徐 濤,魏淑艷

(東北大學(xué) 文法學(xué)院,遼寧 沈陽 110819)

1998年福利住房制度終結(jié)后,我國住房領(lǐng)域發(fā)生了巨大變化。一方面,居民人均住房水平顯著提高;另一方面,大量民眾無力購房,住房空置率卻居高不下。在此過程中,住房政策經(jīng)歷了幾次較大調(diào)整并出臺了大量政策。這些政策是如何產(chǎn)出的？究竟什么因素影響了中國住房政策過程？對這兩個問題的回答將有助于明晰住房領(lǐng)域諸多問題產(chǎn)生的原因,發(fā)現(xiàn)制定更好住房政策的途徑。本文的主題就是要著力回答這兩個問題。

一、研究視角

近年來,學(xué)術(shù)界從不同視角研究了住房政策過程,其中,博弈論和多元主義途徑運用得最多。博弈論將中央政府、地方政府和房地產(chǎn)商等看做追求利益最大化的不同博弈主體,分析不同主體的互動策略以及由此導(dǎo)致的政策選擇。多元主義將地方政府、房地產(chǎn)商、住房消費者等看做不同利益集團,研究他們?nèi)绾蜗嗷幎坊蚪Y(jié)成聯(lián)盟以謀求對自己有利的政策。這兩種方法對現(xiàn)實具有一定的解釋力,但是它們或者忽略了觀念等文化因素的影響,或者忽視了制度和結(jié)構(gòu)的重要作用,從而使得出的結(jié)論具有一定的片面性。另外,朱亞鵬從政策網(wǎng)絡(luò)的視角研究了這一問題,認(rèn)為中國住房政策網(wǎng)絡(luò)具有封閉性,排除了住房消費者和社會保障部門的參與,從而壟斷了住房政策過程,趨于從推動和維護經(jīng)濟增長這個角度來定義住房相關(guān)政策[1]。這一視角看到了各利益主體的相互依賴性卻弱化了政策過程中正式組織體制的作用。陳杰從制度經(jīng)濟學(xué)的視角分析了中國住房政策變遷過程,認(rèn)為中央政府在政策過程中具有主導(dǎo)性,故而,其動機和資源能力在政策過程中具有決定性,也即中央政府的財政能力決定了住房制度改革的動機[2]。這一視角在分析住房制度改革議程設(shè)置和改革初期的政策上具有相當(dāng)說服力,但卻不能解釋2003年后的房地產(chǎn)調(diào)控政策。為克服以上研究缺陷本文引入了制度分析與發(fā)展框架。

制度分析與發(fā)展框架由奧斯特羅姆教授等人在20世紀(jì)80年代提出,是一個關(guān)于規(guī)則、自然和物質(zhì)條件以及共同體屬性如何影響行動舞臺結(jié)構(gòu)、個體所面臨的激勵及其結(jié)果產(chǎn)出的分析框架。行動舞臺是該分析框架最核心的術(shù)語。“這一術(shù)語指個體間相互作用、交換商品和服務(wù)、解決問題、相互支配和斗爭的社會空間?！盵3]56它由行動情景和行動者構(gòu)成。行動情景用如下變量描述:①參與者的集合;②職位;③允許行動的集合;④潛在產(chǎn)出;⑤每個參與者對決策的控制層次;⑥行動與結(jié)果的成本與收益;⑦可獲取的信息。行動者用如下變量描述:①行動者帶給情景的資源;②行動者對世界狀態(tài)和行動的評估;③行動者獲取、處理、保留和使用知識與信息的途徑;④行動者用來選擇某種行動路線的過程[3]58。自然物質(zhì)條件、共同體屬性和應(yīng)用規(guī)則是三組影響行動舞臺結(jié)構(gòu)的外生變量。行動舞臺內(nèi)的行動者在行動情景制約下相互作用,產(chǎn)出結(jié)果,互動結(jié)果又通過直接或間接的方式影響了三組外生變量和行動舞臺。制度分析與發(fā)展框架不但注重分析住房政策過程的個體行為(或作為個體集合的群體行為)而且注重分析制約個體行為的制度結(jié)構(gòu)(不僅包括正式制度也包括非正式制度)。不僅如此,為分析住房政策的具體過程,本文還整合運用組織過程模型、政策網(wǎng)絡(luò)理論和支持聯(lián)盟框架,以期能夠得出比較全面的結(jié)論。

二、住房政策各舞臺及行動者

住房政策舞臺是住房政策的行動舞臺,是住房政策各主體相互作用、斗爭、妥協(xié)、協(xié)商的社會空間,是運用制度分析與發(fā)展框架分析我國住房政策過程的核心概念。只有首先明晰住房政策舞臺的情景及結(jié)構(gòu),識別參與其中的行動者,才可大致展現(xiàn)住房政策形成過程的輪廓。

1.住房政策舞臺的結(jié)構(gòu)

住房政策舞臺紛繁復(fù)雜,單一住房政策舞臺概念因牽涉眾多行動者和復(fù)雜行動鏈而難以把握。為了分析方便,制度分析和發(fā)展框架認(rèn)為“絕大多數(shù)情況下應(yīng)區(qū)分先后或同時連接的多個舞臺”,因為“行動情境是行動舞臺的核心”[3]57。因此,根據(jù)行動情境不同區(qū)分行動舞臺是最基本的方法。盡管中國住房政策過程涉及眾多復(fù)雜的行政和立法機構(gòu),但從組織體制看,政策在兩個層面上進行,一是中央層面,二是部委層面。兩個層面分別受不同制度規(guī)則和價值觀的影響,形成了不同情境結(jié)構(gòu),并具有不同功能,從而可以被區(qū)分為中央政策舞臺和部委政策正式舞臺。得益于政策網(wǎng)絡(luò)理論的研究,現(xiàn)代政策科學(xué)表明,除政府組織外,大量利益相關(guān)者參與到政策過程中,他們與政府組織以網(wǎng)狀的方式結(jié)合起來,形成了部委政策非正式舞臺。

中央政策舞臺(以下簡稱中央舞臺)的參與者是政治權(quán)威,所謂政治權(quán)威是指具有極高政治影響力,在全國范圍政策制定中具有相當(dāng)發(fā)言權(quán)的政治家,一般指黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人。在信息獲取上,政治權(quán)威掌握了宏觀信息,而不能掌握較微觀信息。同時,政治權(quán)威時間與精力的有限性使其不可能事必躬親,所以,在政策制定中一般只是確定大政方針也即政策目標(biāo)。但是,政治權(quán)威在以下兩種情況下也會涉足具體政策方案的制定:一是下級部門對具體政策方案的制定有分歧,需要協(xié)調(diào)時;二是當(dāng)某領(lǐng)域的政策經(jīng)過了長時間的討論,形成了一定共識,需要政治權(quán)威強力推行時?？傊?中央舞臺的功能是確定政策目標(biāo)和協(xié)調(diào)政策制定。根據(jù)公共選擇理論,實現(xiàn)長期執(zhí)政是政治權(quán)威們最大的利益選擇,因而也成為其作出政策選擇的基石。欲實現(xiàn)長期執(zhí)政必須不斷增強執(zhí)政地位的合法性,而合法性的增強在具體產(chǎn)業(yè)政策中體現(xiàn)為兩點:一是經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定的增長,二是民生狀況的不斷改善。這兩點成為政治權(quán)威在具體政策目標(biāo)選擇上的兩種偏好:效率偏好和民生偏好。在決策控制上,雖然政治權(quán)威對其主管領(lǐng)域的政策有更多發(fā)言權(quán),但具體產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的政策仍要服從一定時期的總體政治經(jīng)濟政策,而這些總體政策因黨的集體領(lǐng)導(dǎo)傳統(tǒng),不是個人可以決定的,因此,形成共識是中央舞臺決策的基礎(chǔ)。

部委政策正式舞臺(以下簡稱正式舞臺)參與者包括相關(guān)部委、部委內(nèi)的部門和技術(shù)官員以及地方政府,因此,正式舞臺內(nèi)混雜了公共的、不同部門和個人的諸多利益追求。正式舞臺的功能主要是政策方案的具體擬定。根據(jù)《國務(wù)院組織法》,主管部、委員會要以法律和國務(wù)院決定為根據(jù)在本部門權(quán)限內(nèi)發(fā)布命令、指示和規(guī)章,因此,正式舞臺受制于中央舞臺,中央舞臺對政策目標(biāo)的確定限定了正式舞臺行動者選擇的行動集。正式舞臺存在于實體組織中,舞臺內(nèi)行動者之間的互動可以用組織過程模型來說明。組織過程模型表明:“組成政府的各組織具有獨立性和半封閉性,它們松散結(jié)合在一起,對特定問題提出不同解決方案,經(jīng)過最高決策者調(diào)整最終形成政府政策。政府領(lǐng)導(dǎo)人可以干涉組織活動,但不能徹底控制組織活動,政策一般都是通過標(biāo)準(zhǔn)運行程序(制度)產(chǎn)生的?！盵4]正式舞臺內(nèi)實際政策方案的擬定往往要由多名技術(shù)官員或部門負(fù)責(zé),行政首長承擔(dān)著協(xié)調(diào)人的角色。許多綜合性政策經(jīng)常超越了一個部委的權(quán)限,需要多個部委起草制定,此時各部委需要協(xié)商和妥協(xié),當(dāng)有爭議時提交到中央舞臺裁決。地方政府被納入到了正式舞臺中,在政策制定慣例中,部委擬定的政策方案在正式公布前要征求地方政府的意見,因為只有獲得地方政府支持的政策才會得到較好地執(zhí)行,所以地方政府在正式體制內(nèi)具有相當(dāng)?shù)恼哂绊懥Α?/p>

部委政策非正式舞臺(以下簡稱非正式舞臺)可以大致描述為一個問題網(wǎng)絡(luò),但它有明確的邊界,參與者必須以某種行動參與到政策過程中,其參與者不僅包括新聞媒體、專家學(xué)者、利益集團,也包括各類技術(shù)官員及其部門[5]。非正式舞臺的產(chǎn)生是因為技術(shù)官員需要在此舞臺內(nèi)了解政策方案所需信息或進行必要的政治動員,各類利益攸關(guān)者也需要借此舞臺表達(dá)利益訴求或進行游說,并試圖向正式舞臺推薦政策方案,從這個角度說,非正式舞臺深深影響著正式舞臺。非正式舞臺行動者可選擇多種方式影響正式舞臺,比如舉辦各類論壇、游說、通過人民代表或政協(xié)委員表達(dá)訴求、上訪等,所有這些形式必須和正式舞臺內(nèi)的互動緊密結(jié)合才能發(fā)揮應(yīng)有的影響力。非正式舞臺內(nèi)行動者基于不同的意識形態(tài)及活動策略會形成不同政策倡議聯(lián)盟,不同聯(lián)盟相互批評和競爭,一定時期占主導(dǎo)地位的聯(lián)盟會更深刻地影響到正式舞臺[6]。

以上三個舞臺權(quán)力分布和知識(信息)分布不一致[7]。中央舞臺擁有極大的權(quán)力,而政策領(lǐng)域的專業(yè)知識較少;正式舞臺擁有較大權(quán)力和政策領(lǐng)域較多的知識;非正式舞臺權(quán)力很小,但擁有充足的知識。知識的分布決定了政策的制定是自下而上的,擁有豐富知識的非正式舞臺通過互動影響正式舞臺,正式舞臺制定的政策方案只要不是明顯違反政策目標(biāo),那么其在具有較少專業(yè)知識的中央舞臺很容易得到合法化。同時,權(quán)力的分布決定了政策目標(biāo)的選擇是自上而下的,權(quán)力是利益的體現(xiàn),目標(biāo)的選擇是利益的大致分配而往往需要較少的專業(yè)知識。由以上分析可知,正式舞臺處在把中央舞臺選擇的政策目標(biāo)和非正式舞臺提供的政策方案結(jié)合在一起的位置上。

2.住房政策各舞臺主要行動者

住房政策各舞臺行動者主要包括以下七類:一是政策權(quán)威。他們是中央舞臺的參與者,著眼于廣闊的政治經(jīng)濟背景而不僅僅是基于住房領(lǐng)域現(xiàn)狀作出決策,他們對政策議程具有決定性的影響力。二是技術(shù)官員。他們負(fù)責(zé)具體方案的擬定,既是正式舞臺的參與者,也參與到非正式舞臺。三是利益集團,包括各層級的房地產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)商協(xié)會、金融企業(yè)等。在我國,許多諸如房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會這樣的利益團體脫胎于政府部門,仍然具有半官方的地位,這可能會使得他們更容易將自己的政策方案帶到正式舞臺。四是媒體精英。他們活躍在非正式舞臺,通過對新聞的篩選、過濾,聚焦特定政策議題,推動政策議程設(shè)立并形成政策壓力。五是地方政府。分稅制改革后,地方政府形成了對土地財政的依賴,使得他們具有與各利益集團結(jié)成聯(lián)盟、維持高房價政策的動機。六是專家學(xué)者。他們一般參與非正式舞臺的互動,但也有一些學(xué)者會直接參與到正式舞臺內(nèi)的政策制定。專家學(xué)者發(fā)揮著思想庫的作用,是政策創(chuàng)新的重要源泉之一。七是住房消費者。他們的利益訴求表達(dá)渠道少,很少能直接參與到非正式舞臺的互動,并很難形成有效的政策壓力。

三、影響住房政策舞臺的三個外生變量

行動舞臺作為一個因變量是自然物質(zhì)條件、共同體屬性和應(yīng)用規(guī)則三個外生變量作用的結(jié)果。當(dāng)用制度分析與發(fā)展框架分析房地產(chǎn)政策時,三個外生變量可以具體定義為:住房業(yè)屬性、價值觀與意識形態(tài)、應(yīng)用規(guī)則。住房業(yè)具有很多屬性:一是經(jīng)濟性,可以拉動內(nèi)需,帶動上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展;二是社會性,對改善居住條件,提高民眾生活質(zhì)量至關(guān)重要;三是資金密集性,這決定了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須得到金融業(yè)的支持;四是良好的保值性,故而,經(jīng)常被作為投資手段。以上這些屬性激勵或制約著行動者的選擇,對行動舞臺內(nèi)的互動產(chǎn)生著重要影響。對住房業(yè)屬性的分析又影響了住房問題的界定,并進而更深刻地影響了解決問題的方式。價值觀念和意識形態(tài)這一變量主要描述共同體已普遍接受的行為規(guī)范、特有的價值觀與意識形態(tài)以及政策偏好,它從心理的層面,規(guī)范著行動者的行為和思維,進而影響人們的選擇。在正式舞臺,當(dāng)深受自由主義影響時,可能運用的政策工具更強調(diào)對住房市場較少的政府干預(yù)。在非正式舞臺,不同價值觀和意識形態(tài)的碰撞和沖突也促成了不同政策聯(lián)盟的形成。應(yīng)用規(guī)則是參與其中的人們的共同協(xié)議,它是關(guān)于什么行動是必須的、禁止的或者允許的強制性規(guī)定,包括一系列的法律、規(guī)章等正式制度和相關(guān)房地產(chǎn)政策。以上變量共同決定了住房政策各舞臺行動情境的結(jié)構(gòu),并進而“決定了個體所能采取的行動類型、這些行動及其引發(fā)后果的收益、成本和可能獲得的成果”[3]71。住房政策三個舞臺互動產(chǎn)生的政策經(jīng)過實施后,政策效果直接或通過以上三個變量間接反饋給行動舞臺,從而進入下一輪政策過程。

四、住房政策各舞臺互動過程分析

這里將借助上面的分析框架對我國住房政策各階段主要文件作動態(tài)分析。

(1) “國發(fā)[1998]23號文”在中央舞臺的強力推動下出臺?！皣l(fā)[1998]23號文”(以下簡稱“23號文”)即《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》是取消福利住房制度,實行市場化供給的標(biāo)志性文件。1997年亞洲爆發(fā)金融危機,中央舞臺為實現(xiàn)GDP增長“保八”的目標(biāo),明確提出了“將住房培植成新的經(jīng)濟增長點,終止福利分房”的政策目標(biāo)。著眼于住房的經(jīng)濟屬性是文件能夠進入正式政策議程的關(guān)鍵因素,因為在此前建設(shè)部曾向國務(wù)院提交了一份請示,提出加速培育房地產(chǎn)市場,但并未獲得中央舞臺的響應(yīng)。中央舞臺在政策出臺過程中較好地平衡了發(fā)展經(jīng)濟和促進民生的關(guān)系,提出“制定的政策要使房子能賣得出去,要讓老百姓滿意”。在正式舞臺內(nèi),由建設(shè)部牽頭聯(lián)合相關(guān)部委組織了專門的政策方案起草小組,其間“出現(xiàn)過建設(shè)銀行和貴州省關(guān)于住房補貼的兩個建議,但先后遭到建設(shè)部的否決”[8]。非正式舞臺此時并不活躍,因正值改革初期,強大的房地產(chǎn)商利益集團尚未形成,多元化的利益結(jié)構(gòu)尚未顯現(xiàn),非正式舞臺的互動較少。在政治權(quán)威的強力推動下,政策方案很快定稿,最終在1998年7月出臺。該文件強調(diào)經(jīng)濟適用住房為主體,國家劃撥大部分土地并將開發(fā)商利潤限定在3%。在這樣的住房模式下,1998—2001年商品房價格基本保持穩(wěn)定。

(2) 非正式舞臺內(nèi)房地產(chǎn)商政策聯(lián)盟占據(jù)主導(dǎo)地位,中央舞臺對經(jīng)濟發(fā)展的偏好導(dǎo)致了“國發(fā)[2003]18號文”出臺。2002年住房市場出現(xiàn)過熱,大中城市房價急劇上漲。上漲的原因主要有兩點:一是住房市場投資投機嚴(yán)重,二是經(jīng)濟適用住房供給量低,其比重遠(yuǎn)低于“23號文”所設(shè)想的占市場住房供給總量的“80%”。為防范住房市場過熱危及金融安全,2003年6月初中國人民銀行下發(fā)了《關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知(銀發(fā)[2003]121號)》(以下簡稱“121號文”),指出房地產(chǎn)業(yè)存在過熱現(xiàn)象,要求各商業(yè)銀行對房地產(chǎn)信貸進行嚴(yán)格限制。該文出臺后,在非正式舞臺引起了極大的反響,房地產(chǎn)商們表示了強烈的反對。因為該政策試圖糾正開發(fā)商們不健康的融資模式,這將會使房地產(chǎn)企業(yè)面臨資金困難,同時,抑制投機性住房又將可能導(dǎo)致房價下滑,從而危及整個房地產(chǎn)集團利益。利益集團在此后迅速組織起來進行反擊,“反擊”首先在非正式舞臺進行,他們尋找媒體制造輿論、尋找專家學(xué)者作為代言人散播觀點、尋求退休高官展開游說。非正式舞臺形成了不同政策聯(lián)盟并展開了激烈爭論,試圖影響正式舞臺。在正式舞臺內(nèi),不同部委也出現(xiàn)了對立觀點。國家發(fā)改委認(rèn)為房地產(chǎn)應(yīng)該“軟著陸”,建設(shè)部則認(rèn)為“房地產(chǎn)業(yè)總體上是健康的”[9]?，F(xiàn)在看來,當(dāng)時正式舞臺最好的政策思路應(yīng)是支持“121號文”,同時責(zé)令地方政府加大經(jīng)濟適用住房建設(shè)。這一思路在建設(shè)部此前出臺的《經(jīng)濟適用住房價格管理辦法》中也得到了體現(xiàn)。但此時,經(jīng)歷了四年房改,房地產(chǎn)利益集團已逐漸強大,房地產(chǎn)商及其聯(lián)盟已在非正式舞臺占據(jù)主導(dǎo)地位。在住房政策舞臺外部,主張全面市場化的意識形態(tài)也大行其道并深刻影響到了住房政策各舞臺。2003年上半年,國內(nèi)出現(xiàn)“非典”疫情,國際上爆發(fā)美伊戰(zhàn)爭,在此背景下,政治權(quán)威擔(dān)心內(nèi)需不足影響經(jīng)濟發(fā)展,為確保經(jīng)濟發(fā)展速度,政策之窗由此開啟?！皣鴦?wù)院常務(wù)會議提出進一步擴大普通商品住房和經(jīng)濟適用住房供應(yīng)”[10]的政策目標(biāo)。此后,《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知(國發(fā)[2003]18號)》(以下簡稱“18號文”)在8月中旬出臺,建設(shè)部的方案基本得到采納(但也對人民銀行的方案有所妥協(xié)),“121號文”無疾而終。“18號文”認(rèn)為“房地產(chǎn)市場總體上是健康的”,但它改變了“23號文”提出的“以經(jīng)濟適用房為主體”的住房模式,提出“實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房”。房地產(chǎn)利益聯(lián)盟在本次博弈中獲得了完勝?！?8號文”后,房地產(chǎn)市場投機現(xiàn)象愈加嚴(yán)重,房價被進一步推高。

(3) 中央舞臺對民生的偏好及非正式舞臺公益聯(lián)盟的暫時勝利導(dǎo)致了“國發(fā)[2007]24號文”出臺。面對不斷被推高的房價,2005年下半年中央舞臺提出“抑制房價過快上漲”的調(diào)控目標(biāo),各部委也相繼出臺了大量調(diào)控政策,但這些政策并未達(dá)到預(yù)期目標(biāo),房價仍然不斷被推高。此時,民怨開始積聚,公益政策聯(lián)盟內(nèi)的許多媒體精英和專家學(xué)者在非正式舞臺為民生疾呼。雖然房地產(chǎn)商及其聯(lián)盟也不斷聲言“房地產(chǎn)市場基本健康”,力量的天平還是逐漸向公益聯(lián)盟傾斜并影響到了正式舞臺和中央舞臺。中央舞臺的共識開始向民生傾斜,把解決低收入家庭住房提上了政策議程?！秶鴦?wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(國發(fā)[2007]24號)》(以下簡稱“24號文”)在十七大召開前兩個月出臺?！?4號文”的政策目標(biāo)是“解決低收入家庭住房問題”,明確了政府對低收入家庭的責(zé)任,并提出了具有可操作性的措施,它是在中央舞臺的強力推動和公益聯(lián)盟在非正式舞臺取得了暫時勝利的情況下出臺的?！?4號文”出臺后,非正式舞臺針對經(jīng)濟適用房形成了兩個截然不同的政策聯(lián)盟,一個聯(lián)盟堅決要求廢除經(jīng)濟適用房,另一個反對聯(lián)盟認(rèn)為政府要加強經(jīng)濟適用房建設(shè)。兩個聯(lián)盟持續(xù)論戰(zhàn),最終結(jié)果是住建部同意各地因地制宜制定經(jīng)濟適用房政策,河北、遼寧等地先后停建經(jīng)濟適用房,這表明房地產(chǎn)商利益聯(lián)盟仍然在非正式舞臺某些政策議題上經(jīng)常占據(jù)主導(dǎo)地位。

(4) 基于廣泛的共識,中央舞臺深入涉足政策方案制定,導(dǎo)致了“國發(fā)[2010]10號文”的出臺。2008年下半年全球金融危機爆發(fā),為避免經(jīng)濟進一步衰退,中央舞臺的政策偏好又轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟,房地產(chǎn)商及其聯(lián)盟開始通過各種渠道爭取政策“松綁”。其后,各部委相繼終止或放開了自2005年以來的各類調(diào)控政策,地方政府也先后出臺了救市政策。從2009年起房價迅速攀升,至2010年初,僅一年的時間房價已然翻番。此時,公益聯(lián)盟展開了強力反擊,基于在非正式舞臺內(nèi)的長期討論和達(dá)成的共識,中央舞臺下決心壓制房價。政策偏好再一次轉(zhuǎn)向民生。中央舞臺不但提出了住房政策目標(biāo),更提出了大面積保障性住房建設(shè)的具體方案?！秶鴦?wù)院關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》(國發(fā)[2010]10號)以國務(wù)院名義下發(fā),明確規(guī)定了每年保障性住房的套數(shù)、面積和經(jīng)費來源。在此過程中,正式舞臺積極貫徹中央舞臺的政策宗旨,抑制了非正式舞臺內(nèi)偏重經(jīng)濟、忽視民生的政策訴求。

五、結(jié) 語

房地產(chǎn)政策過程是中央舞臺、正式舞臺和非正式舞臺三個舞臺內(nèi)部及舞臺間相互作用的結(jié)果,而三個舞臺的行動情景和結(jié)構(gòu)是住房業(yè)屬性、價值觀和意識形態(tài)以及應(yīng)用規(guī)則三個外生變量的函數(shù)。在中央舞臺,經(jīng)濟發(fā)展壓力迫使政治權(quán)威選擇效率偏好的政策目標(biāo),社會壓力迫使政治權(quán)威選擇民生偏好的政策目標(biāo)。政治權(quán)威往往很難平衡效率偏好和民生偏好,總是通過比較經(jīng)濟壓力和民生壓力作出政策目標(biāo)的選擇。在正式舞臺,政策方案的擬定是在標(biāo)準(zhǔn)運行程序下,不同技術(shù)官員、部門或部委通過妥協(xié)或協(xié)商完成的。在非正式舞臺,當(dāng)出現(xiàn)明顯強勢的利益集團及其政策聯(lián)盟時,產(chǎn)出的政策將有利于該集團或聯(lián)盟。但當(dāng)該領(lǐng)域的政策經(jīng)過充分討論并達(dá)成一定程度的共識時,中央舞臺會更深入涉足政策方案的制定,占主導(dǎo)地位的利益集團及其政策聯(lián)盟的優(yōu)勢可能會消解。

中央舞臺選擇的政策目標(biāo)有效率和民生兩種偏好。非正式舞臺占主導(dǎo)地位的政策聯(lián)盟有公共利益和非公共利益兩類利益取向。中央舞臺的政策偏好和非正式舞臺占主導(dǎo)地位政策聯(lián)盟利益取向的結(jié)合形成了四類政策選擇集:第一種類型政策集表現(xiàn)為政策目標(biāo)上的效率偏好和政策方案選擇上的公共利益取向。這類政策在目標(biāo)上追求經(jīng)濟發(fā)展,在實際政策方案制定中注重社會價值公平分配,充分考慮到了民眾意愿。第二種類型政策集在政策目標(biāo)上是效率偏好的,在政策方案上偏向非公共利益取向。這類政策因為不能在社會價值上注重公平,短期內(nèi)可能拉動GDP增長,長期將造成貧富分化,危害經(jīng)濟安全,影響政治穩(wěn)定。第三種類型政策集表現(xiàn)為政策目標(biāo)上的民生偏好和政策方案選擇上的公共利益取向。這類政策一般多見于保障性政策,政策方案具有可操作性,有利于解決社會矛盾,促進社會安定。第四種類型政策集在政策目標(biāo)上是民生偏好的,在政策方案選擇上是非公共利益取向的。這類政策一般表現(xiàn)為象征性的形式政策,沒有可操作性,一般不會得到很好地執(zhí)行。正式舞臺最終出臺的政策往往是整合了中央舞臺和非正式舞臺的選擇并通過標(biāo)準(zhǔn)運行程序互動的結(jié)果。

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