辛 忠 劉 天 張 靖 李國清

（1.河南黃河勘測設(shè)計研究院，鄭州 450003；2.河南黃河河務(wù)局，鄭州 450003）

1998年12月，國家計委、水利部聯(lián)合頒布了《黃河可供水量年度分配及干流水量調(diào)度方案》和《黃河水量調(diào)度管理辦法》，授權(quán)黃河水利委員會對黃河水量實施統(tǒng)一調(diào)度。2006年8月，國務(wù)院頒布實施了《黃河水量調(diào)度條例》（以下簡稱《條例》），《條例》的出臺，將實踐中行之有效的措施法律化、制度化，確保了水法規(guī)定的水量調(diào)度原則在黃河流域貫徹實施，正確處理了上下游、左右岸、地區(qū)間、部門間的關(guān)系，有效的緩解了黃河流域水資源供需矛盾。

河南黃河河務(wù)局按照《條例》要求，對河南黃河水量進(jìn)行了統(tǒng)一調(diào)度管理，為河南沿黃經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了水資源保障。隨著河南中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，對黃河水資源的需求進(jìn)一步加大，河南沿黃水資源供需矛盾進(jìn)一步加劇。為保障沿黃水資源的供水安全，為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)提供水資源支撐，總結(jié)河南黃河實施水量調(diào)度管理的經(jīng)驗和做法，分析水量調(diào)度管理中存在的問題，研究加強(qiáng)河南黃河水量調(diào)度管理的建議十分必要。

1 河南黃河水量調(diào)度管理

1.1 建立水量調(diào)度管理的專門機(jī)構(gòu)

為加強(qiáng)河南黃河水量調(diào)度管理，提高水量調(diào)度管理水平。2002年，河南河務(wù)局設(shè)立了水量調(diào)度專門管理機(jī)構(gòu)－水資源管理與調(diào)度處，對河南黃河境內(nèi)的水資源實行統(tǒng)一管理和調(diào)度，各市縣河務(wù)局相應(yīng)也成立了水政水資源科，充實了管理人員，明確了職責(zé)，理順了內(nèi)部工作關(guān)系，為做好黃河水量統(tǒng)一調(diào)度奠定了基礎(chǔ)。

1.2 制定配套的規(guī)章制度

1.2.1 制定水量調(diào)度管理制度

為加強(qiáng)河南黃河水量調(diào)度管理，促進(jìn)水量調(diào)度管理工作的正規(guī)化、規(guī)范化，充分發(fā)揮黃河水資源的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，制定了《河南黃河水量調(diào)度管理辦法》、《河南黃河水量調(diào)度工作責(zé)任制》、《河南黃河水量調(diào)度突發(fā)事件應(yīng)急處置規(guī)定》、《河南黃河重大水污染事件報告預(yù)案》等管理制度。明確了水量調(diào)度及應(yīng)急調(diào)度的原則，明晰了責(zé)任單位職責(zé)，實行河段總耗水量和省際斷面下泄流量兩項指標(biāo)控制，規(guī)定了應(yīng)急處置的程序和措施，建立了水調(diào)會商制度、水量調(diào)度值班制度、用水監(jiān)督管理和重大水污染報告等制度。

1.2.2 制定水量調(diào)度訂單管理制度

為加強(qiáng)河南黃河水量調(diào)度用水計劃管理，提高水資源利用效率，黃委實行了水量調(diào)度訂單管理，河南河務(wù)局制定了《河南黃河訂單供水管理若干規(guī)定》、《河南黃河引黃工程“兩水分離、兩費分計”管理辦法》等訂單管理制度。規(guī)定了訂單實行總量控制，動態(tài)管理，逐級報批，分級負(fù)責(zé)的原則。實行訂單的申報、審批、下達(dá)、調(diào)整制度，農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)用水分別申報分別計量、非農(nóng)業(yè)用水自動計量等管理制度。

1.2.3 制定引水計量管理制度

為加強(qiáng)河南黃河引水計量管理，準(zhǔn)確計量引水，保證計劃用水和水量調(diào)度指令執(zhí)行，使高村斷面流量和全省總引水流量達(dá)到黃委控制指標(biāo)的要求，確保黃河不斷流，制定了《河南黃河引水計量管理辦法》。實行引水計量工作崗位制、工作人員持證上崗制、測流人員簽名制，規(guī)定引水流量測驗規(guī)范，建立引水流量日報、月報、年報制度，引水計量督查制度等。

1.2.4 制定河南黃河抗旱應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案

為做好河南黃河抗旱應(yīng)急響應(yīng)工作，制定了《河南黃河抗旱應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案》，建立了河南黃河應(yīng)急響應(yīng)組織指揮體系，明確了職責(zé)分工，規(guī)定了抗旱應(yīng)急響應(yīng)啟動程序和應(yīng)對措施，建立了抗旱應(yīng)急保障機(jī)制，構(gòu)建了信息監(jiān)測、處理、上報機(jī)制。

1.3 規(guī)范水量調(diào)度業(yè)務(wù)流程

根據(jù)《條例》及實施細(xì)則規(guī)定，河南河務(wù)局對年度水量調(diào)度，月、旬水量調(diào)度，調(diào)度計劃外使用申請，?。ㄍ耍┧闆r申報業(yè)務(wù)流程進(jìn)行了規(guī)范。

1.3.1 年度水量調(diào)度程序

河南黃河河務(wù)局每年的10月25日前向黃河水利委員會申報本調(diào)度年度非汛期用水計劃建議；黃河水利委員會于每年10月31日前向水利部報送年度水量調(diào)度計劃，水利部于11月10日前審批下達(dá)。河南黃河河務(wù)局依照調(diào)度管理權(quán)限和經(jīng)批準(zhǔn)的年度水量調(diào)度計劃，對轄區(qū)內(nèi)各行政區(qū)域以及主要用水戶年度用水計劃提出意見，并于11月25日前報黃河水利委員會備案。

1.3.2 月、旬水量調(diào)度程序

河南黃河河務(wù)局每月 25日前向黃河水利委員會申報下一月用水計劃建議；用水高峰期，每月 5日、15日、25日前分別申報下一旬用水計劃建議。黃河水利委員會于每月 28日前下達(dá)下一月水量調(diào)度方案；用水高峰期，根據(jù)需要于每月8日、18日、28日前分別下達(dá)下一旬水量調(diào)度方案。河南黃河河務(wù)局依照調(diào)度管理權(quán)限和黃河水利委員會下達(dá)的月、旬水量調(diào)度方案，對轄區(qū)內(nèi)各行政區(qū)域及主要用水戶月、旬用水計劃提出意見，并于每月5日前報黃河水利委員會備案，用水高峰期，于每月1日、11日、21日前報黃河水利委員會備案。需要實時調(diào)整用水計劃，應(yīng)當(dāng)提前 48小時提出計劃調(diào)整建議。

1.3.3 申請計劃外用水指標(biāo)程序

根據(jù)《條例》規(guī)定，申請在年度水量調(diào)度計劃外使用其他省、自治區(qū)、直轄市計劃內(nèi)水量分配指標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)同時符合以下條件：轄區(qū)內(nèi)發(fā)生嚴(yán)重旱情的；年度用水指標(biāo)不足且轄區(qū)內(nèi)其他水資源已充分利用的。

河南黃河河務(wù)局按照調(diào)度管理權(quán)限提前 15日以書面形式提出申請。申請應(yīng)當(dāng)載明申請的理由、指標(biāo)額度、使用時間等事項。黃河水利委員會收到申請后，根據(jù)黃河來水、水庫蓄水和各省、自治區(qū)、直轄市用水需求情況，經(jīng)供需分析和綜合平衡后提出初步意見，認(rèn)為有調(diào)整能力的，組織有關(guān)各方在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上提出方案，報水利部批準(zhǔn)后實施；認(rèn)為無調(diào)整能力的，在10日內(nèi)作出答復(fù)。

1.3.4 ?。ㄍ耍┧闆r申報

河南黃河河務(wù)局按照下列時間要求向黃河水利委員會報送所轄范圍內(nèi)?。ㄍ耍┧繄蟊恚好磕?月25日前報送上一調(diào)度年度逐月?。ㄍ耍┧繄蟊恚幻磕?0月25日前報送7月至10月的取（退）水量報表；每月5日前報送上一月?。ㄍ耍┧繄蟊恚挥盟叻迤?，每月5日、15日、25日前報送上一旬的?。ㄍ耍┧繄蟊恚粦?yīng)急調(diào)度期，每日10時前報送前日平均取（退）水量和當(dāng)日8時?。ㄍ耍┧髁繄蟊怼?/p>

1.4 建立控制指標(biāo)

1.4.1 總量控制紅線

河南省黃河干支流總的耗水指標(biāo)，由國務(wù)院“八七”分水方案劃定，即國家分配耗水指標(biāo)為55.4億 m3，其中黃河干流為 35.67 m3，黃河支流19.73 m3。河南省對沿黃各市的引黃控制分量指標(biāo)進(jìn)行了細(xì)化。其中干流涉及鄭州、開封、洛陽、安陽、新鄉(xiāng)、焦作、濮陽、許昌、三門峽、商丘、周口、濟(jì)源等 12個市，支流對伊洛河、沁河、金堤河取水許可指標(biāo)進(jìn)行了細(xì)化，涉及鄭州、洛陽、平頂山、三門峽、焦作、濟(jì)源、安陽、新鄉(xiāng)、濮陽 8個市。

1.4.2 斷面流量控制指標(biāo)

根據(jù)《條例》規(guī)定，黃河水量調(diào)度實行水文斷面流量控制，河南省省際水文斷面為高村水文站，其斷面流量控制為實際流量必須符合黃委月、旬水量調(diào)度方案和實時調(diào)度指令確定的斷面流量控制指標(biāo)，高村水文斷面月、旬平均流量不得低于控制指標(biāo)的 95%，日平均流量不得低于控制指標(biāo)的 90%。當(dāng)高村河段上游斷面流量與控制指標(biāo)有偏差或者區(qū)間實際來水流量與預(yù)測值有偏差的，高村斷面流量控制指標(biāo)可以相應(yīng)增減，但不得低于預(yù)警流量。

根據(jù)《條例實施細(xì)則》，規(guī)定了重要支流控制斷面最小流量指標(biāo)及保證率。河南省支流伊洛河黑石關(guān)站最小流量指標(biāo)為4m3/s，保證率95%；沁河潤城、五龍口、武陟最小流量指標(biāo)分別為1、3、1 m3/s，保證率分別為95%、80%、50% 。

根據(jù)《條例實施細(xì)則》，規(guī)定了黃河干流省際和重要控制斷面預(yù)警流量，當(dāng)出現(xiàn)斷面預(yù)警流量時，要采取措施壓減取水量直至關(guān)閉取水口，有關(guān)部門和單位必須服從。河南黃河河段重要控制斷面預(yù)警流量為：花園口 150m3/s, 高村 120 m3/s, 孫口100 m3/s。

1.4.3 建立引水訂單誤差控制指標(biāo)

根據(jù)《黃河下游訂單管理辦法》規(guī)定，河南黃河干流河段月、旬引黃用水計劃，以及調(diào)水調(diào)沙期和應(yīng)急調(diào)度期逐日滾動批復(fù)的五日引黃用水計劃實行訂單管理。訂單執(zhí)行精度按規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行：日均取水流量不得超過批準(zhǔn)指標(biāo)的±10%，其中調(diào)水調(diào)沙期和應(yīng)急調(diào)度期，日均取水流量不得超過批準(zhǔn)指標(biāo)的±5%；旬均取水流量不得超過批準(zhǔn)指標(biāo)的±5%。

2 河南黃河水量調(diào)度管理存在問題分析

2.1 行政首長負(fù)責(zé)制落實不到位

《條例》第四條規(guī)定黃河水量調(diào)度計劃、調(diào)度方案和調(diào)度指令的執(zhí)行，實行地方人民政府行政首長負(fù)責(zé)制和黃河水利委員會及其所屬管理機(jī)構(gòu)以及水庫主管部門或者單位主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。在具體的實施中每年公布河南省的水量調(diào)度責(zé)任人和河南黃河河務(wù)局水量調(diào)度責(zé)任人，為完成水量調(diào)度起到了保障作用。但根據(jù)《條例》規(guī)定河南省境內(nèi)黃河干流的水量由河南河務(wù)局負(fù)責(zé)，支流的水量由河南省人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)，目前支流調(diào)度還未明確責(zé)任人。

根據(jù)《條例實施細(xì)則》規(guī)定，縣級以上地方人民政府及其水行政主管部門、黃河水利委員會及其所屬管理機(jī)構(gòu)以及水庫主管部門或單位應(yīng)明確水量調(diào)度管理機(jī)構(gòu)和水量調(diào)度責(zé)任人，制定水量調(diào)度工作責(zé)任制。目前，河南河務(wù)局已制定《河南黃河水量調(diào)度責(zé)任制》，但縣級以上地方人民政府及其水行政主管部門，還未制定水量調(diào)度工作責(zé)任，也未落實地方人民政府行政首長負(fù)責(zé)制。對黃河水量調(diào)度計劃、調(diào)度方案和調(diào)度指令的執(zhí)行，產(chǎn)生了不利的影響。

2.2 支流水量調(diào)度管理薄弱

根據(jù)《條例》及《條例實施細(xì)則》的規(guī)定，支流調(diào)度納入了黃河水量統(tǒng)一調(diào)度管理。自 2006年開展支流水量調(diào)度管理以來，取得了一定成效，但由于支流水量調(diào)度管理基礎(chǔ)薄弱、體制不完善、機(jī)制不健全、職責(zé)不明確、管理不到位，支流調(diào)度管理仍存在諸多問題，突出表現(xiàn)在以下幾個方面。

2.2.1 支流調(diào)度管理沒有統(tǒng)一的水量調(diào)度管理機(jī)制

河南黃河的支流伊洛河、沁河都屬跨省區(qū)的河流，根據(jù)《條例》規(guī)定分屬不同省份的水行政主管部門管理，目前還沒有建立統(tǒng)一的支流調(diào)度管理的協(xié)調(diào)機(jī)制，上中下游用水矛盾協(xié)調(diào)難度大，不利于支流的水量調(diào)度統(tǒng)一管理.

2.2.2 支流調(diào)度管理與監(jiān)督權(quán)責(zé)不一

根據(jù)《條例》規(guī)定河南省境內(nèi)伊洛河、沁河的支流調(diào)度由河南省人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)調(diào)度，黃委負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，具體河南省伊洛河、沁河的監(jiān)督管理黃委授權(quán)河南河務(wù)局監(jiān)督管理，二者權(quán)責(zé)不一，不能有效銜接和操作，監(jiān)督管理難度大。

2.2.3 未建立支流水量調(diào)度分配方案

現(xiàn)階段支流水量調(diào)度，僅規(guī)定了主要斷面的控制流量，未建立支流各省區(qū)的水量調(diào)度分配方案，上中下游引水沒有水量分配方案的制約，控制斷面流量難以保證。

2.3 潼關(guān)至小浪底水庫干流河段存在多頭管理

根據(jù)《條例》規(guī)定，河南省境內(nèi)黃河干流的水量，應(yīng)由河南河務(wù)局負(fù)責(zé)統(tǒng)一調(diào)度管理。目前，該河段存在不同隸屬關(guān)系的四個管理單位，隸屬黃委的三門峽水利樞紐局和河南黃河河務(wù)局豫西黃河河務(wù)局，隸屬當(dāng)?shù)卣娜T峽市黃河河務(wù)局及所屬四個縣局，隸屬水利部的小浪底建管局。

由于歷史原因和當(dāng)?shù)卣畬Ρ镜貐^(qū)黃河管理單位的職責(zé)設(shè)定，三門峽庫區(qū)的取水許可監(jiān)督管理歸三門峽水利樞紐局水政監(jiān)察支隊負(fù)責(zé)，三門峽市黃河河務(wù)局根據(jù)當(dāng)?shù)卣跈?quán)也對境內(nèi)小浪底庫區(qū)實施河道管理，小浪底建管局也具有對小浪底庫區(qū)的建設(shè)管理職責(zé)。潼關(guān)至小浪底干流河段的水量調(diào)度管理，存在體制不順、職責(zé)交叉、政出多門，秩序混亂的復(fù)雜現(xiàn)狀，不利于實施河南黃河干流的水量統(tǒng)一調(diào)度管理。

2.4 未建立水量調(diào)度管理考核機(jī)制

《條例》規(guī)定了責(zé)任制、月旬調(diào)度計劃、斷面流量控制、監(jiān)督檢查等多項制度，定期公告水量調(diào)度執(zhí)行情況、干支流控制斷面流量控制情況、年度用水總量控制情況，但一直未建立相應(yīng)的考核機(jī)制，不利于《條例》規(guī)定的各項制度的執(zhí)行。

2.5 水量調(diào)度管理經(jīng)費缺乏

黃河水量統(tǒng)一調(diào)度以來，一直未有水量調(diào)度管理經(jīng)費，各級水量調(diào)度管理經(jīng)費僅靠有限的辦公經(jīng)費支撐?！稐l例》出臺后水量調(diào)度管理得到更加重視，黃河水量統(tǒng)一調(diào)度將是一項長期而經(jīng)常性的水行政管理任務(wù)。根據(jù)《條例》要求，黃河水量調(diào)度范圍由干流河段擴(kuò)大到干支流，調(diào)度時間由非汛期延伸至全年，工作內(nèi)涵擴(kuò)展，工作量成倍增加，工作經(jīng)費不斷遞增，特別是應(yīng)急調(diào)度的關(guān)鍵期，水量調(diào)度任務(wù)繁重，水量調(diào)度管理經(jīng)費制約了應(yīng)急調(diào)度的工作開展和效率的提高，近年的抗旱應(yīng)急調(diào)度，已充分暴露出水量調(diào)度管理經(jīng)費的不足。

3 河南黃河水量調(diào)度管理建議

3.1 嚴(yán)格落實水量調(diào)度責(zé)任制

按照《條例》規(guī)定，落實河南省伊洛河、沁河支流水量調(diào)度責(zé)任人，并予以公告。根據(jù)《條例實施細(xì)則》規(guī)定，縣級以上地方人民政府及其水行政主管部門，盡快制定水量調(diào)度工作責(zé)任制，落實地方人民政府行政首長負(fù)責(zé)制，對沿黃市縣兩級地方人民政府行政首長名單向社會進(jìn)行公布，加強(qiáng)對行政首長的培訓(xùn)。發(fā)揮各級行政首長在黃河水量調(diào)度決策、指揮和監(jiān)督等方面的關(guān)鍵作用，促進(jìn)各責(zé)任單位及責(zé)任人認(rèn)真履行職責(zé)，保證政令暢通，接受社會監(jiān)督，提高黃河水量調(diào)度方案的執(zhí)行力。

3.2 加強(qiáng)支流水量調(diào)度統(tǒng)一管理

建立支流統(tǒng)一調(diào)度管理的體制和機(jī)制，有效保障《條例》在實施過程中的法律地位。依據(jù)《條例》及《黃河支流水量調(diào)度管理辦法》出臺各地的支流水量調(diào)度管理辦法，逐級明確支流調(diào)度的管理部門，落實支流調(diào)度管理責(zé)任，明確河南河務(wù)局對支流調(diào)度的監(jiān)督管理職責(zé)。以《條例實施細(xì)則》規(guī)定的支流省際斷面最小下泄流量為約束，基于取水許可審批發(fā)證和水資源利用情況，研究建立伊洛河、沁河支流枯水期水量分配和應(yīng)急調(diào)度機(jī)制，建立支流統(tǒng)一調(diào)度的協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)不同省份的用水，解決不同省份、上中下游的用水矛盾。制定支流水量調(diào)度分配方案，各省按照分配的水量計劃進(jìn)行引水和控制。強(qiáng)化支流用水計量管理，嚴(yán)格用水計劃管理，強(qiáng)化監(jiān)督，預(yù)防和及時化解小流量突發(fā)事件，確保支流用水不超分配指標(biāo)，重要控制斷面達(dá)到規(guī)定要求。

3.3 理順潼關(guān)至小浪底水庫干流河段水量調(diào)度管理

根據(jù)《條例》的規(guī)定，協(xié)調(diào)相關(guān)單位和地方政府，進(jìn)一步明確河南河務(wù)局對黃河干流統(tǒng)一調(diào)度的管理職責(zé)，將三門峽庫區(qū)的年用水計劃，月旬用水方案統(tǒng)一歸河南河務(wù)局管理，真正實現(xiàn)《條例》規(guī)定的河南河務(wù)局對黃河干流水量的統(tǒng)一調(diào)度管理。

3.4 開展黃河水量調(diào)度管理考核

嚴(yán)格執(zhí)行《條例》，研究探索取用水總量考核機(jī)制，開展水量調(diào)度管理的考核。定期公告水量調(diào)度執(zhí)行情況、干支流控制斷面流量控制情況、年度用水總量控制情況，充分利用各種媒體和途徑，及時向社會發(fā)布準(zhǔn)確和權(quán)威的水資源信息，嚴(yán)格落實超計劃用水和擠占生態(tài)用水的處罰與補(bǔ)償制度，對于斷面流量不達(dá)標(biāo)或超指標(biāo)引用水的，要及時進(jìn)行通報，直至實行新增取水項目的區(qū)域限批。

將黃河水量調(diào)度完成情況納入地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績考核重要內(nèi)容。按照國家實行最嚴(yán)格水資源管理制度的要求，督促河南省將用水總量控制指標(biāo)作為約束性指標(biāo)，納入地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系。

3.5 盡快出臺《流域水資源管理與保護(hù)業(yè)務(wù)經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)》

在《條例》中明確水量調(diào)度管理經(jīng)費。國家盡快出臺《流域水資源管理與保護(hù)業(yè)務(wù)經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)》及使用辦法，理順?biāo)空{(diào)度管理經(jīng)費渠道，保障水量調(diào)度管理經(jīng)費的撥付與使用。

[1]劉庭英,劉天等.加強(qiáng)河南黃河引水訂單和引水計量管理,人民黃河,2003

[2]李亞芬,劉天等.河南黃河引水管理現(xiàn)狀及對策,人民黃河,2004

[3]劉天.河南引黃工程引水管理存在問題及對策,黃委夏季學(xué)術(shù)交流會,2008

[4]劉天等.河南黃河水資源精細(xì)化管理內(nèi)容初探,黃河國際論壇,2009