吳金芳

[責(zé)任編輯 全紅]

一、導(dǎo)言

改革開放以來,我國城市化進入了高速發(fā)展階段。我國城市化率由1978年的17.92%提高到2010年的 49.95%。人口大量涌入城市,加上消費水平不斷提高,導(dǎo)致城市生活垃圾總量不斷增加。2010年全國城市生活垃圾清運總量為15804.8萬噸[1](435)。不斷增長的城市生活垃圾正在挑戰(zhàn)現(xiàn)有的以填埋為主的垃圾處理方式。垃圾填埋占地大 ,以填埋為主的垃圾處理方式在很多地區(qū)難以為繼。政府要尋找新的垃圾處理方式,從而不斷提高垃圾處理水平。而垃圾焚燒發(fā)電具有占地小、減量化明顯的特點,深受地方政府青睞。

大的國內(nèi)環(huán)境背景要求政府多建垃圾處理項目①本文所指的垃圾處理項目僅限于生活垃圾終端處理項目,包括垃圾填埋場、垃圾焚燒發(fā)電廠、垃圾綜合處理場等。,特別是垃圾焚燒發(fā)電項目,反過來,民眾對垃圾處理項目的抵觸卻呈加劇趨勢。這主要緣于垃圾處理項目本身具有一定的污染性和環(huán)境風(fēng)險,屬于典型的“鄰避設(shè)施”,誰都不愿意將垃圾處理項目建在自家門口。居民反對垃圾處理項目的類型主要有兩種:一是抵制即將上馬建設(shè)的垃圾處理項目;二是阻止已建垃圾處理項目的正常運行。國內(nèi)垃圾處理項目多面臨居民不斷上訪、堵垃圾運輸車等問題。居民普遍反對垃圾處理項目,不利于生活垃圾有效處理,也影響社會穩(wěn)定。

垃圾處理引發(fā)的環(huán)境糾紛已經(jīng)引起學(xué)界注意,并出現(xiàn)一些研究成果,但是對垃圾處理項目與居民關(guān)系的研究仍是空白。本文從環(huán)境社會學(xué)的視角,通過三個典型案例——舒城縣垃圾處理項目、無錫市垃圾焚燒發(fā)電廠項目、六安市衛(wèi)生填埋場項目,來研究改善垃圾處理項目與周邊居民關(guān)系的社會機制。并回答和解決以下問題:垃圾處理項目給當(dāng)?shù)厣鐣砟男╋L(fēng)險?為反對垃圾處理項目,居民以何種方式進行抗?fàn)?居民抗?fàn)幍脑蛴心男?如何化解項目風(fēng)險、促進當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)可和接受項目?

課題組通過深入訪談和參與觀察法收集了大量與三個案例相關(guān)的第一手資料。主要訪談對象為項目周邊居民、項目業(yè)主、政府相關(guān)官員。舒城位于安徽中部。2008年縣垃圾綜合處理場開始運行,因為污染嚴(yán)重,引發(fā)周邊村民強烈抵抗。權(quán)衡之下,縣政府計劃建設(shè)衛(wèi)生填埋場,但三次選址均因民眾反對而失敗,最后發(fā)生了民眾堵截國道的群體事件。舒城的情況反映了現(xiàn)階段中部縣城垃圾處理面臨的許多問題。筆者及課題組成員于2010年、2011年先后兩次到該縣進行調(diào)查。無錫市垃圾焚燒發(fā)電廠位于無錫市東部。近年來無錫市垃圾產(chǎn)量增長迅速,原有填埋場即將飽和?？紤]到土地資源緊張,市政府選擇建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠。電廠建成后卻因民眾反對被擱置。無錫市垃圾焚燒發(fā)電項目在垃圾焚燒發(fā)電方面具有典型性。筆者及課題組成員 2011年兩次對該項目進行調(diào)查。六安市垃圾衛(wèi)生填埋場運行近8年,二次污染嚴(yán)重,周邊居民意見很大。六安市衛(wèi)生填埋場反映了國內(nèi)垃圾衛(wèi)生填埋場的一般情況。筆者及課題組成員2010年、2011年三次到該地進行調(diào)查。本文將在以上三個典型案例調(diào)查所得經(jīng)驗資料的基礎(chǔ)上展開討論。

二、項目風(fēng)險

出于多方面因素的考慮,政府多將垃圾處理項目建于城郊農(nóng)村。作為一個外來項目,垃圾處理場會給當(dāng)?shù)厣鐣碇T多風(fēng)險,如房產(chǎn)價格下跌、居民收入下降、健康風(fēng)險、社區(qū)環(huán)境退化和社區(qū)凝聚力下降等。

(一)經(jīng)濟風(fēng)險

垃圾處理項目經(jīng)濟風(fēng)險表現(xiàn)的最為直接,也最易被居民感知。項目進入地方社會時,首先導(dǎo)致周邊土地商業(yè)價值下跌,如果項目運行不規(guī)范,周邊居民還要為“二次污染買單”。

垃圾處理項目周邊土地商業(yè)價值面臨貶值。無錫市垃圾焚燒發(fā)電廠建成后,周邊房地產(chǎn)項目銷售受阻,很多房地產(chǎn)商變成“幕后反對的推手”。當(dāng)?shù)匾粋€房地產(chǎn)項目原先很被當(dāng)?shù)鼐用窨春?開盤后,房屋很快售罄。但是,當(dāng)后來市政府決定在當(dāng)?shù)亟ɡ贌l(fā)電廠時,陸續(xù)有居民要求退房,垃圾焚燒發(fā)電廠試運行前夕,購房者集體要求退房。普通居民擔(dān)心自己房產(chǎn)貶值,也反對建設(shè)項目。項目周邊的多個房地產(chǎn)項目出現(xiàn)不同程度的房屋售價下跌現(xiàn)象。

垃圾處理項目有可能發(fā)生二次污染,這使得村民面臨農(nóng)作物收成降低或銷售遇阻的風(fēng)險。在2009年至 2010年期間,安徽六安市垃圾填埋場出現(xiàn)三次污水泄露的情況,嚴(yán)重污染周邊農(nóng)田,村民水稻大量減產(chǎn)。項目周邊村民還面臨農(nóng)作物銷售難題。舒城縣計劃在某村建設(shè)垃圾填埋場,村民很快面臨茶葉銷售困難。村民反映鎮(zhèn)上的茶葉收購商告訴他們以后不會再收他們種植的茶葉。當(dāng)?shù)卮迕裰饕N植茶葉、玉米和水稻。茶葉收入要占純農(nóng)戶總收入的一半,有些戶達到70%-80%(村民訪談,2010-12-17)。無錫市垃圾焚燒發(fā)電廠所在村莊盛產(chǎn)西瓜,電廠建在村內(nèi)影響了村民的西瓜銷售。村民表示因土質(zhì)獨特,當(dāng)?shù)匚鞴虾芴?原先不愁銷售。但自從垃圾焚燒發(fā)電廠建在村內(nèi)后,很多西瓜收購商降低了訂購量,人們擔(dān)心垃圾焚燒發(fā)電廠排放的二口惡英會污染西瓜(村民訪談,2010-8-23)。

(二)環(huán)境風(fēng)險

垃圾處理項目具有較高的環(huán)境風(fēng)險。衛(wèi)生填埋容易污染水源,且臭味難以控制;焚燒發(fā)電又會產(chǎn)生有毒有害氣體,特別是二口惡英①二口惡英是一種無色無味、毒性嚴(yán)重的脂溶性物質(zhì)。這類物質(zhì)非常穩(wěn)定,熔點較高,極難溶于水,可以溶于大部分有機溶劑,容易在生物體內(nèi)積累,對人體危害嚴(yán)重,國際癌癥研究中心已將其列為人類一級致癌物。。

居民擔(dān)心垃圾衛(wèi)生填埋場污染水源,反對建設(shè)垃圾填埋場。舒城縣計劃在境內(nèi)某村建設(shè)垃圾填埋場,擬建場址地勢較高,位于一河流上游,鎮(zhèn)上居民的自來水取自該河流。河流沿山而下,沿途村民在河邊挖掘家庭用井。山上建垃圾填埋場會影響河水,而河水實際上與井相通。村民和鎮(zhèn)上居民都擔(dān)心填埋場會污染飲用水,自己健康受到威脅。

居民擔(dān)心二口惡英致癌,反對建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電項目。垃圾焚燒的爭議主要圍繞風(fēng)險能否控制。“主燒派”認(rèn)為垃圾焚燒技術(shù)成熟,風(fēng)險可控;“反燒派”認(rèn)為國內(nèi)焚燒技術(shù)還不成熟,且沒有實行垃圾分類,焚燒必將產(chǎn)生大量二英,風(fēng)險不可控。無錫市計劃在某村建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠,村民通過網(wǎng)絡(luò)了解到垃圾焚燒發(fā)電排放“一級致癌物”二英,他們很快陷入到對二英的恐懼之中,焦躁不安。村民表示垃圾焚燒發(fā)電廠排放的二英會在他們體內(nèi)不斷積累,他們都會患癌癥,村莊將變成“鬼村”。二英還會影響子孫后代。他們體內(nèi)積累的二英會遺傳給下一代,導(dǎo)致下一代患癌癥;并且二口惡英還會影響村里小孩成長,一旦垃圾焚燒發(fā)電廠運行,村里小孩都長不大。 (村民訪談,2011-8-24)

近年來國內(nèi)垃圾反焚燒事件頻發(fā),媒體和網(wǎng)絡(luò)為尋求公眾注意,對二英環(huán)境風(fēng)險的報道多被夸大,民眾主要通過媒體和網(wǎng)絡(luò)了解二英相關(guān)知識,難免陷入恐慌。實際上,二英對健康影響的相關(guān)研究還處在起步階段,二英環(huán)境風(fēng)險不確定性強。國內(nèi)并沒有出現(xiàn)垃圾焚燒發(fā)電廠周邊居民癌癥高發(fā)的現(xiàn)象。

(三)社會風(fēng)險

垃圾處理項目的社會風(fēng)險復(fù)雜。項目容易引發(fā)社區(qū)環(huán)境退化,影響社區(qū)人口結(jié)構(gòu)、社區(qū)凝聚力和社區(qū)人際關(guān)系等。

社區(qū)內(nèi)建垃圾處理項目,很可能形成“破窗效應(yīng)”,惡化社區(qū)環(huán)境,加速社區(qū)凋敝。政府在規(guī)劃中,往往將一些具有負(fù)面影響的項目集中于某一地區(qū)。垃圾處理項目進入社區(qū)后,很可能伴隨其他具有負(fù)面影響項目的跟進,久而久之,出現(xiàn)社區(qū)整體環(huán)境退化。為避免風(fēng)險,社區(qū)原有精英會逐漸離開社區(qū),剩下弱勢群體留守社區(qū),社區(qū)未來發(fā)展受到限制。六安市垃圾填埋場所在村莊就經(jīng)歷了一個社區(qū)環(huán)境快速退化的過程。2004年垃圾衛(wèi)生填埋場建在村莊內(nèi),2005年政府又在村內(nèi)建了一座醫(yī)療垃圾焚燒廠,2011年政府計劃在該村再建一座垃圾焚燒發(fā)電廠。

一位垃圾填埋場周邊居民這樣描述垃圾處理項目對周邊社區(qū)環(huán)境的影響?！疤盥駡龅挠绊懻媸菦]法說,以前這里挺好,風(fēng)景很好,水質(zhì)也很好,水很甜。垃圾填埋場建好了以后,路修好了,一些污染嚴(yán)重的化工廠都搬來了?，F(xiàn)在地下水沒法喝了,上面飄著很厚的一層,洗衣服也不行,洗多少遍都有一股味……現(xiàn)在村里年輕人都搬走了,就剩下老人,都是 60多歲以上的。”(居民訪談,2010-11-25)

垃圾處理項目導(dǎo)致周邊社區(qū)被污名化,影響當(dāng)?shù)厣鐣P(guān)系。舒城縣垃圾填埋場附近村民在與外村人的交往中常被嘲笑,“你們那里是垃圾場?！敝苓厧讉€村莊的年輕小伙子們在找對象時遇到了麻煩,姑娘嫌臭,不愿嫁過來。不僅如此,村里嫁出去的女兒也有意減少回娘家的次數(shù),更是很少帶小孩回娘家,害怕孩子健康受到危害。垃圾處理項目對村民社會關(guān)系的影響在一次婚宴上表現(xiàn)得更為明顯。垃圾場周邊一位村民舉辦婚宴,其親朋好友送完禮后,多因厭惡臭味,謝絕喜宴,匆匆離去。原本應(yīng)該熱鬧的婚宴變得十分冷清,村民覺得很丟面子。農(nóng)民并非經(jīng)濟人,而是社會人、道德人,他們生活在熟人社會中,并受熟人社會中的各種習(xí)慣、默契、承諾乃至擔(dān)憂所約束[2](23)。與生計上的擔(dān)憂相比,社會關(guān)系上的影響更是讓村民難以接受,村民對垃圾處理項目的厭惡之情無言以表。

三、居民抗?fàn)幉呗?/h2>

垃圾處理項目服務(wù)城市人口,但周邊居民卻要承擔(dān)項目風(fēng)險,屬于典型的“受苦圈”和“受益圈”相分離的情況[3](95)。為消除垃圾處理項目帶來的各種“苦難”,村民會采用各種策略進行抗?fàn)帯?/p>

(一)以理抗?fàn)?質(zhì)疑政府選址合理性

政府與當(dāng)?shù)鼐用裨谶x址合理性的認(rèn)識上存在分歧。政府認(rèn)為其項目選址規(guī)劃符合技術(shù)要求,代表絕大多數(shù)人利益,理應(yīng)受到歡迎。項目附近面對危害的居民否定政府規(guī)劃的合理性。當(dāng)?shù)鼐用窨偸窃噲D為自己尋找眾多理由,強調(diào)政府選址的不合理。

強調(diào)當(dāng)?shù)厝丝诿芗?不宜建設(shè)垃圾處理項目。無錫市政府計劃在城郊建設(shè)一座垃圾焚燒發(fā)電廠,但是周邊民眾認(rèn)為政府選址存在嚴(yán)重失誤,涉及人群太多。垃圾發(fā)電廠選址所在村莊下轄 33個村民小組,人口 1.5萬人,加上在村莊內(nèi)租房居住的外來人口,總?cè)丝?萬多。發(fā)電廠4公里內(nèi)有5個居民小區(qū),4所學(xué)校。他們強調(diào)垃圾焚燒項目環(huán)境風(fēng)險高,政府在這樣人群密集的地區(qū)建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠不合理。實際上,2.5公里以外不屬于項目影響范圍。根據(jù)《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則——大氣環(huán)境》(HJ2.2-2008)的規(guī)定,大氣環(huán)境影響評價范圍是擬建項目各項環(huán)境要素影響范圍中最大的,以煙囪為中心,半徑2.5公里區(qū)域內(nèi)。

強調(diào)社區(qū)本身資源獨特,作為垃圾處理項目選址不合理。無錫市垃圾焚燒發(fā)電廠周邊村民反對建設(shè)焚燒廠的一個重要理由是:村莊歷史文化底蘊深厚,有“千年古村”之稱。村民認(rèn)為在“千年古村”建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠毫無道理。村民同時還強調(diào)村莊是“江蘇省衛(wèi)生村”、“江蘇省文明村”和“新農(nóng)村建設(shè)示范村”。村莊環(huán)境優(yōu)美,發(fā)展形勢良好,垃圾焚燒發(fā)電廠建在村內(nèi)會破壞村莊現(xiàn)有資源。

居民強調(diào)政府選址不合理是較為溫和的一種抵制策略。這種策略在瓦解政府行為合理性基礎(chǔ)的同時,賦予居民行為以合理性。它的功效在于營造出一種道德認(rèn)同,在社區(qū)內(nèi)形成一種情緒性感染,使更多的人參加到抵制行動隊列中來,為后面更為激烈的抗?fàn)幫瓿扇罕妱訂T。

(二)以法抗?fàn)?挑項目建設(shè)程序的“刺”

尋找項目建設(shè)過程中存在的不妥之處,否定項目合法性。這種策略在近年來垃圾焚燒廠的選址過程中經(jīng)常被使用。只要垃圾處理項目存在違規(guī)之處,那么政府就應(yīng)該立即予以更正,停止項目運行或另行選址。

在垃圾焚燒項目中,程序合法與否是地方政府和民眾主張爭執(zhí)的一個重要方面[4](33～36)。村民在反對建設(shè)無錫市垃圾焚燒項目時就采用了這一策略。當(dāng)?shù)卮迕穹从痴x址過程中存在欺騙行為,將村民同意重建古廟的報告變成垃圾焚燒發(fā)電廠的同意書。垃圾焚燒發(fā)電廠在選址過程中存在欺騙行為,項目建設(shè)程序違規(guī),電廠本身不合法。

“村里之前有一個姜太公廟,文革時被拆掉了。這里許多村民都信佛,特別是年紀(jì)大的,2007年村民聯(lián)名打報告希望重建這個廟。當(dāng)時200多村民簽上了自己和家庭成員共 1000多人的名字,要求重建古廟。村委移花接木把這個簽名上面的內(nèi)容拿掉了,換成了垃圾電廠。原先我們也不知情,鬧了以后,讓他們把這個原件拿出來,我們才知道這個情況?！?村民訪談,2011-8-23)

為進一步尋找垃圾焚燒項目的違規(guī)之處,村民要求查看垃圾電廠項目環(huán)評報告書,結(jié)果發(fā)現(xiàn)項目環(huán)評存在眾多造假之處。該項目共發(fā)環(huán)評問卷 200份 ,回收 150份,其中調(diào)查村民 101人 ,但村民反映他們未曾接受任何調(diào)查。項目聽證會記錄上簽字的村民代表實際并未出席會議,對會議毫不知情①資料來自:《錫東生活垃圾焚燒發(fā)電項目環(huán)評公共參與造假舉報》,2011年 7月 15日。。

垃圾處理項目多位于城郊農(nóng)村,周邊居民多是農(nóng)民或經(jīng)濟條件處于劣勢的市民,基本上都是弱勢群體。他們自身資源有限,希望能從法律框架內(nèi)尋找自身行動的合法性依據(jù),其行動屬于典型的反應(yīng)性環(huán)境維權(quán),希望借助法律的力量來規(guī)范和約束基層公共權(quán)力的擴張。

(三)訴苦抗?fàn)?污名化垃圾處理項目

當(dāng)居民不得不面對令人嫌惡的垃圾處理項目時,居民往往會向外界“訴苦”,強調(diào)項目污染嚴(yán)重,以獲取同情。在實地調(diào)查過程中,許多垃圾處理項目周邊居民都向調(diào)查人員反復(fù)強調(diào)這樣一個問題。自從垃圾處理項目進入當(dāng)?shù)睾?居民患癌癥的比例大大提高,甚至一些村莊已變成“癌癥村”。廣州市某垃圾焚燒發(fā)電廠周邊村莊是外界公認(rèn)的“癌癥村”,網(wǎng)絡(luò)上還流傳著一份詳細(xì)的村民癌癥患者名單,且以呼吸系統(tǒng)癌癥患者居多。廣州市疾病預(yù)防控制中心聯(lián)合垃圾處理項目所在區(qū)疾病預(yù)防控制中心根據(jù)網(wǎng)上流傳的癌癥患者名單,展開調(diào)查,發(fā)現(xiàn)村民肺癌發(fā)病率在建廠前后并無明顯變化。隨后課題組人員根據(jù)網(wǎng)上流傳的癌癥名單進行逐一入戶調(diào)查,發(fā)現(xiàn)信息失實較多,名單存在偽造嫌疑[5](34)。

居民將垃圾處理項目污名化主要有三方面原因。當(dāng)局者故意隱瞞相關(guān)信息,致使居民風(fēng)險判斷信息失真;居民自身知識有限,面對專業(yè)性很強的垃圾處理風(fēng)險很難做出準(zhǔn)確判斷;居民對垃圾處理項目的嫌惡心理,導(dǎo)致居民常?？浯箫L(fēng)險,希望引起外界重視與共鳴。如果說強調(diào)政府選址不合情理是曉之以理,那么,將垃圾處理項目污名化則是示之以弱。強調(diào)自己的受損害狀態(tài),以一種弱者的姿態(tài)呈現(xiàn),希望引起當(dāng)局者和外界的同情與支持。

(四)脅迫抗?fàn)?發(fā)動群體事件

當(dāng)前面幾種反抗策略都不足以改變現(xiàn)狀,而垃圾處理項目風(fēng)險又超過居民承受閾值時,他們往往會冒險發(fā)動群體事件,引起外界注意,脅迫政府改變決策。

2008年,無錫市開始籌建垃圾綜合處理廠,周邊村民多次向地方政府表達反建意愿,但是政府對民眾的質(zhì)疑始終沒有給予有效回應(yīng)。2011年 1月,垃圾焚燒發(fā)電廠點火運行。上千居民走上街頭抗議,反對垃圾焚燒發(fā)電廠運行。居民與前來維持秩序的警察發(fā)生肢體沖突,最終項目被擱置,垃圾焚燒發(fā)電廠停止使用。舒城縣衛(wèi)生填埋場選址過程中,當(dāng)?shù)鼐用竦姆唇曇粢恢北坏胤秸?政府不顧地方意見,強行決策,最后出現(xiàn)了居民擁堵國道的群體事件。

“一開始大家沒準(zhǔn)備去堵 206國道,大家都去鎮(zhèn)政府反映,鎮(zhèn)里說‘這是上面定下來的’,他們也無能為力。后來,得知項目就要動工了,大家都去鎮(zhèn)政府反映,表示我們堅決不同意建的意思,鎮(zhèn)政府不接待我們,把大門關(guān)起來了,不讓我們進去。他們害怕我們鬧事,就把幾個嗓門大的人抓起來了,大家被逼急了,就去堵國道了?！?村民訪談,2010-12-17)

與前面幾種反抗策略不同,群體事件是一種非理性的抗?fàn)幉呗浴Ｈ后w事件是地方政府的敏感神經(jīng),居民一般不會輕易組織群體事件,風(fēng)險很大。群體事件的發(fā)生往往伴隨著一種長期的結(jié)構(gòu)性緊張,民眾并非天生的暴徒,而是在結(jié)構(gòu)性的緊張和安全閥的缺失中逐漸傾向非理性行動的[6](200)。

四、討論

(一)何以抗?fàn)庮l發(fā)

通過對舒城、無錫、六安三個案例的分析,不難發(fā)現(xiàn)項目風(fēng)險分配不公和公眾參與不足是導(dǎo)致垃圾處理項目與周邊居民關(guān)系緊張的主要原因。

垃圾處理項目風(fēng)險分配不公是公眾抵制項目的根源。政府的項目經(jīng)濟風(fēng)險識別視野過窄,造成相關(guān)利益群體面臨經(jīng)濟損失。垃圾處理項目不同于一般建設(shè)項目,具有很強的公共屬性,涉及相關(guān)利益群體多。為控制項目建設(shè)成本,政府往往只關(guān)注項目征地拆遷范圍內(nèi)居民所面臨的經(jīng)濟風(fēng)險,漠視項目征地拆遷范圍外居民的利益。對垃圾焚燒發(fā)電廠導(dǎo)致周邊土地商業(yè)價值下跌,無錫市政府沒有任何應(yīng)對機制;垃圾處理項目給村民帶來農(nóng)作物銷售困難,也不在政府考慮范圍內(nèi)。經(jīng)濟利益受損,必然會引起抵制。

政府環(huán)境風(fēng)險監(jiān)控不力,周邊居民承擔(dān)較高環(huán)境風(fēng)險。最令人擔(dān)憂的是垃圾衛(wèi)生填埋造成公眾水污染問題發(fā)生。國內(nèi)垃圾衛(wèi)生填埋場普遍存在二次污染,不是因為技術(shù)復(fù)雜,而是監(jiān)管不到位。六安市垃圾衛(wèi)生填埋場兩年內(nèi)發(fā)生三次嚴(yán)重污水泄露,暴露出政府監(jiān)管漏洞。在垃圾焚燒方面,政府大力推行垃圾焚燒項目,而相應(yīng)的環(huán)境風(fēng)險監(jiān)管機制卻沒有跟進。對于公眾敏感的二口惡英排放問題,政府缺乏實質(zhì)監(jiān)督。目前,國內(nèi)垃圾焚燒發(fā)電廠二英排放主要依靠垃圾焚燒發(fā)電廠自檢和國家環(huán)保部一年一度的抽檢,垃圾焚燒發(fā)電廠的二英實際排放情況很難控制(政府官員訪談,2010-8-15)?，F(xiàn)行的監(jiān)管體制不能對垃圾焚燒發(fā)電廠實現(xiàn)有效監(jiān)管,民眾對垃圾焚燒環(huán)境風(fēng)險的擔(dān)憂不無道理。

政府社會風(fēng)險關(guān)注最少。政府在規(guī)劃和建設(shè)垃圾處理項目時主要關(guān)注項目可行性,重經(jīng)濟和技術(shù)考量,如垃圾運輸成本、征地拆遷成本、處理技術(shù)選擇、選址技術(shù)規(guī)范等。政府對項目社會風(fēng)險的識別存在盲區(qū),表現(xiàn)為國內(nèi)垃圾處理項目社會影響評價普遍缺失[7](70～76)。任何一個項目介入地方社會時,都會對一定地域內(nèi)的相關(guān)人群構(gòu)成影響 ,形成一個有聯(lián)系的“項目社會”[8](92～96)。六安市和舒城縣的垃圾處理項目導(dǎo)致地方社區(qū)發(fā)展式微,周邊居民在對外交往中遭受不公正待遇,項目周邊居民成了項目社會風(fēng)險的直接受害者。

信息封閉、公眾參與不足是引發(fā)居民環(huán)境抗?fàn)幍纳鐣Y(jié)構(gòu)性條件。信息不透明,公眾參與成擺設(shè),在國內(nèi)垃圾處理項目建設(shè)中是常態(tài)。一方面,項目決策主體范圍太窄,主要限于技術(shù)專家和政府官員,民眾被排除在決策之外;另一方面,政府害怕公眾反對,刻意隱瞞信息。垃圾處理項目的實際決策過程對普通居民而言是一個“黑箱”。從無錫案例中,我們可以看出,政府首先在相對封閉的情況下確定垃圾焚燒發(fā)電廠具體選址,然后通過欺騙和造假完成項目環(huán)評,使項目選址程序合法。舒城縣居民多次向政府表達反對意見,政府沒有給予任何有效回應(yīng)。整個決策過程中,公眾的利益和聲音被忽略。封閉在行政系統(tǒng)內(nèi)部的決策,屏蔽了公眾的利益表達。隨著項目建設(shè)進程的推進,利益關(guān)聯(lián)的公眾必然會尋找其他可能途徑參與決策,表達利益訴求,這時往往會出現(xiàn)群體事件。

(二)政府何為

為改善垃圾處理項目與周邊居民的關(guān)系,實現(xiàn)項目與當(dāng)?shù)厣鐣f(xié)調(diào)適應(yīng),保證項目的持續(xù)生存與發(fā)展,政府應(yīng)從以下幾方面進行改善:

第一,開放式?jīng)Q策,合理評估風(fēng)險。擴大決策主體范圍,將項目相關(guān)利益主體和社會科學(xué)家納入到?jīng)Q策中來 ,實現(xiàn)項目相關(guān)利益群體之間的公平博弈,他們發(fā)出的聲音可以使決策更合理、更全面;保證決策的程序透明性,減少結(jié)構(gòu)性緊張。將項目環(huán)境影響評價落到實處,避免環(huán)評流于形式,保證公眾實際參與項目建設(shè)過程。政府公共決策的技巧要提升,不僅要準(zhǔn)確識別項目相關(guān)利益群體,還要合理引導(dǎo)各個利益群體之間合理參與決策。

第二,尊重各主體利益訴求,協(xié)調(diào)好經(jīng)濟利益。環(huán)境問題往往與經(jīng)濟問題緊密相連,經(jīng)濟問題處理好,環(huán)境問題往往會引刃而解。政府要結(jié)合項目實際情況,靈活處理經(jīng)濟利益問題,減少項目選址和運行阻力。筆者和課題組人員在山東泰安市調(diào)查時發(fā)現(xiàn),政府處理好經(jīng)濟問題后,當(dāng)?shù)乩贌l(fā)電項目的建設(shè)和運行變得十分順利。泰安市垃圾發(fā)電廠建設(shè)過程中,因?qū)嵤┍?致使周邊村民房屋受損。村民提出要求房屋毀壞補償和村莊整體搬遷。政府與電廠、村委溝通后,決定電廠根據(jù)房屋破壞程度給予村民相應(yīng)補償;政府對村莊進行整體搬遷;電廠利用余熱免費向村民提供蒸汽供暖。

第三,加強監(jiān)管,源頭控制環(huán)境風(fēng)險。政府應(yīng)重點監(jiān)管垃圾衛(wèi)生填埋項目的污水處理,防止污染水源;將垃圾焚燒項目二口惡英排放檢測制度化、常規(guī)化。同時強化社會監(jiān)督。可在垃圾處理項目與周邊村委(社區(qū))之間建立常規(guī)溝通機制,也可以采取“開放式辦場”,不定期鼓勵村民前來參觀。民眾參與監(jiān)督,會給項目管理方帶來壓力,促使項目規(guī)范運行;也可以使居民了解項目實際運行情況,減少環(huán)境風(fēng)險擔(dān)憂。

第四,人性化應(yīng)對項目社會風(fēng)險。結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況,提升項目所在社區(qū)生活環(huán)境品質(zhì),增強社區(qū)吸引力。對周邊社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供優(yōu)先和便利,如對項目所在地的道路、學(xué)校等公益性基礎(chǔ)設(shè)施給予一定的提升和改善,變垃圾場對周邊社區(qū)的負(fù)面影響為積極影響。

[1]中華人民共和國國家統(tǒng)計局:《中國統(tǒng)計年鑒》,北京:中國統(tǒng)計出版社,2011年。

[2]賀雪峰:《村治的邏輯——農(nóng)民行動單位的視角》,北京:中國社會科學(xué)出版社,2009年。

[3]鳥越皓之:《環(huán)境社會學(xué)——站在生活者的角度思考》,北京:中國環(huán)境科學(xué)出版社,2009年。

[4]龔文娟:《環(huán)境問題之建構(gòu)機制:認(rèn)知差異與主張競爭》,《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》,2011年第5期。

[5]李琦:《“被妖魔化”的垃圾焚燒—— 桃溪案例研究》,河海大學(xué)碩士學(xué)位論文,2012年。

[6]應(yīng)星:《“氣”與抗?fàn)幷巍?dāng)代中國鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定問題研究》,北京:社會科學(xué)文獻出版社,2011年。

[7]龍騰飛 ,施國慶,董銘:《生活垃圾處理項目社會評價研究》,《城市問題》,2007年第 6期。

[8]陳阿江:《范式視角下的項目社會評價》,《江蘇社會科學(xué)》,2003年第 5期。