高俊剛

（漳衛(wèi)南運(yùn)河南樂河務(wù)局，河南濮陽 457400）

堤防，一般指在江、河、湖、海及水庫等周圍修建用以防范洪水的有規(guī)則的長條土堆或石料堆等建筑物。而堤防管理是為了保持這些建筑物的完整性，持續(xù)、永久地發(fā)揮其最大作用的管理工作。若要充分發(fā)揮其防洪、排澇功能，還需通過行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和法律手段對劃定在管理范圍和保護(hù)范圍內(nèi)的堤防進(jìn)行經(jīng)常性檢查、維修和養(yǎng)護(hù)。

1 衛(wèi)河基本情況

衛(wèi)河是海河流域內(nèi)漳衛(wèi)南運(yùn)河水系上的主要河道之一，是一條干流彎曲、河槽狹窄的蜿蜒型河道。它發(fā)源于山西省陵川縣奪火鎮(zhèn)，主要支流有淇河、湯河、安陽河等，呈梳齒狀分布于干流左岸。衛(wèi)河至河北省館陶縣徐萬倉與漳河匯流，流域面積15 229 km2。因衛(wèi)河流域位于東南季風(fēng)的迎風(fēng)面，歷年來年均降水量515 mm，汛期經(jīng)常會形成較大暴風(fēng)雨的交匯漩渦，最終形成風(fēng)高浪急、來勢兇猛的洪水。

漳衛(wèi)南運(yùn)河衛(wèi)河河務(wù)局所轄衛(wèi)河及共產(chǎn)主義渠河道長194 km，兩岸堤防長度共計(jì)354.89 km，沿河共有223個自然村，其中有近一半存在墾蝕堤腳、占壓堤防的現(xiàn)象。其管理范圍內(nèi)還有險工護(hù)岸工程102處，較大路口334處，各種穿堤建筑物526座，中型節(jié)制閘1座（劉莊閘）。衛(wèi)河河堤保護(hù)著大廣高速公路、石德鐵路以及京滬高速公路等，影響著沿河的安陽、鶴壁、濮陽等市縣的度汛安全。所以，做好衛(wèi)河的工程管理工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2 衛(wèi)河堤防管理模式的演變及存在問題

衛(wèi)河河務(wù)局在水管體制改革前，日常維修養(yǎng)護(hù)工作具體到沿河市縣的每個鄉(xiāng)村，從臨河村群眾中選擇威信較高、責(zé)任心較強(qiáng)的村干部或者離退休返鄉(xiāng)人員到河堤上進(jìn)行工程管理、養(yǎng)護(hù)。衛(wèi)河河務(wù)局給他們一些補(bǔ)助性質(zhì)的物質(zhì)獎勵和榮譽(yù)，他們大多都能愛崗敬業(yè)，任勞任怨，圓滿完成各項(xiàng)任務(wù)，如：雨后自覺填墊堤頂路面；及時修剪樹木，清除雜草；經(jīng)常巡邏在河堤上，發(fā)現(xiàn)問題及時處理，杜絕較大問題的存在。但是，隨著社會變化、人們價值觀的改變以及老護(hù)堤員因年齡、健康等原因逐步退出后，新護(hù)堤員的思想發(fā)生了很大變化，市場經(jīng)濟(jì)意識逐漸占據(jù)上風(fēng)。特別是2000年左右，隨著堤防管理模式的逐步改變，堤上的樹木管理與河堤的日常、專項(xiàng)維修養(yǎng)護(hù)脫鉤，堤防承包者（原護(hù)堤隊(duì)長）為了能賺取更大利益，每到整修河堤時都會找一些自己認(rèn)為能干的人組成專業(yè)隊(duì)，使一部分護(hù)堤員失去了上堤勞動的機(jī)會，這部分護(hù)堤員就干脆把自己的承包段交給年老體弱的家人打理，甚至轉(zhuǎn)包或放棄管理，自己外出打工。而那些整堤專業(yè)隊(duì)員平時不會上堤看護(hù)、巡邏，這在一定程度上給堤防管理工作帶來了弊端。再者，基層河務(wù)局與維修養(yǎng)護(hù)公司責(zé)、權(quán)、利不清，不能在同一工程施工中達(dá)到默契，也制約了堤防管理工作的順利開展。

衛(wèi)河堤防的管理和維修養(yǎng)護(hù)模式經(jīng)歷了幾個發(fā)展階段，同時也曝露出了一些問題。2002年9月，國家頒布了《水利工程管理體制改革意見》。2005年上半年，衛(wèi)河河務(wù)局根據(jù)上級文件精神“試點(diǎn)先行、以點(diǎn)帶面、全面推進(jìn)”的原則，首先成立了新的養(yǎng)護(hù)公司，由主抓工程的副局長到公司任經(jīng)理，并從單位其他部門抽調(diào)部分工程技術(shù)人員配合公司開展工作，之后確定了基層單位——浚縣河務(wù)局為試點(diǎn)，并對其進(jìn)行分類定性，推行管養(yǎng)分離，建立新的管理體制和內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制，并且投入大量的人力、物力、財(cái)力，開展了新形勢下的堤防日常維修養(yǎng)護(hù)及專項(xiàng)維修養(yǎng)護(hù)工作。經(jīng)過幾年的努力，堤防的面貌煥然一新。但是，從整個發(fā)展情況看，也出現(xiàn)了一些問題，如基層河務(wù)局與養(yǎng)護(hù)公司同屬衛(wèi)河河務(wù)局領(lǐng)導(dǎo)，在維修養(yǎng)護(hù)工作中管理交叉、職責(zé)不清，基層河務(wù)局不能很好地發(fā)揮出主體作用；因取消五級預(yù)算，基層河務(wù)局的主動性和工作創(chuàng)新受到不同程度的影響；養(yǎng)護(hù)公司因?yàn)楣芾眢w制沒有理順，養(yǎng)護(hù)人員太少，同樣沒有真正發(fā)揮出維修養(yǎng)護(hù)職能。

2006年，衛(wèi)河堤防的日常維修養(yǎng)護(hù)完全交給了養(yǎng)護(hù)公司，新的管理模式在衛(wèi)河河務(wù)局所屬的基層單位全面鋪開。養(yǎng)護(hù)公司與堤防承包者按照其承包的堤防長度簽訂日常管理合同，由項(xiàng)目部操作，基層河務(wù)局每月進(jìn)行全面考核。2008年初，由于養(yǎng)護(hù)公司人員變動，主管副局長不再任養(yǎng)護(hù)公司經(jīng)理，養(yǎng)護(hù)公司的實(shí)力有了一定程度的減弱，日常維修養(yǎng)護(hù)工作仍延續(xù)了老的管理模式，由基層河務(wù)局給堤防承包者直接安排任務(wù)，下達(dá)養(yǎng)護(hù)計(jì)劃。這樣做的優(yōu)點(diǎn)是基層河務(wù)局跟護(hù)堤員較為熟悉，減少了中間環(huán)節(jié)，使工作能順利進(jìn)行，同時還能兼顧到基層河務(wù)局的水政和工程檢查工作。

2011年，衛(wèi)河堤防管理模式再次進(jìn)行了改革，衛(wèi)河河務(wù)局對堤防日常維修養(yǎng)護(hù)實(shí)行一事一議制度，由養(yǎng)護(hù)公司與堤防承包者簽訂合同，具體安排堤防施工事項(xiàng)，基層河務(wù)局進(jìn)行檢查、驗(yàn)收。這樣做雖然提高了經(jīng)費(fèi)利用率，避免了由于長期雇傭勞動力引起的糾紛，但是又出現(xiàn)護(hù)堤人員不能經(jīng)常性地巡查堤防和檢查流于形式的現(xiàn)象。而基層河務(wù)局由于人員較少，離河堤較遠(yuǎn)，受交通工具和經(jīng)費(fèi)的限制，堤上出現(xiàn)情況（如雨后墊堤、占堤毀堤、臨堤違規(guī)建房等）后不能及時到達(dá)河堤。在勞動力成本大幅度增加、養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)大幅度提高的情況下，上級撥付的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)卻沒有增加。另外，專項(xiàng)維修養(yǎng)護(hù)往往從基礎(chǔ)較好的堤段選定，因?yàn)檫@樣前期會減少投入，后期還能降低管理成本。長此下去，偏遠(yuǎn)、較差的堤段會越來越差，結(jié)果是降低了整個堤防管理水平。

3 幾點(diǎn)建議

水管體制改革后，國家對水利工程的管理標(biāo)準(zhǔn)越來越高，而養(yǎng)護(hù)成本也隨著社會的發(fā)展不斷上升，但養(yǎng)護(hù)定額多年不變。如何探索符合實(shí)際情況、高效管理又便于操作的工程管理機(jī)制，使衛(wèi)河堤防的維修養(yǎng)護(hù)水平得到全面提升，是擺在我們面前極為重要的課題。

（1）做好上級撥付的定額經(jīng)費(fèi)成本核算，控制好維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的資金使用率。衛(wèi)河河務(wù)局、基層河務(wù)局、養(yǎng)護(hù)公司與堤防承包者的責(zé)、權(quán)、利要理順、明晰，打破工程管理工作中自我封閉、因循守舊的思想，克服惰性思維和程序化模式。

（2）安排堤防管理工作時，要統(tǒng)籌兼顧。對那些偏遠(yuǎn)、較差的死角堤段要專項(xiàng)治理，平時養(yǎng)護(hù)任務(wù)較少的堤段要集中整修，以達(dá)到整體水平的全面提升。

（3）河堤的日常管理必須讓堤防承包者和綠化承包者結(jié)合起來，這樣可以避免由于沒有經(jīng)濟(jì)利益制約，綠化承包者只注重自己的樹木管理，而忽視出現(xiàn)的自然因素甚至人為制造的堤防損毀現(xiàn)象；對堤防承包者要有激勵機(jī)制，每月或每季度對經(jīng)檢查、驗(yàn)收合格的堤段給予一定的獎勵。同時，激勵他們樹立創(chuàng)新精神，在工作中發(fā)明創(chuàng)造適合實(shí)際操作的成本低、效果好的機(jī)械，減少他們的實(shí)際用工量來增加收入，提高他們管理養(yǎng)護(hù)積極性，還減少了基層河務(wù)局的經(jīng)費(fèi)投入。

（4）針對管理養(yǎng)護(hù)的每次施工，要有多個相關(guān)部門來監(jiān)督、驗(yàn)收。首先，養(yǎng)護(hù)公司技術(shù)人員要根據(jù)上級要求，做好規(guī)劃，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)到人，現(xiàn)場監(jiān)督。工程竣工后，由基層河務(wù)局領(lǐng)導(dǎo)、具體堤段責(zé)任人嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)、程序簽字驗(yàn)收，避免事后出現(xiàn)質(zhì)量問題無人承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)象。

（5）增加基層河務(wù)局的堤防管理設(shè)備，及時有效地監(jiān)控河堤狀態(tài)，加強(qiáng)水行政執(zhí)法工作。積極提升養(yǎng)護(hù)公司管理人員的維修養(yǎng)護(hù)水平，注重平常的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)。