劉榮臻

(1.復旦大學 歷史學院，上海200433;2.太原科技大學 思政部，山西 太原030024)

一 清未民初國家對社會控制的弱化

近代以來，受西方堅船利炮的摧殘及歐風美雨的洗禮，中國社會逐漸由“單質同一性”趨向“異質多元性”。這一趨向的重要表征就是國家全能主義的式微及社會“自由流動資源”和“自由活動空間”的出現(xiàn)與增多。20世紀前期中國出現(xiàn)的民間社會團體力量的壯大及其對社會救助事業(yè)職責的勇于擔當，就是“異質多元性”社會的一個具體體現(xiàn)。

中國近代化并非如西方國家是由“社會自身力量產(chǎn)生的內部創(chuàng)新”，而是在國際環(huán)境影響下，“受外部沖擊而引起內部的思想和政治變革”，屬于外源性現(xiàn)代化。［1］131近代以來，外力的不斷沖擊不僅改變了中國社會按自身內在邏輯演變的歷史進程，而且也引發(fā)了中國亙古未有的巨變，這個巨變“是‘天朝意象’的世界觀的徹底破碎;是以儒家思想為基地的‘價值系統(tǒng)’的根本震裂;是傳統(tǒng)的思想與結構的大規(guī)模的解組”。［2］57從此，中國社會步入了一個不可預期的社會轉型期。

中國近代化特殊的啟動方式“孕育”了強大的弱勢群體，如乞丐、難民、災民、無業(yè)游民、失業(yè)工人、窮苦貧民、鰥寡孤獨殘疾者等。面對嚴重的社會問題，19世紀中葉后，“國家干預的能力顯然消弱，與一個世紀前相比，社會經(jīng)濟環(huán)境越來越不利，對于中央政府來說，有效地協(xié)調和控制任何大規(guī)模的活動變得越來越困難，甚至是不可能的”。［3］5處于衰敗中的晚清政府在內外力量的擠壓下，對社會的整合與控制力逐漸弱化，將社會救助事業(yè)更多的讓渡與民間社會力量。

北洋政府時期，中國社會并未因朝代更迭而走向共和，反而陷入軍閥割據(jù)和連年混戰(zhàn)狀態(tài)。由于中央政權的頻繁更迭和政局的動蕩不安，導致了中國社會在政治上難以形成一個能進行有效統(tǒng)治的中央權威，國家權力進一步嚴重被弱化。［4］國家權力的弱化，在促進民間社會組織快速發(fā)展的同時，也為其參與社會救助事業(yè)這一公共領域提供了廣闊的空間。如上海，1920年慈善社會組織為80多家，［5］80到1926年底，已發(fā)展到100多家。［6］據(jù)《光緒順天府志·京師志》記載，光緒年間，北京城的民間慈善組織為 80 余個，［7］315－331而至 1923 年，北京內外城的民間慈善組織達到了 370 余個。［8］41－46在風雨飄搖的近代中國社會，民間社會力量不同程度地擔負著社會救助的重任，成為國家治理社會不可或缺的重要力量。然而，在參與建構社會救助活動中，國家與社會的關系如何?其是否具有西方社會社會抗衡國家的特征?本文通過20世紀二三十年代中國社會救助的實踐來透視國家與社會間的相互關系。

二 南京國民政府前期國家對社會控制的加強

就近代中國社會救助事業(yè)發(fā)展而言，如果說南京國民政府以前是其量的發(fā)展時期，那么南京國民政府以后則是其質的飛躍時期。1927年4月18日南京國民政府成立，隨后其逐漸加強了對社會救助事業(yè)的法制化及制度化建設，努力控制與規(guī)范不斷強大的民間社會力量，從而實現(xiàn)國家權力對社會強有力的整合與控制。如亨廷頓所言:“現(xiàn)代化通常不僅需要將權力從地方的、貴族的和宗教的集團手中轉移到世俗的中央國家機構中，而且需要將權威集中到國家機構中的某一個人的手中?！保?］130

加強對民間慈善團體的監(jiān)管立法成為南京國民政府前期國家監(jiān)管社會的主要措施。南京國民政府成立后，其加速了慈善團體監(jiān)管的立法進程，頒布了一系列有關慈善救助團體監(jiān)管的法律法規(guī)，如《管理私立慈善機關規(guī)則》、《各地方救濟院規(guī)則》、《整頓各項慈善事業(yè)并防止侵占款產(chǎn)令》、《監(jiān)督慈善團體法》、《監(jiān)督慈善團體法施行規(guī)則》，《寺廟管理條例》、《改善地方育嬰事業(yè)令》、《各地方慈善團體立案辦法》、《寺廟興辦公益慈善事業(yè)實施辦法》、《中華民國紅十字會管理條例》、《中華民國紅十字會管理條理施行細則》、《佛教寺廟興辦慈善公益事業(yè)規(guī)則》、《義倉管理規(guī)則》等法律法規(guī)。

1928年5月，內政部頒布的《各地方救濟院規(guī)則》規(guī)定，對各地方原有的官立、公立慈善機關，其具有與救濟院分設各所性質相當者，應改正名稱、劃歸救濟院繼續(xù)辦理。對各地方由私人或私人團體集資興辦的慈善事業(yè)，應維持現(xiàn)狀，但受主管機關監(jiān)督。［10］第40冊，2同年10 月內政部又制定頒布了《管理私立慈善機關規(guī)則》，規(guī)定各地方私立慈善機關應將“機關名稱、財產(chǎn)狀況、所在地址、現(xiàn)任職員姓名、所辦事業(yè)、履歷詳細造冊呈報主管機關查核，轉報內政部備案”，主管機關對各地方私立慈善機關的各項冊報如有檢查必要時應隨時派員檢查。［10］第14冊，9規(guī)則將分散游離于社會的民間慈善團體納入國家的控制管轄范圍，使民間社會力量的慈善救助活動符合南京國民政府的意志。

近代中國宗教團體具有雙重性，它們既是近代中國社會救助事業(yè)不可或缺的重要力量，又是激發(fā)社會動蕩的不穩(wěn)定因素。所以，規(guī)范與引導宗教團體積極從事社會救助活動，對促進近代中國社會救助事業(yè)的發(fā)展及社會的穩(wěn)定具有重要意義。為此，1929年1月內政部公布的《寺廟管理條例》規(guī)定，寺廟應根據(jù)自己的財力辦理一種或數(shù)種公益事業(yè)，如各級小學校、民眾補習學校、夜學校、圖書館、講演所、公共體育場、救濟院全部或殘廢所、孤兒院、養(yǎng)老所、育嬰堂、貧民醫(yī)院等。［11］1935年內政部又頒布了《佛教寺廟興辦慈善公益事業(yè)規(guī)則》，該規(guī)則對寺廟興辦救助事業(yè)作了規(guī)定，如寺廟應斟酌地方之需要興辦慈善公益事業(yè);寺廟在興辦各項公益或慈善事業(yè)時應酌量其經(jīng)濟情形，得由一寺獨立興辦，或由數(shù)寺院合力舉辦，或當?shù)胤鸾虝酱僭摰厝w寺廟共同舉辦之;寺廟興辦慈善公益事業(yè)應受主管官署之監(jiān)督并受當?shù)胤鸾虝笇?。?1］條例及規(guī)則進一步明晰了宗教團體的慈善救助職責，使之活動順應社會救助事業(yè)的發(fā)展。

辦法、規(guī)則、條例是南京國民政府前期國家用以規(guī)范社會慈善團體而采取的較為普遍化的措施，其具有法律效力及制定規(guī)格較低等特點。但在西方社會福利事業(yè)的法制思想及制度的影響下，1929年10月，國民政府制定頒布了“中國近代第一部較為全面調整慈善事業(yè)相關社會關系的成文法”——《監(jiān)督慈善團體法》，［12］55該法規(guī)定凡慈善團體不得利用其事業(yè)為宗教上之宣傳或兼營為私人謀利之事業(yè);慈善團體發(fā)起人應具有下列各項資格之一:名望素著操守可信者、曾辦慈善事業(yè)卓有成效者、熱心公益慷慨捐輸者、對于發(fā)起之慈善事業(yè)有特殊之學識或經(jīng)驗者。而有下列情況之一者不得為慈善團體發(fā)起人:土豪劣紳有劣跡可指證者、貪官污吏有案可稽者、有反革命之行動者、因財產(chǎn)上之犯罪受刑之宣告者、受破產(chǎn)之宣告尚未復權者、吸食鴉片者;慈善團體如有拒絕主管官署檢查或違反其他規(guī)定者主管官署得撤銷其許可或解散之。［13］《監(jiān)督慈善團體法》頒布三年后，由于各省慈善團體呈請內政部立案備案文件不一，為此，1932年9月內政部又頒布了《各地方慈善團體立案辦法》，辦法規(guī)定慈善團體立案時應由全體董事備具正副呈請書并附呈下列各文件:章程或捐助章程、登記清冊、財產(chǎn)目錄、印鑒單、全體社員名冊或捐助人名冊、職員名冊、各項足資證明之文件;各主管官署辦理慈善團體立案時應酌置下列各簿冊:慈善團體登記簿、慈善團體登記收件存根冊、慈善團體登記證書存根冊;各主管署對于慈善團體之呈請查有違背法令及本辦法者，應令其補正始行立案;各主管官署準許慈善團體立案后，應即發(fā)給立案證書并公告之。［13］《監(jiān)督慈善團體法》及《各地方慈善團體立案辦法》更為詳盡地規(guī)范了社會慈善團體的行為活動，使社會的行為更加符合國家的意愿。

制定頒布非政治性自愿社團制度是南京國民政府前期國家監(jiān)管社會的又一主要措施。早在1927年8月國民政府就規(guī)定，“人民團體的組織和活動要接受各級國民黨黨部的監(jiān)督和指導。各級黨部要警告，糾正，必要時動用警察和軍隊制止任何社團的不適當活動”，對人民團體與國民黨黨部的關系作出了初步的界定。1929年6月為了規(guī)范對人民團體的管理，國民黨第三屆中央委員會第二次全體會議通過了《人民團體設立程序案》，該案把自由社團分為職業(yè)社團和社會社團兩類，其中職業(yè)社團包括農(nóng)會、工會、商會等，社會社團包括慈善團體、學生團體、婦女團體、文化團體等。1930年7月國民黨中央委員會又制定了《修正人民團體組織方案》，該方案規(guī)定，成立一個職業(yè)團體，至少要有50名發(fā)起人，成立一個社會團體，要有30名發(fā)起人。所有的團體必須向地方黨部提交申請書得到批準。所有團體必須接受國民黨特派員的視察。此外，這些團體要遵循三民主義，接受國民黨指導，遵守法律，服從政府指令。

1928年10月，在初步實現(xiàn)國家形式上的統(tǒng)一后，南京國民政府通過法制化、制度化建設逐步強化了對社會的管理和控制，這些規(guī)章制度“旨在消弭積極自主的民眾運動，尤其是在政治領域，并把所有的社團都置于國民黨黨國的嚴密監(jiān)視下?！保?4］97－103但在實際運行過程中，由于南京國民政府“軟政權”的特性①瑞典經(jīng)濟學家繆爾達爾在其《世界貧困的挑戰(zhàn)》一書中提出了“軟政權”的概念，他認為軟政權的主要原因是權力集中在上等階層手中，他們能夠提供平等的法律和政策措施，但各級公務人員普遍不遵從交給他們的規(guī)章與指令，并且常常和那些他們本應管束其行為的有權勢的人們與集團串通一氣，從而導致了國家法律政策難以有效貫徹，形成了國家政權的軟化現(xiàn)象。，在其統(tǒng)治初期并未實現(xiàn)對社會政治混亂狀況的有效治理與整合，國民政府頒布的法規(guī)制度出現(xiàn)了“內卷化”現(xiàn)象，即國家法規(guī)制度的頻頻制定頒布與貫徹執(zhí)行效力的“乏力化”。盡管如此，南京國民政府法制化、制度化建設對強化國民政府的管控力仍起到了重要作用。

三 南京國民政府前期國家與社會的關系

南京國民政府前期，隨著國家對社會救助事業(yè)法制化、制度化建設的加強，民間社會組織逐漸被納入國家政權的整合與控制范圍。而中國自古家國同構，社會服從于國家，由于“在中國政治文化當中，沒有社會獨立于國家并獲得不受國家干預的自主權”，“在強大的國家政權面前，由民間組織構成的市民社會難于發(fā)展成相對于國家以外的實體性社會，其存在的合法性及生存空間始終受到來自國家的控制和擠壓，無法形成與國家平等的對話和制衡關系?！保?5］301－302所以，民間社會組織只是在國家制度的規(guī)制下發(fā)生著符合時宜的變革。如《北平五臺山龍泉佛教會簡章》規(guī)定，凡有違背三民主義之言論及行為者不得為本會會員。［16］《北平五臺山向善普化佛教會私立平民小學校簡章》規(guī)定，本校以灌輸兒童普通之常識，養(yǎng)成國民道德之基礎，以通曉三民主義為宗旨。［17］從上述簡章中可以看出，民間社會組織的慈善活動是在遵從、不悖與南京國民政府政策法規(guī)、意識形態(tài)的前提下而開展的服務于社會發(fā)展的友善之舉。在中國社會慈善事業(yè)這一公共領域內，“‘市民社會’并未明確劃出界限，也不敢將國家或國家類型的實體踢在一邊”，相反，面對國家權力的不斷擴大，在中國“市民社會”看來主要是“按照義務和依附而非權利和責任來理解社會的存在”。［18］399－400如1929 年國民政府頒布了《寺廟管理條例》、《監(jiān)督寺廟條例》等，根據(jù)條例的精神與規(guī)定，1929年12月，北京佛教聯(lián)合會召集北京各寺院代表，討論并制定出了北京各寺院應行革新辦法，如各寺院原有之香火地畝，應改由各寺院，自行派人種植;各寺院自民國十九年一月起，一律自行籌設工廠，召集貧苦兒童，入廠習藝 ;各寺院原有廟產(chǎn)，由聯(lián)合會，呈請國民政府，飭屬妥加保護;各寺院原設有之神方箭筒，應一律自行取消等。［19］北京各寺廟的革新事件體現(xiàn)了民間社會組織對國家政策的遵從與回應，同時也昭示了民間社會組織與政府的合作姿態(tài)。

對于國家與社會在公域的角色關系，黃宗智認為中國社會的“公共領域”不應理解為國家和社會處于對立者的“資產(chǎn)者公共領域”，而應把它理解為國家與社會之間不斷進行互動談判，從而發(fā)生相互滲透的獨立空間，即實現(xiàn)國家的社會化，社會的國家化。［20］115南京國民政府前期，隨著黨國體制的確立與實踐，國家通過制度化建設不斷強化了對民間社會組織的整合與控制，而民間社會組織也在國家制度的規(guī)制下不斷發(fā)生著符合國家意志的近代化轉型，面對國家的社會政策，民間社會組織更多表現(xiàn)的是遵從、依附。但在社會慈善活動實踐中，國家與社會更多表現(xiàn)出的是互賴、互動的協(xié)作關系，如在北京施粥的過程中，“政府則酌力補助私立粥廠”，并積極參與粥廠的創(chuàng)辦，“每年政府所辦粥廠可占全市粥廠總數(shù)六分之一”，粥廠的施粥日期也逐步趨于統(tǒng)一，“民國二十至二十一年，北京各廠開辦期限比較一律，百分之九十五于十一月初開廠，百分之五于十二月初開廠”。在施粥中，每一個粥廠都有官方派來的職員，一般為四至十五人，其職責系于放粥時維持秩序。［21］197－199在北京貧民救濟會的救助活動中，北京各主要慈善團成為救助活動的具體實踐者，而北京市政府則是其經(jīng)費來源的主要支持者，在政府的號召下，本會的募款不僅有來自民間的捐助，而且還有來自政府各機關的捐助，這為本會龐大救助活動的開展及其能夠得以延續(xù)奠定了堅實的基礎。當然，國家與社會的關系也并非完全是和諧的關系，它們之間也存在著博弈，如1929年4月北京市政府公布了《北平特別市私立公益慈善各團體登記規(guī)則》，規(guī)定本市私立公益慈善各團體均需到北京社會局登記注冊，但在1928年至1937年間，北京私立公益慈善各團體尚未登記者仍復不少。［22］在天津、上海等地也存在著國家與社會的博弈現(xiàn)象。如天津民間社會組織對政府最大的抵制行為為“天津市慈善事業(yè)聯(lián)合會”名稱的更改。1931年8月，政府以“慈善”意義狹窄為由，將“天津慈善事業(yè)聯(lián)合會”更改為“天津救濟事業(yè)聯(lián)合會”，因為名稱更改后，更多體現(xiàn)的是該組織的“國家性”，而非“社會性”。政府權力的介入，使民間社會組織喪失了自由活動的余地，因此遭到了各慈善團體的反對。［23］259－260國家與社會的博弈只是社會慈善事業(yè)發(fā)展進程中的小小插曲，二者的良性互動才是其發(fā)展的真正主流。

四 結語

20世紀二三十年代中國社會救助事業(yè)發(fā)展的實踐表明，民間社會組織的救助活動旨在救助弱勢群體，維護既有社會的政制及社會秩序，協(xié)助國家渡過困境。而國家也正是借助民間社會組織的強大力量，協(xié)助其開展對弱勢群體的救助，從而實現(xiàn)社會秩序的穩(wěn)定，維護其統(tǒng)治地位。在國家與社會的合作互動中，民間社會組織信守“黨國體制”的核心價值，它們并未產(chǎn)生與現(xiàn)存意識形態(tài)相對抗的思想和言論，也未對既存社會秩序及政權提出挑戰(zhàn)。雖然在社會救助的實踐中，偶爾上演國家與社會博弈的小小插曲，但這種博弈是彼此利益間的博弈，并非因政見或價值觀不同而發(fā)生沖突。中國社會“公共領域”內國家與社會的關系是具有中國傳統(tǒng)政治文化與近代色彩的雙重特征，是一種中國本土化的關系，它不具有西方社會中公民社會懷疑國家權威、制衡國家的公民社會的自由主義模式，而更多體現(xiàn)的是公民社會的國家主義模式。

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