李衛(wèi)雄 熊 威

（中國建設銀行股份有限公司湖北省分行 湖北 武漢 430015）

一、地方政府融資平臺的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

1、我國地方政府融資平臺的發(fā)展歷程

（1）起步階段（20世紀80年代末—1998年）。上世紀80年代末，我國經(jīng)濟體制改革進入新的階段，一方面是城市現(xiàn)代化快速發(fā)展需求，另一方面是農村城鎮(zhèn)化開始起步。為緩解市政建設的巨額資金需求與政府財力相對不足的矛盾，部分區(qū)域的地方政府開始開辦了一些“市政公司”、“城投公司”或“交通公司”等經(jīng)濟實體，承擔起為市政建設投融資功能，成為了最初意義上的地方政府融資平臺。

（2）發(fā)展階段（1999年—2009年）。亞洲金融危機之后，為了拉動地方經(jīng)濟增長，地方政府融資平臺范圍進一步擴大，多數(shù)二線城市甚至部分縣級政府都開始設立類似交通公司、城投公司、國資經(jīng)營公司、開發(fā)投資公司之類的平臺公司，借助地方政府信用，間接向銀行貸款進行基礎設施建設。典型的做法就是利用“銀政合作”框架下的“打捆貸款”，將分散的建設項目，由單一借款人統(tǒng)一整合，統(tǒng)一履行借款和還款的責任。

（3）整治階段（2010年—至今）。隨著次貸危機快速探底，全球經(jīng)濟陷入持續(xù)低迷，中國政府為救市而進行的巨量投入引發(fā)的問題也開始暴露，政府融資平臺短期集中大量借款導致財政支付能力不足的問題開始凸現(xiàn)，引起了中央政府與監(jiān)管部門的高度關注，監(jiān)管部門開始對政府融資平臺貸款組織清理，清理整治政府融資平臺成為銀行業(yè)重要的工作內容之一。

2、我國地方政府融資平臺的現(xiàn)狀

（1）我國地方政府融資平臺的債務狀況。2012年底，地方融資平臺債務總規(guī)模達到11萬億元，增速為11%。2012年底中國銀行業(yè)的地方政府融資平臺貸款余額9.2萬億元人民幣，占銀行業(yè)貸款余額的13.8%，同時，2012—2014年三年內有35%的平臺貸款將要集中到期，地方政府平臺仍處于償債高峰期。

（2）我國地方政府融資平臺的融資方式。首先，地方政府融資平臺總負債的90%來自銀行借貸，其中，來自工行、中行、建行的貸款余額約占三成，其他商業(yè)銀行約占15%～18%，國家開發(fā)銀行占六成左右。其次，城投債自2005年啟動以來發(fā)行規(guī)模不斷擴大，2012年，銀行間債券市場發(fā)行的城投類債券累計已達6367.9億元，較上年增加3805.9億元，同比增長148%。

（3）地方政府融資平臺資金的主要投向。地方融資平臺資金投向城市基礎設施建設的比重較高，主要包括城市路橋、軌道交通、城區(qū)開發(fā)、土地儲備、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等基礎設施建設，以及公共衛(wèi)生、新農村建設、保障性安居工程等民生工程。這些項目大多是無收益項目或低收益項目，致使整體盈利率低下。

（4）地方政府融資平臺貸款的還款來源。融資平臺貸款的還款來源包括項目和企業(yè)經(jīng)營活動、資產轉讓（含土地轉讓）、投資收益等所產生的資金，以及根據(jù)其他約定所獲得的資金，如政府回購、直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息、稅收優(yōu)惠、政策性虧損補貼、劃撥經(jīng)營性資產等；主要通過自有資產、項目收益權、回購協(xié)議項目下收益、收費權、資產轉讓收益等向銀行提供質押擔保。

二、地方政府融資平臺貸款的風險分析

1、地方政府融資平臺貸款的風險基本可控

（1）從債務規(guī)?？础Ｖ?012年底，省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務率，即負有償還責任的債務余額與地方政府綜合財力的比率為52%。如果按地方政府負有擔保責任的債務全部轉化為政府償債責任計算，債務率為70%。

（2）從債務結構看。我國政府性債務以內債為主，2012年末地方政府性債務的債權人主要以國內機構和個人為主，而且地方政府性債務是通過多年累積而形成的。改革開放30多年來，我國地方政府通過自身經(jīng)濟發(fā)展和財力增長，償債能力不斷提高，償債條件不斷改善，逾期違約率一直處于較低水平。

（3）從償債能力看。除財政收入外，我國地方政府擁有的固定資產、土地、自然資源等可變現(xiàn)資產比較多，可通過變現(xiàn)資產增強償債能力。此外，我國經(jīng)濟正處于高速增長階段，基礎設施建設給地方經(jīng)濟和政府收入創(chuàng)造了增長空間，有利于其償債條件不斷改善。

2、地方政府融資平臺貸款的潛在風險不容忽視

（1）治理結構不健全，平臺貸款面臨較大的合規(guī)風險。地方政府融資平臺基本上屬于國有獨資公司，人事管理、具體業(yè)務都受到地方政府實際控制。在實際融資過程中，項目往往存在較大的政策風險。另外，多數(shù)融資平臺沒有建立和執(zhí)行嚴格的風險管控制度，不按貸款用途使用貸款或隨意改變貸款投向、以其他項目貸款作為建設項目的資本金、因為項目規(guī)劃不當造成信貸資金閑置等損失浪費和違反建設項目管理規(guī)定等問題時有發(fā)生。

（2）過量舉債，平臺貸款面臨期限不匹配性的違約風險。一方面，融資平臺對外融資多以銀行的中長期商業(yè)貸款方式進行，利用資本市場直接融資比例過低，缺乏持續(xù)融資的順暢通道。另一方面，由于地方政府的發(fā)展沖動與融資平臺對資金量的盲目追求，導致部分平臺超額融資。一旦還款來源得不到保障，融資平臺資金鏈就可能斷裂，從而將財政危機引入金融體系。

（3）信息不對稱程度高，平臺貸款風險評估困難。地方政府融資平臺資金被納入預算外管理，游離于公共監(jiān)督體系之外，使得財務信息缺乏透明度。銀行針對具體融資平臺法人或項目放貸，難以了解轄區(qū)融資平臺總體融資情況和償還安排，而政府融資項目往往與多家銀行分別簽訂協(xié)議，銀行間沒有共同的信息平臺，只能憑借不完整資料進行評價，難以監(jiān)測資金流向。

（4）政府承諾缺乏法律保障，平臺風險緩釋不充分。為了保證貸款安全，銀行一般要求融資平臺借款有政府財政擔保，承諾將還本付息支出作為預算支出，但政府舉債仍是制度外融資，沒有相關法律和制度予以保障。根據(jù)我國《擔保法》規(guī)定，地方政府出具的還款承諾函、擔保函不具備擔保效力。同時，政府進行投融資操作往往缺乏中長期規(guī)劃，財政監(jiān)督不到位，財政風險預警和防范機制不健全，進一步加大了貸款潛在的風險性。

三、地方政府融資平臺的治理策略

1、短期策略：兼顧各方利益，確保平臺債務不違約

（1）妥善處理存量平臺債務。對地方政府融資平臺公司債務，應區(qū)分不同情況分別進行清理核實。當務之急在于扎實推進存量平臺貸款整改，將平臺貸款整改為一般公司類貸款。確保項目手續(xù)齊全、合規(guī)合法，貸款期限和還款方式滿足監(jiān)管要求，抵押擔保足值合規(guī)，不得接受地方政府及其部門、機構以直接或間接形式擔保，不得接受公益性資產作為抵質押物。

（2）強化平臺貸款監(jiān)管。在推進存量平臺貸款整改的同時，監(jiān)管部門要繼續(xù)強化對新增平臺貸款的管控，要求商業(yè)銀行采取以下措施控制新增平臺貸款風險：一是嚴格落實借款人準入條件，按照商業(yè)化原則履行審批程序，審慎評估借款人財務能力和還款來源；二是嚴格規(guī)范對融資平臺公司放貸管理，切實加強還本付息現(xiàn)金流缺失等各種風險識別和風險管理；三是健全和完善平臺客戶的名單制管理，嚴格平臺客戶準入管理，嚴控新增授信。

2、中期策略：統(tǒng)籌規(guī)劃，健全完善平臺融資體制

（1）規(guī)范平臺公司的管理。一是對現(xiàn)有平臺公司實行分類管理。對運營狀況較好的融資平臺公司，通過將經(jīng)營性資源、國有資產注入融資平臺公司的方式完善公司的資本結構。對還款資金主要來源于財政性資金的融資平臺公司，要在落實償債責任和措施后，剝離融資業(yè)務，不再保留融資職能。二是對新設平臺公司實施嚴格準入。加強融資平臺公司土地登記與管理的合規(guī)性，注入公司的土地必須經(jīng)過合法劃撥或“招、拍、掛”程序，地方政府在出資范圍內對融資平臺公司承擔有限責任，實現(xiàn)融資平臺公司債務風險內部化。

（2）拓寬平臺公司的融資渠道。地方政府應合理預測可支配財政收入，大力發(fā)展多元化的平臺公司融資市場，改變平臺公司融資渠道主要來自于銀行貸款的局面。地方政府可充分利用我國日益完善的金融市場和日益豐富的融資產品，鼓勵平臺公司通過資本市場改善融資結構，尋求直接發(fā)行企業(yè)債券、股票、產業(yè)投資基金、信托計劃、資產證券化等多種直接融資手段，合理發(fā)展BOT等項目融資方式，大力吸引社會資本參與平臺項目，降低銀行系統(tǒng)風險的積聚。

3、長期策略：標本兼治，構建科學的地方政府債務管理體制

（1）發(fā)行債券，改變地方政府融資模式。從長期來看，我們應在考慮財政支付能力的前提下，通過不斷擴大地方政府債券發(fā)行量，達到政府債券逐步替代銀行貸款。有現(xiàn)金流的公司，按商業(yè)原則，由銀行提供貸款，甚至直接上市融資，變成普通商業(yè)機構；對公益性無現(xiàn)金流的公司，應通過發(fā)行地方政府債券償還其存量貸款，解決其新增資金需求，銀行逐步從完全意義的平臺公司融資業(yè)務合作中退出。

（2）明確責任，建立地方政府債務監(jiān)管體系。一是加大地方債務集中統(tǒng)一管理的力度。今后，需要強化中央政府對地方政府債務集中統(tǒng)一管理的力度，有效制止地方政府隨意融資。二是建立有效的風險預警系統(tǒng)。應當盡快建立有效的債務風險預警系統(tǒng)，通過設置完善的評估指標和科學的評價標準，及時對地方財政的運行情況及債務風險狀況作出判斷。三是構建地方政府信用評級體系。中央政府選擇具有公信力的第三方評級公司，從地方財政狀況、地方政府債務和地方政府治理三個方面，對地方政府信用進行評級，確保地方信用狀況的公開透明。

（3）深化改革，建立合理的財稅體制。一是適時重檢和改革分稅制，改變地方財政積弱狀況。適時啟動新一輪分稅制改革，要按照財力與事權相匹配的原則，做到合理分賬，并賦予地方一定的稅收管理權，做強、做大地方的支柱財源。二是改革“土地財政”的增量收益方式。應借鑒國際經(jīng)驗，從兩個方面改革土地財政的收益方式：一方面，改土地批租制為年租制，把一次性收取70年全部土地出讓金的“批租制”改為按年度分期征收土地出讓金的年租制，把土地出讓金分為存量土地資源（絕對地租）和增量土地資源（級差地租）兩部分，按年度征收；另一方面，征收土地財產稅，包括土地使用稅、物業(yè)稅、房產稅三個稅種，特別是要盡快開征物業(yè)稅，將由土地增值所形成的那部分級差地租并入物業(yè)稅征收。

[1]馮進路：當前及“十二五”時期我國地方政府債務風險問題分析[J].金融理論與實踐，2012（2）.

[2]莫蘭瓊：我國地方政府債務問題分析[J].上海經(jīng)濟研究，2012（8）.

[3]張明志：商業(yè)銀行地方政府融資平臺貸款風險及防范[J].金融經(jīng)濟，2010（6）.

[4]陸岷峰：關于地方政府融資平臺貸款的深層思考[J].經(jīng)濟研究，2010（3）.