趙 青

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210098）

0 前言

隨著我國行政行業(yè)的發(fā)展，具有服務(wù)性的行政觀念已經(jīng)滲入到我們的日常生活中去，其中最為突出的是非強(qiáng)制性的行政方式，這種行政方式已經(jīng)受到各國政府的高度重視。在我國，行政指導(dǎo)在科技行政管理中的地位越來越顯著，在某些地區(qū)已經(jīng)得到普及，由于其具有靈活和高效的特點(diǎn)，行政指導(dǎo)已經(jīng)逐步成為我國科技管理方式中的重要組成部分。

1 科技行政管理中行政指導(dǎo)的產(chǎn)生背景與意義

依照我國憲法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)只能按照憲法授予的權(quán)力進(jìn)行行政管理活動(dòng)，不允許有超越憲法的特權(quán)，必須遵循憲法的基本原則和精神，維護(hù)憲法的尊嚴(yán)，也就是一切的科技行政的行為都要依法進(jìn)行。但是由于我國的法律體系還不是很完善，在一些方面沒有明確的法律規(guī)定，在某種程度上科技行政的指導(dǎo)行為就違背了我國的法律。所以，如果從傳統(tǒng)的行政觀念來看，行政指導(dǎo)是不可能產(chǎn)生的。

在科技行政管理中，非強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)，如果能夠得到行政有關(guān)方的許可，這種承認(rèn)大大增強(qiáng)了其對(duì)行政指導(dǎo)方的信任，有利于建立良好的行政秩序。由于在科技管理中的行政指導(dǎo)具有廣泛的應(yīng)用作用，進(jìn)而可以將其運(yùn)用到行政管理中的法制化和民主化范疇中去，能夠在一定程度上維護(hù)相對(duì)方的合法權(quán)益，降低管理者與被管理者在行政指導(dǎo)活動(dòng)中發(fā)生摩擦的可能性，進(jìn)而促使行政管理工作在和諧的環(huán)境中順利開展?？v觀我國科技行政管理的發(fā)展進(jìn)程可以發(fā)現(xiàn)，行政指導(dǎo)由于遵循高效和民主原則，對(duì)我國科技行政管理工作的改革具有巨大意義。

（1）行政指導(dǎo)有利于加快科技行政管理的民主化進(jìn)程。受中國傳統(tǒng)行政文化的影響，在科技行政管理中存在集權(quán)化和機(jī)械化的管理方式，因此，行政命令的執(zhí)行缺乏彈性化的做法在很大程度上抑制了相對(duì)方配合的熱情。行政指導(dǎo)由于克服了強(qiáng)制性行政管理方式的弊端，能夠?yàn)榭萍夹姓芾眢w制在民主化方面的改革提供強(qiáng)大動(dòng)力。

（2）行政指導(dǎo)有利于促進(jìn)科技行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在科技行政管理工作中，行政機(jī)關(guān)可以通過行政指導(dǎo)的方式進(jìn)行管理，這樣相對(duì)方在某些方面就有自主選擇的權(quán)力，消除了由于強(qiáng)制性而導(dǎo)致相對(duì)方在某一觀點(diǎn)上產(chǎn)生對(duì)立的態(tài)度。當(dāng)行政相對(duì)方接受了行政指導(dǎo)之后，就要在后續(xù)的程序中積極地配合行政指導(dǎo)的工作，最終實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)。關(guān)于行政指導(dǎo)在收集材料和信息方面與相對(duì)方相比，科技行政機(jī)關(guān)具有很大的優(yōu)勢(shì)，科技行政機(jī)關(guān)可以為科技活動(dòng)的各種組織提供咨詢服務(wù)。

（3）行政指導(dǎo)有利于緩解和疏通科技領(lǐng)域中的一些矛盾。隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，在市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，各行各業(yè)在科技活動(dòng)中難免會(huì)出現(xiàn)一些矛盾，如果單一地依靠傳統(tǒng)的強(qiáng)制性的方法，在一定程度上很難解決問題，并且解決后的效果也不是很理想，如果通過行政指導(dǎo)來進(jìn)行協(xié)調(diào)，矛盾的處理效果會(huì)更好。通過這種形式不僅能夠在問題出現(xiàn)前起到預(yù)測(cè)調(diào)節(jié)作用，而且也能夠避免由于采用一些強(qiáng)制性的手段而致使問題越加嚴(yán)重、相對(duì)方壓力加大的弊端。

2 科技行政管理中行政指導(dǎo)的類別

依據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，行政指導(dǎo)有以下幾種不同的類別：

（1）行政指導(dǎo)按照是否具有法律依據(jù)可劃分為有法律依據(jù)的行政指導(dǎo)和沒有法律依據(jù)的行政指導(dǎo)。當(dāng)行政指導(dǎo)具有法律依據(jù)時(shí)，科技行政機(jī)關(guān)可以通過勸告和建議等形式來調(diào)節(jié)相對(duì)方，如果沒有法律依據(jù)，科技行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)其權(quán)職范圍內(nèi)的一些法律來對(duì)相對(duì)方進(jìn)行行政指導(dǎo)。

（2）根據(jù)行政指導(dǎo)的對(duì)象是否具體把行政指導(dǎo)劃分為個(gè)別行政指導(dǎo)和普遍行政指導(dǎo)。前者是對(duì)一些特定的行政相對(duì)方來進(jìn)行相關(guān)的行政指導(dǎo)，后者是對(duì)不特定的行政相對(duì)方進(jìn)行行政指導(dǎo)。具有指導(dǎo)性的計(jì)劃統(tǒng)稱為普遍性的行政指導(dǎo)，而以詳細(xì)措施為基礎(chǔ)的行政指導(dǎo)往往為個(gè)別性的行政指導(dǎo)。普遍性的行政指導(dǎo)通常體現(xiàn)全局性和長期性的特點(diǎn)，個(gè)別性的行政指導(dǎo)通常都是由普遍性行政指導(dǎo)的具體化發(fā)展而來的，因此，個(gè)別性的行政指導(dǎo)則往往具有延展性和發(fā)展性的特點(diǎn)。

協(xié)調(diào)性行政指導(dǎo)是科技行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)方進(jìn)行協(xié)調(diào)勸告的一種行政指導(dǎo)方式，適用于相對(duì)方由于利益沖突而不能通過協(xié)商達(dá)成妥協(xié)的情況。

授益性行政指導(dǎo)是指以維護(hù)和增進(jìn)相對(duì)方的利益為目的而形成的一種服務(wù)性質(zhì)的行政指導(dǎo)，例如行政指導(dǎo)方可以充當(dāng)有關(guān)政策建議方面的顧問角色，為相對(duì)方提供一些必要的信息等。除此之外，授益性行政指導(dǎo)還可以為相對(duì)方提供一些補(bǔ)助金或者獎(jiǎng)金等有利條件，這樣能夠有效地鼓勵(lì)相對(duì)方來完成任務(wù)，最終達(dá)到預(yù)定的行政目標(biāo)。

3 我國科技行政管理中行政指導(dǎo)面臨的問題及其對(duì)策

由我國科技行政管理工作多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)來看，我國現(xiàn)階段的行政管理還面臨著一些問題，主要包括幾個(gè)方面：

第一，行政管理觀念存在誤區(qū)，我國的一些部門對(duì)行政指導(dǎo)缺乏正確的理解，往往將其看做是一種行政命令，這樣就違背了行政指導(dǎo)的非強(qiáng)制性原則。第二，行政管理的制度存在漏洞，現(xiàn)階段我國的行政指導(dǎo)處于混亂的狀態(tài)，具體指的是行政管理在行政指導(dǎo)方面缺乏規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的制度約束，致使在實(shí)際工作過程行政指導(dǎo)的隨意性較大，甚至存在違法指導(dǎo)的行為。第三，行政管理過程缺乏實(shí)體性，對(duì)行政管理過程監(jiān)管環(huán)節(jié)的忽略，不能確保行政指導(dǎo)行為在合法、適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)操作，一旦逾越了法律界限，行政指導(dǎo)相對(duì)方的合法權(quán)益得不到維護(hù)，那么行政指導(dǎo)就失去了真正的意義。

鑒于行政指導(dǎo)在科技行政管理中至關(guān)重要的地位，行政指導(dǎo)的改革工作勢(shì)在必行，應(yīng)從觀念和制度兩個(gè)方面出發(fā)，首先相關(guān)機(jī)構(gòu)和工作人員要具有以下的觀念：

（1）行政指導(dǎo)是一種必要的現(xiàn)代化行政方式。相關(guān)部門要大力地宣傳行政指導(dǎo)制度，此外，相關(guān)的工作人員還要對(duì)這方面的知識(shí)有一定的了解，要認(rèn)識(shí)到行政指導(dǎo)在科技行政管理中的重要地位，分清行政指導(dǎo)與其他行政方式的不同點(diǎn)，充分利用行政指導(dǎo)能夠兼顧行政民主和行政責(zé)任的優(yōu)勢(shì)，為完善我國科技行政管理工作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（2）行政指導(dǎo)在執(zhí)行的過程中要遵循依法行政原則。根據(jù)我國憲法規(guī)定，任何的行政活動(dòng)都要以遵循法律為前提，任何的行政行為都要在既定的職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。但是與當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的速度相比，法律的出臺(tái)無可避免地存在滯后性，所以，與法律打擦邊球的行政指導(dǎo)行為屢見不鮮。但這并不是說法律對(duì)于行政指導(dǎo)沒有約束力，科技行政機(jī)關(guān)還是要在法律允許的前提下開展工作。對(duì)于實(shí)施行政指導(dǎo)的科技管理部門一定要具有法律依據(jù)，不能超過法律的界限來執(zhí)行，對(duì)于超越權(quán)職的行為視為無效，并且還要承擔(dān)一定的法律責(zé)任。

（3）行政指導(dǎo)在運(yùn)行過程中要遵循合理性原則。合理性原則指的是以遵循法律為前提的同時(shí)兼顧公平合理。這就要求科技行政機(jī)關(guān)實(shí)施的一些行政指導(dǎo)工作要有正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)和目的，不能以損壞社會(huì)的公共利益為代價(jià)，同時(shí)要保證相對(duì)方的合法權(quán)益，在執(zhí)政的過程中不能摻雜個(gè)人因素。另外，行政指導(dǎo)要還要具有公開性，相對(duì)方有權(quán)利了解科技行政機(jī)關(guān)在行政指導(dǎo)過程中的基本信息。

行政指導(dǎo)工作的有序進(jìn)行除了需要培養(yǎng)上述的一些觀念外，還需要一系列健全的制度：

（1）建立議會(huì)審核制度。該制度的主體是由專家學(xué)者、社會(huì)團(tuán)體等利益關(guān)系相關(guān)方所組成的一種具有調(diào)研性和咨詢性的組織，其根本目的是通過實(shí)際調(diào)研來審核重大的行政指導(dǎo)政策。這種方式能夠確保在審議之后的行政指導(dǎo)具有科學(xué)性和合理性，逐漸地提高科技行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)水平。因此，議會(huì)審核制度在科技行政管理中是一項(xiàng)必要工具。

（2）建立健全科技行政機(jī)關(guān)的信息公布制度。隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，信息時(shí)代已悄然到來，當(dāng)今信息及時(shí)、準(zhǔn)確、完整的優(yōu)點(diǎn)在行政管理中是非常重要的。政府部門可以在全國和地方建立完善的科技活動(dòng)公布制度，使民眾切實(shí)享受到行政指導(dǎo)方所提供的人性化的信息服務(wù)，有利于形成民眾與政府部門積極配合的互動(dòng)機(jī)制，響應(yīng)政務(wù)公開與透明政府建設(shè)的號(hào)召。

（3）完善和行政指導(dǎo)相匹配的獎(jiǎng)勵(lì)制度。一套完善的獎(jiǎng)勵(lì)制度為激勵(lì)行政相對(duì)方，贏得支持提供一定的指導(dǎo)作用，通過這些利益的誘惑能夠在一定程度上得到相對(duì)方的積極配合，所以在行政指導(dǎo)部門建立完善的獎(jiǎng)勵(lì)制度是有一定價(jià)值的。

行政指導(dǎo)本質(zhì)上是科技行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的行為，即使不直接帶來法律效果，也要為其自身的活動(dòng)負(fù)責(zé)。假使科技行政機(jī)在行政指導(dǎo)工作中犯了錯(cuò)誤卻不承擔(dān)責(zé)任，那么相對(duì)方就不會(huì)得到經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)救，這就違背了行政執(zhí)法的原則，在一定程度上侵犯了相對(duì)方的合法權(quán)益，同時(shí)也影響了行政指導(dǎo)的質(zhì)量，更加阻礙了行政執(zhí)法的發(fā)展進(jìn)程。

根據(jù)現(xiàn)代法制社會(huì)建設(shè)的要求，行政執(zhí)法不能擺脫法律的束縛。在行政管理中建立完善的責(zé)任制度和救濟(jì)制度能夠有效地彌補(bǔ)由于行政指導(dǎo)所造成的損害，并且使由于不正當(dāng)?shù)男姓笇?dǎo)而造成的損害得到補(bǔ)救，同時(shí)也維護(hù)了相對(duì)方的合法權(quán)益。值得注意的是，科技行政機(jī)關(guān)活動(dòng)是否合法得當(dāng)決定了相對(duì)方利益受到損害時(shí)采取何種維護(hù)行動(dòng)，具體來說就是，如若行政指導(dǎo)是合法進(jìn)行的，那么相對(duì)方只有通過申訴的形式來獲得一定的補(bǔ)償，但是如若行政指導(dǎo)采取強(qiáng)迫的方式違背了自愿原則，在這種情況下，法律上的因果關(guān)系已然存在，那么相對(duì)方應(yīng)該抓住訴訟和復(fù)議的機(jī)會(huì)，這樣才能夠有效地預(yù)防行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力現(xiàn)象的發(fā)生。

4 結(jié)論

通過以上的探討可以總結(jié)出，在科技行政管理過程中采用行政指導(dǎo)這種高效性和靈活性的方式，是響應(yīng)政府再造和建設(shè)服務(wù)型政府的一項(xiàng)理性選擇。既要看到我國科技行政管理中行政指導(dǎo)的作用與優(yōu)勢(shì)，也要看到存在的問題。行政指導(dǎo)成熟化的道路漫長，需要在實(shí)踐中不斷檢驗(yàn)、發(fā)展和完善。

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