袁春艷，張 東

(重慶郵電大學(xué) 發(fā)展研究中心，重慶 400065)

大學(xué)章程的歷史回溯與思考*

袁春艷，張 東

(重慶郵電大學(xué) 發(fā)展研究中心，重慶 400065)

大學(xué)章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)和實施管理的基本準(zhǔn)則，也是調(diào)整學(xué)校內(nèi)外部責(zé)權(quán)關(guān)系的重要依據(jù)，更是一所高校理念、精神、文化的總概括。據(jù)此，探討大學(xué)章程的科學(xué)制定是必須而必要的。本研究通過回顧國內(nèi)外大學(xué)章程的發(fā)展歷程，剖析大學(xué)章程制定中存在的問題與困境，從充分彰顯學(xué)校特色、充分體現(xiàn)大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)、應(yīng)有前瞻性和可操作性、應(yīng)引入責(zé)任追究制度和解決爭議制度四個層面提出大學(xué)章程的制定路徑。

大學(xué)章程；章程編制；歷史回溯；制定路徑

一部好的大學(xué)章程不僅是高校的一張名片，能展現(xiàn)學(xué)校的特色和優(yōu)勢，繼而產(chǎn)生良好的社會效應(yīng)，而且能有效地確保大學(xué)權(quán)力的規(guī)范運行，彰顯學(xué)校的辦學(xué)宗旨和目標(biāo)價值。因此，需要從歷時與共時的角度分析國內(nèi)外不同時期的大學(xué)章程，在借鑒基礎(chǔ)上剖析我國大學(xué)章程在制定中的不足之處。

一、大學(xué)章程的歷史回溯

(一)國外的大學(xué)章程

縱觀世界高等教育歷史，西方是大學(xué)的發(fā)源地，其大學(xué)章程最早可以追溯到中世紀(jì)的法國。教皇格里高利九世為了限制巴黎主教的權(quán)力，于1231年給大學(xué)頒發(fā)了特許狀，承認(rèn)并賦予了大學(xué)一定程度的自治權(quán)力，允許大學(xué)自己聘請教師、開設(shè)課程、制定學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等[1]。因此，很多學(xué)者認(rèn)為最早的大學(xué)章程是被稱為“大憲章”(Magma Charta)的《巴黎大學(xué)章程》,它的頒布為西方國家大學(xué)章程的制定提供了可靠依據(jù)。隨后，意大利、英國、美國、日本等紛紛制定自己的大學(xué)章程。只不過由于大學(xué)章程的效力淵源不同，有的是源自權(quán)力機構(gòu)所頒布的特許狀或飭令，如牛津大學(xué)1254 年和劍橋大學(xué)1318 年得到教皇訓(xùn)令，并在其后發(fā)展過程中得到王室的各種特許狀；有的則是源自政府或教育主管部門對大學(xué)章程的批準(zhǔn)或授權(quán)，如康奈爾大學(xué)章程最初源于紐約州立法機構(gòu)，即 1865年《莫雷爾法案》第585章的授權(quán)[2]。在組成形式上，又可以分為單一型大學(xué)章程和復(fù)合型大學(xué)章程。可以說，這一時期西方各國大學(xué)章程已初具雛形。到了殖民地時期，大學(xué)章程與教育立法開始由原來的混合階段發(fā)展到分離階段，大學(xué)開始探尋對自由的訴求，意識到制定大學(xué)章程不僅是大學(xué)內(nèi)部自我管理的一種有效途徑，而且還是大學(xué)與政府之間溝通的法定橋梁，更是外界監(jiān)督大學(xué)工作的有力依據(jù)，具有現(xiàn)代意義的大學(xué)章程便是在這個時期演變而成的。

國外的大學(xué)章程雖稱法不同，但有其共同特征，主要表現(xiàn)為：

一是注重大學(xué)特色的彰顯。國外大學(xué)章程的制定實踐證明，各國高校大學(xué)章程均依據(jù)不同政治體制、民族習(xí)俗以及文化差異，結(jié)合本校所處的地理環(huán)境、學(xué)科建設(shè)、辦學(xué)歷史和文化積淀等，在具體的內(nèi)容上凸顯自己的特色。并通過個性化的特殊條款規(guī)定本校優(yōu)秀文化傳統(tǒng)和特有的辦學(xué)理念，凝練大學(xué)精神，繼而制定出既符合國情又能體現(xiàn)本校個性特色的大學(xué)章程。

二是具有明顯的法律特征和明確的法律地位。西方國家的法制觀念大都較強，從大學(xué)章程的起源——特許狀可見，其大學(xué)章程具有深厚的法律淵源和明顯的法律特征。從章程的制定依據(jù)看，西方大學(xué)章程一般由高等學(xué)校權(quán)力機構(gòu)根據(jù)大學(xué)設(shè)立的特許狀及國家或地方的教育法律而制定，總是將大學(xué)章程在教育法中的具體條款出處加以明確標(biāo)注[3]；從章程的制定程序看，國外大學(xué)章程的制定程序大都有法律規(guī)定，如規(guī)定“大學(xué)章程須由理事會成員三分之二的多數(shù)通過”[4]；從章程的修改程序看，國外章程的修改雖較頻繁，但大都經(jīng)董事會會議等同意修改才生效。同時，國外大學(xué)章程有明確的法律地位，從殖民時期開始到最新版本的大學(xué)章程，都是以法案形式批準(zhǔn)，成為國家或地方法律的一部分。因此，國外大學(xué)章程相當(dāng)于大學(xué)“憲法”是有法律依據(jù)的。

三是擁有明確而協(xié)調(diào)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。國外的大學(xué)章程明確規(guī)定了各職能部門和校長的職責(zé)，并依法對管理中權(quán)力機構(gòu)的劃分進行了法律上的切割，即董事會有哪些權(quán)力與義務(wù)、理事會或者執(zhí)行機構(gòu)以及校長有哪些權(quán)力義務(wù)、最終的司法訴訟以及訴訟途徑等都有明確的法律規(guī)定[5]。同時，學(xué)校重大事項的決策方式和程序以及會議制度，教職工和學(xué)生參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督等內(nèi)部各主體關(guān)系間都有法律的明細(xì)規(guī)定，并嚴(yán)格按照法定程序協(xié)調(diào)學(xué)校內(nèi)部關(guān)系，致使不同聲音在經(jīng)過章程執(zhí)行的博弈后達成一致，使大學(xué)的行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力關(guān)系得以調(diào)和。

四是強調(diào)章程制定程序的規(guī)范性和公正性。國外大學(xué)章程的一個顯著特征是具有法律效應(yīng)的制定程序和程序立法，通過科學(xué)、規(guī)范、合理的程序機制控制章程建設(shè)。從高等教育兩種傳統(tǒng)模式的大學(xué)章程的制定程序可見，盎格魯—撒克遜傳統(tǒng)的大學(xué)章程一般都規(guī)定董事會的決策規(guī)劃程序、聽證、咨詢和協(xié)商程序、行政事務(wù)處理程序,羅馬傳統(tǒng)的大學(xué)章程則規(guī)定校務(wù)委員會的運行程序，這兩種傳統(tǒng)模式都體現(xiàn)了程序正義原則和依法行政原則[6]。同時，通過立法程序制定大學(xué)章程也是規(guī)范其章程程序的重要途徑，是大學(xué)章程效力的根本保證。總之，公平、公正、公開的大學(xué)章程制定程序，促使了章程更具民主性和可行性，進而賦予大學(xué)章程更強的執(zhí)行力。

(二)港澳臺地區(qū)的大學(xué)章程

香港地區(qū)的大學(xué)章程稱為“大學(xué)條例”，可以追溯到1911年香港第一所大學(xué)即香港大學(xué)的成立時期。香港大學(xué)和香港中文大學(xué)的《大學(xué)條例》，明確而詳細(xì)地規(guī)定了學(xué)校的機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)和權(quán)力，規(guī)定了任免教職員程序、學(xué)位的授予、考試的執(zhí)行、財務(wù)程序等。隨著高等教育的蓬勃發(fā)展，香港各大學(xué)條例日趨完善。

澳門現(xiàn)代高等教育起步于1981年澳門東亞大學(xué)的開辦，澳門回歸之前，所有高等教育機構(gòu)的設(shè)立均須取得澳督的批準(zhǔn)，1999年11月30日才頒布《澳門大學(xué)章程》。該章程明確了澳門大學(xué)公共法人的地位，規(guī)定了大學(xué)及其學(xué)術(shù)單位享有行政、學(xué)術(shù)、教學(xué)和財政等方面的辦學(xué)自主權(quán)。隨著澳門高等教育的不斷發(fā)展，2006年澳門特區(qū)政府完善并通過《澳門大學(xué)章程》和《澳門大學(xué)人員通則》。

1948年，臺灣地區(qū)國民黨政府在舊中國大陸《大學(xué)法》的基礎(chǔ)上頒布了《大學(xué)法》，并于1965年首次開始研究修訂，2005年再度修改?！洞髮W(xué)法》賦予了大學(xué)更大的自主權(quán)，如學(xué)?？勺孕幸?guī)劃調(diào)整校內(nèi)行政組織及編制表，學(xué)院作為教學(xué)研究的主體有權(quán)設(shè)置學(xué)位學(xué)程或?qū)W分學(xué)程，且校長可由外國人擔(dān)任等。同時，規(guī)定“各大學(xué)應(yīng)依本法規(guī)定，擬定組織規(guī)程，報教育部核定后實施”。除此之外，臺灣高等教育還有大學(xué)學(xué)則，屬于備案性質(zhì)，這些法律條規(guī)共同規(guī)定了大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以及大學(xué)和政府之間的外部關(guān)系，明確了大學(xué)享有的自主權(quán)。

港澳臺地區(qū)的大學(xué)章程彰顯了以下三個方面的共性：

一是大學(xué)章程的制定具有適切性。港澳臺地區(qū)大學(xué)章程的制定均根據(jù)本區(qū)域的實際情況，結(jié)合本校的歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實形勢，對大學(xué)章程進行及時制定或修正，使每個高校都能制定適合的、高效的大學(xué)章程，提升了章程的時效性、適切性和效力度。

二是大學(xué)內(nèi)外部關(guān)系具有協(xié)調(diào)性。港澳臺地區(qū)的大學(xué)章程厘清了學(xué)校與政府的外部關(guān)系和行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力為主的內(nèi)部關(guān)系，明確地規(guī)定了舉辦者(政府)、學(xué)校董事會或理事會、學(xué)校組織機構(gòu)、學(xué)術(shù)機構(gòu)、教育科研機構(gòu)、教職員工、學(xué)生、校友會等各利益主體或組織之間的關(guān)系。同時，確立大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的理念，制定學(xué)校的中期和長期發(fā)展規(guī)劃，并通過章程來實現(xiàn)學(xué)校的專業(yè)化、規(guī)范化管理，推動依法辦學(xué)的進程。

三是高校的辦學(xué)模式與理念具有國際性。港澳臺地區(qū)由于歷史原因，其大學(xué)章程在學(xué)科知識、理念方法等方面廣泛地借鑒國際經(jīng)驗，具有國際視野。港澳臺地區(qū)高等教育的發(fā)展一直以來都有著國際化的理念，與國際上先進的辦學(xué)經(jīng)驗和思想接軌的時效性強。同時，由于國際交流頻繁、合作廣泛，一些高校多年來緊跟國際高等教育發(fā)展的潮流，實現(xiàn)了國際合作辦學(xué)的理念和模式，諸如與英語國家、葡語系國家等許多知名大學(xué)都建立了對外合作平臺。

(三)我國內(nèi)地的大學(xué)章程

我國大學(xué)章程最早可以追溯到宋代的書院章程，古代書院的院規(guī)、訓(xùn)示是大學(xué)章程獨特的起源，但書院并不是現(xiàn)代意義上的大學(xué)，因而現(xiàn)代大學(xué)章程不能等同于古代書院的書規(guī)。京師大學(xué)堂成立時制定的《京師大學(xué)堂章程》，才是真正意義上的大學(xué)章程。隨后，《東南大學(xué)組織大綱》、《清華大學(xué)組織大綱》以及《北京大學(xué)章程》等章程的陸續(xù)出現(xiàn)，說明在解放前我國大學(xué)一般都有了自己的章程。解放后，大學(xué)逐漸轉(zhuǎn)化為政府的附屬機構(gòu)，沒有任何辦學(xué)自主權(quán)和獨立的法律地位。因此，不可能也沒有必要制定學(xué)校章程。改革開放以來，建立法治化的高等教育管理體制和擴大大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的呼聲越來越高，因而在《教育法》中第一次規(guī)定要建立學(xué)校章程。接著《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》(以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》)進一步指出：“各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)?！?，加上隨之出臺的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，為我國大學(xué)章程建設(shè)指明了方向。

然而在我國1 600余所公立大學(xué)中，至今僅有吉林大學(xué)、上海交通大學(xué)、華東師范大學(xué)等少數(shù)高校制定了章程。絕大多數(shù)高校包括北京大學(xué)、清華大學(xué)、南京大學(xué)、中國人民大學(xué)等國內(nèi)著名高校都未制定章程，大學(xué)章程的制定工作迫在眉睫。

二、大學(xué)章程制定中的困境分析

(一)大學(xué)章程制定中存在的問題

大學(xué)章程在制定中遇到了若干重大而棘手的問題，諸如領(lǐng)導(dǎo)體制問題、學(xué)校與政府的關(guān)系問題、學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的平衡問題、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的具體實現(xiàn)方式問題、大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問題、大學(xué)特色彰顯的問題等，都是制約制定一部較好大學(xué)章程至關(guān)重要的問題。

1.法律地位不明確，法律效力得不到保證

法律淵源、程序立法的缺失或不明晰是大學(xué)章程法律地位無法彰顯的主要原因。我國現(xiàn)有的教育法律法規(guī)，并未對大學(xué)章程的法律地位及其在大學(xué)管理中應(yīng)有的法律效力做出明文規(guī)定，從成文的大學(xué)章程看，都缺乏明確的法律淵源。同時，我國大學(xué)章程的制定缺乏相應(yīng)的程序立法，使章程的制定程序無法律依據(jù)，制定過程失去規(guī)范的法律程序，就無法實現(xiàn)執(zhí)行程序的有法可依。因而，大學(xué)章程法律地位的不明確性使得其合法性受到質(zhì)疑，法律效力受到削弱，在章程執(zhí)行過程中潛伏著眾多引發(fā)法律糾紛的隱患。

2.對學(xué)校內(nèi)外部關(guān)系的規(guī)定不明確，章程運行機制不具體

首先，學(xué)校與政府之間的關(guān)系缺乏明確的權(quán)責(zé)規(guī)約。由于公立大學(xué)的特殊性和教育體制改革的局限，要在章程中規(guī)范學(xué)校與政府的權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)非常困難，大多只能“點到為止”，甚至“避而不談”。章程缺乏明確的法律淵源和法律依據(jù)規(guī)定學(xué)校與政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，無法規(guī)約政府在高校管理中的義務(wù)與責(zé)任，即使有文本的規(guī)定，也缺乏執(zhí)行效力。因此，由高校主導(dǎo)的章程起草難以對舉辦者政府做出規(guī)范，繼而難以通過章程的制定獲得辦學(xué)自主權(quán)。實際上，由學(xué)校內(nèi)部制定的大學(xué)章程只能為高校發(fā)展提供內(nèi)在動力，無法真正規(guī)定學(xué)校與政府關(guān)系。

其次，大學(xué)章程對學(xué)校的內(nèi)部管理體制的規(guī)約不明晰。一是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制中黨委與校長的主要責(zé)權(quán)未詳細(xì)規(guī)定，缺乏可操作的程序性規(guī)范和制度性建設(shè)；二是大學(xué)章程缺乏使學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力相協(xié)調(diào)的制度性規(guī)定，學(xué)校內(nèi)部管理機構(gòu)的組織形式和運行機制權(quán)責(zé)不明；三是部分章程對學(xué)校與師生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系未作明確規(guī)定，師生參與大學(xué)管理的主體地位無法得到保障，同時對學(xué)校其他法定機構(gòu)或民主決策機制規(guī)范不足，致使出現(xiàn)法律糾紛時章程的法律適應(yīng)性不強。

最后，大學(xué)章程對學(xué)校與社會之間的關(guān)系規(guī)定過于籠統(tǒng)抽象?，F(xiàn)有的章程只泛泛地規(guī)定了學(xué)校與社會組織、校友之間的關(guān)系，而對學(xué)校董事會或理事會制度的規(guī)定還正處于初步探索階段，未在大學(xué)章程中進行明晰的規(guī)定。同時，隨著參與辦學(xué)主體的日趨多元化，大學(xué)章程對社會各主體參與辦學(xué)也缺乏制度性規(guī)范，外部主體參與學(xué)校管理的機制有待健全。

3.規(guī)范性與學(xué)校特色之間存在著矛盾

目前，我國大學(xué)章程的內(nèi)容趨同，普遍存在辦學(xué)特色和個性形象彰顯不足的現(xiàn)象。大學(xué)章程內(nèi)容的相似度較高，文本的結(jié)構(gòu)趨同性較強，在最能彰顯學(xué)校特色與亮點的辦學(xué)理念、培養(yǎng)目標(biāo)、學(xué)校定位等方面都未能得以表征。主要表現(xiàn)在以下三個層面：一是就大學(xué)的功能而言，對于學(xué)校與政府、社會的關(guān)系，以及人才培養(yǎng)目標(biāo)等內(nèi)容的規(guī)定上，大多僅照搬教育法律法規(guī)和國家教育主管部門的規(guī)定，在內(nèi)容的表述上基本相同；二是在學(xué)校內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的規(guī)定上，大都借用政府現(xiàn)有的管理體制與模式，機構(gòu)設(shè)置和職能劃分與上級主管部門相對應(yīng)，因此，各學(xué)校機構(gòu)設(shè)置、權(quán)力配置的區(qū)別不大，無法體現(xiàn)本校內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)的特色；三是對教師、職工、學(xué)生等學(xué)校各利益主體的權(quán)利與義務(wù)規(guī)定也趨于一致。總之，各高校的章程趨同性較強，章程內(nèi)容更是顯得保守，幾乎沒有特色，缺乏與本學(xué)校相適切的獨具特色的大學(xué)章程，繼而如何尋求特色發(fā)展便成了各所學(xué)校大學(xué)章程制定的棘手問題。

4.制定意見的公開與反饋制度較欠缺

大學(xué)章程制定過程中公開征求和咨詢意見，以及形成反饋循環(huán)的過程是十分重要的。它可以最大程度地調(diào)動各利益相關(guān)主體來思考學(xué)校的歷史與未來，為學(xué)校的建設(shè)出謀劃策，思考自身發(fā)展與組織發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系。各利益主體能主動參與是大學(xué)章程得以順利實施的前提保障，也極大地提高了各利益主體參與學(xué)校建設(shè)的積極性和能動性。但是，目前國內(nèi)大學(xué)章程在制定時不太重視意見征詢工作和信息反饋工作，或是征求意見的廣度和深度不夠，繼而一些利益相關(guān)主體甚至都不知道章程的制定工作，而后的執(zhí)行過程也缺乏公開度，章程的“束之高閣”使學(xué)校很多師生員工都不知章程的存在。因而，這就促使章程制定過程的科學(xué)性、合法性以及執(zhí)行的有效性遭到懷疑，章程的認(rèn)同度低，導(dǎo)致執(zhí)行力受阻。

(二)大學(xué)章程制定中的難點

大學(xué)章程制定過程中的主要難點在于要解決兩個問題：一方面要解決學(xué)校和政府的關(guān)系問題；另一方面要解決學(xué)校內(nèi)部關(guān)系的問題。只要能理清高校與政府的外部關(guān)系和高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，使其成為大學(xué)章程各利益主體的共同規(guī)則，真正體現(xiàn)大學(xué)的主體意志，就是在大學(xué)章程制定上具有了突破性的勝利。

首先，在現(xiàn)有體制規(guī)定下，對高校與政府管辦分離的新型關(guān)系缺乏法律效力，無法短時間內(nèi)在章程中明確厘定二者之間的關(guān)系；其次，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系難以厘清。大學(xué)章程的制定，最引人矚目之處恰是管理制度的形式，因要厘清行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的邊界，明確各自的運行機制，目前仍存在困難；最后，學(xué)校內(nèi)部管理體制的改革不易，如何規(guī)定黨委和校長的關(guān)系問題，這涉及到高校內(nèi)部政治權(quán)力、黨政兩方面的規(guī)定，學(xué)校很難處理。

總之，要通過大學(xué)章程建立新型關(guān)系，政府究竟怎么依法管理學(xué)校，學(xué)校究竟該建立什么樣的治理結(jié)構(gòu)，社會又如何對學(xué)校參與和監(jiān)督，還有待理論和實踐的探索。同時，對于公辦高校，堅持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是基本要求，但黨委如何領(lǐng)導(dǎo)、校長如何負(fù)責(zé)、黨委和校長如何協(xié)調(diào)，在高校內(nèi)部莫衷一是。還有，高校的去行政化、教授治學(xué)的有效模式、高校理事會或董事會、高校評價模式等問題，目前還未能解決，仍在探索之中，不能在短期內(nèi)明確而詳實地反映在大學(xué)章程中。

(三)大學(xué)章程制定中的重點

除了要厘清大學(xué)章程制定中高校與政府之間的外部關(guān)系和高校內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系以外，從現(xiàn)實層面和本質(zhì)層面看，“學(xué)校特色”的思考與厘定應(yīng)是大學(xué)章程制定的重心，大學(xué)章程的編制應(yīng)重視對學(xué)校特色和貢獻的審視。

創(chuàng)建獨具特色的大學(xué)，是學(xué)校自身生存和發(fā)展的內(nèi)在需要。學(xué)校只有充分彰顯其特色，才能在眾多高校中凸顯競爭優(yōu)勢，也才能提升學(xué)校建設(shè)的質(zhì)量和效益[7]。而學(xué)校的特色主要源于學(xué)校自己的發(fā)展歷史和文化內(nèi)涵，因為在長期的辦學(xué)過程中，形成了獨特的辦學(xué)理念、目標(biāo)定位、發(fā)展路徑和人才培養(yǎng)模式，這些都應(yīng)該在大學(xué)章程中得以體現(xiàn)。但是，現(xiàn)有的一些體制機制問題很難突破，體現(xiàn)在高等教育中便是辦學(xué)理念的雷同，各校之間相互模仿，失去了學(xué)校應(yīng)有的個性特色，甚至制定章程僅是為了完成上級主管部門下達的任務(wù)，因而很難激起高校制定章程的積極性，也就難以集中精力深度研究學(xué)校特色亮點而反映在章程之中，繼而難免出現(xiàn)各校章程“千篇一律”的現(xiàn)象。從本質(zhì)上講，趁著大學(xué)章程制定的契機，思考和提煉學(xué)校的特色有利于深化學(xué)校的辦學(xué)理念和重新審視學(xué)校的發(fā)展定位，進而對學(xué)校使命、辦學(xué)宗旨、辦學(xué)目標(biāo)等大學(xué)根本問題進行深入的研究思考和凝練。

三、大學(xué)章程制定路徑的思考

(一)須充分彰顯學(xué)校特色

大學(xué)章程若要避免“千篇一律”，就須在整體統(tǒng)一中凸顯個性和特色，力求在章程編制過程中創(chuàng)新，高度彰顯學(xué)校亮點和凝練辦學(xué)特色。據(jù)此，應(yīng)做到以下兩個方面：一方面是應(yīng)凸顯學(xué)校的發(fā)展歷史和文化繼承。每所高校都有屬于自己的歷史傳統(tǒng)和歷史文化，且在學(xué)校歷史文化的傳承中積淀了獨具特色的辦學(xué)理念、辦學(xué)思想和辦學(xué)模式等。同時，由于我國公立大學(xué)都擔(dān)負(fù)著服務(wù)國家和地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重任，而國家和地方政府對每所大學(xué)所賦予的使命和任務(wù)規(guī)劃是各有側(cè)重、各不相同的，因而對其人才培養(yǎng)的目標(biāo)、科學(xué)研究的重點與方向、社會服務(wù)領(lǐng)域、文化傳承與創(chuàng)新等功能的要求也各異[8]。諸如這些特色之處都是大學(xué)章程應(yīng)該反映的重要內(nèi)容，需要在章程制定中高度凝練和總結(jié)，且一般主要反映在大學(xué)章程的序言部分，對學(xué)校的發(fā)展沿革、文化傳統(tǒng)、辦學(xué)宗旨、辦學(xué)理念、發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展定位等予以簡要的描述。同時，對校訓(xùn)、校歌、?；铡⒎ǘo(jì)念日等外顯學(xué)校文化特征的內(nèi)容也應(yīng)編制進大學(xué)章程中，就能更鮮活地展現(xiàn)學(xué)校的個性特征，避免大學(xué)章程的空洞與雷同，編制出既能凸顯學(xué)校文化底蘊又能適切學(xué)校發(fā)展的獨特大學(xué)章程。

另一方面是應(yīng)盡量減少趨同性的內(nèi)容，避免空洞的章程用語。國內(nèi)現(xiàn)有的大學(xué)章程文本內(nèi)容的趨同性較強，且用語較空泛，諸如在發(fā)展目標(biāo)定位時常使用“國內(nèi)一流”、“世界一流”等話語。其實籠統(tǒng)的目標(biāo)實際上就是沒有目標(biāo)，因為一個學(xué)校的發(fā)展定位應(yīng)該是與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的趨勢、學(xué)校發(fā)展長處和實力等眾多因素相結(jié)合的體現(xiàn)學(xué)校特色的目標(biāo)。大學(xué)章程的編制需要有屬于本校特有的話語體系，應(yīng)立足學(xué)校實際，找準(zhǔn)定位，力求準(zhǔn)確表述學(xué)校自己的辦學(xué)目標(biāo)和辦學(xué)特色，為學(xué)校確立適切的發(fā)展定位[9]。同時，大學(xué)章程在制定過程中要堅持實事求是的原則，用語要落到學(xué)校發(fā)展的實處，才能最大程度地彰顯學(xué)校特色，有助于推動章程執(zhí)行的力度、強度和效度。

(二)須充分體現(xiàn)大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)

高校辦學(xué)自主權(quán)的保障既是學(xué)校特色化發(fā)展的動力，也是國家高等教育改革和發(fā)展的重要根基。只有突破“千篇一律”、“千人一面”的發(fā)展瓶頸，才可能出現(xiàn)國際化的世界一流大學(xué)。在我國人大十一屆三次會議政府工作報告中也強調(diào)實施科教興國戰(zhàn)略和人才強國戰(zhàn)略，要進一步落實高校辦學(xué)自主權(quán)。因此，在大學(xué)章程制定中應(yīng)充分彰顯大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的自治精神，完善并實現(xiàn)大學(xué)自主辦學(xué)。明確舉辦者(政府)、學(xué)校、教育者與受教育者等各利益主體的權(quán)責(zé)，明確規(guī)定行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系。同時，在學(xué)校機構(gòu)設(shè)置、人員任用、學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、對外交流和社會服務(wù)等屬于大學(xué)自治權(quán)限范圍內(nèi)的事項上，應(yīng)規(guī)定嚴(yán)格由大學(xué)自主實施；并把法律層面對大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)定融入到章程之中，保障辦學(xué)自主權(quán)實施的法律效應(yīng)。唯此，才能彰顯學(xué)校的特色和內(nèi)部發(fā)展動力，捍衛(wèi)學(xué)術(shù)自由的凈勝，保障高校辦學(xué)自主權(quán)的有效落實。

(三)須有前瞻性和可操作性

大學(xué)章程在制定過程中既要考量學(xué)校的現(xiàn)實基礎(chǔ)，找準(zhǔn)學(xué)校的發(fā)展定位，又不能局限于現(xiàn)狀，受學(xué)校發(fā)展現(xiàn)狀困境所束縛，應(yīng)高瞻遠(yuǎn)矚，具有戰(zhàn)略眼光，立足現(xiàn)實，著眼學(xué)校的未來使命和發(fā)展遠(yuǎn)景。因此，大學(xué)章程在制定過程中應(yīng)突出前瞻性、指導(dǎo)性和可行性原則，具體主要體現(xiàn)在學(xué)校定位、發(fā)展目標(biāo)、辦學(xué)方式、組織結(jié)構(gòu)和管理模式等章程內(nèi)容中，以定性加定量的形式加以描述。但因?qū)W校的發(fā)展是一個動態(tài)過程，而大學(xué)章程文本則是相對靜態(tài)的，因此在章程制定過程中應(yīng)考慮學(xué)校的變化發(fā)展，留有余地及其足夠的創(chuàng)新空間，保障大學(xué)章程能進行適時的修改?？傊?，大學(xué)章程在制定時如過于理想化，就會使章程顯得空泛，降低其可信度、權(quán)威性和可操作性，更不利于章程的執(zhí)行；如僅僅拘泥于現(xiàn)實，勢必會約束和阻礙學(xué)校的長足發(fā)展。因而，實事求是、合理超前是解決章程制定中學(xué)校發(fā)展定位問題的基本思路。

(四)須引入責(zé)任追究制度和解決爭議制度

國內(nèi)現(xiàn)有的大學(xué)章程缺乏充分的規(guī)范效力，對于責(zé)任人的失責(zé)行為難以通過規(guī)范程序?qū)嵤┴?zé)任追究以及申訴救濟途徑，也就無法保障大學(xué)章程的執(zhí)行力。因此，大學(xué)章程在制定中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定責(zé)任追究制度，它是確立大學(xué)章程的法律效力和構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的重要環(huán)節(jié)。其問責(zé)的范圍包括學(xué)校內(nèi)部的問責(zé)和政府、社會對學(xué)校的問責(zé)，使大學(xué)章程各利益主體能清楚其行為后果，對觸犯章程規(guī)定和行為不力的主體實施問責(zé)制、引咎辭職制等責(zé)任追究制度。同時，應(yīng)把解決爭議制度納入到大學(xué)章程之中，為大學(xué)章程執(zhí)行過程中聽取相對人的申訴或進行辯護提供暢通的救濟渠道，并按照法律的要求建立訴訟和復(fù)議等措施，建立針對教師、職工以及學(xué)生的權(quán)益申訴制度等系列解決爭議制度。

總之，大學(xué)章程的制定過程是一個全面回顧歷史、凝練辦學(xué)特色、謀劃未來發(fā)展的研究過程，需要繼承傳統(tǒng)、立足現(xiàn)實、展望未來，堅持改革創(chuàng)新，才能制定出既能彰顯學(xué)校特色又能體現(xiàn)現(xiàn)代大學(xué)理念的切實可行的基本準(zhǔn)則。

[1] 黃福濤.外國教育史[M].上海:上海教育出版社,2003:81.

[2] 王承緒，徐輝.戰(zhàn)后英國教育研究[M].南昌：江西教育出版社，1992：267-268.

[3] 曹玉潔,王會珍.英美大學(xué)章程特點分析[J].贛南師范學(xué)院學(xué)報：社會科學(xué)版，2010(2):59-64.

[4] 梁劍.香港與內(nèi)地大學(xué)章程比較研究[D].重慶:西南大學(xué),2008:16.

[5] 范文曜,張家勇.大學(xué)章程的治理意義——英國大學(xué)章程案例研究[J].理工高教研究,2008(6)：1-6.

[6] 周光禮,朱家德.大學(xué)章程的國際比較[J].中國高校科技與產(chǎn)業(yè)化,2011(5)：27-30.

[7] 袁新榮.引領(lǐng)社會：知識社會中的大學(xué)職能[J].重慶郵電大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2011(5)：76-80.

[8] 馬靜，敦鵬.價值的顛覆——論通識教育的超越意識及其困境[J].重慶郵電大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2012(2)：52-57.

[9] 黃遠(yuǎn)友.汲用寶貴黨史資源，傳承創(chuàng)新大學(xué)文化[J].阜陽師范學(xué)院學(xué)報：社會科學(xué)版，2011(5)：1-3.

(編輯：蔡季娟)

HistoricalReviewandThinkingoftheUniversityCharter

YUAN Chunyan, ZHANG Dong

(DevelopmentResearchCenter,ChongqingUniversityofPostsandTelecommunications,Chongqing400065,China)

University charter is the basic norm for a university to regulate its schooling and implement its management; it is important evidence for the university to deal with internal and external relations, and embodiment of the university’s notion, spirit and culture. Therefore, it is necessary to discuss the scientific formulation of the university charter. In this study, by reviewing the development process of a review of domestic and foreign universities’ charters, we analyze the problems and dilemmas in the formulation of the university charter. Finally we propose formulating the path of the university charter, from four dimensions: fully demonstrating school characteristics, fully reflecting the university’s school autonomy, forward-looking and operability, and disputing resolution system.

university charter; preparation of charter; historical review; formulating path

10.3969/j.issn.1673-8268.2013.03.028

2012-12-10

重慶市教育科學(xué)規(guī)劃項目：大學(xué)教學(xué)管理的倫理訴求及其實踐機制研究(2010-GJ-0609)；重慶郵電大學(xué)社會科學(xué)基金資助項目：大學(xué)制度價值取向研究(K2011-88)

袁春艷(1983-)，女，苗族，湖北利川人，博士，主要從事教育政策法規(guī)、高等教育管理研究；張 東(1977-)，男，四川達州人，博士，主要從事高等教育管理、課程與教學(xué)論研究。

G40-058

A

1673-8268(2013)03-0136-06