李金龍,袁立超

[責(zé)任編輯 樸蓮順]

一、問(wèn)題的提出

充分利用和開(kāi)發(fā)社區(qū)資源,開(kāi)展各種福利服務(wù)是我國(guó)社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。近年來(lái),我國(guó)社區(qū)服務(wù)內(nèi)容不斷擴(kuò)展,但在居民服務(wù)巨大的需求面前,社區(qū)服務(wù)仍顯后勁不足,難以滿足居民的服務(wù)需求。如在養(yǎng)老服務(wù)方面,按照聯(lián)合國(guó)的人口老齡化標(biāo)準(zhǔn),即一個(gè)地區(qū) 60歲以上老人達(dá)到總?cè)丝?10%或者 65歲以上老人人口達(dá)到總?cè)丝诘?7%,我國(guó) 1999年就已進(jìn)入老齡化社會(huì)。預(yù)計(jì)到 2025年,我國(guó) 60歲以上老年人口將達(dá)到 3億。顯然單純依靠政府公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以滿足老人日益增多的社會(huì)需求,而且由于傳統(tǒng)文化等因素的影響,大部分老年人不愿離開(kāi)熟悉的社區(qū)養(yǎng)老。據(jù)北京市政協(xié)的調(diào)查發(fā)現(xiàn),超過(guò) 53%的受訪者傾向于選擇社區(qū)居家養(yǎng)老,[1]這就形成了突出的現(xiàn)實(shí)矛盾。再以精神殘疾人為例,他們較大需求依次為:醫(yī)療服務(wù)與救助、貧困殘疾人救助與扶持、康復(fù)訓(xùn)練與服務(wù)、生活服務(wù)、就業(yè)安置與扶持,但這些方面均未得到較好滿足,滿足程度依次為54.4%、24.8%、29.4%、32.1%和12.6%。從獲得服務(wù)的來(lái)源看,獲得機(jī)構(gòu)服務(wù)的占 60.1%,而獲得社區(qū)和家庭服務(wù)的僅占 35.7% 。[2](155～ 165)

我國(guó)香港及國(guó)外等地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明,社區(qū)蘊(yùn)含著巨大的服務(wù)能量,通過(guò)有效的措施可使這些潛在的能量轉(zhuǎn)換為巨大的實(shí)踐效能。以香港為例,其社區(qū)服務(wù)是在第二次世界大戰(zhàn)后起步的,起步伊始就非常注重民間服務(wù)資源的利用,而后社區(qū)服務(wù)發(fā)展更是十分迅速,目前不僅絕大部分福利服務(wù)直接來(lái)源于社區(qū),而且達(dá)到了較高的專(zhuān)業(yè)化和規(guī)范化水平。再以美國(guó)社區(qū)精神服務(wù)為例,其政府早在 1963年就通過(guò)《社區(qū)精神健康中心建設(shè)法》,確立了五種精神健康服務(wù),包括住院護(hù)理、門(mén)診護(hù)理、緊急救護(hù)、辦住院服務(wù)(日間護(hù)理)與咨詢(xún)、教育。此后,又通過(guò)立法完善使服務(wù)范圍大大拓展,如包含了長(zhǎng)期服務(wù)、案主與家庭支持,社會(huì)心理開(kāi)發(fā)與恢復(fù)、個(gè)案管理、專(zhuān)門(mén)服務(wù)等內(nèi)容。[3](340～341)在我國(guó),社區(qū)同樣蘊(yùn)含著巨大的服務(wù)潛能。以養(yǎng)老服務(wù)為例,社區(qū)集合各種資源于一體,社區(qū)居家養(yǎng)老能夠吸收機(jī)構(gòu)養(yǎng)老專(zhuān)業(yè)化服務(wù)和傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的優(yōu)點(diǎn),給人以認(rèn)同感、歸宿感,在解決社會(huì)問(wèn)題方面具有信息性、激勵(lì)充分、回應(yīng)性的突出優(yōu)勢(shì),發(fā)展?jié)摿薮?。但我?guó)長(zhǎng)期以來(lái)的“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的社區(qū)管理特點(diǎn)及由此引起的社區(qū)自身問(wèn)題使社區(qū)服務(wù)潛能發(fā)揮得十分有限,不少服務(wù)項(xiàng)目在我國(guó)社區(qū)尚未起步,如何有效激發(fā)社區(qū)服務(wù)潛能已成為亟待探討的理論與實(shí)踐問(wèn)題。我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》在完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)時(shí)已明確提出,積極培育社區(qū)服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織,引導(dǎo)各類(lèi)社會(huì)組織、志愿者參與社區(qū)管理和服務(wù) ,鼓勵(lì)因地制宜創(chuàng)新社區(qū)管理和服務(wù)模式。黨的十八大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào),要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理,增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能,這對(duì)于推進(jìn)社區(qū)服務(wù)發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。

政府與社區(qū)關(guān)系對(duì)社區(qū)服務(wù)潛能發(fā)揮狀況具有關(guān)鍵性影響。在社區(qū)服務(wù)發(fā)展中,政府與社區(qū)存在三種關(guān)系狀態(tài),并扮演著不同角色:一是傳統(tǒng)的行政管理關(guān)系,此時(shí)政府主要扮演強(qiáng)制性領(lǐng)導(dǎo)角色;二是政府基本不介入,社區(qū)依靠?jī)?nèi)部的自身資源進(jìn)行發(fā)展和服務(wù),此時(shí)政府扮演的是不干預(yù)角色;三是在尊重社區(qū)自主性情況下發(fā)揮特定作用,此時(shí)政府主要扮演社區(qū)服務(wù)發(fā)展的促進(jìn)者角色。事實(shí)表明,在前兩種狀態(tài)下,社區(qū)服務(wù)發(fā)展效果都非常有限,第三種關(guān)系狀態(tài)有利于社區(qū)服務(wù)潛能的發(fā)揮,目前我國(guó)政府與社區(qū)主要表現(xiàn)為前兩種狀態(tài),而第三種關(guān)系狀態(tài)只是初步實(shí)踐,在理論與實(shí)踐上遠(yuǎn)不夠完善。

在國(guó)內(nèi)外對(duì)社區(qū)服務(wù)發(fā)展的理論研究中,政府如何有效促進(jìn)社區(qū)服務(wù)潛能發(fā)揮尚缺乏深入細(xì)致的研究。例如,有學(xué)者在論述社區(qū)服務(wù)分析框架的變量關(guān)系時(shí),用到自變量、中間變量和因變量三個(gè)概念,將自變量分為社區(qū)服務(wù)特性、社區(qū)特性與應(yīng)用規(guī)則三方面,中間變量稱(chēng)為社區(qū)行動(dòng)舞臺(tái),包括行動(dòng)者自身所擁有的資源,如行動(dòng)者的個(gè)人愛(ài)好、特長(zhǎng)、權(quán)威、工作能力、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資源等,以及行動(dòng)者在社區(qū)服務(wù)提供過(guò)程中所處的位置以及責(zé)任關(guān)系等。將社區(qū)服務(wù)產(chǎn)出結(jié)果作為因變量。[4](92～96)這種觀點(diǎn)頗有啟發(fā)意義,問(wèn)題在于它忽視了與社區(qū)服務(wù)密切關(guān)聯(lián)的外部因素,尤其是政府部門(mén)的影響。在國(guó)外學(xué)者的研究中,沙凱(2000年)認(rèn)為,社區(qū)照顧若要達(dá)致功效,必須從多方面入手,很多時(shí)候社區(qū)照顧資源未必能被充分發(fā)掘及運(yùn)用,社區(qū)工作者必須用多元化的方法去協(xié)助和組織居民更有效地發(fā)掘、運(yùn)用這些資源。[5](173～176)這顯然也存在忽視政府作用的情況。而在我國(guó)目前的社區(qū)服務(wù)潛能激發(fā)及其健康發(fā)展中,政府角色地位恰恰是十分重要的。

二、政府角色偏差及其對(duì)社區(qū)服務(wù)潛能激發(fā)的抑制

(一)政府社區(qū)管理者角色泛化及其對(duì)社區(qū)服務(wù)潛能發(fā)揮的抑制

雖然我國(guó)現(xiàn)行《城市居民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定了城市居民委員會(huì)的自治性,但在實(shí)踐過(guò)程中,街道辦事處的行政管理和社區(qū)居委會(huì)的自治仍然沒(méi)有合理界定開(kāi)來(lái),政府社區(qū)職能定位的泛化且強(qiáng)制性管理色彩濃厚,既沒(méi)有減輕政府的社會(huì)管理負(fù)擔(dān),也沒(méi)有提升社區(qū)服務(wù)能力,居委會(huì)組織陷入了結(jié)構(gòu)科層化、功能行政化、成員職業(yè)化的“內(nèi)卷化”[6](104～110)困境,即在居委會(huì)的組織變革過(guò)程中,雖然新的組織形式要素已經(jīng)產(chǎn)生,但居委會(huì)組織并未按照法定指向的組織性質(zhì)和實(shí)際運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行活動(dòng),而是呈現(xiàn)復(fù)雜的、紛繁的狀態(tài)。以廣州都樂(lè)街的各居委會(huì)為例,“政府下達(dá)的常年性工作多達(dá) 32項(xiàng),階段性工作如人口普查、征兵等達(dá) 10多項(xiàng),季節(jié)性的工作如滅鼠、滅蟑螂等達(dá) 26項(xiàng),臨時(shí)性工作如募捐、檢查等達(dá) 20項(xiàng)”[6](104～110),這使社區(qū)陷入了前所未有的行政事務(wù)的泥潭之中。居委會(huì)組織的“內(nèi)卷化”壓縮了社區(qū)法定的自治功能,影響了社區(qū)服務(wù)潛能的發(fā)揮,使社區(qū)服務(wù)停留在政府單方面推動(dòng)的層面,甚至出現(xiàn)了出于政府政績(jī)目的而推動(dòng)的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目與居民實(shí)際需求相脫節(jié)的現(xiàn)象。

(二)政府社區(qū)資源整合者角色缺位及其對(duì)社區(qū)服務(wù)潛能發(fā)揮的抑制

社區(qū)包含物質(zhì)、社會(huì)資本、機(jī)會(huì)等多種服務(wù)資源,要想最大限度地發(fā)揮各種資源的作用,就需要采取有效措施對(duì)這些資源加以整合。就目前情況看,政府忽視社區(qū)內(nèi)生資源,抑制了社區(qū)服務(wù)潛能的發(fā)揮。

社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目不僅依賴(lài)于政府的支持,包括街居企業(yè)、非營(yíng)利組織等在內(nèi)的非政府組織的作用也很重要,但目前政府與社區(qū)內(nèi)非政府組織協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏穩(wěn)定的平臺(tái),特別是在針對(duì)非政府組織準(zhǔn)入的門(mén)檻、成立的行政程序等問(wèn)題上缺乏溝通和理解,這極大地抑制了非政府組織的發(fā)展,也限制了社區(qū)服務(wù)潛能的發(fā)揮。根據(jù)我國(guó)2011～2015《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》介紹,我國(guó)社區(qū)服務(wù)建設(shè)缺口達(dá) 49.19%,這與街區(qū)企業(yè)以及非盈利組織等非政府組織社區(qū)服務(wù)供給不足有很大關(guān)系。在國(guó)外 ,街區(qū)企業(yè)通過(guò)參與社區(qū)服務(wù)建設(shè)并提供人力資源和物力資源來(lái)回報(bào)社區(qū)已經(jīng)成為一種潮流,如美國(guó)的福特公司、百事可樂(lè)公司等都投入大量資金積極資助社區(qū)服務(wù)的發(fā)展,然而在中國(guó),這方面的例子卻少之又少,這與政府社區(qū)資源整合者角色錯(cuò)位有著直接關(guān)系。

居民既是社區(qū)服務(wù)的需求者,其自身也是重要的社區(qū)服務(wù)發(fā)展資源,經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)于 2011年構(gòu)建出全球第一個(gè)跨國(guó)性的幸福指數(shù)系統(tǒng)——“美好生活指數(shù)”,該指數(shù)便將公民參與列為評(píng)價(jià)社會(huì)建設(shè)和生活質(zhì)量的重要內(nèi)容。在我國(guó) ,政府未能在參與途徑的廣度和深度上進(jìn)行開(kāi)拓 ,導(dǎo)致居民在多數(shù)情況下只參與具有政治性、安全性的社區(qū)事務(wù),如治安活動(dòng)、聯(lián)防、防火防盜等,未能有效激發(fā)居民參與社區(qū)服務(wù)的熱情。參與方式的單一性挫傷了居民參與社區(qū)服務(wù)建設(shè)的積極性,降低了居民生活的質(zhì)量,這不僅無(wú)法提高社區(qū)居民的責(zé)任性和回應(yīng)能力,還減少了社區(qū)服務(wù)潛能的激發(fā)路徑。例如,深圳龍崗區(qū)平南社區(qū)工作人員就座談會(huì)一事,“發(fā)出調(diào)查問(wèn)卷 7000份,收回只有 1310份,不足19%”[7],在其居委會(huì)換屆選舉時(shí),由于參與社區(qū)服務(wù)建設(shè)的熱情不足,推選 58位居民代表成為居委會(huì)的難題。類(lèi)似居民參與程度不高的難題限制了社區(qū)服務(wù)自發(fā)動(dòng)力的持續(xù)發(fā)展。

社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展是社區(qū)的重要服務(wù)資源,但政府對(duì)這部分資源缺乏有效的規(guī)劃和整合。我國(guó)社區(qū)服務(wù)早在 1992年就被作為一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)寫(xiě)入到發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的中央文件中,作為“民政經(jīng)濟(jì)”新生長(zhǎng)點(diǎn)的社區(qū)服務(wù)應(yīng)當(dāng)走產(chǎn)業(yè)化與非產(chǎn)業(yè)化并重之路,即在弱勢(shì)群體以及社區(qū)其他成員的福利性服務(wù)項(xiàng)目上應(yīng)繼續(xù)實(shí)行非產(chǎn)業(yè)化的運(yùn)作方式;在居民專(zhuān)業(yè)化和多樣化的需求項(xiàng)目上考慮用市場(chǎng)化方式運(yùn)作。然而一些地方政府在制定社區(qū)服務(wù)規(guī)劃時(shí)仍沿用以政府為主導(dǎo)的服務(wù)機(jī)制,沒(méi)有充分考慮居民的現(xiàn)實(shí)需求和個(gè)性需求,導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)化和非產(chǎn)業(yè)化發(fā)展不協(xié)調(diào),經(jīng)常表現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)化社區(qū)“服務(wù)鏈”的頻繁“脫節(jié)”,因而難以使居民享受到充分的社區(qū)服務(wù)。這一問(wèn)題突出表現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)方面,目前,我國(guó)“養(yǎng)老床位總數(shù)僅占老年人口的1.8%,不但低于發(fā)達(dá)國(guó)家5%～7%的比例,也低于發(fā)展中國(guó)家 2%～3%的平均水平”[8](104～112)。 如哈爾濱市“2011年 60歲以上的老年人有 120.2萬(wàn)人,卻僅有 5家公辦養(yǎng)老院,加上為數(shù)不多的具有合法手續(xù)的民營(yíng)養(yǎng)老院,一共只能提供 1.1萬(wàn)張床位”,[9]其供給比例僅為120∶1,這種社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化不高的現(xiàn)狀使得中國(guó)未來(lái)的養(yǎng)老堪憂。

(三)政府社區(qū)人才建設(shè)角色的迷失及其對(duì)社區(qū)服務(wù)潛能發(fā)揮的抑制

社區(qū)人才的培養(yǎng)是社區(qū)潛能得以發(fā)揮的重要因素,社區(qū)服務(wù)工作人員專(zhuān)業(yè)化和志愿者規(guī)范化是提升社區(qū)服務(wù)水平的重要途徑。在英國(guó),從事社區(qū)服務(wù)的工作人員均受過(guò)水平不等的專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練,再以美國(guó)社區(qū)精神健康服務(wù)為例,服務(wù)人員通常是來(lái)自精神病學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)工作和精神健康學(xué)科畢業(yè)的專(zhuān)業(yè)人士,而我國(guó) 119萬(wàn)社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍中專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和管理人員分別僅占10%和6%。[10](92～97)有學(xué)者將社區(qū)服務(wù)人員專(zhuān)業(yè)化模型歸納為:以系統(tǒng)理論為基礎(chǔ)知識(shí);專(zhuān)業(yè)性特長(zhǎng)和具有特定功能的職權(quán);特殊服務(wù)社區(qū)準(zhǔn)許;強(qiáng)制性合乎道德行為以及價(jià)值、規(guī)范等組成的專(zhuān)業(yè)文化。[11](249)而目前我國(guó)社區(qū)服務(wù)人才隊(duì)伍“尚處于粗放式的追求數(shù)量與外延擴(kuò)張的發(fā)展階段”[12](92～94),這與政府對(duì)人力資源整合不充分有著密切關(guān)系。一方面,政府缺少對(duì)社會(huì)工作人才的培養(yǎng)、激勵(lì)、保障制度,使大量?jī)?yōu)秀的社區(qū)工作人員流失;另一方面,政府沒(méi)有建立健全的人才庫(kù),使許多有熱情、有愛(ài)心的有志之士難以發(fā)揮自己的才能。國(guó)外的社區(qū)工作者用先進(jìn)的工作理念和專(zhuān)業(yè)的工作方法提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù),并受到社會(huì)尊重,同時(shí),任何人都要有作為一名志愿者參與社區(qū)服務(wù)的經(jīng)歷。而在我國(guó),政府對(duì)人力資源整合不充分 ,使得我國(guó)從事社區(qū)服務(wù)工作的人員除居委會(huì)干部外,主要以婦女、有勞動(dòng)能力的殘疾人和下崗失業(yè)人員為主,他們對(duì)社區(qū)服務(wù)的認(rèn)知程度、工作能力和專(zhuān)業(yè)化等方面的不足限制了社區(qū)服務(wù)潛能的發(fā)揮。而我國(guó)社區(qū)服務(wù)志愿者隊(duì)伍以學(xué)生和退休人員為主,中青年居少,其他行業(yè)及專(zhuān)業(yè)人員更少,不僅參與人員少,結(jié)構(gòu)還單純。如天津市寶坻區(qū)常駐人口有65萬(wàn)余人,而注冊(cè)志愿者不足 2000人,這與中央提倡的注冊(cè)志愿者應(yīng)占人口 10%的比例要求相差甚遠(yuǎn)。此外,志愿者開(kāi)展的活動(dòng)很多只圍繞政府的中心工作來(lái)開(kāi)展活動(dòng),形式單一,嚴(yán)重地制約著社區(qū)服務(wù)質(zhì)量的提升,弱化了社區(qū)服務(wù)潛能激發(fā)的基礎(chǔ)。

三、社區(qū)服務(wù)潛能有效激發(fā)的實(shí)現(xiàn):政府角色重建

在推動(dòng)社區(qū)服務(wù)健康發(fā)展的進(jìn)程中,政府自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)決定了其在激活社區(qū)服務(wù)潛能中能夠發(fā)揮多重作用,這就內(nèi)在地要求調(diào)整和改變政府在社區(qū)服務(wù)中的地位與作用,進(jìn)行政府社區(qū)角色的重建,主要包括:

(一)由管理控制者到柔性治理者:以主體關(guān)系重建實(shí)現(xiàn)潛能激發(fā)

根據(jù)上世紀(jì) 90年代興起的治理理論,政府在社會(huì)和公共事務(wù)領(lǐng)域角色開(kāi)始“由控制甚至直接干預(yù)轉(zhuǎn)向掌舵、沖突協(xié)調(diào)和促進(jìn)社會(huì)資源整合”[13](24)。在社區(qū)服務(wù)中,目前全國(guó)有 6923個(gè)城市街道與 8.7萬(wàn)個(gè)城市社區(qū)[14]形成了區(qū)、街道、居委會(huì)三級(jí)社區(qū)服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)。要真正改變目前居委會(huì)“內(nèi)卷化”的局面,充分激發(fā)社區(qū)服務(wù)潛能,應(yīng)當(dāng)將區(qū)、街道對(duì)居委會(huì)的地位由管理控制者轉(zhuǎn)換為指導(dǎo)、服務(wù)、協(xié)商等柔性治理者。政府能夠辦理的公共服務(wù)項(xiàng)目不再向社區(qū)延伸,政府自身職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)也不得轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)組織,如有委托給社區(qū)組織辦理相關(guān)服務(wù)事項(xiàng)的行為,應(yīng)該堅(jiān)持“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則。政府只有扮演好理順社區(qū)內(nèi)外權(quán)責(zé)關(guān)系、健全政府部門(mén)之間和政府與社區(qū)之間的協(xié)作關(guān)系的角色,才能為社區(qū)服務(wù)建設(shè)營(yíng)造一個(gè)穩(wěn)定通暢的體制環(huán)境,有利于激發(fā)社區(qū)服務(wù)的潛能。

(二)由“局外人”到資源整合者:以動(dòng)員、整合社區(qū)資源實(shí)現(xiàn)潛能激發(fā)

在不少社區(qū)的服務(wù)發(fā)展中,政府尚為“局外人”角色,未能利用自身優(yōu)勢(shì)發(fā)揮積極的推動(dòng)作用,因此,政府應(yīng)通過(guò)角色重建,以動(dòng)員整合社區(qū)資源實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)潛能的激發(fā)。

首先,整合社區(qū)非政府組織的社區(qū)服務(wù)資源。非政府組織中蘊(yùn)含著豐富的社區(qū)服務(wù)資源,政府應(yīng)按照互惠互利、資源共享的原則,積極引導(dǎo)社區(qū)內(nèi)或周邊非政府組織提供餐飲、家政、維修、再生資源回收、中介等社區(qū)服務(wù)。2012年7月24日,民政部頒布的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見(jiàn)》中提出,要鼓勵(lì)民間資本參與居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù),目前,我國(guó)有些地方已開(kāi)始了有效實(shí)踐。如大連市市財(cái)政對(duì)由社會(huì)力量投資興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行資助,其標(biāo)準(zhǔn)為每張床位 4000元至 5000元,但受資助的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)量必須在 30張以上。此外,遼寧省大連市南沙街道胖嫂社區(qū)服務(wù)中心,目前已擁有20多個(gè)連鎖服務(wù)店,這給附近居民帶來(lái)了生活的便利和工作的機(jī)會(huì)。政府應(yīng)加大政策扶持力度,通過(guò)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等途徑,積極引導(dǎo)像“胖嫂”社區(qū)服務(wù)中心一類(lèi)的非政府組織參與社區(qū)服務(wù)的供給,這既有利于政府將有限的資源用在社區(qū)服務(wù)上,又能形成社區(qū)服務(wù)供給的良性競(jìng)爭(zhēng),實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的可持續(xù)性發(fā)展。

其次,整合社區(qū)居民自身的服務(wù)資源。社區(qū)民眾不僅是社區(qū)服務(wù)的接受者,也是不可忽視的服務(wù)潛在資源,政府應(yīng)通過(guò)多種渠道動(dòng)員居民參與社區(qū)服務(wù),建立和完善居民參與社區(qū)服務(wù)的機(jī)制。如政府可以在社區(qū)拆遷、社區(qū)改造的決策階段擴(kuò)大居民參與幅度,積極開(kāi)展社區(qū)聽(tīng)證會(huì)、社區(qū)代表會(huì)議,同時(shí)在廣場(chǎng)、公園和公交車(chē)站的選址等方面充分征求居民的意見(jiàn),使居民的利益需求得到充分表達(dá)。政府還應(yīng)根據(jù)信息化的發(fā)展,利用網(wǎng)絡(luò)來(lái)拓展社區(qū)服務(wù)建設(shè)途徑,這種傳統(tǒng)民主形式所無(wú)法比擬的網(wǎng)絡(luò)參與優(yōu)勢(shì),不僅可以增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)的活力,還提高了社會(huì)管理的能力。目前,全國(guó)60%的城區(qū)建有社區(qū)服務(wù)網(wǎng),其中,上海市社區(qū)服務(wù)熱線自開(kāi)通以來(lái),累計(jì)接聽(tīng)并處理市民來(lái)電 280多萬(wàn)個(gè),熱線的接通率、處理率和滿意率分別達(dá)到或超過(guò)100%、95%和90%,這不僅方便了社區(qū)居民主動(dòng)參與到社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目中來(lái),還促進(jìn)了社區(qū)服務(wù)效率和質(zhì)量的提升。這種來(lái)源于社區(qū)服務(wù)自身資源的整合,將居民享受社區(qū)服務(wù)的權(quán)利和參與社區(qū)服務(wù)的義務(wù)統(tǒng)一起來(lái),使我國(guó)居民對(duì)社區(qū)的參與在“參與階梯”①“公眾參與階梯論”由美國(guó)學(xué)者 Sherr Arnstein提出,該理論認(rèn)為公眾參與分非實(shí)質(zhì)性參與、象征性參與和實(shí)質(zhì)性參與三大階段,分操縱性參與、教育性參與、告知性參與、咨詢(xún)性參與、安撫性參與、合作性參與、賦權(quán)性參與、自足性參與八個(gè)參與階梯。上實(shí)現(xiàn)“從目前的非實(shí)質(zhì)性和象征性參與向?qū)嵸|(zhì)性參與”[15](238)的飛躍,并可以長(zhǎng)久地推動(dòng)社區(qū)服務(wù)建設(shè)向高層次發(fā)展。

(三)由輕人力資源者到重人才培育者:以社區(qū)服務(wù)人才建設(shè)實(shí)現(xiàn)潛能激發(fā)

以人力資源的開(kāi)發(fā)和利用來(lái)激發(fā)社區(qū)服務(wù)潛能,將使社區(qū)服務(wù)發(fā)展動(dòng)力更具有持久性。首先,政府應(yīng)有計(jì)劃、有目標(biāo)地培養(yǎng)具有專(zhuān)業(yè)工作技能并熱心于社會(huì)工作的人才到社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍中來(lái)。加強(qiáng)各類(lèi)高等學(xué)校和科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行與社區(qū)服務(wù)相關(guān)學(xué)科的建設(shè),為社區(qū)服務(wù)體系培養(yǎng)各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才。比如,隨著上海中高端家政市場(chǎng)的需求不斷增加,2012年上海開(kāi)放女子學(xué)院推出家政管理專(zhuān)科學(xué)歷教育,這種依托高等院校開(kāi)設(shè)專(zhuān)業(yè)、展開(kāi)正規(guī)教育的方式有助于社區(qū)服務(wù)人員的職業(yè)化。其次 ,應(yīng)加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)人員的培訓(xùn),不斷提高他們的職業(yè)素質(zhì)、服務(wù)意識(shí)和專(zhuān)業(yè)水平,支持他們參加社會(huì)工作等各種職業(yè)資格考試。國(guó)務(wù)院在《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》中也提到“設(shè)立 31個(gè)社區(qū)服務(wù)人才培訓(xùn)基地,通過(guò)現(xiàn)有國(guó)家科技計(jì)劃(基金)等渠道,加強(qiáng)對(duì)社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域重大問(wèn)題的研究,推進(jìn)專(zhuān)業(yè)建設(shè)、教材編寫(xiě)、師資培訓(xùn)”。再次,完善社區(qū)工作人員的薪酬體系,切實(shí)解決社區(qū)居委會(huì)成員與社區(qū)居委會(huì)聘用的服務(wù)人員的生活補(bǔ)貼、工資、保險(xiǎn)等福利待遇問(wèn)題,并隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而適當(dāng)增長(zhǎng)。[16]最后,加強(qiáng)自愿者人才培養(yǎng)。社區(qū)是志愿服務(wù)的主要陣地,政府應(yīng)在規(guī)范注冊(cè)和加強(qiáng)管理等方面實(shí)現(xiàn)社區(qū)志愿服務(wù)的常態(tài)化。依據(jù)社區(qū)居民的構(gòu)成,政府應(yīng)培育不同類(lèi)型、不同層次的社區(qū)志愿服務(wù)組織,并根據(jù)“志愿服務(wù)項(xiàng)目的要求,依托行業(yè)協(xié)會(huì)、專(zhuān)門(mén)學(xué)會(huì)和基層宣傳教育陣地,對(duì)志愿者進(jìn)行相關(guān)知識(shí)和技能的培訓(xùn),提高服務(wù)意識(shí)、服務(wù)能力和服務(wù)水平”[17],使志愿者和服務(wù)對(duì)象之間形成有效銜接和互動(dòng)。

[1]何雨:《社區(qū)居家養(yǎng)老:潛力巨大的養(yǎng)老模式》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》,2012-2-20。

[2]李瑩:《精神殘疾人需求與社會(huì)政策分析》,《社會(huì)保障研究》,2012年第 1期。

[3][美]黛安娜:《M.迪尼托.社會(huì)福利:政治與公共政策》,何敬,葛其偉譯.中國(guó)人民大學(xué)出版社,2007年。

[4]孫雙琴:《解析社區(qū)服務(wù)發(fā)展不平衡的一個(gè)理論分析框架》,《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》,2007年第 1期。

[5]陳雅麗:《國(guó)外社區(qū)服務(wù)相關(guān)研究綜述》,《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》,2007年第 4期。

[6]何艷玲,蔡禾:《中國(guó)城市基層自治組織的“內(nèi)卷化”及其成因》,《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》,2005年第 5期。

[7]吳文思:《社區(qū)居民參與情況調(diào)查》,龍崗黨建網(wǎng),2006-07-31。

[8]劉曉梅:《我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)面臨的形勢(shì)及路徑選擇》,《人口研究》,2012年第 5期。

[9]王妮娜:《哈市 60歲以上老人與養(yǎng)老院床位比例120:1,一床難求》,《生活報(bào)》 ,2011-8-11(3)。

[10]郭安:《關(guān)于社區(qū)服務(wù)的涵義、功能和現(xiàn)有問(wèn)題及對(duì)策》,《中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》,2011年第 2期。

[11]Neil Gilbert,Paul Terrell.《社會(huì)福利政策導(dǎo)論》,黃晨熹等譯,華東理工大學(xué)出版社,2003年。

[12]孫健:《我國(guó)社區(qū)服務(wù)存在的問(wèn)題及對(duì)策研究》,《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》,2009年第 2期。

[13]孫柏英:《當(dāng)代地方治理—— 面向 21世紀(jì)的挑戰(zhàn)》,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004年。

[14]《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃 (2011-2015年)》,http://w w w.gov.cn/zwgk/2011- 12/29/content-2032915.h tm。

[15]楊蓓蕾:《發(fā)展質(zhì)量視角下的城市社區(qū)建設(shè)模式研究》,上海:同濟(jì)大學(xué)出版社,2010年。

[16]《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見(jiàn)》,h ttp://w ww.gov.cn/zwgk/2006-04/21/content-259996.htm。

[17]《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)志愿者工作的意見(jiàn)》,http://w w w.law xp.com/statute/s646425.htm l。