鄭福喜

(隆回縣林業(yè)局， 湖南 隆回 422200)

關(guān)于征占用林地審核審批制度的調(diào)查與思考

鄭福喜

(隆回縣林業(yè)局， 湖南 隆回 422200)

通過(guò)對(duì)當(dāng)前在執(zhí)行征占用林地審核審批制度過(guò)程中遇到的問(wèn)題進(jìn)行分析，并有針對(duì)性地提出一些對(duì)策和建議，以期為征占用林地審核審批制度的完善提供參考。

征占用林地； 林地制度； 調(diào)查； 思考

林地是國(guó)家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，是森林賴以生存與發(fā)展的根基，在發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)、建設(shè)生態(tài)文明、維護(hù)國(guó)土生態(tài)安全中具有重要地位，在應(yīng)對(duì)全球氣候變化中具有特殊地位，在實(shí)現(xiàn)森林覆蓋率目標(biāo)、保障木材及林產(chǎn)品供給和全面推進(jìn)小康社會(huì)建設(shè)進(jìn)程中具有基礎(chǔ)性作用[1]。2010年,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要》(2010—2020年)明確要求“要把林地與耕地放在同等重要的位置，高度重視林地保護(hù)”。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快，以及國(guó)家對(duì)耕地設(shè)紅線保護(hù)，各項(xiàng)建設(shè)工程的用地大規(guī)模向林地轉(zhuǎn)移，對(duì)林地的需求逐年增加，因此，必須加強(qiáng)占用征收林地管理、完善林地行政許可制度、規(guī)范林地審核審批，才能實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)林地資源，促進(jìn)依法合理使用林地，避免因林地面積的減少而引發(fā)的多種生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1 關(guān)于林地的認(rèn)定問(wèn)題

1.1存在的問(wèn)題

按照土地管理法的有關(guān)規(guī)定，林地屬于土地類(lèi)型中的農(nóng)用地范疇，由于林地分類(lèi)與土地分類(lèi)在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上存在差異，造成分類(lèi)模糊，致使林業(yè)、國(guó)土部門(mén)對(duì)林地的認(rèn)定不統(tǒng)一，乃至產(chǎn)生爭(zhēng)議。主要表現(xiàn)在：①林業(yè)、國(guó)土部門(mén)資源數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑不同。兩部門(mén)都獨(dú)立開(kāi)展資源調(diào)查，單獨(dú)建立資源數(shù)據(jù)庫(kù)，林地?cái)?shù)據(jù)均以各自的資源清查為統(tǒng)計(jì)口徑，造成林地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)不一致。同時(shí)，資源數(shù)據(jù)更新也是獨(dú)立進(jìn)行，往往國(guó)土部門(mén)的林地?cái)?shù)據(jù)比林業(yè)部門(mén)的要小。例如，國(guó)家實(shí)施的退耕還林工程，林業(yè)部門(mén)在驗(yàn)收合格后，及時(shí)向林權(quán)所有者頒發(fā)了林權(quán)證，將原來(lái)的耕地變更為林地，而國(guó)土部門(mén)卻沒(méi)有變更，數(shù)據(jù)庫(kù)里土地地類(lèi)依然是耕地。②法律法規(guī)在林地地類(lèi)劃分上存在明顯沖突。對(duì)于林地的含義，《森林法實(shí)施條例》(2000年，國(guó)務(wù)院第278號(hào)令)第二條規(guī)定 “……。林地，包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林地?！?007年，由國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)發(fā)布的《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》(GB/T21010—2007)，將園地同林地作為并列的“一級(jí)類(lèi)”劃分，園地的地類(lèi)含義，實(shí)質(zhì)就是林地中的喬木林地、灌木林地。標(biāo)準(zhǔn)中“二級(jí)類(lèi)”沙地、裸地，通常為林地中的宜林地或荒山荒地。③部門(mén)利益作祟。當(dāng)前，行業(yè)間、部門(mén)間的競(jìng)爭(zhēng)越發(fā)激烈，許多部門(mén)為做大做強(qiáng)都在出手“攻城略地”，搶占制高點(diǎn)，擴(kuò)大話語(yǔ)權(quán)，個(gè)別部門(mén)甚至伸手要搶林業(yè)的領(lǐng)地，擠壓林業(yè)部門(mén)的發(fā)展空間。前段時(shí)間一些地方國(guó)土部門(mén)在開(kāi)展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作中，對(duì)林地重新核發(fā)土地證，將林業(yè)部門(mén)依法頒發(fā)的具有法律效力的林權(quán)證解釋為“工作證”，值得十分警惕。

1.2對(duì)策與建議

1.2.1 林業(yè)、國(guó)土部門(mén)應(yīng)建立統(tǒng)一的資源數(shù)據(jù)庫(kù)管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享 可從國(guó)家層面自上而下對(duì)兩部門(mén)的資源數(shù)據(jù)進(jìn)行有效銜接，由各級(jí)政府牽頭，對(duì)林業(yè)、國(guó)土資源利用規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)口徑等方面存在的差異進(jìn)行比照，尋找原因，提出解決辦法，最大限度的減小差異。當(dāng)條件成熟時(shí)，由當(dāng)?shù)卣M織第三方調(diào)查規(guī)劃資質(zhì)單位對(duì)包括林地在內(nèi)的土地資源進(jìn)行祥查，并結(jié)合本地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，部門(mén)規(guī)劃和其它專項(xiàng)規(guī)劃，建立統(tǒng)一的土地(林地)資源數(shù)據(jù)庫(kù)管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息互通，資源共享。對(duì)確認(rèn)或規(guī)劃為林業(yè)用地的土地，嚴(yán)格按森林法及其實(shí)施條例的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理，集體土地確權(quán)登記發(fā)證不得覆蓋林地。

1.2.2 以法律為武器切實(shí)維護(hù)部門(mén)權(quán)益 在現(xiàn)有法律構(gòu)架下，林業(yè)部門(mén)對(duì)林地的認(rèn)定，必須嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》第二條的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，盡管2007年出臺(tái)的《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》(GB/T21010—2007)，對(duì)林地的范圍及林業(yè)發(fā)展空間構(gòu)成一定挑戰(zhàn)，但森林法實(shí)施條例屬于行政法規(guī)，而土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)是部門(mén)規(guī)章，前者的法律效力比后者大。況且國(guó)家尚未對(duì)地類(lèi)劃分有關(guān)沖突的內(nèi)容出臺(tái)解釋，因此，林業(yè)部門(mén)依法管理林地是有法有據(jù)的。

1.2.3 強(qiáng)化林地行政執(zhí)法，提高林業(yè)自身地位 各級(jí)林業(yè)部門(mén)有專門(mén)的林地管理機(jī)構(gòu)，有森林公檢法司法體系，執(zhí)法體制和執(zhí)法隊(duì)伍健全穩(wěn)定。林業(yè)部門(mén)要把保護(hù)林地資源，維護(hù)生態(tài)安全作為己任，將開(kāi)展林地執(zhí)法作為維護(hù)林業(yè)權(quán)威和提高林業(yè)地位的重要手段，始終貫穿到林業(yè)日常行政管理工作中。通過(guò)開(kāi)展林地執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，依法查處征占用林地違法行為，將一些有影響的大案、要案的查處結(jié)果通過(guò)媒體曝光，切實(shí)提高林業(yè)社會(huì)影響力。特別對(duì)越權(quán)違規(guī)審批林地的行為，一律移送司法機(jī)關(guān)立案查處，堅(jiān)決捍衛(wèi)林業(yè)法律尊嚴(yán)。

2 關(guān)于林地類(lèi)型的界定問(wèn)題

2.1存在的問(wèn)題

《使用林地可行性報(bào)告編寫(xiě)規(guī)范》(林資發(fā)[2002]237號(hào))將占用征用林地類(lèi)型分為防護(hù)林地、特種用途林地、用材林地(含采伐跡地)、經(jīng)濟(jì)林地(含采伐跡地)、薪炭林地(含采伐跡地)、苗圃地和其它林地7種?！敦?cái)政部國(guó)家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)〈森林植被恢復(fù)費(fèi)征收使用管理暫行辦法〉的通知》(2002年，財(cái)綜[2002]73號(hào))第六條將林地分為重點(diǎn)防護(hù)林地和特種用途林地(重點(diǎn)防特林地)，防護(hù)林地和特種用途林地(防特林地)，用材林、經(jīng)濟(jì)林和薪炭林林地(用經(jīng)薪林地)、苗圃地、未成林造林地、疏林地和灌木林地(疏灌林地)、宜林地、采伐跡地、火燒跡地(其它林地)14種林地類(lèi)型，并分別規(guī)定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。林資發(fā)[2002]237號(hào)對(duì)“其它林地”類(lèi)型沒(méi)有具體明確包含哪些地類(lèi)，但通過(guò)比對(duì)，該林地類(lèi)型包含的地類(lèi)應(yīng)為未成林造林地、疏林地、灌木林地、火燒跡地和宜林地5種。因此，前述兩個(gè)文件中林地類(lèi)型的含義基本是統(tǒng)一的，具體見(jiàn)表1。

表1 林地類(lèi)型比較表Tab 1 Thecomparisontableofforestlandtype文件名稱林資發(fā)[2002]237號(hào)財(cái)綜[2002]73號(hào)林地類(lèi)型劃分防護(hù)林地防護(hù)林地特種用途林地重點(diǎn)防護(hù)林地用材林地(含采伐跡地)特種用途林地經(jīng)濟(jì)林地(含采伐跡地)重點(diǎn)特種用途林地薪炭林地(含采伐跡地)用材林地(含采伐跡地)苗圃地經(jīng)濟(jì)林地(含采伐跡地)其他林地薪炭林地(含采伐跡地)苗圃地未成林造林地疏林地灌木林疏宜林地采伐跡地火燒跡地

目前，我們辦理征占用林地審核審批所使用的林地申請(qǐng)表及國(guó)家占用征收林地管理信息系統(tǒng)中的林地信息登記表，表中的林地類(lèi)型種類(lèi)與財(cái)綜[2002]73號(hào)中的林地類(lèi)型基本保持一致。不難看出，表1中既包含有貌似“林種”的林地類(lèi)型，又有屬于“地類(lèi)”范疇的林地類(lèi)型。如果林地分類(lèi)不是依林地現(xiàn)狀劃分的話，那么，前5個(gè)貌似“林種”的林地類(lèi)型，通常包含除苗圃地、輔助生產(chǎn)林地以外的其它“地類(lèi)”。這種將存在包含與被包含關(guān)系的“林種”和“地類(lèi)”羅列在同一表中的林地分類(lèi)，造成林地類(lèi)型概念混淆不清，分類(lèi)模糊，容易讓人產(chǎn)生誤解，特別讓剛參加工作或剛接觸林地審核審批的人員感到迷惑，往往一時(shí)難以準(zhǔn)確界定林地的類(lèi)型，無(wú)法正確填寫(xiě)使用林地申請(qǐng)表或信息表，從而影響森林植被恢復(fù)費(fèi)的征收，更讓非專業(yè)人士對(duì)林地申報(bào)材料中諸如公益林、林種、林地類(lèi)型的數(shù)據(jù)的不一致性等問(wèn)題難以理解。

2.2對(duì)策與建議

2.2.1 正確理解林地類(lèi)型的概念 林地類(lèi)型劃分是從林地的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)出發(fā)，是林地地類(lèi)的特殊劃分，又不像地類(lèi)也不全是林種，是林種和地類(lèi)的綜合反映。準(zhǔn)確把握林地類(lèi)型，是依法辦理征占用林地手續(xù)，足額征收植被恢復(fù)費(fèi)的前提和保證。

2.2.2 界定林地類(lèi)型的方法 首先要確認(rèn)林地的森林(林地)類(lèi)別，林地按照主導(dǎo)功能的不同分為生態(tài)公益林地和商品林地二個(gè)類(lèi)別[2]。通過(guò)林地現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)和對(duì)比森林資源數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行確認(rèn)。凡區(qū)劃為生態(tài)公益林地的，林地的林地類(lèi)型只能是重點(diǎn)防特林地或防特林地；區(qū)劃為商品林地的，其中有林地、疏林地和灌木林地，如果在分類(lèi)經(jīng)營(yíng)區(qū)劃時(shí)規(guī)劃了林種的，則按規(guī)劃林種確定林地類(lèi)型，沒(méi)有規(guī)劃林種的，則按現(xiàn)實(shí)林種或現(xiàn)狀地類(lèi)確定，其余林地按現(xiàn)狀地類(lèi)確定林地類(lèi)型。

2.2.3 規(guī)定林地類(lèi)型優(yōu)先級(jí) 當(dāng)某塊林地同時(shí)滿足一個(gè)以上林地類(lèi)型劃分條件時(shí)，應(yīng)按照先生態(tài)公益林地、后商品林地的原則進(jìn)行確認(rèn)。從足額征收森林植被恢復(fù)費(fèi)出發(fā)，建議按照財(cái)綜[2002]73號(hào)文件規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行就高不就低的原則確定林地類(lèi)型。即生態(tài)公益林地林地類(lèi)型優(yōu)先級(jí)順序?yàn)椋簢?guó)家重點(diǎn)特種用途林地、國(guó)家重點(diǎn)防護(hù)林地、特種用途林地、防護(hù)林地。商品林地林地類(lèi)型優(yōu)先級(jí)順序?yàn)椋河貌牧至值?、?jīng)濟(jì)林林地、薪炭林林地、苗圃地、未成林造林地、疏林地、灌木林地、宜林地、采伐跡地、火燒跡地(見(jiàn)表2) 。

表2 林地類(lèi)型優(yōu)先級(jí)劃分表Tab 2 Theproiritylevelpartitiontableofforestlandtypes森林(林地)類(lèi)別生態(tài)公益林地商品林地重點(diǎn)防特林地用材林林地疏林地防特林地經(jīng)濟(jì)林林地灌木林地薪炭林林地宜林地苗圃地采伐跡地未成林造林地火燒跡地

3 關(guān)于林地審核審批權(quán)限問(wèn)題

3.1存在的問(wèn)題

按照現(xiàn)行林地審核審批權(quán)限規(guī)定，長(zhǎng)期使用林地實(shí)行兩級(jí)(省和國(guó)家)審核制度，臨時(shí)占用林地實(shí)行四級(jí)(縣、市、省、國(guó)家)審批制度，林業(yè)生產(chǎn)直接服務(wù)設(shè)施占用林地實(shí)行三級(jí)(縣、省、國(guó)家)批準(zhǔn)制度[3]?？h級(jí)林業(yè)主管部門(mén)的林地審批權(quán)限為臨時(shí)占用除防護(hù)林和特種用途林以外的其它林地面積2hm2以下，及森林經(jīng)營(yíng)單位修筑林業(yè)直接服務(wù)設(shè)施占用林地。審批臨時(shí)占用林地必須滿足三個(gè)條件：①林地使用性質(zhì)為臨時(shí)；②林地類(lèi)別為商品林地；③使用林地面積在2hm2以下。由此看出，縣級(jí)林業(yè)主管部門(mén)的林地審批權(quán)限較小，目前不具有林地審核權(quán)。

但從歷年來(lái)各建設(shè)工程使用林地的性質(zhì)來(lái)看，除一些大型項(xiàng)目(如公路、鐵路等)建設(shè)涉及臨時(shí)占用林地外，其它多為長(zhǎng)期使用林地性質(zhì)，屬于林地審核范疇。加上大部分建設(shè)項(xiàng)目位于交通沿線、江河兩岸、城市(城鎮(zhèn))周邊，這些地方又多屬于生態(tài)公益林區(qū)劃范圍，往往需要去上級(jí)主管部門(mén)辦理林地審核審批手續(xù)。這樣使一些占用林地面積較小的項(xiàng)目業(yè)主，出于辦理林地手續(xù)繁瑣及路途遙遠(yuǎn)的顧慮，往往以身試法，造成未批先占、不批也占的現(xiàn)象有所抬頭，增加了林地管理的難度。

3.2對(duì)策與建議

3.2.1 完善征占用林地管理信息系統(tǒng)，盡快實(shí)施網(wǎng)上申報(bào)和審核(批)管理 推行網(wǎng)上政務(wù)公開(kāi)，將林地審核審批程序規(guī)范及流程等服務(wù)事項(xiàng)在電子政務(wù)平臺(tái)公布，全面實(shí)施聯(lián)網(wǎng)審核審批，切實(shí)提高行政效能。

3.2.2 適當(dāng)下放林地審核審批權(quán) 縣級(jí)林業(yè)主管部門(mén)具有受理征占用林地申請(qǐng)、權(quán)限內(nèi)林地審批和報(bào)批林地等職責(zé)，為充分發(fā)揮林業(yè)的社會(huì)化服務(wù)職能，提高林地審核審批率和占用征收林地到位率，建議國(guó)家在制定新的征占用林地管理政策時(shí)，在從嚴(yán)把關(guān)的前提下，適度放寬縣級(jí)林地審核審批權(quán)限。即授予縣級(jí)林業(yè)主管部門(mén)適當(dāng)?shù)牧值貙徍藱?quán)，放寬臨時(shí)用地審批權(quán)。

4 關(guān)于使用林地性質(zhì)的確定問(wèn)題

4.1存在的問(wèn)題

目前，工程建設(shè)使用林地性質(zhì)主要分為占用征收林地(永久性用地)、臨時(shí)占用林地、修筑林業(yè)直接服務(wù)設(shè)施占用林地三種。但有一些項(xiàng)目的用地性質(zhì)介于永久性用地和臨時(shí)用地之間。如磚廠、采石場(chǎng)等采礦類(lèi)項(xiàng)目，其中工棚區(qū)、加工區(qū)、生活區(qū)的建設(shè)，因需要修建一些構(gòu)筑物，往往具備長(zhǎng)期用地的特點(diǎn)，理應(yīng)辦理征占用林地手續(xù)。而采石、取土等采礦區(qū)域，因使用后一般可以恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件，屬于短期用地性質(zhì)，適合辦理臨時(shí)用地手續(xù)。但目前林地管理政策對(duì)該類(lèi)項(xiàng)目的用地性質(zhì)未作統(tǒng)一規(guī)定，有些地方全部按長(zhǎng)期用地辦理手續(xù)，有些地方則按臨時(shí)用地報(bào)批，致使項(xiàng)目用地性質(zhì)的確定在一定程度上具有較大的隨意性，對(duì)林地規(guī)范化管理帶來(lái)影響。

4.2對(duì)策與建議

4.2.1 制定項(xiàng)目用地性質(zhì)的一般原則 各項(xiàng)建設(shè)工程的林地使用權(quán)，通常是通過(guò)征收或租賃兩種途徑取得，如果是征用的，一般應(yīng)辦理長(zhǎng)期使用手續(xù)。如果是租用的(按政策規(guī)定林地租賃期最多不超過(guò)70年)，則分情況辦理臨時(shí)或長(zhǎng)期使用手續(xù)。如果在2年使用期內(nèi)可以歸還林地的，或使用期雖然超過(guò)2年，但項(xiàng)目建設(shè)無(wú)需在占用林地上修筑永久性建筑物，且使用后可以恢復(fù)的，則辦理臨時(shí)用地手續(xù)，臨時(shí)用地期滿后確需延期的要按規(guī)定辦理審批手續(xù)。否則，一律辦理長(zhǎng)期使用手續(xù)。

4.2.2 科學(xué)確定項(xiàng)目用地性質(zhì)，實(shí)行差別化管理 根據(jù)《國(guó)家林業(yè)局占用征用林地審核審批管理規(guī)范》(林資發(fā)[2003]139號(hào))第一條“建設(shè)項(xiàng)目占用征用林地的條件和范圍”有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化建設(shè)項(xiàng)目用地性質(zhì)管理，建立項(xiàng)目用地性質(zhì)目錄?？紤]臨時(shí)用地未改變林地性質(zhì)的特點(diǎn)，建議對(duì)臨時(shí)用地和長(zhǎng)期用地制定不同的植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，臨時(shí)用地的收費(fèi)應(yīng)低于征占用林地收費(fèi)，但臨時(shí)用地要收取用于林業(yè)生產(chǎn)條件恢復(fù)所需的費(fèi)用，即“林地復(fù)墾費(fèi)”，以保證項(xiàng)目使用林地的規(guī)范性、合理性。

5 關(guān)于臨時(shí)用地審批及恢復(fù)問(wèn)題

5.1存在的問(wèn)題

臨時(shí)占用林地指占用林地期限不超過(guò)2年，不在占用的林地上修筑永久性建筑物，用地單位在占用期滿后必須恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件[4]。但在實(shí)際辦理臨時(shí)使用林地審批中往往產(chǎn)生一些問(wèn)題：①臨時(shí)占用林地期滿后，因工程建設(shè)需要，林地不能如期歸還，確需延長(zhǎng)使用期限的，辦理程序目前無(wú)章可循。②對(duì)臨時(shí)用地的恢復(fù)，目前政策規(guī)定模糊，職責(zé)不明、措施不力。

5.2對(duì)策與建議

5.2.1 應(yīng)出臺(tái)臨時(shí)用地延期審批規(guī)范 對(duì)符合用地政策且確需延期的臨時(shí)占用林地項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)制定延期審批的具體規(guī)定，以進(jìn)一步規(guī)范臨時(shí)用地管理。如目前在建的一些國(guó)家重點(diǎn)工程項(xiàng)目(高速公路、鐵路等)的建設(shè)工期一般為3～5年，有的甚至更長(zhǎng)，項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中，往往需要臨時(shí)占用一些林地，而現(xiàn)行的臨時(shí)占用林地期限規(guī)定為2年，那么就出現(xiàn)工程未完工而臨時(shí)占地卻到期的情況，按照林業(yè)法律法規(guī)對(duì)臨時(shí)占用林地逾期不歸還要予以處罰的規(guī)定，往往項(xiàng)目業(yè)主很難接受，造成執(zhí)法困難。 建議對(duì)符合延期的臨時(shí)用地項(xiàng)目，如用地范圍及性質(zhì)未發(fā)生改變的，實(shí)行延期簽審制度。由用地單位填寫(xiě)林業(yè)部門(mén)統(tǒng)一制作的延期簽審表，不再要求提交林地申報(bào)材料。臨時(shí)用地延期批準(zhǔn)同意的，用地單位應(yīng)重新繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)。

5.2.2 明確林業(yè)部門(mén)監(jiān)督管理林地恢復(fù)工作的主管地位 對(duì)臨時(shí)占用林地的恢復(fù)，目前有關(guān)政策雖然規(guī)定實(shí)施主體為項(xiàng)目用地單位，但對(duì)林地林業(yè)生產(chǎn)條件恢復(fù)的監(jiān)管責(zé)任及有關(guān)行政強(qiáng)制措施的落實(shí)，法律政策尚無(wú)明文規(guī)定，形成目前林地恢復(fù)職責(zé)不明、措施不力的局面。如一些國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)工程的臨時(shí)占用林地的恢復(fù)，文件明確規(guī)定由國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)等。為解決臨時(shí)占用林地恢復(fù)面臨的問(wèn)題，并考慮林地恢復(fù)涉及行業(yè)技術(shù)規(guī)范，建議在出臺(tái)有關(guān)林地恢復(fù)政策時(shí)，應(yīng)明確林業(yè)主管部門(mén)為監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，具體負(fù)責(zé)臨時(shí)用地的恢復(fù)工作及林地墾復(fù)費(fèi)征收和使用管理。

6 關(guān)于林地的占補(bǔ)平衡問(wèn)題

6.1存在的問(wèn)題

國(guó)家林業(yè)局占用征收林地定額管理辦法明確了林地管理實(shí)行“總量控制、定額管理、節(jié)約用地、合理供地、占補(bǔ)平衡”的基本原則，各地在征占用林地管理中，始終嚴(yán)格執(zhí)行這一制度。但隨著國(guó)家對(duì)耕地保護(hù)力度的加大，以及國(guó)家退耕還林工程的實(shí)施，通過(guò)耕地來(lái)補(bǔ)充林地的余地已相當(dāng)小，空間也很有限。相反，農(nóng)業(yè)、國(guó)土部門(mén)在實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、耕地占補(bǔ)平衡、土地整理過(guò)程中，還存在擠占林地行為，對(duì)實(shí)施林地占補(bǔ)平衡制度產(chǎn)生一定影響。

6.2對(duì)策與建議

6.2.1 嚴(yán)格林地用途管制和定額管理 各項(xiàng)建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)不占或少占林地，必須占用或者征用林地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理審核手續(xù)。定額使用應(yīng)當(dāng)以嚴(yán)格保護(hù)為前提，節(jié)約集約使用林地；貫徹執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和供地政策，優(yōu)先保障國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，重點(diǎn)保障公益性建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)格控制經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目使用林地；嚴(yán)格控制林地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，確保森林面積占補(bǔ)平衡。

6.2.2 構(gòu)建多元化林地占補(bǔ)模式 要改變過(guò)去林地占補(bǔ)由林業(yè)部門(mén)大包大攬向用地單位自行占補(bǔ)模式轉(zhuǎn)變，有區(qū)別地選擇相應(yīng)的林地占補(bǔ)方式。對(duì)占用林地面積較小的建設(shè)項(xiàng)目，可以允許建設(shè)單位通過(guò)認(rèn)購(gòu)林地的方式，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。對(duì)占用林地面積較大的建設(shè)項(xiàng)目，尤其是國(guó)家、省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目及項(xiàng)目聚集的發(fā)達(dá)地區(qū)，在項(xiàng)目所在地難以進(jìn)行占補(bǔ)平衡的，可以在省級(jí)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)林地占補(bǔ)平衡。

6.2.3 建立林地后備資源儲(chǔ)備庫(kù) 要將本地區(qū)生態(tài)重要區(qū)域的陡坡耕地和生態(tài)脆弱區(qū)域的沙化耕地，符合植被恢復(fù)條件的石漠化土地，以及廢棄工礦地、廢棄山區(qū)村莊和村中空閑地等宜林閑置土地，通過(guò)調(diào)整規(guī)劃，作為補(bǔ)充林地來(lái)源，納入林業(yè)部門(mén)管理范疇，建立林地后備資源儲(chǔ)備庫(kù)，爭(zhēng)取征占用林地項(xiàng)目在本地區(qū)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)林地的占補(bǔ)平衡。

7 結(jié)語(yǔ)

征占用林地審核審批管理的實(shí)質(zhì)，就是要嚴(yán)格控制占用林地。規(guī)范林地管理，必須從認(rèn)識(shí)、制度、法制、技術(shù)等多方面入手，建立林地管理的長(zhǎng)效機(jī)制。實(shí)行征占用林地定額制度，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，因此,如何加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控，盡量遏制城市的外延擴(kuò)張型發(fā)展, 是擺在林地管理決策者面前的現(xiàn)實(shí)課題。

[1] 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要(2010-2020年)[Z].2010.

[2] 國(guó)家林業(yè)局.森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查主要技術(shù)規(guī)定[S].2003.

[3] 國(guó)家林業(yè)局.占用征用林地審核審批管理辦法[Z].2000.

[4] 國(guó)家林業(yè)局.占用征用林地檢查方案[S].2009.

(文字編校：龔玉子)

Investigationandthoughtsonauditexaminationandapprovalsystemonreclaimedforestland

ZHENG Fuxi

(Forestry Bureau of Longhui County , Longhui 422200, China)

The current problems encountered in the implementation of audit and approval system process of reclaimed forestland were analyzed, and some countermeasures and suggestions were pointed out in order to provide a reference for audit examination and approval system perfectly for the reclaimed forestland.

reclaimed forestland; forestland system; investigation; thought

2012-11-19

2012-12-20

鄭福喜(1970-)，男 ，湖南省隆回縣人，工程師，主要從事林地管理工作。

F 326.2

A

1003-5710(2013)02-0077-04

10. 3969/j. issn. 1003-5710. 2013. 02. 021