徐本鑫

隨著人們對環(huán)境問題的認(rèn)識不斷加深，建設(shè)以環(huán)境友好和資源節(jié)約為主要特征的生態(tài)文明社會成為中國政府的系統(tǒng)工程、戰(zhàn)略任務(wù)和長遠(yuǎn)目標(biāo)。為此，中國也采取了一系列的環(huán)境監(jiān)管措施，但是環(huán)境監(jiān)管的效果卻無法體現(xiàn)在環(huán)境質(zhì)量的明顯提高上，有些方面還有進一步惡化的趨勢。以主要污染物減排情況為例：2011年化學(xué)需氧量排放總量為2499.9萬噸，比上年下降2.04%；氨氮排放總量為260.4萬噸，比上年下降1.52%；二氧化硫排放總量為2217.9萬噸，比上年下降2.21%；氮氧化物排放總量為2404.3萬噸，比上年上升5.73%。[1]污染物的大量排放使得中國淡水環(huán)境、大氣環(huán)境、自然生態(tài)等各個方面都承受著巨大壓力。因此，靈活有效的環(huán)境監(jiān)管措施對實現(xiàn)生態(tài)文明社會建設(shè)目標(biāo)具有重要意義。

一、中國現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管措施執(zhí)行效用的分類解析

在實踐中，環(huán)境監(jiān)管措施因監(jiān)管主體或監(jiān)管對象等因素的差異而不盡相同。在理論上，環(huán)境監(jiān)管措施基于不同的標(biāo)準(zhǔn)可以有著不同的類型劃分。寬泛而言，中國現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管措施可以分為以下三類：直接監(jiān)管、間接監(jiān)管和自我監(jiān)管。

（一）直接監(jiān)管措施：適用范圍廣，效率有待提高

直接監(jiān)管是以直接針對監(jiān)管對象制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)或要求為前提，采用命令控制型的強制手段，以環(huán)境監(jiān)管行政執(zhí)法為主要形式的一種環(huán)境監(jiān)管措施?，F(xiàn)行環(huán)境法律制度中的限期治理制度、環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、排污申報和許可證制度等，都是這種直接監(jiān)管措施的典型代表。

自1970年代以來，中國政府就逐漸意識到環(huán)境資源對于經(jīng)濟社會發(fā)展的重要性。在過去的幾十年中，中國建立了自己的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和政策法規(guī)體系，成立了專門的環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)，培養(yǎng)了一批環(huán)境執(zhí)法方面的專業(yè)人才，以命令控制式的方式在廣泛的領(lǐng)域內(nèi)監(jiān)管危害環(huán)境的行為。直接監(jiān)管具有監(jiān)管目標(biāo)明確、監(jiān)管措施能夠被快速付諸實施等優(yōu)點，但直接監(jiān)管的效果并不理想。例如，2010年第一季度，安徽省環(huán)境保護廳共檢查248家工業(yè)企業(yè)，發(fā)現(xiàn)存在環(huán)境違法行為的達70家，違法率為28.2%。在對148家企業(yè)排放污染物取樣監(jiān)測中，34家超標(biāo)排放，超標(biāo)率達23%。[2]

直接監(jiān)管不能改變企業(yè)看待環(huán)境問題的老觀念，企業(yè)會依著老思路來想一些方法繞開政府的法律法規(guī)，或者通過賄賂政府官員來應(yīng)付差事。直接監(jiān)管受監(jiān)管體制的制約也比較大?，F(xiàn)階段，各級政府之間、政府各部門之間的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)不夠明確。負(fù)責(zé)環(huán)境執(zhí)法的地方環(huán)保局在業(yè)務(wù)上受國家環(huán)境保護部的領(lǐng)導(dǎo)，但在人事和預(yù)算上則受當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)和制約。一些地方政府官員出于某種利益考慮，大行地方保護主義，甚至?xí)柚弓h(huán)保部門對污染者采取強制措施。

（二）間接監(jiān)管措施：制度創(chuàng)新多，程度有待深化

間接監(jiān)管是以監(jiān)管對象對某種利益的追求為前提，以給予監(jiān)管對象某種利益上的激勵為手段，以監(jiān)管主體公布環(huán)境信息、設(shè)置激勵措施和提供服務(wù)等為主要內(nèi)容的一種環(huán)境監(jiān)管措施。比如，排污權(quán)交易制度、環(huán)境稅收制度等都是通過企業(yè)對利益的追求來影響企業(yè)的行為，以達到環(huán)境監(jiān)管的目的。環(huán)境信息公開制度通過監(jiān)管對象對社會聲譽、市場地位、公眾支持程度等的關(guān)注來影響其行為。

間接監(jiān)管通過某種媒介的作用來調(diào)整各主體的環(huán)境行為，將環(huán)境執(zhí)法部門從繁重的監(jiān)管工作中解放出來，從而降低環(huán)境監(jiān)管的行政成本。企業(yè)也擁有自主調(diào)整環(huán)境行為和選擇污染治理手段的靈活性，從而能夠取得較好的綜合效益。通過向社會提供監(jiān)管對象的環(huán)境信息來規(guī)制其單純逐利而不顧及影響環(huán)境的行為，能夠加強環(huán)境監(jiān)管者、監(jiān)管對象和社會公眾之間的靈活溝通，有助于提高環(huán)境監(jiān)管工作的透明度，使得制度民主而且成本有效的環(huán)境治理成為可能。

然而，間接環(huán)境監(jiān)管措施要起作用，需要考慮的因素和條件也比較多。包括：市場發(fā)育程度、公眾環(huán)保意識、環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境信息的準(zhǔn)確性與公開性、環(huán)境執(zhí)法與司法的基礎(chǔ)和保障能力等。例如，排污交易制度是一種很好的環(huán)境監(jiān)管措施，但諸多因素影響了企業(yè)參與排污交易的意愿。首先，在目前的排污交易制度實施過程中，交易手續(xù)繁雜，交易成本高；其次，環(huán)境信息的準(zhǔn)確性與公開性不夠，企業(yè)擔(dān)心政府和環(huán)保部門提供環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、執(zhí)法的公正性。作為一個對經(jīng)濟效益十分關(guān)注的國家，中國缺乏環(huán)境信息公開的傳統(tǒng)，某些政府和企業(yè)不愿意將其自身的環(huán)境行為置于公眾的監(jiān)督之下，從而導(dǎo)致一些政策創(chuàng)新無法產(chǎn)生預(yù)期的效果。

（三）自我監(jiān)管措施：發(fā)展?jié)摿Υ?，需要積極培育

自我環(huán)境監(jiān)管指各社會主體對于自身可能造成的環(huán)境污染或破壞行為進行自我監(jiān)督、管理的活動。除了前述監(jiān)管措施外，一些企業(yè)或行業(yè)協(xié)會還采取了自我監(jiān)管的手段來履行社會責(zé)任。例如，一種作為有效替代政府直接監(jiān)管措施的自愿協(xié)議已開始在我國嘗試運行。南京鋼鐵聯(lián)合公司等14家中國企業(yè)已經(jīng)加入歐盟“自愿減排”協(xié)議，這是中國環(huán)境保護首次引入企業(yè)自愿的推進方式。14家企業(yè)承諾，未來3年內(nèi)每年要提高3%～5%的能源利用率，減少污染物排放3%～5%。[3]加入自愿協(xié)議后，企業(yè)通過自我監(jiān)管，引進國際先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，自愿實現(xiàn)企業(yè)在環(huán)保方面的社會責(zé)任。一般情況下，在發(fā)生重大環(huán)境事件或事故之后，企業(yè)通常會建立一套內(nèi)部環(huán)境管理行為規(guī)范，政府機構(gòu)或者行業(yè)協(xié)會也可能會建立一個企業(yè)自愿參與的規(guī)范體系，如國際標(biāo)準(zhǔn)化組織的認(rèn)證。企業(yè)與環(huán)境監(jiān)管部門也可以簽訂協(xié)議，一旦企業(yè)不能履行協(xié)議規(guī)定的內(nèi)容，環(huán)境監(jiān)管部門就會啟動直接監(jiān)管措施或強制執(zhí)法程序。

從理論上說，自我環(huán)境監(jiān)管建立在自愿行為的基礎(chǔ)之上，既尊重了各社會主體的自由權(quán)利，又能夠滿足社會公眾的環(huán)境利益，是真正實現(xiàn)環(huán)境友好的治本之策，具有很大的發(fā)展?jié)摿?。然而，企業(yè)對經(jīng)濟利益的追求、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則制定過程透明度不夠、自我監(jiān)測和執(zhí)法能力弱、公眾的環(huán)境意識和行為習(xí)慣、政府的部門利益等因素嚴(yán)重限制了這一監(jiān)管措施的作用發(fā)揮?？傊?，由于長期對經(jīng)濟效益的片面追求和相應(yīng)法律法規(guī)的嚴(yán)重缺位，自我環(huán)境監(jiān)管這一最具前途的監(jiān)管措施還需要積極培育。

二、中國現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管措施價值偏失的歸納透視

（一）環(huán)境監(jiān)管措施的效率價值偏差

效率是法律的一項重要的價值追求。加強環(huán)境監(jiān)管，在立法、執(zhí)法和司法上都會產(chǎn)生一些經(jīng)濟成本，當(dāng)然也會產(chǎn)生一些經(jīng)濟收益，傳統(tǒng)的經(jīng)濟效率價值觀認(rèn)為，如果收益大于成本，就應(yīng)當(dāng)去做；如果收益小于成本，即使有利于環(huán)境也不值得去做。這種定勢思維產(chǎn)生的直接問題是：僅僅對現(xiàn)實發(fā)生的經(jīng)濟成本收益進行權(quán)衡，就不會用長遠(yuǎn)的眼光去激勵一些能夠降低成本、增加收益的制度創(chuàng)新。

可喜的是，近年來很多學(xué)者在經(jīng)濟研究中采用生態(tài)效率這一分析工具。生態(tài)效率是經(jīng)濟社會發(fā)展的價值量和資源環(huán)境消耗的實物量比值，它表示經(jīng)濟增長與環(huán)境壓力的分離關(guān)系，是一國綠色競爭力的重要體現(xiàn)。[4]生態(tài)效率不是一個虛置的概念，是可以通過生態(tài)經(jīng)濟學(xué)的技術(shù)途徑，在各個層次（企業(yè)、區(qū)域、國家）、各個環(huán)節(jié)（生產(chǎn)、使用、消費）予以評估的。[5]從資源環(huán)境消耗和經(jīng)濟社會發(fā)展的角度講，生態(tài)效率有兩層含義：其一，在資源環(huán)境消耗不增加甚至減少的條件下實現(xiàn)經(jīng)濟增長和社會發(fā)展；其二，在社會可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟持續(xù)增長的條件下，自然資源和生態(tài)環(huán)境的損耗大大減少，生態(tài)系統(tǒng)的和諧秩序得以保持。

我國目前整體上還處于經(jīng)濟水平較為落后的時期，人們還沒有對生態(tài)效率提出更高要求的物質(zhì)基礎(chǔ)，這也是環(huán)境監(jiān)管措施在制度設(shè)計上的客觀障礙，但并不必然由此導(dǎo)出目前制定體現(xiàn)生態(tài)效率的環(huán)境監(jiān)管措施的立法時機尚不成熟。實際上，環(huán)境監(jiān)管法制本身應(yīng)當(dāng)高于現(xiàn)實且具有一定的前瞻性，這也是環(huán)境監(jiān)管措施的制度設(shè)計與選擇應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。

由對生態(tài)效率的概念分析可知，加強環(huán)境監(jiān)管在本質(zhì)上不是限制經(jīng)濟的發(fā)展，而是提高生態(tài)效率，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。基于中國這樣一個人口基數(shù)大，人均資源嚴(yán)重缺乏的現(xiàn)實國情，要實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的雙贏，追求人與自然的和諧共榮和可持續(xù)發(fā)展，就要克服資源環(huán)境的瓶頸約束，加強環(huán)境監(jiān)管就是必然的政策選擇，由此也決定了生態(tài)效率在環(huán)境監(jiān)管措施設(shè)計中的工具性價值地位。因此，在我國環(huán)境監(jiān)管措施的制度設(shè)計與選擇上，亟須剔除傳統(tǒng)的經(jīng)濟效率分析的思維定勢。

（二）環(huán)境監(jiān)管措施的和諧價值缺失

法律有多種價值，和諧是其重要價值之一。從一定意義上講，和諧是法律的目的性價值。因為法律所體現(xiàn)或追求的公平、效率、安全、秩序等價值都是為實現(xiàn)社會關(guān)系的和諧服務(wù)的。孫國華教授指出，“法這種社會調(diào)整器的重要價值在于促進和諧?！盵6]法是能夠使矛盾獲得消解，使對立歸于統(tǒng)一，使混亂復(fù)歸秩序，使對抗變?yōu)榛ゴ俚挠行侄巍７梢詤f(xié)調(diào)實現(xiàn)不同主體或同一主體之間多樣和多變的價值追求，從而促進人與人之間、人與自然之間的和諧。

環(huán)境監(jiān)管法制在監(jiān)管措施的制度設(shè)計和選擇上要體現(xiàn)對法律的和諧價值，就不能是單方主體需要的表達或利益的體現(xiàn)，而必須承認(rèn)、協(xié)調(diào)和化解不同主體之間的利益矛盾。只有這樣，法律的和諧價值才有堅實的基礎(chǔ)。要協(xié)調(diào)不同的利益，首先就得認(rèn)識并承認(rèn)不同利益的存在，這是緩和、化解人與人的矛盾、人與自然的矛盾，促進和實現(xiàn)和諧的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。[6]因為“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”，[7]而且“公平歸根到底是對現(xiàn)存經(jīng)濟關(guān)系與評價主體利益之間關(guān)系的反映”。[8]

在我國現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)管措施中，直接監(jiān)管措施適用范圍很廣，但監(jiān)管效率不高。究其原因，直接監(jiān)管措施的和諧價值缺失。監(jiān)管主體依靠某種權(quán)利自行決定或直接實施監(jiān)管措施，與監(jiān)管對象缺乏充分的信息溝通，也就不能考慮到監(jiān)管對象的個體偏好以及進行污染治理所體現(xiàn)的不同的利益損益，監(jiān)管對象與監(jiān)管主體之間的不信任和消極抵觸情緒嚴(yán)重，致使監(jiān)管措施有效性不高，特別是在出現(xiàn)“守法成本高，違法成本低”的情況時，環(huán)保監(jiān)管就很難達到社會成本收益最優(yōu)，甚至無法達到監(jiān)管目的。在直接監(jiān)管措施下，監(jiān)管對象除了服從以外，沒有其他選擇，監(jiān)管對象的利益沒有得到充分的確認(rèn)和尊重。

三、中國環(huán)境監(jiān)管措施價值偏失的對策要點

（一）增強環(huán)境監(jiān)管措施的法律權(quán)威，提升環(huán)境監(jiān)管措施的執(zhí)行效率

法治國家的監(jiān)管權(quán)威只能來自于法律，然而，現(xiàn)階段利用法律手段進行環(huán)境監(jiān)管仍十分薄弱，需要立法、執(zhí)法和司法的協(xié)同推進，以提升環(huán)境監(jiān)管措施的執(zhí)行效率。

首先，應(yīng)完善環(huán)境監(jiān)管法律，使得環(huán)境監(jiān)管有法可依。環(huán)境監(jiān)管措施法律權(quán)威的建立不是一般的政策或道德問題，而是一種制度和法律問題。無論是環(huán)保機構(gòu)的職權(quán)，監(jiān)管措施的選擇，還是環(huán)境違法行為的處理都建立在法律授權(quán)的基礎(chǔ)之上。其次，抓住環(huán)境保護部成立的契機，加強環(huán)境監(jiān)管的行政執(zhí)法力度。環(huán)境保護部成立后，應(yīng)首先賦予其對國家環(huán)境問題宏觀決策、綜合管理和監(jiān)督執(zhí)法的職能，然后再厘清環(huán)保部門和其他政府部門的職能交叉，提高國家綜合環(huán)境監(jiān)管效率。調(diào)整地方環(huán)境保護管理體制，建立內(nèi)部協(xié)調(diào)機制，推進溝通、協(xié)調(diào)和共同決策機制的形成，以發(fā)揮各級政府機構(gòu)和環(huán)保部門在環(huán)境保護中的合力，提高環(huán)境監(jiān)管行政執(zhí)行能力。其三，加強司法部門在環(huán)境保護中的作用。司法途徑，應(yīng)既是協(xié)調(diào)環(huán)境監(jiān)管職權(quán)的途徑，也是公眾監(jiān)督政府和企業(yè)維護自身環(huán)境權(quán)利和發(fā)展權(quán)利的途徑。[9]通過完善訴訟制度、依法強制執(zhí)行、加大民事賠償額度和刑事處罰力度等措施來提高環(huán)境執(zhí)法的效率。

（二）完善環(huán)境監(jiān)測和信息公布體系，促進環(huán)境監(jiān)管措施的和諧運行

環(huán)境監(jiān)測是國家環(huán)境監(jiān)管的關(guān)鍵一環(huán)。環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法能力弱被認(rèn)為是環(huán)境結(jié)果不盡如人意的罪魁禍?zhǔn)?。[10]中國現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)測體系中，各級環(huán)境監(jiān)測站受地方政府影響較大，大量監(jiān)測數(shù)據(jù)失真，信息流通不暢。若在環(huán)境監(jiān)測管理體制上實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，可以更好地保證環(huán)境信息的準(zhǔn)確性與公開性。具體做法是，實行地方環(huán)保系統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)測站由國家環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)測總站垂直領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)全國統(tǒng)一布點，全部經(jīng)費來自國家撥款，統(tǒng)一環(huán)境數(shù)據(jù)的統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，限時上報并由國家環(huán)境監(jiān)測總站匯總公布。這樣不但可以使環(huán)境主管部門對環(huán)境質(zhì)量和污染排放情況的監(jiān)督有可靠的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，而且可以使社會公眾和相關(guān)單位或組織有效地參與到環(huán)境監(jiān)管事業(yè)中來。

準(zhǔn)確的環(huán)境信息是領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策的基礎(chǔ)，公開的環(huán)境信息是公眾參與監(jiān)督的前提。政府環(huán)境監(jiān)管機制的形成離不開環(huán)境信息的收集和傳遞，只有掌握足夠的環(huán)境信息，才能進行有效的環(huán)境監(jiān)管，環(huán)境信息不對稱消除得越多，環(huán)境監(jiān)管就越全面、越有力。[11]目前我國環(huán)境監(jiān)管部門在環(huán)境信息收集、統(tǒng)計和披露方面和許多發(fā)達國家存在很大的差距。許多國家將環(huán)境信息的收集和公布作為國家環(huán)境監(jiān)管部門的核心職責(zé)，一方面動用行政力量進行統(tǒng)計收集，另一方面也通過社會合作促進信息的發(fā)布。在信息公布方面，中國亦應(yīng)建立國家直屬的面向公眾的環(huán)境信息查詢系統(tǒng)，通過立法明確規(guī)定需要公布的信息內(nèi)容、范圍、提供虛假信息的法律責(zé)任等。

（三）提高公眾的環(huán)境意識和參與能力，保障環(huán)境監(jiān)管措施的價值實現(xiàn)

公眾的環(huán)境意識是促進環(huán)保事業(yè)發(fā)展進步的力量之源，公眾的環(huán)境自律是解決環(huán)境資源問題的治本之策，公眾的積極參與是有力監(jiān)督環(huán)保立法、執(zhí)法和司法行為的有效之舉。缺乏公眾參與的環(huán)境立法難以有效實施，缺乏公眾參與的環(huán)境執(zhí)法難免偏離預(yù)定軌道，缺乏公眾參與的環(huán)境司法易成應(yīng)景之作。近年來，公眾的環(huán)境意識逐漸增強，政府有關(guān)部門也正在著力推動環(huán)境信息公開、公眾參與環(huán)境影響評價等制度的實施。這些舉措意義深遠(yuǎn)，但經(jīng)驗的不足和信息的缺乏使公眾參與環(huán)境監(jiān)管還面臨著許多困難，實踐中的公眾參與大多還是流于形式。

公眾參與環(huán)境監(jiān)管的有效性在很大程度上還依賴于其有序性和專業(yè)性。建議進一步完善有關(guān)規(guī)定，明確公眾參與環(huán)境監(jiān)管的范圍、方式和程序，保障對公眾參與權(quán)的司法救濟，并通過促進專業(yè)性環(huán)保非政府組織的發(fā)展，依靠社會力量推動環(huán)境信息公開，提高公眾參與環(huán)境保護的能力，引導(dǎo)公眾成為環(huán)境監(jiān)管的中堅力量。

在著力提高公眾參與環(huán)境監(jiān)管的專業(yè)性和有序性的同時，環(huán)保監(jiān)管部門還應(yīng)加強對公民個人行為的環(huán)境監(jiān)管，通過經(jīng)濟和行政等手段促進和鼓勵公民個人的環(huán)境守法。要想從根本上解決環(huán)境資源問題，必須從廣大社會主體的生態(tài)觀念的培育和環(huán)境行為的有效調(diào)整入手，使每一個社會主體能夠修正觀念，自為約束，積極而有效地參與到環(huán)境資源問題的有效解決過程中。[12]在開始階段，這類環(huán)境監(jiān)管措施的實施或許要付出巨大的經(jīng)濟成本，但是，隨著公眾環(huán)境意識的提升和參與能力的增強，環(huán)境監(jiān)管措施才能很好地實現(xiàn)其對和諧價值的追求和保障其效率價值的全面實現(xiàn)。

[1]國家環(huán)境保護部.2011年中國環(huán)境狀況公報[EB/OL].［2012-11-25].http：//jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb/2011zkgb/.

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