周望

人民建議與群眾路線及利益表達(dá)

周望＊

人民建議征集制度在當(dāng)前社會矛盾凸顯期重獲重視，具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義。從國家視角看，人民建議征集制度是群眾路線的制度化回歸，有利于執(zhí)政黨與社會建立有機(jī)聯(lián)系，避免政治信任的流失；從社會視角看，人民建議征集制度是利益表達(dá)和公眾參與的制度保障，有利于社會和諧穩(wěn)定和社會管理創(chuàng)新。人民建議征集制度作為公眾參與的組成部分，宏觀上應(yīng)完善相關(guān)制度配套，微觀上應(yīng)在概念表達(dá)、適用范圍和方式等方面避免可能的局限。

人民建議征集 群眾路線 利益表達(dá) 社會管理創(chuàng)新

為什么要重提人民建議征集？為什么征集人民建議的建議[1]湯嘯天.把征集人民建議的好事辦實(shí)[J].上海人大,2012,(5).會受到官方和社會普遍的積極回應(yīng)？上海市擬出臺首個(gè)人民建議征集辦法，[2]尹江.上海將出臺首個(gè)人民建議征集辦法[N].杭州日報(bào),2012-11-28.又如何“把征集人民建議的好事辦實(shí)”？

一、人民建議征集制度的歷史

人民建議征集制度的倡議和實(shí)踐至少可以追溯到20世紀(jì)80年代末90年代初。一位叫馬弘毅的先生被媒體譽(yù)為“人民建議學(xué)說及人民建議制度創(chuàng)立者、推行者”。[3]和平.夢想何時(shí)成真——訪人民建議征集學(xué)說及人民建議征集制度創(chuàng)立者、推行者馬弘毅[J].中國國情國力,1994,(4).另可參見馬弘毅.建議人民建議征集制度勢在必行[J].山西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》1993,(1)；馬弘毅.建立人民建議征集制度[J].黨建,1992,(6).在他看來，人民建議征集制度作為人民建議征集學(xué)說的核心，包括六個(gè)方面的內(nèi)容：第一，由全國人大或其常委會即立法機(jī)關(guān)通過決議，制定專門單項(xiàng)法規(guī)建立人民建議征集制度，使其成為我國重要的政治配套制度。第二，開辟“人民建議征集學(xué)”(簡稱“人民建議學(xué)”)的研究。其主要任務(wù)是緊密圍繞黨和國家的中心工作，研究在現(xiàn)有體制下，如何征集、采納、實(shí)施建議的具體途徑和方法等。第三，在機(jī)關(guān)企業(yè)事業(yè)單位和各社會團(tuán)體的決策層設(shè)置人民建議征集機(jī)構(gòu)。第四，設(shè)立征集人民建議獎(jiǎng)勵(lì)基金和人民建議獎(jiǎng)。第五，建立全國人民建議征集研究開發(fā)中心，兼以指導(dǎo)各地各級有關(guān)機(jī)構(gòu)的工作。第六，跨部門、跨地區(qū)廣泛開展有償有獎(jiǎng)的人民建議征集活動。[4]馬弘敏.應(yīng)積極推進(jìn)我國人民建議征集制度[J].法學(xué)雜志,1994,(1)；和平，前引文。1994年，八屆人大二次會議期間，由張文生先生領(lǐng)銜的34位全國人大代表聯(lián)名向全國人大提交了《關(guān)于提請人大常委會設(shè)立“全國人民建議征集研究開發(fā)中心”，制定頒布“人民建設(shè)征集制度法”的議案》。[5]王華興.人民建議征集制度是獲取信息的好方法[J].秘書之友,1994,(6)；和平，前引文。

實(shí)踐中，1988年，山西省建立了“人民建議征集辦公室”，向廣大群眾征集各種建議。1991年，北京成立了“人民建議征集辦公室”。隨后遼寧、吉林、黑龍江、河北、福建等20多個(gè)省市紛紛成立了類似機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)的設(shè)置使得一度因公、檢、法的完備而“門前冷落車馬稀”的信訪辦，再度門庭若市。[6]黃宏生.給你一個(gè)閃光的機(jī)會——悄然興起的人民建議征集制度[J].領(lǐng)導(dǎo)文萃,1994,(3)；王華興.人民建議征集制度是獲取信息的好方法[J].秘書之友,1994,(6).

隨著信息化和網(wǎng)絡(luò)化的推進(jìn)，人民建議征集陸續(xù)在網(wǎng)絡(luò)空間安家落戶。政府網(wǎng)站普遍設(shè)立了“省長信箱”、“市長信箱”、“領(lǐng)導(dǎo)信箱”，也有直接設(shè)立“人民建議”、“人民意見和建議”、“建言獻(xiàn)策”、“民意征集”、“網(wǎng)絡(luò)問政”、“政民互動”等形式多樣的欄目。個(gè)別地方還開通了專門的網(wǎng)站，如重慶市人民政府人民建議征集網(wǎng)（http://www.cqjianyi.org/），自1997年設(shè)立以來，已經(jīng)走過了16個(gè)年頭。

二、人民建議與群眾路線

問題在于，在長達(dá)20多年的時(shí)間內(nèi)，人民建議為什么一直沒有制度化？世易時(shí)移，今天重提人民建議征集，為何又引起了重視和響應(yīng)？要回答這個(gè)問題，必須從執(zhí)政黨面臨的時(shí)代背景和挑戰(zhàn)入手。

1.群眾路線與公信力危機(jī)

從性質(zhì)和功能上看，人民建議征集是執(zhí)政黨群眾路線的表現(xiàn)和組成部分。群眾路線是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，是中國共產(chǎn)黨革命、改革、建設(shè)取得勝利的重要法寶。然而，這么多年過去，當(dāng)年的法寶卻正在面臨流失的隱憂。人民論壇雜志的一項(xiàng)抽樣調(diào)查顯示，53.9%的受調(diào)查者認(rèn)為“黨的優(yōu)良傳統(tǒng)流失狀況”令人擔(dān)憂。其中，“密切聯(lián)系群眾”流失最為嚴(yán)重，受調(diào)查者滿意度最低，僅為35.6%。[1]人民論壇問卷調(diào)查中心.黨的優(yōu)良傳統(tǒng)流失狀況調(diào)查[J].人民論壇,2011,(6).政黨執(zhí)政規(guī)律告訴我們，一個(gè)政黨的蛻化變質(zhì)，往往是從淡化、丟掉自己的優(yōu)良傳統(tǒng)開始的。[2]人民論壇“特別策劃”組.優(yōu)良傳統(tǒng)流失隱憂[J].人民論壇,2011,(6).

對任何執(zhí)政黨來說，脫離群眾是最大的危險(xiǎn)。一個(gè)執(zhí)政黨，一旦演變成為利益導(dǎo)向，人民就會從主體變?yōu)榭腕w，而執(zhí)政黨本身也就很難再超越自己本身的利益。脫離群眾也阻礙著執(zhí)政黨有效代表人民的利益。更為糟糕的是，脫離群眾已經(jīng)造就了黨政官員的“城堡政治”了。他們享受著由市場經(jīng)濟(jì)所帶來的一切好處，但可以通過“城堡政治”“豁免”著市場經(jīng)濟(jì)所能帶來的一切壞處。[3]鄭永年.中國共產(chǎn)黨最需要的是什么？[EB/OL].聯(lián)合早報(bào)網(wǎng)，(2011-7-5)[2013-3-8] http://www.zaobao.com/special/forum/pages8/forum_zp110705.shtml.

對于執(zhí)政黨而言，群眾路線優(yōu)良傳統(tǒng)的流失，帶來的最大的危機(jī)就是政治信任流失的風(fēng)險(xiǎn)，這也是所有問題、挑戰(zhàn)和危機(jī)的癥結(jié)所在。一個(gè)顯見的事實(shí)是，官方的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、事件解釋或者其他作為往往都要遭到社會普遍的質(zhì)疑或嘲諷，如“被增長”、“被就業(yè)”、“被高鐵”，一有年輕干部被提拔，立刻就懷疑是“官二代”；而政府對公眾關(guān)心的問題，特別是教育、醫(yī)療、住房、食品安全、環(huán)境安全等關(guān)系民生的問題，長期得不到解決，或者在一些社會關(guān)注的熱點(diǎn)事件中，如躲貓貓事件，郭美美事件，甬溫線動車事故等，因處置不當(dāng)或言行不當(dāng)，又加深了公眾的不信任。[4]一些流行語和流行段子，也反映了政府公信力面臨的危機(jī)。如，有段子調(diào)侃新聞聯(lián)播：“新聞聯(lián)播最真實(shí)的一句話：現(xiàn)在是北京時(shí)間7點(diǎn)整；最恐怖的一句話是：明天同一時(shí)間再見。”“新聞聯(lián)播統(tǒng)一格式：1.前面十分鐘，國家領(lǐng)導(dǎo)人很忙，不是出國，就是下鄉(xiāng)。2.中間十分鐘，全國人民很幸福，不是致富就是豐收。3.后面十分鐘，其他國家都很慘，不是爆炸就是造反。觀后感：生活在中國真幸福?！闭{(diào)查顯示，71.8%的受訪者確認(rèn)身邊普遍存在習(xí)慣性質(zhì)疑者，41.1%的人坦言自己就有“習(xí)慣性質(zhì)疑癥”。[5]盧迪迪、向楠.71.8%受訪者確認(rèn)身邊遍存習(xí)慣性質(zhì)疑者[N].中國青年報(bào),2012-7-5.

胡錦濤同志警告：“執(zhí)政考驗(yàn)、改革開放考驗(yàn)、市場經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)、外部環(huán)境考驗(yàn)是長期的、復(fù)雜的、嚴(yán)峻的。精神懈怠的危險(xiǎn)，能力不足的危險(xiǎn)，脫離群眾的危險(xiǎn)，消極腐敗的危險(xiǎn)，更加尖銳地?cái)[在全黨面前，落實(shí)黨要管黨、從嚴(yán)治黨的任務(wù)比以往任何時(shí)候都更為繁重、更為緊迫?！盵6]胡錦濤.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上的講話[N].人民日報(bào),2011-7-2.

2.人民建議制度是群眾路線的回歸

那么，如何避免脫離群眾的危險(xiǎn)呢？避免這種危險(xiǎn)，執(zhí)政黨需要的是什么呢？“這個(gè)問題并不難回答，中共最需要的是人民。其實(shí)，任何政黨，如果要執(zhí)政，就必須得到人民的接受和支持。如果要長期執(zhí)政，那么更需要人民。”[7]鄭永年.中國共產(chǎn)黨最需要的是什么？[EB/OL].聯(lián)合早報(bào)網(wǎng)，(2011-7-5)[2013-3-8] http://www.zaobao.com/special/forum/pages8/forum_zp110705.shtml.要避免老百姓來“圍城”，最有效的方式就是自己主動走出城門，甚至拆掉城門，走向社會，和社會建立有機(jī)聯(lián)系。[8]鄭永年.中共可以重拾人民的信心和信任嗎？[EB/Ol].聯(lián)合早報(bào)網(wǎng)，(2013-1-8) [2013-3-7].http://www.zaobao.com/special/forum/pages8/forum_zp130108.shtml.

人民建議征集就是打開城門，走向社會的有效實(shí)踐，是保持執(zhí)政黨與人民群眾血肉聯(lián)系的重要紐帶，是化解執(zhí)政危機(jī)、提升執(zhí)政公信力的制度化保障。從群眾中來，到群眾中去，和群眾打成一片，這是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)勢和經(jīng)驗(yàn)，也是新加坡人民行動黨長期執(zhí)政的經(jīng)驗(yàn)。

堅(jiān)持群眾路線、聽取民意要制度化。十八大報(bào)告指出：“完善黨員干部直接聯(lián)系群眾制度。堅(jiān)持問政于民、問需于民、問計(jì)于民，從人民偉大實(shí)踐中汲取智慧和力量?！?/p>

人民建議征集制度就是群眾路線的制度化，是憲法權(quán)利的現(xiàn)實(shí)化?！稇椃ā返?條宣示了人民主權(quán)：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！钡?7條規(guī)定了群眾路線：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！?/p>

三、人民建議與利益表達(dá)、公眾參與

從國家視角看，人民建議征集制度是群眾路線的制度化回歸。從社會視角看，人民建議征集制度則是利益表達(dá)和公眾參與的制度化保障。

1.社會矛盾與利益表達(dá)機(jī)制的缺失

現(xiàn)階段中國社會處于矛盾多發(fā)時(shí)期，且社會矛盾多樣而復(fù)雜。近年來，每年因各種社會矛盾而發(fā)生的群體性事件多達(dá)數(shù)萬起甚至十余萬起。涉及的社會沖突有三個(gè)焦點(diǎn)：征地拆遷沖突、勞資關(guān)系和環(huán)境保護(hù)為主。征地拆遷引發(fā)的群體性事件占50%左右，環(huán)境污染和勞動爭議引發(fā)的群體性事件占30%左右。[1]郭少峰、鄧琦.去年城鎮(zhèn)居民收入是農(nóng)村3.13倍[N].新京報(bào),2012-12-19.同時(shí)，維穩(wěn)成本居高不下，一些地方甚至人力財(cái)力投入不惜血本，即使如此，仍然出現(xiàn)了“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的惡性循環(huán)現(xiàn)象。

大量的研究表明，利益表達(dá)機(jī)制的缺失，正是近年社會矛盾突出，黨群、干群關(guān)系緊張的制度根源。在目前的維穩(wěn)模式下，社會穩(wěn)定和利益表達(dá)被人為對立起來：利益表達(dá)、特別是來自社會底層的利益表達(dá)，往往被認(rèn)為是危及社會穩(wěn)定的不穩(wěn)定因素而受到壓制……其結(jié)果不僅是治標(biāo)不治本，不僅無助于社會的長治久安，反而起到了維護(hù)既有利益格局的作用，有時(shí)甚至對社會公正造成嚴(yán)重?fù)p害。[2]孫立平,等.以利益表達(dá)制度化實(shí)現(xiàn)長治久安[J].領(lǐng)導(dǎo)者,2010,(4).

利益表達(dá)機(jī)制的缺失，不僅表現(xiàn)在社會穩(wěn)定方面，也表現(xiàn)在立法和司法實(shí)踐方面。

我國立法機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)，但是從人大代表的構(gòu)成來看，領(lǐng)導(dǎo)干部占比偏高，九屆、十屆人大均超過30%，十一屆人大更是超過40%，而工人、農(nóng)民等基層群眾代表比例偏低，特別是五屆人大以來，占比逐年下降，十屆人大僅為18.46%。[3]朱景文.中國法律發(fā)展報(bào)告2010：中國立法60年（上冊）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2011：108-109.代表的身份構(gòu)成意味著意見的構(gòu)成，身份構(gòu)成的失衡意味著多樣化的利益訴求難以有效平衡地進(jìn)入決策層面，民意表達(dá)不夠；而民意機(jī)關(guān)對一府兩院的監(jiān)督也難于落到實(shí)處。

從司法實(shí)踐層面來看，盡管民眾參與司法有了較大進(jìn)步，但是訴訟渠道不暢的問題仍然沒有根本解決。突出的表現(xiàn)之一就是，法院對改革開放以來由于政策變動而引起的大部分糾紛或者敏感性強(qiáng)的糾紛，如集資糾紛、土地糾紛、職工下崗等，往往采取“不受理的司法政策”。[4]朱景文.中國訴訟分流的數(shù)據(jù)分析[J].中國社會科學(xué),2008,(3).其中，1996年-2012年，環(huán)境群體性事件數(shù)量以年均29%的速度遞增，但是，真正通過司法訴訟渠道解決的環(huán)境糾紛不足1%。[5]楊朝飛.我國環(huán)境法律制度和環(huán)境保護(hù)若干問題[EB/OL].中國人大網(wǎng)(2012-11-23)[ 2013-3-9]http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2012-11/23/content_1743819. htm.除了群眾不愿意選擇司法途徑的因素外，司法不受理是一個(gè)更重要的因素。而這些糾紛的去向及其解決方式，又決定著社會的公平和穩(wěn)定程度。

2.公眾參與與利益表達(dá)制度化

研究和實(shí)踐均表明，解決社會穩(wěn)定問題的治本之道，就是維護(hù)憲法所賦予的公民合法權(quán)利，有權(quán)利的保障才有相對的利益均衡，有利益的均衡才有社會的穩(wěn)定。即，維權(quán)就是維穩(wěn)，維權(quán)才能維穩(wěn)。這種制度建設(shè)的重要含義之一，就是將利益表達(dá)制度化，用制度化的利益表達(dá)平衡社會中的利益關(guān)系，化解社會矛盾。這才是社會長治久安的真正基礎(chǔ)，是社會穩(wěn)定的根本之路。[6]孫立平,等.以利益表達(dá)制度化實(shí)現(xiàn)長治久安[J].領(lǐng)導(dǎo)者,2010,(4).

從這個(gè)意義上說，人民建議征集制度對于維護(hù)公民合法權(quán)利、通過保障公眾參與促進(jìn)社會穩(wěn)定和社會管理創(chuàng)新意義重大。《憲法》第41條規(guī)定了公民的批評建議權(quán)：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害?！笔舜髨?bào)告明確指出：凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正。2004年國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，2010年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2010〕33號）等也要求立法要“保證人民群眾的意見得到充分表達(dá)”，“作出重大決策前，要廣泛聽取、充分吸收各方面意見，意見采納情況及其理由要以適當(dāng)形式反饋或者公布。” 這些可以看作是人民建議征集制度的直接憲法依據(jù)和政策依據(jù)。

近年來，公眾參與和利益表達(dá)的機(jī)制不斷完善，實(shí)踐也在不斷豐富，對人民建議征集制度的完善具有有益的借鑒作用，有利于其更好地實(shí)現(xiàn)公民憲法權(quán)利的具體化，實(shí)現(xiàn)公眾參與和利益表達(dá)的長效機(jī)制。

在人大代表的構(gòu)成方面，十屆全國人大明確提出基層代表的比例要求，十一屆人大2010年修改《選舉法》，明確規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識分子代表。”同時(shí)，明確“每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則”，城鄉(xiāng)選舉實(shí)現(xiàn)“同票同權(quán)”。十二屆人大首次明確提出黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表的比例要比上屆有所降低。[7]楊華云.全國人大首提降官員代表比例[N].新京報(bào),2012-3-9.選舉產(chǎn)生的2987名十二屆全國人大代表中，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表1042名，占代表總數(shù)的34.88%，比十一屆降低了6.93個(gè)百分點(diǎn)。[8]孫乾.習(xí)近平等當(dāng)選全國人大代表[N].京華時(shí)報(bào),2013-2-28.

利益表達(dá)的進(jìn)步在立法領(lǐng)域表現(xiàn)最為搶眼。自廣東首開全國立法聽證先河[9]徐惟凱、王菲菲.立法聽證：開門立法新嘗試[J].上海人大月刊,1999,(11).以來，“開門立法”已經(jīng)成為從中央到地方立法的普遍性做法。自2008年4月起，全國人大常委會初次審議的法律草案原則上應(yīng)向社會公開征求意見。據(jù)統(tǒng)計(jì)，十一屆人大公布的40件法律草案（非全部）共有144522人（次）在中國人大網(wǎng)提出共742926條意見。特別是那些關(guān)系民生的重要法律草案，社會公眾參與的積極性非常高，如個(gè)人所得稅法修正案草案征集到的意見建議達(dá)237684條。[10]山工.十一屆人大以來全國人大常委會向社會公布法律草案征求意見的情況[J].人大研究,2012,(9).2007 年6 月至 2010 年底，國務(wù)院法制辦共有 69 件行政法規(guī)草案向社會公開征求意見?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》僅第一次征求意見就收到意見和建議 65601條。[1]秦佩華.政府立法：開門帶來科學(xué)、民主[N].人民日報(bào),2011-3-23.

四、人民建議征集制度的可能局限和完善方向

1.宏觀層面

人民建議征集制度是一整套制度體系，但由于目前尚未形成具體的文本，因此，尚難就具體的制度設(shè)計(jì)作出評判。但是，從宏觀層面看，仍然可以指出：

首先，人民建議征集制度要有效運(yùn)轉(zhuǎn)，需要相應(yīng)的制度配套。比如人大和政協(xié)制度，以便更好地發(fā)揮民意代表機(jī)構(gòu)的作用，比如政府信息公開，政績評價(jià)機(jī)制，以便更加包容雜音、噪音，特別是政府職能轉(zhuǎn)變、社會組織培育和發(fā)展，以便政府放權(quán)社會，“在沒有向社會分權(quán)的情況下，政府本身仍然是一個(gè)無限責(zé)任政府。不向社會放權(quán)，社會就得不到權(quán)力，就很難形成社會自我管理的局面。政府還是什么都管，什么都管不好。這就必然出現(xiàn)政府和社會之間的緊張關(guān)系?！盵2]鄭永年.中國的體制改革已走到了哪一步？[EB/OL].聯(lián)合早報(bào)網(wǎng)，(2013-2-12) [2013-3-8]http://www.zaobao.com/special/forum/pages8/forum_zp130212a.shtml.

其次，公眾參與是當(dāng)今各國的一項(xiàng)普遍的治理技術(shù)，既有參與不足或形式化的問題，也可能導(dǎo)致“過度參與”或者“參與疲勞”如立法/決策成本大幅提高、公眾理性與專家理性的沖突、多元利益的沖突和整合。[3]王錫鋅.行政過程中公眾參與的制度實(shí)踐[M].北京：中國法制出版社，2008：18.人民建議征集作為公眾參與的重要形式，也面臨著這些挑戰(zhàn)。如何避免這些問題，如何讓公眾更好地參與，如何充分吸納、尊重、平衡民意仍然是一項(xiàng)復(fù)雜的技術(shù)，需要在制度設(shè)計(jì)中作出解答。

2.微觀層面

從微觀層面來看，人民建議征集制度可能面臨的局限，或者說需要避免的問題主要有：

首先是“人民”。人民是一個(gè)政治概念，而不是一個(gè)法律概念?，F(xiàn)行有效的240部左右的法律，[4]《中國特色社會主義法律體系》白皮書（2011年10月）指出：“截至2011年8月底，中國已制定現(xiàn)行憲法和有效法律共240部、行政法規(guī)706部、地方性法規(guī)8600多部。”文本命名使用“人民”的，只有7部，即《人民警察法》（1995年）、《人民武裝警察法》（2009）、《人民法院組織法》（2006），《人民檢察院組織法》（1986）、《人民調(diào)解法》（2010）、《人民防空法》（1996年）、《中國人民銀行法》（2003年）。而且，與“人民建議”不同，人民警察、人民法院、人民檢察院、人民調(diào)解、人民防空（人防）、人民銀行等均屬約定俗成的專有名詞?；蛟S有人會說，人民建議是約定俗成的習(xí)慣用法。誠然，人民建議、人民來信來訪等都是習(xí)慣用法，但是需要指出的是，即使人民來信來訪的規(guī)范，進(jìn)入到法律層面，采用的也是《信訪條例》（2005年），而非“人民來信來訪條例”。此外，人民是一個(gè)集合概念，建議的主體卻是具體的個(gè)人、法人或其他組織，比如公司、企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院、業(yè)主（委員會）、社團(tuán)，或者某些臨時(shí)性的組合，單單采用“人民”建議的說法，可能經(jīng)不起深究。

因此，從技術(shù)層面考慮，關(guān)于人民建議之類的非政治性立法（但不排除政治意義），宜將“人民建議”轉(zhuǎn)化為法律概念，比如“社會建議”、“公眾建議”，或者直接使用“建議”或“意見建議”。

第二是“建議”。從內(nèi)容上看，人民的聲音，僅限于建議。從這個(gè)角度看，人民建議征集制度的功能是有限的。利益表達(dá)遠(yuǎn)不止“建議”，至少還包括批評、意見、投訴、控訴、申訴等。

從目前的實(shí)踐來看，不少地方將人民建議征集機(jī)構(gòu)放在信訪部門，這是客觀事實(shí)造成的結(jié)果。比如，上海市政府提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前市民提議獻(xiàn)策已占全部信訪量的25%。[5]尹江.上海將出臺首個(gè)人民建議征集辦法[N].杭州日報(bào),2012-11-28.因此，將這部分信訪轉(zhuǎn)化為政府“智囊團(tuán)”，也就是順勢而為了。而且，這一做法對于緩解和預(yù)防信訪壓力確實(shí)起到了作用。[6]上海市信訪辦人民建議征集處.加強(qiáng)人民建議征集工作優(yōu)化社會管理[J].檢察風(fēng)云創(chuàng)新社會管理理論專刊，2012，（1）.但是，如果希望以此解決信訪難題，未免不切實(shí)際。雖然讓信訪部門回歸聯(lián)系群眾的功能而非擴(kuò)張救濟(jì)功能的愿望是良好的，但是難以行得通。信訪的問題不等于建議，“信訪不信法”的困局，并不是因?yàn)槿嗣窠ㄗh征集得不夠，而是更廣泛意義上的人民聲音沒有得到表達(dá)或者沒有得到重視。即使有了好的人民建議，信訪部門本身也無法解決所有的問題，往往還要涉及很多別的機(jī)構(gòu)、部門，涉及到職能交叉或整合，非信訪部門所能勝任。

第三是“征集”。征集作為一種運(yùn)作方式，有兩個(gè)局限。征集意味著坐等著“送上門來”，而不是主動到“田間地頭”，主動去“收集”，這樣一來，一方面，不利于不同利益的充分表達(dá)，受到文化水平、信息渠道等因素的影響，總有一些聲音無法或難以進(jìn)入征集渠道，而這些容易被忽略的聲音往往又是最應(yīng)該被聽到的；相應(yīng)地，另一方面，不利于不同利益的均衡表達(dá)，容易造成一種“聲高就是有理”的假象誤導(dǎo)決策。

因此，黨政機(jī)關(guān)不能把自己封閉起來，而應(yīng)主動拆除壁壘，主動走到社會中去，將征集與主動收集相結(jié)合，以便利群眾，更好地實(shí)現(xiàn)“接近正義”（Access to Justice）?！?/p>

本文是中浦院—長三角課題“南通市社會管理的經(jīng)驗(yàn)研究” 階段性成果。項(xiàng)目編號：celap2012-YZD-CAS-06。

*周望，中國浦東干部學(xué)院教師，法學(xué)博士。