù)案卻創(chuàng)制、補充了大量的法律規(guī)范，用于彌補立法缺陷，使預(yù)案本身成為應(yīng)急法律體系的一部分。具有一定程度上行政法規(guī)和規(guī)章的性質(zhì)[3]毛瑞明.論我國政府應(yīng)急管理制度建設(shè)[J].江西社會科學(xué)，2010,(5).。我國危機管理預(yù)案體系包括：（1）總體應(yīng)急預(yù)案。2006年頒發(fā)的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》明確規(guī)定了各類突發(fā)公共事件分級分類和預(yù)案框架體系，組織體系、工作機制等內(nèi)容，是指導(dǎo)預(yù)防和處置各類突發(fā)公共事件的總綱。（2）地方性的應(yīng)急預(yù)案。包括省、市、地、縣、鄉(xiāng)以及各單位、各企事業(yè)團體、各部門根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》制定的的應(yīng)急預(yù)案。（3）軍隊處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案。軍隊處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案與國家應(yīng)急預(yù)案相互銜接，又自成一體。

二、我國公共危機管理法制建設(shè)存在的主要問題

近年來，頻繁的應(yīng)急管理實踐使我國政府在處置突發(fā)公共事件方面積累了相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗，建立了較完備的應(yīng)急管理法律體系。但是在應(yīng)急管理制度建設(shè)上沒有走出傳統(tǒng)的官僚制，存在著地方政府應(yīng)急管理責(zé)任對上不對下，在實際應(yīng)急處置活動中出現(xiàn)反應(yīng)遲緩、協(xié)調(diào)不力、處理困難等問題，法律法規(guī)尚需進一步完善。

（一） 法律體系不完善，存在立法空白領(lǐng)域

1.群體性事件處置法不完善?！督鋰?yán)法》主要適用于國內(nèi)非常嚴(yán)重的動亂、暴亂或騷亂，不適用于一些小規(guī)模民眾性群體事件。當(dāng)前，我國處在群體性事件高發(fā)期，此種態(tài)勢仍將延續(xù)相當(dāng)長的一段時間。這類事件對社會穩(wěn)定、生命和財產(chǎn)安全、人心向背等影響較大，因此，需要一部針對群體性事件預(yù)防預(yù)控、處置、善后恢復(fù)的法律。

2.反恐怖法不完善。與中東、美國等國家比較，我國恐怖襲擊爆發(fā)頻率相對較低，應(yīng)對恐怖襲擊的實戰(zhàn)經(jīng)驗不足，應(yīng)對方案主要停留在反恐訓(xùn)練等事務(wù)性層面。我國雖然參加了一些有關(guān)反恐怖的國際條約，但國際法并不能在我國直接應(yīng)用，尚需轉(zhuǎn)化成國內(nèi)法才能發(fā)揮其作用。

3.緊急狀態(tài)立法不統(tǒng)一。《中華人民共和國憲法》只規(guī)定了緊急狀態(tài)的決定機關(guān)和宣布機關(guān)，沒有規(guī)定何為緊急狀態(tài)，緊急狀態(tài)之下的相應(yīng)制度。因此，需要在實體法律層面規(guī)范化、具體化?！皯?yīng)對法”雖然具有基本法性質(zhì)，但不適用于緊急狀態(tài)。《戒嚴(yán)法》是針對較為嚴(yán)重的騷亂事件所采取的一種嚴(yán)厲的應(yīng)急措施，也不適合于所有緊急狀態(tài)情形。

（二）法律結(jié)構(gòu)不合理，存在法律適用上的混亂與沖突

1.缺乏真正統(tǒng)一公共危機管理基本法。雖然頒布了“應(yīng)對法”，但公共危機管理立法總體上仍然是分散性的。我國憲法、刑法、民法、商法、行政法、涉外法、訴訟和非訴訟程序等都涉及到公共危機事件的防治、應(yīng)對?！皯?yīng)對法”是帶有基本法性質(zhì)的突發(fā)事件應(yīng)對法規(guī)，但該法對我國危機管理法律規(guī)范還未作出全面的整合，沒有涵蓋所有類型的危機管理，尚未對許多跨部門的危機管理進行立法調(diào)整，缺乏公共危機處理的基本原則和具體的整合措施條款，因此，該法尚不是危機管理的基本法。另外，一事一立法往往造成立法重復(fù)，不利于整合突發(fā)事件應(yīng)對平臺，造成資源浪費。

2.法律法規(guī)種類、層次繁多，彼此獨立，交叉重復(fù)。我國公共危機管理的法律、法規(guī)可分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全四大類。每一類包含十幾部甚至幾十部法律、法規(guī)，其中包括全國人大制定的正規(guī)性法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章。它們在內(nèi)容上彼此獨立，交叉重復(fù)和沖突的地方比較多，執(zhí)行上互不干涉。突發(fā)事件本來就種類繁多，適用的法律也各不相同。這種格局造成部門之間、地方之間、上下級行政部門之間缺乏有效地溝通和協(xié)作。一些地方保護主義色彩立法也削弱了處理突發(fā)事件的合力，并造成了突發(fā)事件類法律適用上的混亂局面，影響了法律法規(guī)的有效執(zhí)行。例如，水資源及防洪這一類突發(fā)事件的法律有《水法》、《防洪法》、《防汛條例》、《水庫大壩安全管理條例》、《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》、《軍隊參加搶險救災(zāi)條例》等。再加一部廣泛適用的“應(yīng)對法”，還有其他部門規(guī)章、眾多的地方性規(guī)章。在水患預(yù)防、應(yīng)急時，面對這些法律法規(guī)，難以依法做出最有效的選擇。

（三）部分法律內(nèi)容缺失或不具體

1.缺乏私權(quán)利救濟保護的具體法律規(guī)定。在公共危機處置的緊急時刻，為了迅速保護生命和財產(chǎn)安全，在行使公權(quán)力的時候往往會犧牲部分公民的私權(quán)或私利，這在原則上是正當(dāng)?shù)?，但在具體實踐中，公民的哪些具體的私權(quán)利是可以被克減的，可以被克減到何種程度，可以由哪些行政機關(guān)進行克減，克減的程序如何等；哪些私權(quán)是不可以被克減的；當(dāng)公民的私權(quán)或私利受到不必要的克減時，應(yīng)當(dāng)通過哪些途徑尋求救濟等尚未做出明確的規(guī)定。

2.應(yīng)急行政權(quán)力的授予及規(guī)制不具體。在對突發(fā)事件的應(yīng)急處置中，為了保證政府有足夠的手段和措施來應(yīng)對突發(fā)事件，對政府享有何種權(quán)力進行了具體規(guī)定，但對權(quán)力行使的程序缺乏明確規(guī)定。

3.對公共危機管理組織間的橫向協(xié)調(diào)與合作的規(guī)定不夠充分。公共危機管理的多數(shù)立法規(guī)定了應(yīng)急處置工作的主管機關(guān)和協(xié)助機關(guān)及其權(quán)責(zé)，但對于跨省、市、縣之間的協(xié)調(diào)與合作，中央部門與地方政府之間的協(xié)調(diào)與合作等，沒有明確的規(guī)定約束。

4.對公共危機管理主體的法律規(guī)定單一、原則化。目前立法主要規(guī)定了政府如何組織實施災(zāi)后重建工作，對于如何調(diào)動社會組織，如何充分發(fā)揮公民自救，只有一些原則性的條款，缺乏明確的規(guī)定。如在汶川地震救援工作中，大家已經(jīng)感受到志愿者的熱情和力量，但由于欠缺有效組織，出現(xiàn)了一些問題[1]林鴻潮.論應(yīng)急預(yù)案的性質(zhì)和效力——以國家和省級預(yù)案為考察對象[J].法學(xué)家，2009,（2）.。

（四）立法主體不合法理

我國立法主體是多元化的，許多立法規(guī)劃是由行政機關(guān)或地方政府來實施，造成權(quán)力機關(guān)（人大）對立法控制的減弱，容易導(dǎo)致行政機關(guān)和地方政府的權(quán)力濫用。在公共危機管理法律法規(guī)方面表現(xiàn)為部門管理色彩較重，管理部門分散，對各種公共危機管理缺乏宏觀性的總體考慮，在危機處置過程中處于被動地位。以自然災(zāi)害為例，我國一方面災(zāi)害種類比較多，不同災(zāi)害的防治工作特點也不一樣；另一方面我國目前的防災(zāi)減災(zāi)體制為分散型，除了救災(zāi)物資、工具、對受災(zāi)者的救助以及對殉職者的撫恤等由民政部門統(tǒng)一管理之外，每一個災(zāi)種，從災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急，到災(zāi)害救助、恢復(fù)重建，其管理體制都是與現(xiàn)有的行政管理體制相配套的，很難實現(xiàn)在一個統(tǒng)一的災(zāi)害防治組織體制下對各種災(zāi)害防治工作進行統(tǒng)籌安排和統(tǒng)一規(guī)劃[2]王萬華.略論我國社會預(yù)警和應(yīng)急管理法律體系的現(xiàn)狀及其完善[J].行政法學(xué)研究，2009,（2）.。

三、完善我國公共危機管理法規(guī)體系

（一） 彌補立法空白領(lǐng)域，完善法制體系

1.完善群體性事件處置法。盡管“應(yīng)對法””對社會安全類事件在預(yù)防預(yù)控、處置方面做了不少規(guī)定，《公安機關(guān)處置群體性事件規(guī)定》重點對群體性事件的處置做了規(guī)定，但群體性事件的特殊性依然沒有體現(xiàn)，如何從源頭上消除群體性事件依然沒有解決。群體性事件的特殊性是公民的合法利益受到了侵害，長期沒得到解決，導(dǎo)致積怨越來越深，以致最后爆發(fā)。從社會公平角度看，群體性事件的爆發(fā)有其合法性的一面。導(dǎo)致群體性事件的原因往往是社會各個政府部門、企業(yè)及其他公共組織都有可能。因此，要從法律、制度上加強群體性事件在預(yù)防預(yù)控和事后追責(zé)方面的規(guī)定。

2.完善反恐怖法。制定專門、系統(tǒng)的反恐法律。為了有效地防止和打擊恐怖主義犯罪，中國需要有一部專門、內(nèi)容系統(tǒng)的反恐的法律，規(guī)范反恐行動，調(diào)動各方力量，明確反恐職責(zé)，有力地打擊恐怖主義犯罪。其內(nèi)容主要有：明確恐怖犯罪；確立反恐的基本原則；全面規(guī)定實體法方面的內(nèi)容，把已有的和根據(jù)發(fā)展趨勢可能出現(xiàn)的恐怖主義犯罪行為都一一列出；規(guī)定特殊的程序法內(nèi)容；規(guī)定專門的反恐機構(gòu)與反恐監(jiān)督機構(gòu)。

3.完善緊急狀態(tài)法。緊急狀態(tài)法分散在憲法、“應(yīng)對法”、港澳基本法和戒嚴(yán)法、專利法等法規(guī)當(dāng)中。戰(zhàn)爭、嚴(yán)重動亂、重大災(zāi)難都會造成緊急狀態(tài)，對這些不同的緊急狀態(tài)的規(guī)定、預(yù)防預(yù)控、處置、善后回復(fù)等都有其各自的特征，需要進行系統(tǒng)的理論研究，并通過系統(tǒng)的立法加以規(guī)定。因此需要一部專門的緊急狀態(tài)法。另外，《戰(zhàn)時經(jīng)濟管制法》、《災(zāi)害保險法》、《災(zāi)害救助和補償法》等法律制度需進一步完善。

（二） 調(diào)整法律結(jié)構(gòu)，明晰法律適用范圍

1.完善“應(yīng)對法”。我國目前盡管理頒布了“應(yīng)對法”，但從總體上講，危機管理立法狀態(tài)仍然是分散性的。“應(yīng)對法”帶有基本法性質(zhì)，但該法對我國危機管理法律規(guī)范還未做出全面的整合，沒有涵蓋所有類型的危機管理，尚未對許多跨部門的危機管理立法進行調(diào)整，缺少較高的危機思想原則和具體的整合措施條款，因此，該法尚不是真正意義上危機管理的基本法?？梢钥紤]將緊急狀態(tài)法、反恐怖法、戰(zhàn)爭狀態(tài)法等危機管理方面的基本內(nèi)容整合到“應(yīng)對法”當(dāng)中。

2.進一步清理各種危機的管理法律法規(guī)，消除沖突內(nèi)容。由于我國危機管理法律法規(guī)種類、層次繁多，彼此獨立，交叉重復(fù)、沖突，需要清理現(xiàn)有的法律法規(guī)。完善上位法律，修改、廢止、解釋下位法律法規(guī)，尤其要廢止那些與上位法律沖突的、部門本位為主的行政規(guī)章。

（三） 明晰或補充重要法律內(nèi)容

1.明晰私權(quán)利救濟保護的法律內(nèi)容。建議在“應(yīng)對法”中具體規(guī)定：公民的哪些私權(quán)私利是可以被克減的，被克減到何種程度，可由哪些行政機關(guān)執(zhí)行，執(zhí)行的程序如何等；哪些是不可以被克減的；當(dāng)公民的私權(quán)私利受到不必要的克減時，應(yīng)當(dāng)通過哪些途徑尋求補償?shù)取?/p>

2.明晰應(yīng)急行政權(quán)力的授予及規(guī)制。在對突發(fā)事件的應(yīng)急處置中，授予了政府應(yīng)對權(quán)力，尚需對這些權(quán)力的行使賦予正當(dāng)?shù)某绦蛞?guī)定?！皯?yīng)對法”第12條、第49條對政府的相應(yīng)權(quán)力進行了原則上的授予規(guī)定。究竟可以對哪些行政單位臨時授予哪些緊急行政權(quán)力，并未做出細致的規(guī)定。因此，需要進一步明確規(guī)定執(zhí)行部門、執(zhí)行程序、監(jiān)督部門等內(nèi)容。

3.明晰、加重處罰規(guī)定。在對行政權(quán)力的制約及處罰方面，公共危機管理法律、法規(guī)的規(guī)定依然停留在原則層面。如“應(yīng)對法”第63條規(guī)定各級政府及其部門違反本法規(guī)定，“不履行法定職責(zé)的，由其上級行政機關(guān)或監(jiān)察機關(guān)責(zé)令改正；有下列情形之一的，根據(jù)情節(jié)對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分……”這種處罰規(guī)定沒有明確指出何種機關(guān)、依照何種程序責(zé)令改正、給予何種處分等，缺乏可操作性。其結(jié)果便是責(zé)罰不能有效執(zhí)行，含有三聚氰胺的毒奶粉反復(fù)出現(xiàn)，“染色饅頭”，“回爐面包”，“瘦肉精”豬肉、“牛肉膏”、“毒膠囊”等事件不斷出現(xiàn)，這些都表明，一是對直接犯罪處罰不力，犯罪成本低；二是行政部門監(jiān)管不力處罰過輕。因此，要進一步明晰、加重對直接不法行為和行政執(zhí)法部門失職的處罰。

4.補充組織間橫向協(xié)調(diào)與合作的規(guī)定。突發(fā)事件的應(yīng)對通常需要多個部門、多個地方政府等快速反應(yīng)，因此，需要通過立法將不同部門、政府的職責(zé)明晰化，即對國家及其各個部門、地方政府及其各個部門、軍隊、地方自治團體等在危機預(yù)防、預(yù)控、應(yīng)急處置、災(zāi)后重建等階段的職責(zé)做具體的規(guī)定。

5.明晰有關(guān)公共危機管理主體的法律規(guī)定。目前立法主要規(guī)定了政府如何在危機預(yù)防、預(yù)控、應(yīng)急處置、危機恢復(fù)等過程中的作用，對于如何調(diào)動其他社會組織，如何充分發(fā)揮公民自救，只有一些原則性的條款，欠缺對非政府組織力量參與危機管理的制度性安排。因此，需要在法律法規(guī)方面，進一步完善非政府組織、普通公民、志愿者等參與公共危機管理的目標(biāo)、途徑和行為[1]李婉.論我國突發(fā)事件應(yīng)急管理的法律制度構(gòu)—以健全我國突發(fā)事件應(yīng)急管理法律體系為中心[D].西南政法大學(xué)，2009.。

6.設(shè)立重獎舉報法條。設(shè)立公眾的對抗權(quán)是各國應(yīng)急立法的經(jīng)驗，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》做了這方面的嘗試?！稐l例》第24條授予公眾的隱患舉報權(quán)、不作為舉報權(quán)、濫用職權(quán)舉報權(quán)，要求有關(guān)機關(guān)公布統(tǒng)一突發(fā)公共事件報告、舉報電話，并對舉報突發(fā)公事件有功的單位和個人予以獎勵[2]王有強，董紅.完善我國舉報制度的幾點思考[J].經(jīng)濟與社會發(fā)展，2005，3.。建議在“應(yīng)對法”中進一步增設(shè)這項規(guī)定。

（四） 重組災(zāi)害管理部門，減少行政部門對立法的不良干預(yù)

為了減輕行政機關(guān)和地方的權(quán)力濫用，限制因公共危機管理部門的分散造成的危害，建議根據(jù)大部制的原則，重組災(zāi)害管理部門，將管理相近災(zāi)害的部門統(tǒng)一起來，成立若干救災(zāi)委員會，負(fù)責(zé)同類災(zāi)害的預(yù)防預(yù)控、處置、善后和恢復(fù)工作。委員會成員由原救災(zāi)部門相關(guān)管理人員組成。在立法方面，人大切實負(fù)責(zé)立法規(guī)劃、立法起草、立法聽證、立法審核等工作。可委托高?；蚱渌裳芯繖C構(gòu)起草立法內(nèi)容；向全社會征求修改意見；召集由各方利益代表參加的聽證會?！?/p>

本文系天津哲學(xué)社會科學(xué)基金項目《公共危機處理運行機制研究》（編號TJGL10-960）和國家社科基金項目《在我國社會管理體系中建立前饋控制系統(tǒng)的研究》（編號BSH031）成果之一。

*王革（1967- ），男，天津工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院副教授，管理學(xué)博士，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士后，主要從事管理學(xué)及管理方法論研究。

**吳中元（1964- ），男，天津工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院教授，主要從事管理學(xué)研究。