束 霏，劉 晶

（華東師范大學(xué) 社會學(xué)系，上海200241）

一、中國風(fēng)險社會的到來

（一）風(fēng)險及風(fēng)險社會

德國社會學(xué)家盧曼（N.Luhmann）說，我們生活在一個“除了冒險別無選擇的社會”［1］，吉登斯（Anthony Giddens）認為，整個世界已演變成一個“失控的世界”［2］，人類已處于風(fēng)險社會時代。那么，如何界定我們所生活的風(fēng)險社會，它其中的風(fēng)險又具有哪些特點呢？

貝克（Ulrich Beck）在《風(fēng)險社會》一書中首次使用“風(fēng)險社會”這一概念來描述當今充滿風(fēng)險的后工業(yè)社會。在《自由與資本主義》中，貝克認為：“風(fēng)險社會是這樣一個社會，它斷言，工業(yè)化所造成的副作用具有可控性。這的確是一個設(shè)計精妙的通過制度化的解決方法預(yù)防不可預(yù)見事情的反思程序，是一個設(shè)計巧妙的控制社會，它把針對現(xiàn)代化所造成的不安全因素而提出的控制要求擴展到未來社會”［3］。而吉登斯則認為風(fēng)險社會是代性發(fā)展的結(jié)果，是全球化和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展導(dǎo)致當今社會面臨著與傳統(tǒng)社會不同的風(fēng)險?？梢?，貝克和吉登斯都是從現(xiàn)代性的角度來探討風(fēng)險社會的，風(fēng)險社會的形成與人類活動能力的提高、技術(shù)等的日趨進步等有關(guān)，是現(xiàn)代性的后果。在風(fēng)險社會，風(fēng)險的具體特征表現(xiàn)為：風(fēng)險是內(nèi)生的，是人類行為導(dǎo)致的；風(fēng)險帶來的影響具有延展性，超越了社會文化限制，且可以延續(xù)至后代；風(fēng)險具有不可消除性，人們試圖控制風(fēng)險，卻無法從根本上消除。

（二）中國的風(fēng)險社會

中國社會的快速變遷與轉(zhuǎn)型，尤其是經(jīng)濟的快速增長、人口的大規(guī)模流動、制度的轉(zhuǎn)軌等，都造成了其風(fēng)險狀態(tài)的獨特性、風(fēng)險來源的復(fù)合性和風(fēng)險影響的復(fù)雜性。

正如貝克所言：“當代中國社會因巨大的社會變遷正步入風(fēng)險社會，甚至將可能進入高風(fēng)險社會”，“與西方市場經(jīng)濟上百年發(fā)展、完善的過程相比，中國的社會轉(zhuǎn)型是‘壓縮餅干’……中國社會的安全風(fēng)險更具有人為風(fēng)險的特征，很多城市安全事故的出現(xiàn)是與人的活動密切相關(guān)的。”［4］可見中國這種“壓縮式”的轉(zhuǎn)型，使得中國所面對的風(fēng)險環(huán)境帶有明顯的復(fù)合特征，具體包括現(xiàn)代化發(fā)展的不均衡，舊規(guī)范消亡的同時新的規(guī)范體系仍未形成，以及全球化的挑戰(zhàn)。

二、社會管理創(chuàng)新面臨的困境與挑戰(zhàn)

社會管理創(chuàng)新是指在現(xiàn)有社會資源和管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，引入新的社會管理理念、知識和方法，對傳統(tǒng)的社會管理模式及管理方法進行完善，從而建構(gòu)新的社會管理機制，更好地實現(xiàn)社會管理目標的活動［5］。中國復(fù)雜的風(fēng)險社會環(huán)境，不僅表明了進行社會管理創(chuàng)新的必要性與緊迫性，而且表明了社會管理創(chuàng)新的復(fù)雜性與艱巨性。

中國的風(fēng)險社會具有復(fù)合化和多元化的特點，既包括貝克所說的自然風(fēng)險和保險風(fēng)險，也包括吉登斯所劃分的外部風(fēng)險和內(nèi)部風(fēng)險，最為突出的是中國的社會轉(zhuǎn)型是一種雙重轉(zhuǎn)型，既是發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型也是社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型［6］。在這一社會轉(zhuǎn)型的過程中，中國社會呈現(xiàn)出了一系列的“階段性特征”，包括由“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?、人口的社會流動性比以往任何時間都更強、網(wǎng)絡(luò)力量的發(fā)展壯大以及社會價值的真空等。這些轉(zhuǎn)型期的特點，對于包括政府、社會組織以及公眾在內(nèi)的社會管理的主體，都提出了一定的挑戰(zhàn)，使其面臨著諸多困境。

1.政府面臨的挑戰(zhàn)

第一，管理方式面臨挑戰(zhàn)。伴隨著中國社會的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的簡單強調(diào)社會控制和單一的行政化管理方式已難以適應(yīng)當今社會所面臨的復(fù)雜的利益格局。但是，由于我國政府行政化管理方式的長期存在，政府總是依靠權(quán)威，通過制定和實施政策來進行直接的社會管理和控制。我國政府曾長期扮演“全能政府”的角色對大小社會事務(wù)進行統(tǒng)籌統(tǒng)管，不懂得權(quán)利下放，這樣的管理方式在當今雖然有了很大的改變，但在部分地方政府仍然存在，導(dǎo)致管理方式死板、沒有良好的群眾基礎(chǔ)。因而，如何從根本上轉(zhuǎn)變行政性的管理方式，如何從 “大政府”、“小社會”走向“小政府”、“大社會”是政府面臨的一個重要的挑戰(zhàn)。

第二，管理理念面臨挑戰(zhàn)。政府在行使社會管理職能時，普遍存在“控制導(dǎo)向”的管理理念，將自身定位于監(jiān)督者和控制者的角色上，缺乏“以人為本”的理念。政府受傳統(tǒng)的“政府本位”、“官本位”意識的影響，依靠自身管理上的無上權(quán)威和強制力，在面臨管理問題時更加習(xí)慣于采取“強制性”的解決方式，導(dǎo)致政府管理理念創(chuàng)新的動力不足。政府管理理念的缺失，造成了在將政府意志落實到群眾之中時，存在與群眾實際需求相脫節(jié)的狀況，易于引發(fā)社會問題和矛盾。

第三，管理效度面臨挑戰(zhàn)。我國長期存在的以國家為中心的風(fēng)險治理機制面臨著兩大沖擊：一是原有的風(fēng)險共擔機制被削弱。在計劃經(jīng)濟體制下的“大家庭”式的信任關(guān)系及團結(jié)被嚴重削弱，新的信任體系及團結(jié)方式并沒有建立起來而產(chǎn)生的社會內(nèi)部的沖突；二是風(fēng)險治理的核心——國家的權(quán)威和信任度有所降低［7］。這就必然會造成社會公眾對國家的不信任以及對社會制度的不服從，導(dǎo)致政府在管理過程中，出現(xiàn)不被公眾接受與信賴、管理效率低下的現(xiàn)象，不利于構(gòu)建良好有序的社會秩序。

2.社會組織面臨的挑戰(zhàn)

在新的社會環(huán)境下，中國各類社會組織進入了快速增長期。截止到2012年6月底，中國有注冊登記的“社會組織”47.01萬多個，包括社會團體25.9萬個，民辦非企業(yè)單位20.9萬個，基金會2 711個［8］。雖然中國的社會組織數(shù)量得到了快速的增長，但這并不能說明中國公民社會已經(jīng)發(fā)育成熟。實際上，在復(fù)雜的風(fēng)險社會環(huán)境下，其生存與發(fā)展仍面臨著一系列的挑戰(zhàn)。

第一，與政府關(guān)系的曖昧不清。中國公民社會并非完全是自我生發(fā)的，而是國家型構(gòu)的產(chǎn)物，是政府在經(jīng)濟領(lǐng)域和社會領(lǐng)域放權(quán)的結(jié)果，其一直走的是政府主導(dǎo)的路線，因而在其發(fā)展過程中過分依賴政府，在行政機構(gòu)上與政府組織存在嚴重交叉，在管理、人事等方面都無法擺脫政府的影響，獨立性與自主性不夠。一方面社會組織的利益由政府滿足，另一方面又在很大程度上受制于政府，只能代表政府利益，被動執(zhí)行任務(wù)，而無法代表群眾的利益，缺乏社會根基。

第二，社會認同面臨挑戰(zhàn)。無論是官方還是民眾都對社會組織比較陌生，缺乏對其的認同，持一種不信任的態(tài)度。甚至有部分官員持有“民間的”就是“非政府的”，因而是“無組織的”、“無政府的”、“自由的”、“無束縛的”這樣的偏見［9］。另外，還存在一種現(xiàn)象，即社會公眾對某個組織的信任是建立在對組織內(nèi)某個成員的信任基礎(chǔ)之上，而非對組織本身的認同。

第三，資金短缺的挑戰(zhàn)。一方面政府對社會組織的資金支持不夠，另一方面我國缺乏公益?zhèn)鹘y(tǒng)，民間捐贈較少，社會組織的發(fā)展主要依靠于自籌資金、少量的社會捐贈等。對于那些未正式注冊登記的草根社會組織而言，運作資金更是它們面臨的最大困境。毋庸置疑，社會組織資金的缺乏嚴重限制了其發(fā)揮相應(yīng)的服務(wù)作用。

3.公眾面臨的挑戰(zhàn)

公眾是參與社會管理的一個重要主體。公眾的參與既可以降低管理成本、提高社會管理的效率，也可以提高社會管理的質(zhì)量。但是，在中國社會高度轉(zhuǎn)型的背景下，我國公眾在參與社會管理方面存在很多的問題。

第一，公眾的參與意識和風(fēng)險意識淡薄。一方面，公眾參與意識不足。社會管理真正的主體是人民群眾，但在中國的社會中，公眾存在著“參與無用”和“順民”的心態(tài)，造成這種心態(tài)的原因，一是由于傳統(tǒng)的落后觀念如“官本位”、“臣民”等思想的殘留；二是由于我國民眾的受教育程度不均衡，尤其是農(nóng)村地區(qū)民眾的受教育程度仍很低［10］。另一方面，公眾的風(fēng)險意識缺乏。人們不僅在面對諸多風(fēng)險時，往往是后知后覺，只有在接受到有關(guān)媒體等面向公眾的報道后，才意識到風(fēng)險的發(fā)生，而且公民在應(yīng)付風(fēng)險時，缺乏主動性和積極性，總是存在依賴政府和組織的心態(tài)。

第二，公眾參與的渠道不暢。目前，為了建設(shè)一個良好的政府與公眾的溝通渠道，中央及地方各級政府都在大力發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，打造網(wǎng)上民意表達平臺，為公民“擴大有序政治參與”開辟了更新、更方便的渠道，但在社會管理的一些具體實施中，公眾卻面臨著一系列的問題，例如互聯(lián)網(wǎng)平臺在處理公眾意愿上仍缺乏時效性。此外，公眾參與的政策法規(guī)體系與機制不健全，制度保障機制不健全，公眾找不到一個有保障的渠道參與社會管理。這些都必然會壓制公眾在面對各種社會矛盾與風(fēng)險事件時發(fā)出自己的聲音，削弱公眾參與的積極性。

第三，公眾的管理主體地位得不到認同。我國是人民當家作主的國家，但是長期以來，政府被看作社會管理的主體，公眾在社會管理中處于被動的地位，被視為“被管理者”。另外，一些地方政府甚至置人民的利益于不顧，害怕公民參與社會管理，以致形成整個社會被動性和機械性的特點，社會管理因而十分艱難。

三、中國社會管理創(chuàng)新的路徑探索

在新的社會管理體系中，政府是主導(dǎo)，社會是重點，公眾是基礎(chǔ)。一方面，政府起著主導(dǎo)作用，它對培育和發(fā)展“社會”具有重要的、不可替代的作用；另一方面，政府要注意培育公眾參與社會管理的意識，調(diào)動他們的積極性，發(fā)展他們的參與能力，避免出現(xiàn)黨政不分、政社不分的現(xiàn)象。這就要求準確把握社會不同管理主體的角色和功能，實現(xiàn)統(tǒng)分結(jié)合、政社互補的有序管理格局。

第一，轉(zhuǎn)變管理理念，強化政府職責(zé)。政府應(yīng)徹底拋棄長期存在的“全能政府”觀念，拋棄單一的行政性的“控制導(dǎo)向”的管理理念，拋棄“無限政府”的定位，而轉(zhuǎn)向“效能型政府”、“服務(wù)型政府”和“有限政府”。為此，政府首先應(yīng)增強風(fēng)險意識和責(zé)任意識，正確對待各種潛在的和顯性的社會風(fēng)險。其次，政府應(yīng)最大限度地動員各種社會力量參與社會風(fēng)險管理，做到風(fēng)險決策的民主化和科學(xué)化，防止在處理風(fēng)險問題上出現(xiàn)相互推諉、權(quán)錢交易等現(xiàn)象。再次，政府應(yīng)構(gòu)建科學(xué)的風(fēng)險管理系統(tǒng)。因為中國風(fēng)險的復(fù)雜性特點在構(gòu)建和諧社會的過程中不可能一蹴而就地被解決，所以政府必須加強風(fēng)險預(yù)警機制的建設(shè)，建立靈敏、迅速的反饋機制，及時處理風(fēng)險事件，及時反思和調(diào)節(jié)。最后，政府應(yīng)進一步完善法律法規(guī)建設(shè)，尤其是健全社會組織的法律法規(guī)體系，完善社會組織的相關(guān)立法工作，完善社會組織內(nèi)部的社會監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督措施［11］。

第二，大力培育社會組織，充分發(fā)揮社會組織的積極作用。相對于發(fā)達國家，我國社會組織的發(fā)展還尚未成熟，還沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用來，在社會的認可度上也還處于較低的水平。社會組織作為除政府與市場之外的“第三力量”，能夠彌補政府與市場難以發(fā)揮積極作用的方面。社區(qū)、社會工作服務(wù)中心、自發(fā)的志愿者組織、慈善公益組織都是社會組織中不可或缺的組成部分，要大力培育相關(guān)社會組織，讓公民不僅能夠感受到來自社會組織的關(guān)心，更要培養(yǎng)公民意識，提高民眾對社會組織的認同度。中國社會管理應(yīng)大力培育社區(qū)服務(wù)性、公益性、互助性的社會組織，對不具備登記條件的社區(qū)社會組織實行備案制度，并在組織運作、活動場地等方面提供幫助；健全和落實社會組織從業(yè)人員職稱評定、薪酬待遇、社會保險等政策，落實統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負責(zé)、依法監(jiān)管的社會組織管理體制。

第三，理順政府與社會組織的關(guān)系。按照現(xiàn)代社會管理理論，政府與社會組織不僅應(yīng)該是良好的合作伙伴關(guān)系，而且更應(yīng)該是制度性伙伴關(guān)系［12］。一方面，政府不僅應(yīng)該注重培養(yǎng)社會組織的獨立性與自主性，減少對其事務(wù)的行政性干預(yù)和對其日常事務(wù)的直接管理，而且應(yīng)該加強對社會組織管理的制度建設(shè)，完善相關(guān)的法律法規(guī)、改革其管理和運行機制，以及建立完善社會組織的自律和他律機制。另一方面，社會組織自身也應(yīng)加強自身的責(zé)任意識，更加自主地參與到社會管理的工作中，同時要提高組織成員的素質(zhì)，加強與其所代表階層的溝通，增強其代表性，從而達到真正的政社分開，最終形成政府與非政府組織之間的良性合作互補關(guān)系。

第四，提高公民意識，使之成為社會管理創(chuàng)新的真正主體。一方面，政府應(yīng)建立健全公眾參與社會管理的渠道，通過新聞發(fā)布會以及報刊、電視、網(wǎng)絡(luò)等途徑，及時公開政府信息，并進一步加強公眾參與的制度保障，為公眾參與管理提供切實有力的支持。另一方面，公眾自身也應(yīng)不斷提升參與意識和風(fēng)險意識，發(fā)揮主觀能動性，通過網(wǎng)絡(luò)上的“政府微博”等渠道，主動地表達自己的心聲。另外，在風(fēng)險社會的背景下，公民不僅要提升參與政治的意識，也要培養(yǎng)理性的風(fēng)險意識，這要求公眾不僅僅要更積極主動地應(yīng)對風(fēng)險，更要樹立一種理性風(fēng)險意識，不能聽信、傳播謠言，而做出一些非理性行動。在這個過程中，政府和相關(guān)組織的引導(dǎo)作用不可忽視。最終，通過多方面的共同努力，使得社會管理創(chuàng)新這一主體——公民，在社會建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

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