馬俊軍

（廣東行政學(xué)院法學(xué)教研部 廣東 廣州 510050）

20世紀(jì)80年代以來，在改革開放的大背景下，伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和“政社合一”的人民公社體制的解體，在遼闊的中國農(nóng)村地區(qū)，以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”為主要內(nèi)容的村民自治悄然興起。在30年的時間里，得益于執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下國家制度供給和農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的合力推動，村民自治這一最廣泛的農(nóng)村基層民主形態(tài)和社區(qū)治理形式，漸成燎原之勢，成績斐然，其對中國農(nóng)村乃至整個國家的政治發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會的全面進(jìn)步所具有的深刻意義，并不遜于以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革。①正因?yàn)槿绱?，人們將村民自治稱為一場“靜悄悄的革命”，“它像春風(fēng)化雨影響著中國鄉(xiāng)村的每一個角落，從根本上改變著農(nóng)民的生活、行為、關(guān)系、思想和觀念，可以說，對村民自治活動給以較高的評價并不為過”[1]。然而，以村民自治為載體的農(nóng)村基層民主從誕生那一天起就受到了強(qiáng)烈質(zhì)疑，有人認(rèn)為村民自治是“理論上的怪胎”、“個別領(lǐng)導(dǎo)人和個別部門的異想天開”、前景黯淡[2]，農(nóng)村基層民主既面臨“成長的煩惱”又遭遇了“發(fā)展的困境”，然而泥巴地里生長出來的草根民主真的如同雜草一般具有頑強(qiáng)的生命力，按照自身的發(fā)展邏輯在責(zé)難、質(zhì)疑中艱難前行[3]，筆者認(rèn)為進(jìn)入21世紀(jì)以來農(nóng)村基層民主呈現(xiàn)出以下趨勢。

一、由制度輸入到能力提升：農(nóng)村基層民主發(fā)展重心的轉(zhuǎn)換

1998年村民委員會組織法摘掉“試行”的帽子，村民自治制度作為農(nóng)村基層民主的載體已經(jīng)正式運(yùn)行了25年，各地在不突破上位法規(guī)范的前提下，堅(jiān)持人民群眾的主體地位，尊重人民群眾的草根創(chuàng)新，在民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督等四個方面有諸多組織創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新，官方評價當(dāng)前農(nóng)村基層民主發(fā)展步入“穩(wěn)定期”，呈現(xiàn)出“常態(tài)化”、“規(guī)范化”的特征。然而，村民民主能力的不足隨著民主實(shí)踐的深入也越來越顯現(xiàn)出來。例如，袁天鵬的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村開會就是一大難題，跑題、一言堂、野蠻論爭是三大通病?！袄鲜菛|扯西拉，老是議而不決，老是一哄而散，出現(xiàn)分歧很容易吵起來，拖得事情辦不成，搞得后來很多人不愿意來了?！彼?，從美國留學(xué)回來的議事規(guī)則專家袁天鵬到安徽省阜陽市潁州區(qū)三合鎮(zhèn)南塘村，給合作社的農(nóng)民們培訓(xùn)如何用羅伯特議事規(guī)則開會，鳳凰衛(wèi)視甚至評論南塘村實(shí)驗(yàn)的意義超過烏坎村，越過小崗村，它昭示著中國真正民主時代的來臨[4]。

我們當(dāng)然不能以農(nóng)民文化程度不高為由延緩政治民主化的進(jìn)程，但也無法否認(rèn)公民素質(zhì)之于民主制度建立的重要性，教育程度高的人對政治信息和政治符號有更為清楚、深刻的理解，離開村民的民主能力建設(shè)而空談農(nóng)村基層民主其實(shí)是竹籃打水。民主不是玄妙神圣宏大的概念，民主也是技術(shù)活，它也需要學(xué)習(xí)和訓(xùn)練。民主的細(xì)節(jié)決定民主的真實(shí)，沒有操作細(xì)節(jié)的民主往往意味著欺騙，可操作的民主才是民主的真正落實(shí)。民主基本素質(zhì)的缺乏容易產(chǎn)生僵化、封閉、無知甚至專斷，缺乏民主談判、妥協(xié)能力的村民往往導(dǎo)致村民利益訴求的表達(dá)方式激烈化甚至暴力化，反而與農(nóng)村基層民主促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的初衷背到而馳。在中國長期封建專制政體下，中國農(nóng)民具有依附被動型人格特征即缺乏獨(dú)立自主人格，權(quán)利意識淡薄，容易導(dǎo)致農(nóng)民的失語狀態(tài)。這樣的公民素質(zhì)無疑要影響公民政治參與方式；改革開放以來，盡管農(nóng)民政治參與與以往相比有極大改觀，主動性參與有所增強(qiáng)，但總體來看，被動員參與的格局并沒有得到根本改變。另一方面，根據(jù)調(diào)查，在村民自治實(shí)際運(yùn)作過程中，相當(dāng)部分村干部的素質(zhì)狀況也堪憂，造成了農(nóng)村基層民主達(dá)不到理想結(jié)果。具體來說，主要存在態(tài)度消極不作為、知識匱乏無作為、技能欠缺難作為三個方面?？梢姡胀ù迕衽c村干部素質(zhì)是制約農(nóng)村民主制度運(yùn)行的關(guān)鍵性因素，同時也是農(nóng)村基層民主生長發(fā)育的基礎(chǔ)性條件。所以，下一步農(nóng)村基層民主的發(fā)展重心要從單一的制度輸入轉(zhuǎn)移到提升農(nóng)民民主素養(yǎng)和民主能力上來，只有當(dāng)基本的民主程序成為村民和村干部的日常生活規(guī)則，內(nèi)化為一種思維習(xí)慣，這才算民主真正在村民心中扎了根，民主才有可能最終得到實(shí)現(xiàn)。

二、由個體參與到組織化參與：農(nóng)村基層民主發(fā)展的關(guān)鍵

村民自治這一制度重要的民主價值之一就在于通過村民自主表達(dá)自身的權(quán)利訴求，推動基層公共權(quán)力服務(wù)于三農(nóng)，推動鄉(xiāng)村最終與城市實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，釋放被權(quán)力壓縮的生存和發(fā)展空間。20世紀(jì)的中國革命、市場經(jīng)濟(jì)以及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行,動搖了農(nóng)民一致行動的村莊基礎(chǔ),相互之間的合作越來越困難,農(nóng)民日益原子化。農(nóng)民成為分散和孤立的個體,無法為共同利益達(dá)成有效的合作,導(dǎo)致農(nóng)民的市場競爭力下降、農(nóng)民政治參與的積極性不高、農(nóng)村公共物品供給出現(xiàn)嚴(yán)重不足等后果，因此，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在解放農(nóng)村生產(chǎn)力的同時，也使得農(nóng)民如“麻袋里的馬鈴薯”一樣高度分散化，高度分散化的農(nóng)民個體，面對鄉(xiāng)村兩級公共權(quán)力其依附性反而增強(qiáng)。在農(nóng)民“原子化”狀態(tài)下，我國鄉(xiāng)村社會陷入了一個惡性循環(huán)的怪圈：原子化的個體經(jīng)濟(jì)—汪洋般的小農(nóng)競爭—人性自私邏輯的運(yùn)行—農(nóng)民的分化和分裂—貧困和保守思想的維持—農(nóng)民進(jìn)一步的原子化。在這樣一個循環(huán)中，人性自私的理念很容易擴(kuò)散和滲透，于是社會信任面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)，這直接體現(xiàn)為不和諧的干群關(guān)系，日益冷漠的族群關(guān)系。農(nóng)民原子化和鄉(xiāng)村社會權(quán)威缺失使我國鄉(xiāng)村治理陷入了兩難困境，一方面，為了維持社會穩(wěn)定和減輕政策轉(zhuǎn)變帶來的陣痛，政府希望盡量放緩農(nóng)民的組織化進(jìn)程，但另一方面，長期維持的農(nóng)民原子化狀態(tài)又限制了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也阻礙了農(nóng)民民主能力提升，不利于推進(jìn)農(nóng)村基層民主發(fā)展。

要改變農(nóng)民高度分散化的現(xiàn)狀，減輕對鄉(xiāng)村兩級公共權(quán)力的依附，必須大力發(fā)展農(nóng)村社會組織。社會組織可以將原子化堆積狀態(tài)的村民變?yōu)橐粋€自組織體，憑借自組織的力量參與村莊公共權(quán)力的運(yùn)作，提升政治博弈的能力。從管理的角度來看，社會組織起到了中介橋梁作用，也有利于降低行政管理的成本，更容易實(shí)現(xiàn)基層政府行政管理和村民自治的有效銜接和良性互動，因此從長遠(yuǎn)看有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會的動態(tài)穩(wěn)定。因此，從個體參與到組織化參與將是未來農(nóng)村基層民主發(fā)展的關(guān)鍵。

要提高村民政治參與的組織化程度就要開發(fā)農(nóng)村基層民主的組織資源，當(dāng)前要大力培育農(nóng)村社會組織，這是村莊內(nèi)部政治聯(lián)系的紐帶，是鄉(xiāng)村民主生活的平臺，也是鄉(xiāng)村民主的有效組織形式。農(nóng)村社會組織因?yàn)榫哂忻耖g性和可監(jiān)管性及其財(cái)務(wù)管理的透明性、公開性，因而容易取得社會和農(nóng)民的信任；又因?yàn)榫哂忻耖g性和自愿性并具有民主管理、民主決策等內(nèi)部機(jī)制，因而成為進(jìn)行農(nóng)村民主教育的有效形式，成為農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的重要載體。通過農(nóng)村社會組織建設(shè)，農(nóng)民通過組織化的生活，練習(xí)理性協(xié)商、必要妥協(xié)的民主技術(shù)，自己發(fā)現(xiàn)公共利益、維護(hù)公共利益，學(xué)會克制自我利益的過度膨脹，表達(dá)意見、反映問題時善于運(yùn)用組織化機(jī)制，掌握民主溝通和政治參與的基本方法。在村委會選舉中，農(nóng)村社會組織改變了農(nóng)民原子化的形態(tài)，有利于農(nóng)民訴求的組織化表達(dá)，因而能夠在一定程度上消解傳統(tǒng)行政力量、宗族勢力對選舉過程的不當(dāng)干預(yù)，增強(qiáng)選舉的民主性。農(nóng)村社會組織自身的運(yùn)轉(zhuǎn)體現(xiàn)了自我教育、自我管理、自我服務(wù)，能夠增強(qiáng)農(nóng)民的權(quán)利意識、民主意識和法治意識，通過實(shí)踐提高農(nóng)民的民主素養(yǎng)，從而增強(qiáng)村務(wù)民主管理的能力；其成員通過自我組織參與村務(wù)民主決策，能夠?qū)φ莆諜?quán)力資源的村干部和強(qiáng)勢人物形成制約，能增強(qiáng)決策的有效性、廣泛性和科學(xué)化。

三、頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新的結(jié)合：農(nóng)村基層民主發(fā)展的動力

村民自治是廣西宜州農(nóng)民在1980年的獨(dú)創(chuàng)，是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民解決公社體制解體后權(quán)力真空的一項(xiàng)措施，具有自發(fā)性、草根性。它的發(fā)明者，也沒有想到這項(xiàng)制度會在全國鋪開。在西方國家，其民主化的路徑是“市民社會——民主國家”，即在市場經(jīng)濟(jì)和市民社會發(fā)育中內(nèi)生出民主自治形式，隨著市民社會力量的擴(kuò)大，人們按照內(nèi)生的民主規(guī)則建立國家，即先有社會民主后有國家民主。在這一過程中，民主化的外部條件可能并不充分，但是民主的土壤則較為肥沃，民主的的根基較為深厚。但是，在中國鄉(xiāng)村，綿延幾千年的儒家正統(tǒng)思想，“民生”和“民本”是其核心概念，而“民主”則是被排斥的對象。因此，作為一項(xiàng)底層自發(fā)的社會民主制度，其在全國范圍的展開，“是一個社會民主依賴國家力量提升和推進(jìn)的過程”。[5]國家對農(nóng)村自治式民主的發(fā)展基本經(jīng)歷了關(guān)注、動員、推進(jìn)和規(guī)范幾個階段，無不滲透著國家外在的國家力量。同時由于中國地域廣闊、人口眾多，中央一刀切的政策可能會遭遇水土不服等難題，所以基層創(chuàng)新應(yīng)運(yùn)而生。各地基層創(chuàng)新可說是百花齊放，如河北青縣模式重在對民主參與的創(chuàng)新，廣東蕉嶺模式重在對民主監(jiān)督的創(chuàng)新，浙江溫嶺模式重在對民主決策的創(chuàng)新等等。

然而，樊紅敏的研究發(fā)現(xiàn)，基層民主創(chuàng)新與地方政治精英有著非常大的關(guān)聯(lián)度，除了基層政治精英的民主情懷以外，基層民主創(chuàng)新的最大動力還是政績驅(qū)動和地方政治精英的個人偏好，政績考量是他們支持和推動改革的重要動力來源，各地的創(chuàng)新都不約而同地遭遇了“人走政息”的尷尬，而且這些基層創(chuàng)新囿于政治風(fēng)險(xiǎn)的考量，對于制約農(nóng)村基層民主發(fā)展的突出問題如賄選問題、兩委掣肘問題、行政權(quán)與自治權(quán)邊界劃分問題、如何根治村官腐敗問題等鮮有實(shí)質(zhì)性突破，所以當(dāng)前各地村民政治實(shí)踐中創(chuàng)新出的多種模式具有強(qiáng)烈的探索性和不確定性，“地方實(shí)驗(yàn)”式的制度創(chuàng)新及時上升為高層系統(tǒng)的設(shè)計(jì)規(guī)劃，才能將這些改革中的“孤島現(xiàn)象”發(fā)展為成片效應(yīng)，這就是政治體制改革的頂層設(shè)計(jì)，即需要國家政治體系在尊重民意和提煉民意的基礎(chǔ)上，進(jìn)行自上而下的主動回應(yīng)和整體謀劃，需要相應(yīng)的國家制度環(huán)境和政策環(huán)境為其提供政治依托，整體性設(shè)計(jì)、配套化推進(jìn)。作為中央高度集權(quán)的國家，事關(guān)國計(jì)民生和民主法治的重大制度改革，事關(guān)社會政治經(jīng)濟(jì)的全局性制度改革，只能由中央決策層規(guī)劃，由中央統(tǒng)一推動。沒有中央的權(quán)威性支持，最出色的地方改革舉措，也可能會事倍功半，甚至功敗垂成。因此，“頂層設(shè)計(jì)”在中國有著特殊的重要性。但是，“頂層設(shè)計(jì)”離不開地方和基層的改革創(chuàng)新探索，中央的許多制度設(shè)計(jì)和改革舉措往往是對地方改革經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提升。

由此可見，中國基層民主發(fā)展的動力既來自于基層又來自于上層，這就需要把頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新結(jié)合起來。[6]既要尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，又要善于提煉總結(jié)“地方實(shí)驗(yàn)”式的制度創(chuàng)新，最后實(shí)現(xiàn)高層政權(quán)系統(tǒng)整體的設(shè)計(jì)規(guī)劃，破除農(nóng)村基層民主發(fā)展的體制機(jī)制障礙。

四、由封閉走向開放：農(nóng)村基層民主發(fā)展的時代特征

由鄉(xiāng)土文化中的安土重遷、家族文化中的家族本位、禮俗文化中的人情、禮俗所組成的紐帶，將傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會構(gòu)建為牢固的村莊共同體。村莊共同體的內(nèi)向性、封閉性很強(qiáng)，一般鄉(xiāng)民不愿也不能脫離這個共同體，而“外來人”也難以融入這一共同體，即使“外來人”有一定的手藝和財(cái)富、知識，也難免被“本地人”所歧視和排斥。費(fèi)孝通于上世紀(jì)30年代在開弦弓村做調(diào)查時就發(fā)現(xiàn)：“人們并不認(rèn)為所有住在村里的人一律都是本村人。……當(dāng)?shù)貙τ诒敬迦撕屯鈦砣擞兄黠@的區(qū)別”，“外來人的孩子，雖生于本村，仍像其父母一樣，被視作外來人?！盵7]同樣，村委會也是建立在集體土地所有基礎(chǔ)上，具有明顯的封閉性和排他性。只有擁有村集體產(chǎn)權(quán)的人才是“村民”，也只有“村民”才有權(quán)參與村民自治活動，享受相應(yīng)的服務(wù)，外來居民無權(quán)參與村級事務(wù)，也難以享受均等的公共服務(wù)，而村委會也無權(quán)和無力對其實(shí)行有效地管理。

然而，隨著改革開放及土地流轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)之間及農(nóng)村內(nèi)部開始大規(guī)模人口流動，農(nóng)村從單一、靜止和封閉的組織向多元、開放和流動的社會轉(zhuǎn)變，目前全國大概有一個多億的農(nóng)民工外出打工，有的甚至長期在打工地居住，而戶口沒有遷移，嚴(yán)格以戶籍作為行使民主權(quán)利的標(biāo)準(zhǔn)將外來人口排斥在村民自治之外最終不利于村莊經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展和社區(qū)和諧。這就會使外來人口認(rèn)為自己不過是“過路人”，不能融入當(dāng)?shù)厣鐣K歸是要離開這里的，因此很容易成為社區(qū)秩序的破壞性力量。②

為了適應(yīng)我國農(nóng)民大規(guī)模流動遷移的現(xiàn)實(shí)，2010年10月28日最新修訂的《村民委員會組織法》明確規(guī)定：“村民委員會選舉前，應(yīng)當(dāng)對下列人員進(jìn)行登記，列入?yún)⒓舆x舉的村民名單：（一）戶籍在本村并且在本村居住的村民；（二）戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民；（三）戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民。”為“戶在人不在”的村民自由行使選舉權(quán)提供了較為充分的法律保障，同時為“人在戶不在”的村民參加所居住村的村委會選舉提供了可能的空間。同時該條規(guī)定：“已在戶籍所在村或者居住村登記參加選舉的村民，不得再參加其他地方村民委員會的選舉”，防止兩次行使選舉權(quán)。此外，為了吸引人才到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，吉林、河南、重慶3省（市）地方性法規(guī)還規(guī)定：具有大專學(xué)歷和中等專業(yè)技術(shù)職稱的競選村民委員會成員的可登記。安徽地方性法規(guī)規(guī)定：農(nóng)村需要的各類人才，自愿到農(nóng)村工作、生活，競選村民委員會成員的，可登記。2012年8月15日廣東省村級基層組織建設(shè)工作會議召開，中共廣東省委要求堅(jiān)定不移地推進(jìn)村民自治，中共中央政治局委員、省委書記汪洋特別強(qiáng)調(diào)要積極探索異地務(wù)工人員參與村民自治。[8]由此可見，新時期農(nóng)村基層民主逐步從封閉走向開放，包容性越來越強(qiáng)，距離實(shí)質(zhì)正義也越來越近。

五、由組織重建走向權(quán)利保障：農(nóng)村基層民主發(fā)展的價值回歸

歷史地看，村民自治的出現(xiàn)是為了彌補(bǔ)人民公社退出后的管理真空，而在農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)的一種替代性制度變遷，是一種從“管治”到“自治”的轉(zhuǎn)變。為了解決因“政社合一”模式的解體和國家對農(nóng)村社會控制的削弱所導(dǎo)致的整個農(nóng)村基層社會管理的失范，一群農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的村民委員會組織自然而然地進(jìn)入國家上層領(lǐng)導(dǎo)視野，成為國家整合農(nóng)村的替代戰(zhàn)略。徐勇教授實(shí)地考察認(rèn)為，正是在這一背景下1980年在廣西河池地區(qū)的宜山、羅城兩縣農(nóng)村誕生了我國首個村民委員會。[9]后來這一制度得到國家憲法和法律的正式承認(rèn)，1982年修訂憲法時，在憲法第111條第一次出現(xiàn)村民委員會的概念。憲法將村民委員會放在“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”這一節(jié)中提出，可見當(dāng)時立法者對村民委員會角色的定位主要還是從國家組織形式的角度來認(rèn)識的，似乎并未真正將村民委員會當(dāng)作一個基層群眾自治組織看待。1990年，中共中央組織部等部門聯(lián)合召開全國性的以黨支部為核心的村級組織配套建設(shè)會議，將村民委員會作為主要的村級組織之一加強(qiáng)建設(shè)。所以，在相當(dāng)長時間，中國農(nóng)村村民自治的主要任務(wù)是組織重建，填補(bǔ)人民公社體制瓦解后的權(quán)力真空，將分散化的農(nóng)民重新組織到國家體系中來，實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村的有效治理。因此，有學(xué)者批評中國農(nóng)村村民自治制度之所以得到憲法和法律的承認(rèn)，其初衷并不是想賦予農(nóng)民以自治的民主權(quán)利，其民主的價值是因?yàn)橥鈬说闹匾暫蛧H人權(quán)斗爭的需要而被意外的被發(fā)現(xiàn)，也就是說農(nóng)村村民自治制度誕生之初其功利性價值是占主導(dǎo)地位的。

經(jīng)過10多年的探索、試點(diǎn)和實(shí)驗(yàn)，通過村民自治實(shí)現(xiàn)組織重建的目標(biāo)已基本完成，1998年新修訂的《村民委員會組織法》實(shí)施，《村民委員會組織法》也摘掉了“試行”的帽子。修訂后的《村民委員會組織法》最重要的精神價值就是更充分體現(xiàn)了對村民民主權(quán)利的保護(hù)，如新修訂的《村民委員會組織法》除了延續(xù)“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”的規(guī)定以外，還特別在這之后增加了“實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的規(guī)定，這是農(nóng)村基層民主發(fā)展的一個重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，標(biāo)志著農(nóng)村基層民主發(fā)展開始進(jìn)入一個通過組織重建到實(shí)現(xiàn)村民民主權(quán)利的新的歷史時期。村民自治不僅僅是國家治理鄉(xiāng)村的一種方式，同時也是國家賦予農(nóng)民一項(xiàng)不可剝奪、不可轉(zhuǎn)讓的基本權(quán)利，農(nóng)村基層民主的價值取向正從工具性的功利價值回歸其民主價值的本源。

在2002年下發(fā)的《中央中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》中，明確指出“由村民直接選舉村民委員會，是法律賦予村民的一項(xiàng)基本民主權(quán)利，是基層民主的重要體現(xiàn)。搞好村民委員會換屆選舉，必須充分發(fā)揚(yáng)民主，切實(shí)保障廣大村民在選舉各環(huán)節(jié)中的權(quán)利，使村民委員會的選舉真正體現(xiàn)農(nóng)民群眾的意愿?！睘榱送苿悠渌齻€民主的建設(shè)，在2004年下發(fā)的《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》中，提出了“進(jìn)一步健全村務(wù)公開制度，保障農(nóng)民的知情權(quán)；進(jìn)一步規(guī)范民主決策機(jī)制，保障農(nóng)民群眾的決策權(quán)；進(jìn)一步完善民主管理制度，保障農(nóng)民群眾的參與權(quán)；進(jìn)一步強(qiáng)化村務(wù)管理的監(jiān)督制約機(jī)制，保障農(nóng)民群眾的監(jiān)督權(quán)”。2010年最新修訂通過的《村民委員會組織法》第三十六條更是對村民的權(quán)利提供司法救濟(jì)：“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任。”由此可見，從進(jìn)入新世紀(jì)以來國家法律和中央政策規(guī)定看，農(nóng)村基層民主發(fā)展的趨勢是由組織重建轉(zhuǎn)向村民權(quán)利的保障。

六、由選舉式民主單兵突進(jìn)走向四個民主齊頭并進(jìn)：農(nóng)村基層民主發(fā)展的全面深化

農(nóng)村基層民主中的四個民主本應(yīng)該均衡發(fā)展，才能取得最好的效果，然而各種主客觀原因?qū)е赂骷夵h委和政府在推進(jìn)鄉(xiāng)村民主過程中，普遍存在重選舉而輕治理的現(xiàn)象。

2004年以前，相對于其他三個民主而言，民主選舉的推進(jìn)力度最大，制度最完備，發(fā)展也最快，后三個民主發(fā)展緩慢，四個民主發(fā)展脫節(jié)現(xiàn)象普遍而嚴(yán)重。這是因?yàn)?980年代后期以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已在全國范圍內(nèi)普遍推行，傳統(tǒng)的公共意識瓦解，新興的個人意識抬頭，相當(dāng)數(shù)量的村級組織的凝聚力、吸引力和戰(zhàn)斗急劇下降，甚至出現(xiàn)權(quán)力真空，公共事務(wù)無人負(fù)責(zé)，上級政策無法順利傳達(dá)到農(nóng)戶，個別村矛盾糾紛無人調(diào)處，出現(xiàn)混亂局面。在這種情形下，國家首先關(guān)注的是選舉出一個班子，至于選舉后的治理倒不是那么急迫；對于地方政府而言民主選舉也是容易顯性化的工作，干起來容易出政績。選舉完成以后，日常的村務(wù)管理更加瑣碎、更加復(fù)雜、更加需要民主技術(shù)，操作性也更強(qiáng)，通過什么方法、順序、步驟，使決策、管理、監(jiān)督體現(xiàn)民主精神、符合村民自治立法的宗旨，理論上和實(shí)踐上都很模糊。

在實(shí)踐中，一些地方重選舉，輕管理，一選了之，選舉之后的決策、管理、監(jiān)督無人過問，出現(xiàn)了“民選的干部不民主”、“穿新鞋走老路”的現(xiàn)象，被群眾稱之為“半拉子”民主，最后還是會落入少數(shù)人甚至一個人說了算的巢臼，村民自治蛻變?yōu)椤按逦瘯灾巍鄙踔痢按逯魅巫灾巍盵10]。當(dāng)選的村干部不兌現(xiàn)競選承諾的情況司空見慣，不少村干部當(dāng)選后以權(quán)謀私，村民也沒有便捷的渠道去實(shí)施監(jiān)督，召集全體村民會議動用復(fù)雜的罷免程序又難以操作，成功率極低，小村官大腐敗現(xiàn)象也屢見不鮮了③，老百姓形象地總結(jié)為“村民自治是假民主真麻煩”。村務(wù)公開、民主理財(cái)、村民代表大會議事規(guī)則等制度掛在墻上、寫在紙上，形同虛設(shè)，村民自治有民主選舉而無民主治理，后選舉階段的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督基本上處于虛置狀態(tài)，出現(xiàn)了“選舉時熱熱鬧鬧，選舉后冷冷清清”的現(xiàn)象，構(gòu)成了一種獨(dú)特的“選舉參與型”治理模式[11]，農(nóng)村基層民主終究是一只“跛腳鴨”[12]。農(nóng)村民主選舉的制度化、法律化和規(guī)范化程度較高，實(shí)施情況令人比較滿意，但是民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的制度化、法律化和規(guī)范化程度則相對比較薄弱，尚未取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，大規(guī)模選舉中的選擇同選舉后的具體政治體系的運(yùn)作之間出現(xiàn)了巨大的斷裂帶。

經(jīng)過多年的村民自治實(shí)踐，特別是村委會選舉實(shí)踐，億萬農(nóng)民在民主參與中增強(qiáng)了權(quán)利意識，也掌握了一定的民主技術(shù)，逐漸養(yǎng)成了初步的民主習(xí)慣。村官腐敗現(xiàn)象蔓延，農(nóng)民意識到僅僅靠選舉難以監(jiān)督村官，民主選舉村委會干部已滿足不了他們?nèi)找嬖鲩L的民主訴求，他們逐漸要求通過民主決策、民主管理和民主監(jiān)督參與村民自治的全過程。中央和有關(guān)部門對這種情況高度重視。2004年6月，中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳又專門下發(fā)了《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》，要求充分認(rèn)識進(jìn)一步做好村務(wù)公開和民主管理工作的重大意義，完善和規(guī)范民主管理、民主決策和民主監(jiān)督。民主選舉“單兵突進(jìn)”的局面如何發(fā)展為選舉式民主和經(jīng)常性民主“齊頭并進(jìn)”，真正實(shí)現(xiàn)“四個民主一套車”，實(shí)現(xiàn)民主選舉與民主治理的相互統(tǒng)一、相互促進(jìn)、整體配套推進(jìn)，是未來農(nóng)村基層民主全面深化的內(nèi)在要求。

注釋：

①1998年江澤民總書記在視察安徽時指出：“包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治，都是黨領(lǐng)導(dǎo)下我國億萬農(nóng)民的偉大創(chuàng)造”。參見江澤民.全民推進(jìn)農(nóng)村改革，開創(chuàng)我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的新局面——在安徽考察工作時的講話［N］.人民日報(bào)，1998-9-25.

②如震驚全國的2011年6月11日廣東廣州增城新塘大墩村聚眾滋事事件。新塘鎮(zhèn)是個聞名世界的牛仔褲專業(yè)鎮(zhèn)，有40多萬外來人口，加上本地人口有70多萬。而大墩村戶籍人口7160人，外來人口卻有51170人。

③如徐寶文，遼寧省沈陽市東陵區(qū)前進(jìn)鄉(xiāng)望花村原黨委書記、村委會主任、望花集團(tuán)公司總經(jīng)理。他借所承包的村辦集體企業(yè)望花啤酒廠轉(zhuǎn)制之機(jī)，非法占有國有和集體資金1393萬元。此外，還有多起貪污受賄行為，違法違紀(jì)所得高達(dá)3124萬人民幣和8800美元，參見《檢察風(fēng)云》2005年第22期；2005年，通過開展農(nóng)村審計(jì)，查處的違紀(jì)問題涉及2萬多個單位，金額9.3億元；貪污案件3400多件，金額近7000萬元；給予6522人處分，其中移交司法機(jī)關(guān)372人，參見 http://www.gov.cn/jrzg/2007-04/10/content_577345.htm，2004年國務(wù)院全國糾風(fēng)工作會議資料。

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