林 毅

(清華大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京100084)

國家與社會的關(guān)系是一個國家政治關(guān)系格局中至關(guān)重要的組成部分，其關(guān)系狀況直接反映著社會與政治發(fā)展總體任務(wù)相適應(yīng)的程度。隨著中國改革開放和政治發(fā)展事業(yè)的整體推進，中國國家與社會關(guān)系格局發(fā)生了深刻變化。這些變化促進了經(jīng)濟社會發(fā)展，也帶來一系列新問題和新挑戰(zhàn)。正確評價與認識這些成就與挑戰(zhàn)，是推動國家與社會關(guān)系格局向良性變遷的前提，對形成未來指導(dǎo)改革創(chuàng)新的整體思路將產(chǎn)生重大影響。

一、國家與社會關(guān)系發(fā)展的主要成就

中華人民共和國成立標志著中國歷史上幾千年來有國家無社會歷史的終結(jié)，為社會主義條件下形成嶄新的國家與社會關(guān)系開辟了道路。改革開放尤其是進入21世紀深化發(fā)展的十年間，中國國家與社會關(guān)系格局朝著有利于充分協(xié)調(diào)、調(diào)動政治發(fā)展中國家與社會雙方主體能動性的方向不斷變革，取得一些成果。在這一動態(tài)過程中，改善民生與發(fā)展民主實現(xiàn)了高度的統(tǒng)一，既為改革發(fā)展提供了和諧穩(wěn)定的環(huán)境，也在國家與社會良性互動機制的作用中為社會主義事業(yè)的進步注入了強勁的動力。通過總結(jié)近十年來中國國家與社會關(guān)系調(diào)整發(fā)展中的主要成就，可以得出社會主義國家政治建設(shè)的具體規(guī)律，從而為推動中國特色社會主義政治發(fā)展事業(yè)不斷取得新進展提供理論支持。

(一)建構(gòu)國家與社會協(xié)同治理新機制

進入21世紀以來，上至國家政府，下至社會公民，在探索中國特色社會主義政治發(fā)展規(guī)律的過程中，逐漸深化了對于國家與社會關(guān)系合理調(diào)整必要性的認識，開始建構(gòu)國家與社會協(xié)同治理的新模式。其優(yōu)點在于科學(xué)地劃定了國家與社會的權(quán)責(zé)范圍，重視發(fā)現(xiàn)二者可能的協(xié)作關(guān)系，在改善國家與社會關(guān)系的同時提高了治理效能。改革深入發(fā)展的近十年間，國家與社會協(xié)同治理的基本條件逐漸成熟。在推動這一新機制建構(gòu)完善的過程中，國家與社會的關(guān)系得到調(diào)整。

1.社會管理權(quán)威結(jié)構(gòu)優(yōu)化

就城市地區(qū)而言，20世紀80年代中期后，以“單位辦社會”為特征的單位制逐漸解體，原本由政府、企事業(yè)單位承擔(dān)的社會事務(wù)開始轉(zhuǎn)由社會承擔(dān)，城市基層權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)和治理模式發(fā)生根本性變化，“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的治理模式普遍建立起來。街道辦、居委會、社區(qū)委員會的管理對象、權(quán)力職能范圍不斷擴大，既承擔(dān)了宣傳國家法律政策，協(xié)助基層政府管理治安、文教衛(wèi)生事務(wù)，聽取居民意見建議的功能，又負責(zé)起大量基層社會自我管理、自我服務(wù)的公共功能。與此同時，通過權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理分化(如街道辦偏重承擔(dān)行政性功能，居委會更多發(fā)揮自治功能等)，以國家行政資源為保障、以社會自治資源為依托的協(xié)同治理型社會管理權(quán)威得到確立和鞏固。近十年來，中國社會管理權(quán)威結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，整體的權(quán)利結(jié)構(gòu)體系由單一行政權(quán)力體系向多元化權(quán)力體系轉(zhuǎn)變。包括基層政府、黨組織、街道辦事處、居委會、駐街單位、社會組織在內(nèi)的多元主體共同分享社區(qū)治理權(quán)力，各種權(quán)利在功能和活動領(lǐng)域都實現(xiàn)了高度協(xié)同互補。依托基層民主政治的快速發(fā)展，基層社會治理的權(quán)力運行機制也由行政控制主導(dǎo)型向民主參與互動型轉(zhuǎn)變。

2.公共服務(wù)不斷發(fā)展

根據(jù)2012年發(fā)布的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，國家和政府明確了“十二五”時期基本公共服務(wù)的范圍和項目，在基本公共教育、勞動就業(yè)服務(wù)、社會保險、基本社會服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計劃生育、基本住房保障、公共文化體育及殘疾人基本公共服務(wù)領(lǐng)域，確定了44類80個基本公共服務(wù)項目，提出了建立城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)制度，健全促進區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的體制機制等目標。這表明，在建立政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的基本公共服務(wù)供給模式方面已形成充分的理論和實踐自覺。就中國目前公共服務(wù)領(lǐng)域的情況看，依然堅持政府負責(zé)的前提，在強調(diào)國家和政府服務(wù)型社會管理職能的過程中引導(dǎo)越來越多的財力、人力與物力資源投入到建立健全基本公共服務(wù)體系的工作中去;另一方面，注意到充分發(fā)揮市場機制和社會能動性的作用，鼓勵各種社會力量參與公共服務(wù)，在一些市場和社會能夠體現(xiàn)更高效能的具體領(lǐng)域引入諸如政府購買公共服務(wù)或直接將部分公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給市場或社會的新機制。中國的基本公共服務(wù)體系得到發(fā)展，在提高公共服務(wù)規(guī)模質(zhì)量、推進基本公共服務(wù)均等化等方面均取得明顯成效。據(jù)統(tǒng)計，2010年全國財政預(yù)算安排用于教育、文化體育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等方面的支出約2.8萬億元，比2005年增加兩倍多。與此同時，社會組織、中介機構(gòu)等所參與的公共服務(wù)也從無到有逐漸發(fā)展起來，這相應(yīng)地彌補了政府單一力量在履行公共服務(wù)職能方面的缺陷，并帶動就業(yè)問題的解決和基層民主的發(fā)展，取得一舉多得的功效［1］1。

3.公共危機協(xié)同治理的進步

21世紀以來，單靠政府參與的傳統(tǒng)危機管理模式已經(jīng)難以勝任化解公共危機的職能，而近十年來國家力量引導(dǎo)成長起來的社會，為建立國家與社會協(xié)同應(yīng)對公共危機的新機制創(chuàng)造了必要條件。在危機管理實踐中，政府、社會組織、企業(yè)、公民個人之間充分發(fā)揮了各自的資源、知識、技術(shù)等優(yōu)勢，在協(xié)同治理的總格局中發(fā)揮整體作用大于部分之和的疊加效果。從制度和法律層面看，中國目前以政府責(zé)任為基礎(chǔ)，強調(diào)社會共同參與的危機協(xié)同治理機制得到了包括2007年頒布實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》在內(nèi)的法律和政策文件的肯定與支持。而在眾多危機處理的實踐領(lǐng)域內(nèi)，這一機制的優(yōu)勢得到體現(xiàn)。這種社會自身的協(xié)同治理還得到來自國家方面的充分理解，獲取相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制、信息網(wǎng)絡(luò)和組織機制等資源的支持［2］。近十年來，中國依然能夠戰(zhàn)勝轉(zhuǎn)型時期的種種挑戰(zhàn)，始終確保穩(wěn)定發(fā)展的大局，也與中國公共危機管理體系的調(diào)整緊密相關(guān)。比如，山東新泰、廣東珠海和深圳等地，都依據(jù)調(diào)動國家與社會積極性的原則，鼓勵社會在自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)內(nèi)部矛盾沖突，保持社會穩(wěn)定，建立健全公共危機的信息資源整合機制、危機預(yù)警機制、社會參與下的科學(xué)決策機制和后續(xù)監(jiān)督反饋機制等。實踐證明，這種危機管理體制最大限度地促進了社會共識的達成，消弭了社會矛盾沖突的潛在威脅，改變了政府一元主體被動應(yīng)對社會危機的傳統(tǒng)格局，確證了國家與社會協(xié)同治理機制的優(yōu)越性。

(二)改善民生與發(fā)展民主同步推進的社會建設(shè)

國家與社會關(guān)系穩(wěn)步調(diào)整的重要特征之一是實現(xiàn)了改善民生與發(fā)展民主這兩項政治發(fā)展目標的高度統(tǒng)一，保證了社會建設(shè)事業(yè)以服務(wù)于全方位的健康快速可持續(xù)發(fā)展為最終皈依。

其一，在改善民生方面，以國家財政投入為主要來源的民生工程建設(shè)，致力于使廣大人民群眾病有所醫(yī)、學(xué)有所教、居有其屋、老有所養(yǎng)，安居樂業(yè)，起到了維系和改善民生的基礎(chǔ)和中堅力量的作用。

一是居民生活條件。據(jù)財政部2012年公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2011年全國31省區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達到21 810元，農(nóng)村居民人均純收入6 977元，較上年均保持了10%左右的增長。中國居民收入持續(xù)快速增長表明:改革成果在數(shù)量規(guī)模方面越來越多地體現(xiàn)出惠及全民的特征。同時，在保障居民基本生活條件的改善方面，以2007年國務(wù)院出臺的《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》為標志，國家有針對性地確立起保障性住房建設(shè)工程體系，并加強了對商品房市場的宏觀調(diào)控力度，推進安居工程。在關(guān)系基本民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造方面，國家重點解決了城鄉(xiāng)居民危房改造、飲水安全、食品安全等問題，并始終堅持對基本生活資料供給市場的有力調(diào)控，從而確保了居民生活水平不斷提高。這表明，國家將更多的資源和精力投入與民生相關(guān)的領(lǐng)域中，通過保障和改善民生確立起自身的權(quán)威，以實績贏得社會和群眾的信任與支持。

二是醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。近十年來，中國基本建立起覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，努力探索中國特色醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展道路，積極穩(wěn)妥地推進醫(yī)療體制改革，取得一系列成績。具體而言，中國居民的健康狀況不斷改善，國家主導(dǎo)、社會各方積極參與的醫(yī)療資源投入不斷增加。據(jù)衛(wèi)生部2012年《中國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展狀況》報告統(tǒng)計，截至2011年底，中國各級衛(wèi)生機構(gòu)達95.4萬個，人均衛(wèi)生資源量較20世紀末有顯著增長。近十年來中國城鄉(xiāng)、地區(qū)間衛(wèi)生發(fā)展差距較大的狀況有了明顯改善。在衛(wèi)生總費用投入結(jié)構(gòu)方面，2011年個人投入所占比重比2002年下降了22.8個百分點，而政府與社會投入的總比占到65%左右。這標志著國家和政府更加重視服務(wù)性職能，為國家與社會在共同事業(yè)的互動中激發(fā)彼此活力、確定最佳職能范圍與關(guān)系提供了實踐平臺。

三是教育文化事業(yè)。據(jù)國務(wù)院新聞辦公室2010年公布的《中國人權(quán)事業(yè)的進展》白皮書的統(tǒng)計，截至2009年，九年制免費義務(wù)教育的覆蓋率達到99.7%，民族地區(qū)的覆蓋率也達到95%以上［3］。中國的教育資源分布嚴重不均的狀況有了一定程度的改善。同時，覆蓋城鄉(xiāng)的公共服務(wù)文化體系逐漸建立，國家和社會對文教事業(yè)的投入不斷增大。教育文化事業(yè)是國家與社會協(xié)同合作、整合資源、良性互動的重要實踐領(lǐng)域。

總體而言，國家主導(dǎo)推動的民生工程建設(shè)在內(nèi)容體系的豐富性、覆蓋群體的廣泛性，以及建設(shè)質(zhì)量與速度方面取得顯著進步。國家和政府更加明確了職責(zé)定位與推動各項體制改革創(chuàng)新的基本方向。同時，人民生活水平的提高也為社會健康成長、為普通群眾積極參與經(jīng)濟社會發(fā)展事務(wù)創(chuàng)造了條件。正是這種國家主導(dǎo)、社會協(xié)同參與的民生建設(shè)事業(yè)的進步，促進了國家與社會關(guān)系在經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展前提下的合理調(diào)整。

其二，在發(fā)展民主方面，國家與社會關(guān)系合理調(diào)整的成果得到體現(xiàn)，形成了以民主促穩(wěn)定發(fā)展、以穩(wěn)定發(fā)展保民主的良性循環(huán)。

一是國家與政府在明確職能范圍的前提下提高了履職能力。在國家權(quán)力機關(guān)方面，近十年來，各級人民代表大會制度不斷健全完善，人民代表的選舉更加符合公正、公平、公開、合理的原則，人民代表構(gòu)成中婦女、一線工人農(nóng)民以及包括農(nóng)民工在內(nèi)的新階層、新群體的比例不斷擴大。在國家行政機關(guān)方面，在中央政府建立服務(wù)型政府的統(tǒng)一指導(dǎo)下，各地方政府積極開展相關(guān)建設(shè)，更加注重提高公共服務(wù)能力，逐漸建立健全了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力的決策機制，充分整合行政資源，保證政府各項舉措為人民造福、讓人民滿意。十年來，中國市級以下的行政機關(guān)撤并建制編制、減員增效，使得管理行為的規(guī)范化、制度化、程序化、科學(xué)化、民主化水平不斷提高。改善行政服務(wù)、推動政務(wù)公開、改革財政制度、落實行政問責(zé)等服務(wù)型政府建設(shè)工作不斷推進。

二是國家與社會共同監(jiān)督機制不斷完善。近十年來中國公共權(quán)力運行監(jiān)督的內(nèi)外部環(huán)境有較大改善，尤其是國家與社會共同監(jiān)督機制不斷完善，確保了公共權(quán)力運行的規(guī)范性，鞏固了國家與社會的互信關(guān)系。在國家與社會關(guān)系格局不斷調(diào)整的背景下，國家政府內(nèi)部的監(jiān)督機制不斷健全，責(zé)任政府的建設(shè)已見成效。按照提高政府績效的基本要求，形成了與目標責(zé)任制相結(jié)合、與經(jīng)濟社會發(fā)展指標相結(jié)合、以督查驗收重點工作為主、以加強機關(guān)效能建設(shè)為目標、以公眾評議為主要方式等五種績效評估模式。在行政處罰方面，建立起處罰聽證和罰繳分離制度，完善了行政執(zhí)法監(jiān)督;在行政許可方面，通過集中整改大幅減少了行政審批事項;在信息公開方面，依托于2008年開始實行的《政府信息公開條例》，提高了各級政府行政行為的透明度水平;在完善公共服務(wù)職能方面，基層政府普遍設(shè)立了行政服務(wù)中心。黨內(nèi)和政府內(nèi)的各項監(jiān)督制度也得到較好的落實。上述監(jiān)督機制的完善，推動了行政管理體制改革，改善了政府與社會、政府與公民之間的關(guān)系，減少了政策實施過程中的諸多社會阻力。

三是發(fā)展各個層面的民主法治事業(yè)。在國家層面，通過貫徹和重申憲法和法律的各項原則，使人民當(dāng)家做主的地位得到保障。在黨內(nèi)民主層面，確立了以黨內(nèi)民主帶動人民民主，兩者共同發(fā)展的目標。在基層民主發(fā)展方面，結(jié)合直接民主與間接民主機制，積極鼓勵引導(dǎo)基層群眾創(chuàng)新基層民主選舉、民主參與、民主管理和民主監(jiān)督機制。此外，《關(guān)于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉的決定》、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等法律的制定和落實，不僅健全發(fā)展了社會主義法律體系，而且將民主政治發(fā)展過程中國家與社會關(guān)系合理調(diào)整的結(jié)果以權(quán)威形式確定下來。

總體而言，中國促進國家與社會關(guān)系格局合理化的社會建設(shè)進程，是一個融會了改善民生與發(fā)展民主這兩大政治發(fā)展目標的進程。前者為后者提供了必要的物質(zhì)條件，后者又為前者提供了持久長效的運行機制。

(三)在創(chuàng)建和諧社會過程中創(chuàng)造國家與社會互強新局面

中國共產(chǎn)黨第十六屆四中全會明確提出，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，要“堅持最廣泛最充分地調(diào)動一切積極因素，不斷提高構(gòu)建社會主義和諧社會的能力”［4］。這標志著我們對于社會主義社會發(fā)展基本規(guī)律的認識提高到了一個新的層次，形成了指導(dǎo)國家與社會關(guān)系良性變革的主導(dǎo)性思路。目前中國的社會建設(shè)面臨著傳統(tǒng)資源匱乏和現(xiàn)實挑戰(zhàn)集中的雙重壓力，黨和國家作出構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略決策，并確定在此框架內(nèi)提高國家能力和培育社會成長的目標原則，逐漸形成適應(yīng)中國國情、具有中國特色的“強國家—強社會”的國家與社會互動雙贏的格局。

1.推動政企政社分開，深化政治體制改革

在中央統(tǒng)一部署指導(dǎo)下，中國繼續(xù)推動以政企、政社分開和政府精簡增效的政治體制改革。從1998年至今，先后進行了兩次大規(guī)模的政府機構(gòu)改革。時至今日，按照大部制的要求推進中央政府機構(gòu)改革的方針得到堅持貫徹，實現(xiàn)了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約協(xié)調(diào)的關(guān)系格局，為今后進一步優(yōu)化政府內(nèi)部組織機構(gòu)，理順與市場、社會的關(guān)系開辟了新思路。與機構(gòu)和人員的精簡同步，一系列不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的體制也得到改革，比如，2002年10月，國務(wù)院取消第一批789項行政審批項目，其中涉及經(jīng)濟管理事務(wù)的達560項。此后，行政審批事項逐年大幅減少至十年前的一半以下。同時，以2003年非典期間啟動的問責(zé)制為標志，責(zé)任政府的建設(shè)進入一個全新的發(fā)展階段。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、2004年的《政府工作報告》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、國務(wù)院印發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》、《公務(wù)員法》等對問責(zé)制的具體內(nèi)容作出明確闡述規(guī)定，政府在有限的經(jīng)濟社會管理職能范圍內(nèi)的責(zé)任有了制度化的規(guī)定。總體而言，以政治體制改革為助力，國家與社會關(guān)系格局的調(diào)整在國家一方沿著政府權(quán)力資源集約整合，更多地放權(quán)于市場、放權(quán)于社會的方向穩(wěn)步推進。

2.促進社會組織發(fā)展，提升社會自我服務(wù)能力

與社會建設(shè)的發(fā)展同步，社會組織的發(fā)展經(jīng)歷了從國家與社會高度同構(gòu)背景下具有鮮明的組織形態(tài)依附性及強調(diào)政治性功能，到利用政治經(jīng)濟體制改革機遇逐步解除束縛，回歸社會組織本質(zhì)特征的變遷歷程。進入21世紀以來，中國社會組織的發(fā)展呈現(xiàn)出前所未有的繁榮局面。據(jù)民政部統(tǒng)計，截至2011年第四季度，中國大陸現(xiàn)有登記的社會組織(社會團體、民辦非企業(yè)、基金會)總數(shù)已達457 510個，其中僅全國性社會組織就有2 038個。在當(dāng)代中國的發(fā)展實踐中，無論是公共產(chǎn)品供給、集中利益表達、促進利益協(xié)調(diào)、參與危機管理、發(fā)展社會事業(yè)、提供就業(yè)機會，還是進行政治協(xié)商、形成公共輿論、監(jiān)督政府權(quán)力、改進政策過程、培育理性公民、維護政治穩(wěn)定等，社會組織都日益顯現(xiàn)出巨大的作用，特別是在涉及環(huán)境保護、扶貧發(fā)展、權(quán)益保護、社區(qū)服務(wù)等方面，社會組織更是一股新興活躍的力量。此外，各種有利于公民表達自身權(quán)益訴求、協(xié)調(diào)彼此利益關(guān)系、參與經(jīng)濟社會事務(wù)管理和政策過程的制度也得到發(fā)展。如2000年以來，經(jīng)過全國社區(qū)建設(shè)試驗區(qū)的探索，城鎮(zhèn)居民通過各種社區(qū)組織，參與社區(qū)公共事務(wù)管理，行使自治權(quán)利，增進了理解與共識，保障了城市社區(qū)的穩(wěn)定與良好治理。在企事業(yè)單位的管理中，通過制度化的方式不斷擴大社會、群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。另據(jù)統(tǒng)計，在2011年全國檢察機關(guān)偵辦的腐敗案件中，70%來自群眾的舉報［1］1?？梢哉f，正是社會力量的積極參與為創(chuàng)造國家與社會共管的局面提供了條件。

3.協(xié)調(diào)政治關(guān)系，探索國家與社會關(guān)系的合理布局

各種政治關(guān)系的協(xié)調(diào)進一步促進了國家與社會關(guān)系的和諧統(tǒng)一。首先，在黨政關(guān)系方面，堅定不移地推進黨政分開的改革，黨從對各項事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)向以政治領(lǐng)導(dǎo)為主，同時不斷重申強調(diào)黨要在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。就中國共產(chǎn)黨在中國政治格局中居于唯一的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政黨地位的情況而言，上述這種黨政分開的改革無疑帶動了政府堅定地推行政企政社分開的一系列改革。在黨群、政群關(guān)系方面，通過頒布和實施《行政許可法》、《反洗錢法》、《黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《紀律處分條例》、《黨員權(quán)利保障條例》、《行政監(jiān)察法實施條例》、《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》等，推進黨風(fēng)和政風(fēng)改革，切實保障群眾利益，對國家權(quán)力侵入社會自治領(lǐng)域和公共權(quán)力運行中的濫權(quán)腐敗現(xiàn)象進行了遏制。在政府機構(gòu)內(nèi)部權(quán)力運行關(guān)系方面，通過實行分稅制和二級立法體制，調(diào)動起中央和地方兩方面的積極性，對同一層次社會自主發(fā)展空間的開辟產(chǎn)生了積極影響。在黨際關(guān)系方面，在堅持十六字方針的前提下，各民主黨派、無黨派人士政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的活動日益制度化、規(guī)范化，實現(xiàn)了對大政方針、重要問題多渠道、多形式的溝通和探討，強調(diào)社會力量對國家政府的監(jiān)督。此外，明確提出了新時期改革創(chuàng)新社會管理體制的任務(wù)，探索具體體制形式。在國家與社會互動的過程中，包括政府、社會、社會組織、企業(yè)、公民在內(nèi)的不同主體，明確認識到在各自的職能范圍內(nèi)發(fā)揮積極功能、協(xié)同各方力量共建和諧社會的意義。

二、國家與社會關(guān)系格局所面臨的主要問題

馬克思主義國家與社會關(guān)系的根本著眼點在于國家還權(quán)于市民社會，而考慮到中國作為一個典型的后發(fā)現(xiàn)代化國家的實際情況，當(dāng)前任務(wù)的重點還在于使“國家與社會在新的平臺上達成一種良性互動關(guān)系”［5］。為此，有必要對當(dāng)前國家與社會關(guān)系格局中存在的主要問題進行總結(jié)分析，從而探索出一條適合中國國情和發(fā)展需要的國家與社會關(guān)系變革之路。

(一)實現(xiàn)從管理社會到社會管理的理念轉(zhuǎn)變尚待時日

改革開放以來，那種傳統(tǒng)的依靠國家一元支配、管控社會的制度體制框架正處于不斷消解的過程中，但在改革發(fā)展的實踐中，理念的轉(zhuǎn)變往往表現(xiàn)出滯后性。時至今日，仍然有許多政府管理主體習(xí)慣性地延續(xù)著“強國家—弱社會”時代的思維，將一切事務(wù)視為國家和政府的禁臠，不愿適時退出一些更宜由社會承擔(dān)的職能，而是“把社會管理只是當(dāng)做社會問題管理或社會危機管理。不承認社會的自治邏輯，沒有正視并理性扶植‘國家和社會的分化’”［6］。從社會主義國家與社會和諧發(fā)展的大局著眼，這種理念轉(zhuǎn)變滯后的消極影響不容忽視。它使國家和政府越來越不堪重負，延擱了整個改革發(fā)展事業(yè)的步伐，嚴重影響了社會主義國家實踐還權(quán)于社會的歷史進程。

1.國家和政府對自身的角色和功能定位存在認識偏差

當(dāng)前中國各級政府仍然以經(jīng)濟發(fā)展為衡量績效的主要標準，這原本無可厚非，但問題在于當(dāng)前注重經(jīng)濟指標與“GDP中心主義”沒有什么區(qū)別，同樣意味著對社會發(fā)展指標的輕視。持有這種理念的政府在實踐經(jīng)濟管理職能和社會管理職能方面也常常很不協(xié)調(diào)。一方面，一些政府在干預(yù)市場方面表現(xiàn)出過高的熱情，既破壞了市場經(jīng)濟規(guī)律的正常運行，又增大了發(fā)生權(quán)力尋租腐敗現(xiàn)象的幾率;另一方面，這些管理者對社會發(fā)展、民生改善、群眾參與監(jiān)督持有不同程度的冷淡和麻木態(tài)度，甚至以一種拒斥的心態(tài)對待來自社會的權(quán)益和自治訴求。這是導(dǎo)致目前一些地方民生矛盾突出、社會管理陷入困局的根本原因。

2.對社會管理機制創(chuàng)新的自覺認識不足

究其本質(zhì)，新時期中國國家與社會關(guān)系格局變遷旨在從根本上改變國家與社會之間的對立與緊張關(guān)系，用更具有協(xié)調(diào)合作含義的“治理”概念逐漸替代原先傳統(tǒng)的“管理”理念?！爸卫順酥局y(tǒng)治的含義發(fā)生了變化，指的是一種新的管理過程，或者是一種變化了的有秩序的統(tǒng)治狀態(tài)，或者是一種新的社會管理方式”［7］。這意味著治理不僅需要國家主動培育和接受一個不斷壯大的社會的成長，而且需要改變同這個新生力量互動的方式。然而，目前一些政府管理者仍然秉承以行政權(quán)力為核心的全面管制理念，對社會和公民抱有一種不信任的態(tài)度，不愿主動接受社會力量參與社會管理過程、對國家和政府進行有效監(jiān)督。與之相對應(yīng)，政府在推動管理機制創(chuàng)新方面的積極性十分有限，從而導(dǎo)致了一些地方的社會管理工作水平?jīng)]有實質(zhì)性地超越一元化行政管理的層次。

3.社會組織和基層管理組織的行政化、政府化傾向明顯

受中國社會發(fā)展不健全現(xiàn)狀的影響，一些地方社會管理體制創(chuàng)新整體上還屬于一種較為典型的“行政推動型”的改革。如上海1996年啟動的城市社區(qū)治理建設(shè)，其改革的重點是將原來的黨政權(quán)力系統(tǒng)下放到街道“復(fù)制”出次一級的準行政管理機關(guān)［8］60－61。相對于原先的管理格局而言，這種依托社區(qū)中心的治理改革突出的成績之一，就是帶動了治理主體因地制宜地提高解決問題的能力。就其實際效果而言，無論是社區(qū)居民獲得公共服務(wù)的效率與質(zhì)量，還是其對政府的認同和滿意度都有了提升。但必須注意到，這類改革是以城市政府擁有較強的財力、人力和物力資源為前提。更重要的是，其本質(zhì)上仍沒有跳出一級基層政權(quán)建設(shè)的思路范疇，社會并沒有從中獲得更大的作為空間。就其長期后果而言，這不僅意味著行政成本的進一步增加［8］62，而且孕育著基層管理組織行政化、官僚化的危險。

4.國家與社會在社會管理創(chuàng)新領(lǐng)域均面臨內(nèi)生動力機制不足的問題

毋庸諱言，中國缺乏相對獨立地發(fā)展社會的歷史，直接導(dǎo)致了目前中國正在成長中的社會及其載體——社會組織對政府和行政管理機制保持著相當(dāng)大的依賴性，這不可避免地抑制了社會發(fā)展自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督能力的主動性。而站在國家和政府的立場上，長期管控社會的殘留思想影響和目前一些改革深化中社會矛盾的集中凸顯，使其無法充分信任和支持社會力量。從根本上說，“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)”［9］。但在雙方同時面臨著改革主動性缺失的困境下，要達成一種國家與社會合作治理的新局面顯然還有很長的一段路要走，而跨越這一改革攻堅期的必要步驟，就是盡早全面實現(xiàn)從管理社會到社會管理的理念革新。

(二)改善民生和解決社會矛盾的諸多問題亟待克服

在改善民生和發(fā)展民主領(lǐng)域，整體上還處于彌補歷史欠賬的階段，無論是從體現(xiàn)社會主義社會優(yōu)越性的角度，還是從夯實國家與社會關(guān)系格局創(chuàng)新物質(zhì)基礎(chǔ)的角度，都遠未達到理想的狀況。對于中國這樣一個后發(fā)現(xiàn)代化大國而言，要保持國家與社會關(guān)系格局在整體穩(wěn)定的前提下實現(xiàn)有序的創(chuàng)新變革，惠民利民、社會和諧是必不可少的前提條件。因此，在實現(xiàn)國家與社會關(guān)系良性變革的過程中，我們必須正視以下幾方面問題:

1.經(jīng)濟發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)變遷所帶來的諸多社會問題

正如一些學(xué)者所概括的那樣，進入改革開放的深化期，一些發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性矛盾逐漸暴露出來，不同社會階層之間的差別越來越大。社會分層結(jié)構(gòu)已經(jīng)出現(xiàn)固定化、剛性化的不良態(tài)勢，貧困和富裕兩個階層的社會地位已經(jīng)出現(xiàn)了“代際傳遞”跡象。民眾對現(xiàn)行社會分層結(jié)構(gòu)的信任度和認同度降低［10］。這些問題如果得不到及時的重視和應(yīng)對，其后果就可能對改革開放業(yè)已取得的成績產(chǎn)生抵消和銷蝕作用，不可能培育出一個健全自主的社會作為新型國家與社會關(guān)系格局中堪當(dāng)重任的一極力量。縱觀世界各國政治與社會發(fā)展的歷程，是否形成優(yōu)化合理的社會結(jié)構(gòu)是確保政治與社會穩(wěn)定的必要基石。目前，中國社會結(jié)構(gòu)總體上仍屬于底部較大中間階層較為薄弱的“金字塔”構(gòu)型，這顯然與保證全民共享改革成果的宗旨不相適應(yīng)。更嚴重的是，這種不合理的社會結(jié)構(gòu)所孕育的新問題，一旦與傳統(tǒng)體制遺留下的經(jīng)濟社會矛盾相疊加，必將直接威脅到確保改革繼續(xù)深入推進的團結(jié)穩(wěn)定的政治局面，使一些階層、群體和個人對改革發(fā)展的價值產(chǎn)生懷疑，進而給整個中國政治社會發(fā)展大局帶來難以預(yù)料的風(fēng)險。

2.改善社會關(guān)系、維持社會穩(wěn)定領(lǐng)域中存在缺陷

隨著經(jīng)濟飛速發(fā)展和社會急劇變革，中國社會關(guān)系格局的迅速調(diào)整所帶來的矛盾呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化、激烈化的趨勢。據(jù)不完全統(tǒng)計，1993年至2009年間，中國群體性事件的發(fā)生數(shù)量增長了10倍以上［11］;同期，還出現(xiàn)了多次信訪“洪峰”現(xiàn)象。此外，一些更為極端的個體性對抗方式也在近年來不斷出現(xiàn)。另據(jù)官方統(tǒng)計，通過上訪解決矛盾問題的概率大致只有千分之二［12］，但一些社會成員和群體仍然傾向于通過這一渠道向上級反映問題。這也間接地證明了目前政府接受反饋即自下而上的社會訴求的程序性渠道不夠暢通，以致一些社會階層和群體在利益關(guān)系格局調(diào)整中產(chǎn)生的失落感和挫折感難以及時地消解，轉(zhuǎn)而傾向于訴諸非理性和非制度化的表達方式。同時，一些政府管理主體盡管認識到目前積聚的矛盾的危害性，但對矛盾性質(zhì)的判定和相應(yīng)的處理方式則存在較大偏差。正如亨廷頓指出的，“發(fā)達國家與不發(fā)達國家在政治上最大的區(qū)別……在于是否達到了足夠的制度化水平”［13］。近年來，中國各級政府在維穩(wěn)方面的投入明顯呈現(xiàn)出逐年增長的趨勢，消耗了大量的人力、物力、財力資源，但過分重視那些臨時性、應(yīng)急性的機制措施，過分強調(diào)事后控制而非事前預(yù)防疏導(dǎo)，往往使社會管理陷入“維穩(wěn)成本遞增收益遞減”的怪圈中［14］。事實證明，依靠壓力機制并非解決社會發(fā)展變遷期矛盾的最佳選擇。與之相比，更多地依靠社會自身培養(yǎng)的溝通協(xié)商與問題化解機制，通過創(chuàng)新落實各種基層民主實踐形式，擴大公民參與，有意識地加強政府、社會、公民之間的協(xié)作，才是克服轉(zhuǎn)型期矛盾、實現(xiàn)跨越式發(fā)展的希望所在。

(三)提高公共服務(wù)和社會自我服務(wù)水平任重道遠

公共服務(wù)水平的提高與提供公共服務(wù)主體結(jié)構(gòu)和運行機制的優(yōu)化，是建立社會主義新型國家與社會關(guān)系的應(yīng)有之義。相對于改革開放初期，中國目前的公共服務(wù)水平已經(jīng)跨上了一個新臺階，但距離為新型國家與社會關(guān)系提供穩(wěn)定支持的程度還相距甚遠。簡而言之，至少有以下幾個方面的問題值得我們充分重視:

1.公共服務(wù)的整體質(zhì)量和覆蓋率有待提高

中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所2008年開展“中國社會狀況綜合調(diào)查”，針對當(dāng)前亟待解決的18個社會問題調(diào)查公眾意見。公眾認為最為嚴重的前三項分別是“物價上漲”、“看病難、看病貴”和“收入差距過大”，第四到第七項分別是“就業(yè)失業(yè)”、“住房價格過高”、“貪污腐敗”以及“養(yǎng)老保障”，八至十項分別是“環(huán)境污染”、“教育收費”和“社會治安”［15］。其中，除“物價上漲”屬于周期性、階段性的經(jīng)濟問題，以及“貪污腐敗”屬于政治體制改革治理對象外，其余主要都與中國現(xiàn)階段有待提高的公共服務(wù)水平密切關(guān)聯(lián)。事實上，近年來，服務(wù)型政府的理念已經(jīng)日益深入人心，一系列配套機制也隨之建立起來，但由于一些行政主體仍然滿足于行使管理控制職能，缺乏提供服務(wù)的主動意識，同時由于目前社會自我發(fā)展不健全，無法充分彌補政府主導(dǎo)型公共服務(wù)體系的不足。據(jù)統(tǒng)計，中國2007—2011年教育、社會保障、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、文化體育方面的財政支出累計達到12.7萬億元。這表明政府對加強公共服務(wù)投入的自覺意識正在不斷增強，但由于歷史欠賬較多，在可預(yù)見的將來，繼續(xù)提高中國公共服務(wù)的整體質(zhì)量和覆蓋水平仍將是構(gòu)建國家與社會良性關(guān)系格局必不可少的行動前提之一。

2.依托行政主體之外的力量——社會的自我服務(wù)體系有待健全

眾所周知，受到種種歷史和現(xiàn)實因素的制約，當(dāng)前中國社會組織的發(fā)展完善程度與發(fā)達國家存在著相當(dāng)大的差距，這也給中國公共服務(wù)水平的持續(xù)提高造成不利影響。從根本上說，社會主義國家與社會關(guān)系格局的長遠目標是要造就一個具備完善的自我服務(wù)能力的社會，但在目前，一些政府主體仍然存在著輕視、不信任甚至恐懼社會組織發(fā)展的錯誤觀念，這給中國社會組織建設(shè)帶來了法律環(huán)境缺失、注冊困難、資金不足、人才匱乏、參與缺位以及自身建設(shè)缺乏規(guī)范等諸多問題［16］。與此同時，伴隨著近年來社會組織數(shù)量的飛速增長，在一些地方目前也出現(xiàn)了部分社會組織自身定位游離于社會自治單元、營利性企業(yè)與準政府組織之間，缺乏提高自身素質(zhì)、加強自我監(jiān)管的主動意識，難以勝任參與社會管理和提供公共服務(wù)領(lǐng)域的責(zé)任問題。簡而言之，承擔(dān)服務(wù)職能的載體本身發(fā)展不健全，成為制約中國社會自我服務(wù)水平提高的最大障礙。此外，按照社會發(fā)展的一般規(guī)律，“在非營利性部門、國家和商業(yè)領(lǐng)域建立相互支持、合作的關(guān)系，或許是促進世界民主和經(jīng)濟增長的最為重要的條件之一”［17］。但目前由于國家在經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)的一些不恰當(dāng)?shù)母缮嫘袨?，諸如仍舊存在的大量行政審批事項等，不同程度地挫傷了企業(yè)主體的積極性，使得他們不愿也不能為改善中國公共服務(wù)和社會保障質(zhì)量、促進國家與社會和諧互動作出應(yīng)有的貢獻。這顯然不符合中國沿著政企分開、政社分開推進國家與社會互動互強關(guān)系格局形成的總體目標。

三、國家與社會關(guān)系格局的改革方向

簡而言之，目前制約中國國家與社會關(guān)系格局優(yōu)化調(diào)整的主要障礙還集中在加強國家與政府的服務(wù)職能和培育社會成長這兩大方面，而未來深化改革的起點也將沿著這兩個方向重點展開。

首先，理念的轉(zhuǎn)變是關(guān)鍵因素。目前阻礙國家與社會關(guān)系合理化轉(zhuǎn)變的首要因素是行政管理主體還沒有充分適應(yīng)從管理到治理理念的轉(zhuǎn)變。因此，在未來的改革中應(yīng)當(dāng)有針對性地在各級政府中持續(xù)灌輸這一理念，并建立起一系列相關(guān)制度，特別是建立社會協(xié)同參與機制和外部監(jiān)督制度來逐步削弱社會管理中單純依靠行政管理的色彩。同時，讓社會成員充分意識到自己在治理格局中不可替代的價值和地位，從而形成推動國家與社會治理理念的全面轉(zhuǎn)變。

其次，培育社會成長是根本動力。在中國目前社會發(fā)展整體水平較低的情況下，應(yīng)當(dāng)主動放開一些傳統(tǒng)上對社會管得過嚴過死的領(lǐng)域，比如社會組織發(fā)展領(lǐng)域。通過目前一些發(fā)達地區(qū)的試點，我們應(yīng)當(dāng)明確認識到，社會組織的大量出現(xiàn)已經(jīng)是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。只有通過合理合法的規(guī)范方式將其納入國家與社會良性互動的格局中來，才能使之成為一支建設(shè)性的力量而非破壞社會穩(wěn)定的潛在危險因素。當(dāng)然，正如馬克思主義國家與社會關(guān)系理論的根本理念所指出的，創(chuàng)建新型國家與社會關(guān)系格局的根本目標在于還權(quán)于社會。著眼于這一長遠的發(fā)展，在改革中給社會松綁，讓社會獲得更大的自主自立的空間。

再次，持續(xù)改善民生是重要保障。在未來的改革中，仍然必須堅定不移地將改善民生作為調(diào)整國家與社會關(guān)系的基礎(chǔ)性條件。一方面，政府的財政支出更多地向民生和公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜，探索一條適應(yīng)中國國情的新型社會福利保障制度。另一方面，國家要同社會密切合作，及時掌握社會的需求和各種動向，更好地發(fā)揮調(diào)控宏觀經(jīng)濟、調(diào)整收入分配等杠桿作用，避免放任自流的市場經(jīng)濟對基本民生和社會保障事業(yè)造成負面影響。

最后，改善政治關(guān)系與尋求社會共識是根本目標。通過政治體制改革，推動階級階層、各社會群體間，民族、政黨與國家、政府、其他政黨、社會間等一系列政治關(guān)系的變革，這有助于將國家與社會關(guān)系格局的改革提升到一個新的層次。國家與社會關(guān)系格局的變遷并不是按照某種特定的教條建立某種特定的模式，它更深層次的價值內(nèi)涵在于建立國家與社會以及社會內(nèi)部高度的互信關(guān)系。因此，無論是改善民生、調(diào)整利益分配格局、建設(shè)服務(wù)型政府，還是發(fā)展社會參與、推動基層民主、培育社會自治，都應(yīng)該有利于達成高度社會共識和共同體認同的目標。

總體而言，在未來深化改革的過程當(dāng)中，我們應(yīng)當(dāng)從近十年來的成就中汲取寶貴經(jīng)驗，堅定不移地沿著建設(shè)服務(wù)型政府和建立國家與社會協(xié)同治理機制的道路繼續(xù)前進。同時，我們也必須對影響改革的雙方面因素作出客觀準確的評估。一方面，應(yīng)當(dāng)承認并接受在目前條件下政府主導(dǎo)、社會協(xié)同的基本框架，緊緊把握推動政府職能轉(zhuǎn)變這個中心工作，通過行政體制改革帶動社會管理體制變革，盡快提高中國的公共服務(wù)水平，強化國家與社會關(guān)系變革的物質(zhì)基礎(chǔ);另一方面，不能將服務(wù)型政府建設(shè)與社會發(fā)展人為地分解為兩個不同時空階段的工作，而是要在服務(wù)型政府建設(shè)中有意地融入促進社會自主發(fā)展的內(nèi)容，積極主動改革社會管理體制，消除那些阻礙社會成長成熟的體制因素，為社會組織和公民提供更廣闊的參與空間。惟其如此，我們才能在未來的改革中逐漸淡化管理的控制色彩，進一步樹立并推廣社會本位的理念，進而為構(gòu)建中國特色的國家與社會共強雙贏的關(guān)系格局打下堅實的基礎(chǔ)。

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