許秋花

（廣東科學(xué)技術(shù)職業(yè)學(xué)院廣東 珠海 519090）

發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)對于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提升我國自主發(fā)展能力和國際競爭力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，具有重要意義。溫家寶總理在中國科協(xié)第八次全國代表大會報(bào)告中指出：目前我國部署戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與西方發(fā)達(dá)國家?guī)缀跏峭降?，從這點(diǎn)看機(jī)遇是抓住了。但從實(shí)施進(jìn)展情況看，問題還是比較突出的。一是無序發(fā)展，一些地方熱衷于鋪攤子，重復(fù)投入、重復(fù)建設(shè)；二是缺乏核心技術(shù)，許多領(lǐng)域還處于起步和跟蹤模仿外國技術(shù)階段；三是條塊分割，科技資源分散，產(chǎn)學(xué)研脫節(jié)。從戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)形成與發(fā)展角度來分析，純粹的市場自發(fā)模式或純粹的政府培育模式在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中都是不存在的?，F(xiàn)實(shí)中新興產(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展，是市場選擇和政府政策扶持共同作用的結(jié)果。

一、政府扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理論依據(jù)

新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在完全競爭條件下，市場能夠在自發(fā)運(yùn)過程中，通過自身力量的調(diào)節(jié)達(dá)到資源的有效配置。但是，完全競爭只是一種理想的條件假設(shè)，市場經(jīng)濟(jì)存在自身無法克服的固有缺陷，即“市場失靈”。因此，存在政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的必要性和可能性。

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)反映了國家戰(zhàn)略意圖，具有一系列區(qū)別于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)。第一，準(zhǔn)公共性。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)直接體現(xiàn)國家安全和公眾利益，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，對帶動經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步、占領(lǐng)國際競爭制高點(diǎn)具有重要意義。第二，外部性。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)屬于知識技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，由于知識產(chǎn)品的公共屬性，新產(chǎn)品進(jìn)入市場后內(nèi)置其中的新知識和新技術(shù)隨之溢出和擴(kuò)散，并在全社會范圍內(nèi)產(chǎn)生極為可觀的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。雖然知識產(chǎn)權(quán)制度在一定程度上避免了企業(yè)的“尋租”，但市場上仍存在大量“搭便車”行為。第三，高風(fēng)險性。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)從構(gòu)想到研發(fā)再到商品化和市場化，期間要面臨種種風(fēng)險，包括技術(shù)風(fēng)險、市場風(fēng)險、金融風(fēng)險以及管理風(fēng)險等。上述特點(diǎn)決定了僅僅依靠市場機(jī)制的自身調(diào)節(jié)無法實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在發(fā)展和演進(jìn)過程中不可避免地存在“市場失靈”。政府利用其獨(dú)特的優(yōu)勢，在市場失靈方面給予了必要的補(bǔ)充。

二、政府在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用

政府在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用可以歸納為引導(dǎo)、激勵、服務(wù)和規(guī)范四個方面。

1、引導(dǎo)作用

引導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，制定規(guī)劃和計(jì)劃，引導(dǎo)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。規(guī)劃和專項(xiàng)計(jì)劃是政府解決重大社會經(jīng)濟(jì)問題和實(shí)現(xiàn)資源合理配置的重要手段。在各地相繼出臺有關(guān)計(jì)劃的情況下，政府重點(diǎn)應(yīng)放在頂層設(shè)計(jì)上，盡快制定出國家層面的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃，在有關(guān)我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件中，要使戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重點(diǎn)、戰(zhàn)略目標(biāo)、路線圖和時間表更加明確，進(jìn)一步對產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)。另一方面，政府要給予經(jīng)費(fèi)支持，從而降低產(chǎn)業(yè)風(fēng)險，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)研發(fā)或產(chǎn)業(yè)化所需經(jīng)費(fèi)巨大且投入績效存在一定的不確定性，企業(yè)出于對風(fēng)險的規(guī)避一般不敢貿(mào)然進(jìn)入。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，政府在新興產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域直接給予經(jīng)費(fèi)資助是各國政府支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，我國政府對新興產(chǎn)業(yè)的經(jīng)費(fèi)支持可以從三方面入手：一是直接注入資金資助新興產(chǎn)業(yè)的研發(fā)活動；二是發(fā)揮政府資金的政策引導(dǎo)作用和杠桿作用，進(jìn)一步拓寬融資渠道，如為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)引入風(fēng)險投資機(jī)制，設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金、股權(quán)投資基金、信貸基金以及專項(xiàng)貸款，重點(diǎn)支持種子期或初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新；三是發(fā)揮政策性金融功能，為新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供貼息、無息貸款和融資擔(dān)保等等。

2、激勵作用

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動力在于知識創(chuàng)造與技術(shù)創(chuàng)新，外部動力很大程度上依賴于政府的激勵扶持政策。政府可以通過財(cái)稅政策來激勵戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展。如實(shí)行財(cái)稅優(yōu)惠政策以鼓勵戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的研發(fā)和消費(fèi)，制定政府采購政策以拉動國內(nèi)市場對新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的需求等。針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)尚處于發(fā)展初期，技術(shù)研發(fā)、運(yùn)營維護(hù)成本以及產(chǎn)品價格較高等特點(diǎn)，許多國家均采取了積極的財(cái)稅優(yōu)惠政策，同時政府的公共采購政策是激勵企業(yè)自主創(chuàng)新的重要手段?；谖覈鴳?zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐，一方面應(yīng)將稅收優(yōu)惠政策從生產(chǎn)、銷售（或出口）環(huán)節(jié)向研發(fā)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，并進(jìn)一步加大稅收優(yōu)惠范圍和力度。提高戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)研發(fā)費(fèi)用稅前抵扣比例，加快戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)研發(fā)設(shè)備加速折舊，對科研人員從事新興產(chǎn)業(yè)研發(fā)獲得的各類獎勵、津貼等免征個人所得稅。另一方面，可以擴(kuò)大新技術(shù)產(chǎn)品財(cái)政補(bǔ)貼范圍，對電動汽車、生物質(zhì)能源、醫(yī)療器械等一批具有節(jié)能、環(huán)保、涉及國際民生的新技術(shù)和新產(chǎn)品給予消費(fèi)補(bǔ)貼。同時，當(dāng)前我國政府應(yīng)制定新的促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共采購政策，通過預(yù)算控制、招投標(biāo)等形式，引導(dǎo)和鼓勵政府部門及其直屬企事業(yè)單位，優(yōu)先購買國內(nèi)自主研發(fā)的高新技術(shù)設(shè)備和產(chǎn)品，通過提高進(jìn)口產(chǎn)品采購關(guān)稅等措施限制對進(jìn)口產(chǎn)品的采購比例，提高中小型企業(yè)參與政府采購比例和中標(biāo)率，同時注意鼓勵綠色采購。

3、服務(wù)作用

（1）制定人才政策，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供專業(yè)人才儲備。專業(yè)人才是發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素。在應(yīng)對全球金融危機(jī)、大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的新背景下，新一輪的人才爭奪已經(jīng)在世界范圍內(nèi)展開。美國、法國和澳大利亞等國先后推出了新的移民政策，重視引進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的急需人才。當(dāng)前我國存在一般性人才結(jié)構(gòu)過剩、新興產(chǎn)業(yè)人才匱乏、國際化科技人才稀缺的矛盾。今后科技人才工作的重點(diǎn)應(yīng)緊密圍繞“用得上，引得來，留得住”這一核心，通過制度創(chuàng)新加強(qiáng)新興產(chǎn)業(yè)專業(yè)人才儲備。積極鼓勵高等學(xué)校增設(shè)與互聯(lián)網(wǎng)、綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)、環(huán)保技術(shù)、生物醫(yī)藥等領(lǐng)域相關(guān)的新專業(yè)。大力推進(jìn)“千人計(jì)劃”的實(shí)施，創(chuàng)新合作模式，從海外引進(jìn)大批新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)人才和優(yōu)秀創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)。改革和完善創(chuàng)新型人才培養(yǎng)選拔制度，突破以論文和專利為導(dǎo)向的人才評價機(jī)制，切實(shí)營造出人才輩出、人盡其才的創(chuàng)新環(huán)境。

（2）支持基礎(chǔ)研究和共性技術(shù)研發(fā)，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供后續(xù)力量?；A(chǔ)研究和共性技術(shù)研發(fā)兩者都具有很強(qiáng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性和外部性，提供公共物品和服務(wù)是政府的主要職能，這兩者應(yīng)是政府重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。在基礎(chǔ)研究環(huán)節(jié)，我國政府針對不同學(xué)科發(fā)展水平參差不齊、結(jié)構(gòu)性矛盾突出、基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，應(yīng)作出前瞻性部署，加大基礎(chǔ)研究的長周期、持續(xù)性投入。一方面成立基礎(chǔ)研究基金，引導(dǎo)民間資金投向基礎(chǔ)研究；另一方面，通過吸引企業(yè)承擔(dān)國家科技計(jì)劃、建立企業(yè)技術(shù)聯(lián)盟等措施，積極引導(dǎo)企業(yè)逐步增加基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入。在共性技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)，政府可以通過資金投入、環(huán)境營造等措施，集成科技計(jì)劃和重大專項(xiàng)等各類資源，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)。對于不同層次、不同類型的產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)，政府干預(yù)程度和干預(yù)方式應(yīng)表現(xiàn)出差異性。對于基礎(chǔ)共性技術(shù)的研發(fā)主要由國家科研院所承擔(dān)，政府應(yīng)給予全額支持。而對于一般共性技術(shù)的攻克，政府則主要通過鼓勵企業(yè)建立技術(shù)戰(zhàn)略聯(lián)盟來完成，并相應(yīng)給予一定比例的資助。

（3）完善中介服務(wù)體系，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展搭建橋梁?？萍贾薪榻M織以專業(yè)知識、專門技能為基礎(chǔ)，與各類創(chuàng)新主體和要素市場建立緊密聯(lián)系，是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的必要保障。要大力提高創(chuàng)新資源的配置效率，必須充分發(fā)揮科技中介機(jī)構(gòu)的橋梁作用。政府應(yīng)當(dāng)積極主動地承擔(dān)起健全和完善中介服務(wù)體系的責(zé)任。一方面，積極吸納社會力量，重點(diǎn)圍繞企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新咨詢、技術(shù)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化、公共科技信息發(fā)布、風(fēng)險投資等方面發(fā)展科技中介機(jī)構(gòu)；另一方面，通過優(yōu)惠政策等多種途徑鼓勵現(xiàn)有中介機(jī)構(gòu)不斷拓寬業(yè)務(wù)范圍，提高服務(wù)水平，加速技術(shù)創(chuàng)新成果的商品化和市場化進(jìn)程。

（4）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的硬件環(huán)境。現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)參與國際競爭不可缺少的條件。我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)是通過系統(tǒng)規(guī)劃和投資建設(shè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系的配套，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的硬件環(huán)境。例如，針對電動汽車運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施不成體系問題，建立一定數(shù)量的公用充電站，并配備專用電纜及充電樁；針對太陽能發(fā)電和風(fēng)電發(fā)電并網(wǎng)遇到的電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施問題，積極部署配電、輸電環(huán)節(jié)的智能電網(wǎng)研發(fā)，規(guī)劃智能電網(wǎng)在我國的應(yīng)用。

4、規(guī)范作用

加強(qiáng)立法，通過立法明確規(guī)定我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的范圍、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展方向以及相關(guān)扶持措施，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供法律保障。提高產(chǎn)品質(zhì)量，增強(qiáng)品牌意識，并加大對知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)措施，不斷提高新興產(chǎn)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)經(jīng)費(fèi)投入，加大《知識產(chǎn)權(quán)法》、《專利法》的執(zhí)法力度，打擊剽竊、盜版等不正當(dāng)競爭，對市場環(huán)境進(jìn)行規(guī)范，促進(jìn)企業(yè)的公平競爭。與此同時，建立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，健全監(jiān)管制度體系，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)中人、財(cái)、物的投入，積極調(diào)動各方，形成監(jiān)管合力。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)范生產(chǎn)行為、加快技術(shù)進(jìn)步、推進(jìn)自主創(chuàng)新、維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序的重要手段，也是贏得國際競爭優(yōu)勢、占領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展制高點(diǎn)的關(guān)鍵要素。政府部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對標(biāo)準(zhǔn)化工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，引導(dǎo)和扶持企業(yè)通過自主創(chuàng)新形成高的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，贏得國際競爭話語權(quán)。

三、促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要手段

政府促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的手段主要有經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和行政手段。

1、經(jīng)濟(jì)手段

經(jīng)濟(jì)手段是指人們通過國家和經(jīng)濟(jì)組織，利用經(jīng)濟(jì)中本身存在的內(nèi)在聯(lián)系和物質(zhì)利益關(guān)系來調(diào)節(jié)控制社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種手段，是在充分利用價值規(guī)律的基礎(chǔ)上，政府對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的引導(dǎo)。經(jīng)濟(jì)手段主要包括財(cái)政、金融、價格、工資等經(jīng)濟(jì)杠桿。

財(cái)政杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)主要是通過對財(cái)政收入和財(cái)政支出的調(diào)節(jié)來實(shí)現(xiàn)的。財(cái)政收入主要通過稅收對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)。財(cái)政支出通過政府直接投資、轉(zhuǎn)移支付和政府預(yù)算直接對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)，配合財(cái)政收入，共同完成對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控。

金融杠桿調(diào)控經(jīng)濟(jì)主要是通過控制貨幣流量的多少和調(diào)節(jié)利率的高低來引起經(jīng)濟(jì)收縮或擴(kuò)張。中央銀行一方面運(yùn)用法定準(zhǔn)備金率、公開市場業(yè)務(wù)和貼現(xiàn)率三種手段控制流通中貨幣供應(yīng)量的變化，預(yù)防通貨膨脹或通貨緊縮；另一方面，直接調(diào)節(jié)利率水平，抑制經(jīng)濟(jì)的過快增長或者防止經(jīng)濟(jì)衰退。

2、法律手段

法律手段是指政府通過經(jīng)濟(jì)立法以規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)活動，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)的一種手段。用法律手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)可以實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)范化和有序化，為市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行以及健康發(fā)展提供法制環(huán)境，是對市場機(jī)制的一種有力的保障。具體來說，法律手段通過規(guī)范市場競爭、界定和保護(hù)市場經(jīng)濟(jì)的基本制度和基本經(jīng)濟(jì)行為以及規(guī)范政府的經(jīng)濟(jì)行為，以保障各個主體能均等地分享市場效能，抑制特權(quán)對市場機(jī)制的破壞。

3、行政手段

行政手段是指政府根據(jù)實(shí)際形勢的需要，通過制定一系列的強(qiáng)制性命令來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)的一種手段。行政手段以國家的權(quán)威為后盾，以下級對上級的絕對服從為前提，是政府對社會經(jīng)濟(jì)活動實(shí)施的強(qiáng)制性直接干預(yù)。行政手段以其快速的、立竿見影式的特點(diǎn)，在特定的階段能發(fā)揮重要作用。

政府運(yùn)用行政手段還需注意兩點(diǎn)：第一，政府對經(jīng)濟(jì)的行政干預(yù)和調(diào)節(jié)，要以經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的客觀需求為依據(jù)。第二，政府運(yùn)用的行政手段也必須是適度的。行政手段的力度不能損害市場機(jī)制，否則，市場不能發(fā)出真實(shí)的信號。在某些經(jīng)濟(jì)手段和法律手段難以發(fā)揮作用的領(lǐng)域，使用行政手段能起到很好的作用。同時，行政手段的使用必須配合經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，不可單獨(dú)使用。

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