曹日紅， 張建平， 楊 平， 張華松， 楊世明

(芷江縣林業(yè)局， 湖南 芷江 419100)

芷江縣集體林權(quán)體制改革后森林經(jīng)營扶持機制探討

曹日紅， 張建平， 楊 平， 張華松， 楊世明

(芷江縣林業(yè)局， 湖南 芷江 419100)

針對集體林權(quán)體制改革后，森林經(jīng)營中林地使用權(quán)、森林經(jīng)營主體、森林經(jīng)營面積的變化，考慮森林經(jīng)營的自然特性與公益特性，結(jié)合芷江的實際，分析國家財政對森林經(jīng)營扶持，不只在經(jīng)營商品林的補助和公益林的補償上，也要在森林經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施上給予財政扶持。

集體林權(quán)； 森林經(jīng)營； 對策與建議； 芷江縣

2007年以來，全國從上至下著力推行集體林權(quán)體制改革，通過“明晰所有權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，落實處置權(quán)，確保收益權(quán)”，重塑林業(yè)微觀經(jīng)營主體，使林權(quán)落實到農(nóng)戶，以期達到“山定權(quán)，樹定根，人定心”的積極效果[1]。集體林權(quán)制度改革從試點至今已開展8年，目前這一改革雖然取得了一定的成效，但是改革后還是面臨許多困難和問題。本文以芷江縣集體林權(quán)體制改革后森林經(jīng)營問題進行探討，以期進一步完善我國集體林權(quán)制度改革提供參考。

1 芷江縣基本概況

芷江縣位于湖南省西部，東鄰中方縣、鶴城區(qū)，南接洪江市、會同縣及貴州省天柱縣，西連新晃侗族自治縣及貴州省萬山特區(qū)，北與麻陽苗族自治縣及貴州省銅仁市。地處云貴高原東緣、武陵山南麓及雪峰山西脈之間，形成由北、西向東南傾斜，中部凹陷的山間盆地地貌?？h域國土總面積209553hm2，轄5鎮(zhèn)23鄉(xiāng)1個國有林場。據(jù)懷化市2011年森林資源統(tǒng)計年報數(shù)據(jù)顯示，芷江林業(yè)用地面積141975.5hm2，有林地面積122881.2hm2，森林覆蓋率62.43%，林木綠化率65.01%。

2 林權(quán)體制改革實施情況

芷江縣從2005年開始著手從事林權(quán)體制改革工作，到2011年底，全縣累計完成林地林權(quán)換發(fā)證外業(yè)核實面積13.44萬hm2，核實宗地27.8萬宗，核實率占全縣林業(yè)用地的95.09%；林權(quán)發(fā)證面積12.99萬hm2，發(fā)證宗地26.2萬宗，發(fā)證率91.93%；累計完成林權(quán)證發(fā)放84535本。全縣累計完成森林資源流轉(zhuǎn)228.63hm2，流轉(zhuǎn)宗地119宗，流轉(zhuǎn)金額350萬元。其中：土橋鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)12宗、面積14.36hm2，公坪鎮(zhèn)83宗、面積63.49hm2，牛牯坪鄉(xiāng)9宗、面積29.32hm2，羅舊鎮(zhèn)7宗、面積79.76hm2，麻纓塘鄉(xiāng)1宗、面積8hm2，曉坪鄉(xiāng)4宗、面積6.23hm2，楊公廟鄉(xiāng)3宗、面積27.47hm2。2011年完成森林資源抵押貸款15宗，貸款金額310萬元。

3 森林經(jīng)營特性

森林經(jīng)營具有自然特性和公益特性。森林經(jīng)營自然特性指森林經(jīng)營具有周期長、投資大、風(fēng)險大等特性。周期長：經(jīng)營一片森林至少需要20～30年才能獲利；投資大：據(jù)初步估算，目前營造一片森林需直接費用19500～24000元/hm2，間接費用1800元/hm2，共需21300～25800元/hm2；風(fēng)險大：在這20～30年中經(jīng)營的森林還要經(jīng)受不可預(yù)計的森林災(zāi)害，如森林火災(zāi)、森林病蟲害、冰凍雪災(zāi)等。森林經(jīng)營公益特性是指森林經(jīng)營具有維護生態(tài)環(huán)境建設(shè)的社會公共服務(wù)性。既森林具有生態(tài)效益，森林生態(tài)效益補償目前尚無統(tǒng)一概念，但理論界的邏輯是：由于森林具有生態(tài)效益，并且森林所有者沒有從森林生態(tài)效益中獲得經(jīng)濟利益，所以要求受益者給森林所有者補償[2]。補償?shù)氖巧纸?jīng)營者林地上成長的林木，獲益者是獲得經(jīng)營林地使用權(quán)的林農(nóng)。雖然，這一特性目前還沒有明確的價值估量標準，但是，一旦失去森林經(jīng)營的公益特性，人類將失去生存的條件。因此，林權(quán)體制改革必需尊循森林經(jīng)營的自然特性和其公益特性。

4 森林經(jīng)營問題

林權(quán)體制改革導(dǎo)致森林經(jīng)營效益提高，森林資源存量增加迅速，對制度改革和技術(shù)創(chuàng)新成果的保護壓力也與日俱增[3]。但林權(quán)的分解、經(jīng)營主體的小型化和多樣化，使營林生產(chǎn)經(jīng)營的主體、面積發(fā)生變化，以前由政府、集體經(jīng)營的林地，經(jīng)營面積在幾hm2到幾十hm2，甚至上百hm2，現(xiàn)如今變成林農(nóng)自己經(jīng)營，經(jīng)營面積變成幾hm2，甚至不到1hm2，過去的經(jīng)營主體變成了現(xiàn)在引導(dǎo)、指導(dǎo)、鼓勵性主體，過去被動經(jīng)營林地就能獲得效益，變成現(xiàn)在要積極主動經(jīng)營林地才能獲得效益。因此，森林經(jīng)營主體、面積均等發(fā)生了變化。這就要求國家對林改后的森林經(jīng)營注入新的機制。

4.1森林經(jīng)營需要財政扶持

林權(quán)體制改革后，林農(nóng)獲得了林地的使用權(quán)，但基于森林經(jīng)營的自然特性和社會公共服務(wù)性，林農(nóng)大多對自己經(jīng)營林地使用權(quán)并不積極，因此，需要國家財政扶持。財政扶持森林經(jīng)營主要分林業(yè)補助與林木補償，既商品林補助和生態(tài)公益林補償。

4.1.1 森林經(jīng)營商品林需要財政扶持 對商品林補助扶持，是國家為鼓勵林地所有者或林地承包商經(jīng)營商品林基地，發(fā)展商品林，是對林地所有者或林地承包商的營林活動進行補助，促使商品林經(jīng)營者獲得合理林地使用的市場效益，以提高林地供給水平。商品林補助其目的是“助”，是促進商品林發(fā)展，其手段是“補”，是促使經(jīng)營者獲得足額社會市場利潤，是對商品林經(jīng)營主體得不到社會平均利潤的一種補助，國家要鼓勵森林經(jīng)營者主動經(jīng)營商品林，就必須利用經(jīng)濟杠桿，保證各種營林生產(chǎn)要素在經(jīng)營時都能獲得穩(wěn)定利潤，否則這些資源要素就會轉(zhuǎn)向報酬高的非林業(yè)行業(yè)，林業(yè)發(fā)展就成了紙上談兵。

4.1.2 森林經(jīng)營公益林需要財政扶持 森林生態(tài)效益補償，是由于森林具有生態(tài)效益，國家將部分森林區(qū)劃為生態(tài)公益林，限制森林經(jīng)營者對森林所有權(quán)的合法行使，并且森林所有者沒有從森林生態(tài)效益中獲得經(jīng)濟利益，所以要求受益者給森林所有者給予補償。因此，生態(tài)公益林補償是指國家為了改善生態(tài)環(huán)境，為社會提供公共生態(tài)安全服務(wù)，限制、剝奪森林主體對森林所有權(quán)行使所造成損失的一種經(jīng)濟補償措施。補償?shù)氖巧纸?jīng)營者林地上生長的林木，獲益者是獲得經(jīng)營林地使用權(quán)的森林經(jīng)營主體，森林經(jīng)營主體經(jīng)營林地種植林木的主要目的并非自用，而是通過林木出售獲得經(jīng)濟利潤，然而政府認為如果任由營林主體任意地處置林木，會破壞生態(tài)環(huán)境，影響人民懶以生存的環(huán)境質(zhì)量，所以為了公共利益，國家對林木所有權(quán)的處置設(shè)置了儲多限制條件，這無疑限制了林木所有權(quán)對私人財產(chǎn)權(quán)的行使，對私人利益因國家、社會而蒙受的損失，站在公平的立場上，應(yīng)由國家給予適當(dāng)?shù)难a償[2]。

4.2森林經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要財政扶持

4.2.1 林區(qū)公路建設(shè)需要財政扶持 集體林權(quán)體制改革后，林地使用具有確權(quán)性更明顯，它可以確定到某一個林農(nóng)手中，就算國家財政對森林經(jīng)營不扶持，林農(nóng)也可能會使用自己的林地使用權(quán)來經(jīng)營森林，不管經(jīng)營的好與壞，而林區(qū)公路就不同，它具有集體性，要修一條林區(qū)公路，必需是一個村，一個組，或者是幾戶林農(nóng)共同修建才能修成。因此，集體林權(quán)體制改革后，林區(qū)公路建設(shè)的集體性尤顯重要。

但是，在近幾年開展的新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)村的各項設(shè)施都得到迅猛發(fā)展，而林區(qū)道路建設(shè)卻未能同步跟進。國家對林區(qū)公路建設(shè)投入沒有明確規(guī)定，甚至于對于林區(qū)公路建設(shè)不納入林業(yè)部門規(guī)劃范疇，全納到公路部門規(guī)劃。林區(qū)公路建設(shè)滯后，林農(nóng)經(jīng)營森林的積極性難以提高，因為，林地交通條件差，林木成熟后憑林農(nóng)人工搬運采伐不合算，只好交給一些私營、國營、個體聯(lián)營等企業(yè)單位采伐，而這些企業(yè)單位也只能是連片采運林木，利用修林區(qū)公路采運林木才合算。因此，一些木材經(jīng)營加工單位在采伐林木時，都是靠臨時修建林區(qū)公路，他們只顧自己的利益，不顧修路時造成林地損壞，造成今后的水土流失、山體滑坡等現(xiàn)象，這樣的路不僅讓林農(nóng)得不到利益，還會殃及林農(nóng)。

4.2.2 森林災(zāi)險建設(shè)需要財政扶持 集體林權(quán)體制改革后，森林防火形式面臨著新的變化。經(jīng)營面積變小，經(jīng)營主體增多，經(jīng)營主體因財力有限，缺少專業(yè)培訓(xùn)，防范森林火災(zāi)的能力依舊沒有明顯改善。巡山護林難、火源管控難、設(shè)施建設(shè)難、撲救組織難、資金投入難是林改后出現(xiàn)的新問題[4]。有些政府防火機構(gòu)因林權(quán)分解到林農(nóng)后將防火責(zé)任全推卸給林農(nóng)。森林保險相關(guān)法律法規(guī)缺乏。我國至今沒有一套規(guī)范的森林保險法規(guī)，森林保險的組織體系、經(jīng)營范圍、基金管理、費率制度、賠付標準等缺乏法律規(guī)范。目前森林保險法律方面滯后，由于缺乏相應(yīng)的森林保險法律法規(guī)，在實際操作中，缺乏操作森林保險的法律依據(jù)[5]。

5 對策與建議

5.1國家投入森林經(jīng)營

為進一步提高全社會植樹造林積極性，加快國家造林綠化步伐，推進現(xiàn)代林業(yè)又好又快發(fā)展，國家出現(xiàn)臺了中央財政造林補貼試點資金，中央財政造林補貼試點資金包括造林直接補貼和間接費用補貼： ①造林直接補貼，是指對造林主體實施造林所需費用的補貼，即人工造林，喬木林補助3000元/hm2，灌木林補助1800元/hm2，木本糧油經(jīng)濟林補助2400元/hm2，水果、木本藥材等其他經(jīng)濟林補助1500元/hm2，新造竹林補助1500元/hm2。跡地人工更新，補助1500元/hm2。 ②間接費用補貼，間接費用補貼按照中央財政造林補貼總額5%的比例安排，主要用于試點縣組織開展政策宣傳、作業(yè)設(shè)計、技術(shù)指導(dǎo)、監(jiān)督檢查、檔案管理等方面工作的支出。省、地(市)兩級組織開展造林補貼工作所需經(jīng)費，分別由同級財政部門預(yù)算安排。

國家財政對造林施行補貼，激勵了部分林農(nóng)的造林熱情，隨后，中央財政對林木撫育又出現(xiàn)臺了相關(guān)補貼標準[3]：補貼標準平均為1500元/hm2，這樣，更加激勵了林農(nóng)經(jīng)營森林的熱情。

5.2芷縣江商品林森林經(jīng)營

為發(fā)揮林農(nóng)的造林積極性，既要用好資金又要搞好造林綠化和林木撫育，根據(jù)芷江縣的實際，采取以下模式：凡造0.67～6.67hm2林地按1200元/hm2(900元/hm2造林+300元/hm2撫育)+600元/hm2(二、三次的撫育款)=1800元/hm2；造6.67～13.33hm2林地按1350元/hm2(900元/hm2造林+450元/hm2撫育)+900元/hm2(二、三次的撫育款)=2250元/hm2；造13.33hm2以上的林地按2250元/hm2(1800元/hm2造林+450元/hm2撫育)+900元/hm2(二、三次的撫育款)=3150元/hm2。

通過這種模式對造林、撫育的每個環(huán)節(jié)都由縣林業(yè)局林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計隊組織驗收，憑林調(diào)隊的驗收合格單，由營林股開付款單，再由計財股付款，使每一筆資金都能用到林農(nóng)造林基地中，絕不挪作它用。這樣大大的激勵了林農(nóng)的造林熱情，2007—2010年，芷江縣累計完成各種森林經(jīng)營造林10203.6hm2；2011年芷江縣完成森林經(jīng)營中幼林撫育933.33hm2。

5.3芷江縣公益林經(jīng)營

根據(jù)芷江公益林統(tǒng)計資料顯示：芷江縣2002年國家級生態(tài)公益林面積2.33萬hm2；2008年生態(tài)公益林面積4.28萬hm2，其中國家級生態(tài)公益林面積3.33萬hm2，省級生態(tài)公益林面積0.95萬hm2；2010年生態(tài)公益林面積4.59萬hm2，其中國家級生態(tài)公益林面積3.64萬hm2，省級生態(tài)公益林面積0.95萬hm2。隨著社會的發(fā)展，經(jīng)營森林的經(jīng)濟利潤也越來越高，生態(tài)公益林為社會提供公共生態(tài)安全服務(wù)價值也越高，國家對公益林補償標準也逐步提高：2002—2006年生態(tài)公益林的補償標準為37.5元/(hm2·a)(直補給林農(nóng))，2007—2009年生態(tài)公益林的補償標準為75元/(hm2·a)(直補給林農(nóng)52.5元/(hm2·a))[5]，從2010年開始對屬于集體、個人所有的國家級、省級公益林中央財政補償標準為150元/(hm2·a)(直補給林農(nóng)127.5元/(hm2·a))。

5.4積極探索投資機制，廣辟林區(qū)公路建設(shè)資金渠道

資金問題是林區(qū)公路建設(shè)的根本，集體林權(quán)體制改革后，森林經(jīng)營模式的多樣性，決定了林區(qū)公路建設(shè)資金組成的多樣性。森林經(jīng)營效益在規(guī)劃和建設(shè)中要全盤考慮，發(fā)改、財政、交通、林業(yè)等部門，應(yīng)爭取將林區(qū)公路建設(shè)項目納入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資范疇和專項資金預(yù)算，出臺相應(yīng)的扶持政策；縣、鄉(xiāng)兩級政府要加大財政投入力度，制定優(yōu)惠政策，廣辟籌資渠道[6]。

近幾年，芷江縣林業(yè)部門積極致力于林區(qū)公路修建，并采取“以點帶鄰，間接投入”的方式，即以采伐林木需修林區(qū)公路的地段為中心，帶動相鄰需修林區(qū)公的山頭地塊，在資金的投入上，沒有單獨林區(qū)公路修建這一項，而是在林木采運中將林區(qū)公路修建納入規(guī)劃中。從2007年開始，芷江在世行林國有資產(chǎn)的采伐拍賣中，采取將林區(qū)公路修建費用考慮到林木拍賣中，以獲取更大利潤。通過這種方式，芷江近幾年累計修建林區(qū)公路達10余km。

然而，芷江縣世行林采伐拍賣接近尾聲，通過采伐拍賣世行林木修建林區(qū)公路將不再現(xiàn)。而林區(qū)公路建設(shè)本身受其自身集體制約，要修一條林區(qū)公路，必需是一個村，一個組，或者是幾戶林農(nóng)共同修建才能修成。所以，建議國家在扶持林農(nóng)經(jīng)營森林時，盡量做到全面、長遠，考慮把林區(qū)公路建設(shè)納入到國家政策扶持中來。國家財政扶持林農(nóng)修建林區(qū)公路，不僅可以讓林農(nóng)經(jīng)營林木時獲得更好的利潤，而且修建的林區(qū)公路將會是林農(nóng)今后經(jīng)營森林時長久的防火林道，將會是林區(qū)林農(nóng)今后在生產(chǎn)、生活中的方便之道。

5.5加強森林防火責(zé)任，建全森林保險體制

集體林權(quán)體制改革后，經(jīng)營主體同政府防火意識和防火能力的提升同樣是經(jīng)后森林防火工作建設(shè)的重點。一是政府防火機構(gòu)不能因林權(quán)分解到林農(nóng)后將防火責(zé)任全推給林農(nóng)，要積極引導(dǎo)林農(nóng)加強防火責(zé)任，如引導(dǎo)林農(nóng)按鄉(xiāng)、村、組，或者按山頭地塊成立防火組織機構(gòu)，并繳納一定費用，建立防火公積金制，逐步形成防火機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)制，從而加大防火力度，并且政府部門給予適當(dāng)?shù)呢斄Ψ龀?。二是立法部門加快完善森林保險法律法規(guī)，政府與有關(guān)方面加強部門合作政策性森林保險制度是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，法制建設(shè)是森林保險的前提和保障，通過森林保險立法，明確森林保險由政府支持的政策性，并以法律形式明確政府在森林保險中應(yīng)發(fā)揮的職能和作用，避免政府支持森林保險的隨意性；同時規(guī)范森林保險的經(jīng)營主體、參與主體、受益主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，充分調(diào)動相關(guān)部門、林業(yè)企業(yè)、林業(yè)專業(yè)合作組織、林農(nóng)等社會各方的積極性，各部門協(xié)同合作共同推進森林保險發(fā)展[5]。

近幾年，芷江林業(yè)部門、財政部門對公益林和部分商品林按6000元/hm2進行森林投保，對促進芷江森林防火起到了一定的作用。但是，縣財政必然有限，就近幾年的森林投保也時常脫節(jié)，即使能投保的商品林也只能是規(guī)模較大的重點商品林基地的林木。對森林病蟲害的防治投保就沒有開過先例，因此，建議國家將森林保險納入國家財政扶持中來，建立長期森林保險納扶持機制。

[1] 譚著明, 吳先云, 竇范云，等.林權(quán)改革對林業(yè)技術(shù)需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響—以湖南沅江市為例[J].湖南林業(yè)科技，2009，36(6)：59-62.

[2] 姚順波. 林業(yè)補助與林木補償制度研究—兼評森林生態(tài)效益研究的誤區(qū)[J].林業(yè)科學(xué)，2005，41(6)：85-88.

[3] 姜漢輝, 劉師雄, 劉中輝, 等. 林權(quán)制度改革后森林防火機制創(chuàng)新的思考[J].湖南林業(yè)科技，2009，36(6)：63-65.

[4] 譚著明，張燦明，柏方敏, 等. 冰雪致湖南森林毀損原因、損失評估及重建設(shè)想[J].林業(yè)科學(xué)，2008，44(11)：91-95.

[5] 雷茜，張廣勝. 集體林權(quán)改革后森林保險發(fā)展問題與對策[J].沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2011，13(1)：28-32.

[6] 李建瓣，王卿，陳才清. 林區(qū)道路建設(shè)有關(guān)問題的探討[J].中國林業(yè)，2008(2)：37.

(文字編校：楊 駿)

DiscussiononsupportmechanismofforestmanagementafterthecollectiveforestrightsystemreforminZhijiangCounty

CAO Rihong, ZHANG Jianping, YANG Ping,ZHANG Huashong, YANG Shiming

(Forestry Bureau of Zhijiang County, Zhijiang 419100, China)

According to the changes in forestland use right, main body and areas of forest management, and considering the nature of public welfare forest and characteristic after right system reform of the collective forest combine the status of it in Zhijiang County. The national finance to forest management support were analyzed, the results showed thtat not only compensated in the management of commodity forest and commonweal forest, but also supported in the forest management infrastructure.

collective forest right; forest management; countermeasure and suggestion; Zhijiang county

2012-11-06

2013-01-10

曹日紅(1971-)，男，湖南省芷江縣人，助理工程師，從事林業(yè)資源管理與科技推廣工作。

F 326.2

A

1003-5710(2013)02-0062-04

10. 3969/j. issn. 1003-5710. 2013. 02. 017