李 巖

(遼寧大學(xué) 法學(xué)院, 遼寧 沈陽 110136)

土地年租制作為土地利用的新形式拓寬了我國土地資本化、市場化的途徑,一改土地批租制犧牲巨額級差地租,提高城市化門檻的弊端。年租制的運(yùn)行被賦予了抑制地方政府寅吃卯糧的“土地財(cái)政”的效能,寄希望控制地方政府對土地收益的盲目追求。1999年國土資源部下發(fā)了《規(guī)范國有土地租賃若干意見》(以下簡稱《租賃意見》)的通知,在通知中肯定了土地租賃是出讓方式的補(bǔ)充,并對租金標(biāo)準(zhǔn)問題以及違反租金交納責(zé)任問題作了規(guī)定。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),在1999年到2012年期間,有17個(gè)省市以《租賃意見》為依據(jù),制定了國有土地租賃以及租金管理的地方規(guī)章*筆者利用北大法寶數(shù)據(jù)庫獲取國有土地租金相關(guān)法律文本。其方法是選定“中國地方法規(guī)規(guī)章全庫”,在1999年和2012年之間時(shí)段進(jìn)行查詢。在標(biāo)題一欄輸入“國有土地租賃”,從所得結(jié)果中進(jìn)行篩選和排除后,發(fā)現(xiàn)省市兩級制定土地租賃相關(guān)規(guī)章有7個(gè),按照時(shí)間順序分別是:上海市(1999年5月),山東省(2001年9月),河北省(2002年3月),江蘇省(2003年5月),四川省(2003年6月),浙江省(2003年9月),遼寧省(2004年3月),上述七個(gè)省市制定了國有土地租賃辦法,對于國有土地租賃問題進(jìn)行了全面的立法,其中對租金問題都進(jìn)行了規(guī)定,但不夠具體。在標(biāo)題一欄輸入“年租金”,從所得結(jié)果中進(jìn)行篩選和排除后,發(fā)現(xiàn)省市兩級直接制訂土地租金規(guī)制的相關(guān)規(guī)章有10個(gè),按照時(shí)間順序分別是:鄭州市(2001年8月),撫順市(2001年9月),杭州市(2001年11月),石家莊市(2002年12月),黑龍江省(2003年1月),盤錦市(2003年3月),鹽城市(2006年6月),鶴崗市(2007年12月),通化市(2008年7月),哈爾濱市(2010年10月)。本文的分析以上述17個(gè)地方立法為樣本。,租金規(guī)制的立法呈現(xiàn)了專門細(xì)致化的趨勢。但地方立法在租金征收標(biāo)準(zhǔn)、租金調(diào)整的條件、租金調(diào)整的程序、租金減免制度、租金收益分配方案、租金交納義務(wù)違反的法律性質(zhì)上都存在諸多問題。租金的法律規(guī)制是否合理、適度關(guān)系到土地年租制的成敗,因此有必要對這一問題進(jìn)行專門的研究。

一、土地租金征收標(biāo)準(zhǔn)的單一性與多樣性

土地等級和基準(zhǔn)地價(jià)是制定土地有償使用政策和地價(jià)評估及管理的重要依據(jù),在土地租金的標(biāo)準(zhǔn)問題上,土地等級和基準(zhǔn)地價(jià)也毫無疑問地承擔(dān)了這一重任。對此各省市政府在其地方性文件中都明確對兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定,如南京市、通化市、鹽城市等。所謂基準(zhǔn)地價(jià)是指:“在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域范圍內(nèi),對現(xiàn)狀利用條件下不同級別或不同均質(zhì)地域的土地,按照商業(yè)、居住、工業(yè)等用途,分別評估確定的某一估價(jià)日期上最高年期土地使用權(quán)區(qū)域平均價(jià)格。”[1]從概念上看基準(zhǔn)地價(jià)由幾個(gè)限定要素構(gòu)成:“不同級別”,“不同地域”,“不同用途”。從構(gòu)成要素上可知基準(zhǔn)地價(jià)已經(jīng)涵蓋了土地等級的標(biāo)準(zhǔn),所以沒有必要將土地等級作為一個(gè)獨(dú)立的土地年租金的征收標(biāo)準(zhǔn)對待。這樣土地年租金的征收標(biāo)準(zhǔn)只有一個(gè)——基準(zhǔn)地價(jià)?；鶞?zhǔn)地價(jià)是政府實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的重要價(jià)格手段和工具,也是地價(jià)制度的核心所在。

租金的確定除要以基準(zhǔn)地價(jià)為征收標(biāo)準(zhǔn)外,還應(yīng)考慮未來土地的收益和投資風(fēng)險(xiǎn)情況,即土地還原率。所謂不動(dòng)產(chǎn)還原率指的是在不動(dòng)產(chǎn)評估中用以將不動(dòng)產(chǎn)純收益還原為不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格的比率[2]。 對此杭州市明確規(guī)定土地征收標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)土地用途、土地等級結(jié)合地價(jià)水平、地價(jià)還原率等因素制定,并隨著基準(zhǔn)地價(jià)調(diào)整作相應(yīng)的調(diào)整。在《杭州市區(qū)土地年租金征收實(shí)施細(xì)則》中,則更明確指出土地還原率是土地租金征收標(biāo)準(zhǔn)要考慮的要素之一。土地還原率目前已經(jīng)成為宏觀調(diào)控土地市場的重要手段之一,是國家價(jià)格管控的重要依據(jù)。它可以反映土地租賃人在未來的期間內(nèi)可能的收益情況以及面臨的投資風(fēng)險(xiǎn)。土地還原率是依據(jù)土地市場上占多數(shù)的投資者的投資行為對某類土地的整體收益狀況和投資風(fēng)險(xiǎn)而制定的比率。土地年租金的征收標(biāo)準(zhǔn)是由政府制定的,政府部門在租金確定標(biāo)準(zhǔn)上一方面要考慮國有土地的有效利用,避免國有土地收益的流失,但同時(shí)作為價(jià)格調(diào)控方也要考慮投資者的權(quán)益,根據(jù)投資收益和投資風(fēng)險(xiǎn)制定正確的土地還原率以確定適當(dāng)?shù)淖饨鹫魇諛?biāo)準(zhǔn),避免土地承租人的收益降低,這在另一方面也會(huì)保障國有土地的有效利用。單純地以基準(zhǔn)地價(jià)作為土地年租金的征收標(biāo)準(zhǔn)偏重了對于土地供給者利益的保護(hù),偏重了土地的效能價(jià)值利用,這直接導(dǎo)致土地利用者的利益失衡,如何達(dá)到雙贏的局面,就是在土地年租金的征收標(biāo)準(zhǔn)上平衡土地供給者和土地使用者的利益,而土地還原率就是平衡的利器?，F(xiàn)在各地立法的問題就在于缺失這一強(qiáng)有力的工具,偏重于土地供給者的結(jié)果從長遠(yuǎn)來看是對于土地供給者利益的損害,最終導(dǎo)致土地利用效能的降低。

筆者建議各地立法在土地租金的征收標(biāo)準(zhǔn)上,除考慮基準(zhǔn)地價(jià)外還要考慮土地還原率,兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來才能達(dá)到土地供給者和土地使用者利益的平衡,為土地市場健康發(fā)展提供基礎(chǔ)性的保障。

二、土地租金調(diào)整條件的不一致與統(tǒng)一

土地價(jià)格隨著供給水平以及貨幣行情等多種因素不斷進(jìn)行波動(dòng),作為土地價(jià)格直接表現(xiàn)的土地年租金要在客觀上大體反映這一變化,因此租金自然也應(yīng)該同土地價(jià)格一樣具有時(shí)效性,租金的調(diào)整制度就顯得尤為重要。美國著名土地經(jīng)濟(jì)學(xué)專家伊利認(rèn)為:“放任一個(gè)城市‘自然發(fā)展’是最不合算的,因?yàn)樽非罄麧櫟臎]有節(jié)制的愿望,往往使人目光短淺為巨額利潤打算的結(jié)果會(huì)造成一種不應(yīng)有的貶值速度過快的趨勢,補(bǔ)救的方法只有政府管制?！盵3]土地價(jià)格規(guī)制在土地資源管理及土地市場建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用,通過租金的調(diào)整,政府可以享受土地增值的收益,進(jìn)行行業(yè)控制,避免出現(xiàn)土地閑置,保證土地效能的發(fā)揮,這也是土地租金制度區(qū)別于土地出讓制度的根本所在。傳統(tǒng)的土地出讓制度一次性讓渡了土地的使用權(quán),其出讓金標(biāo)準(zhǔn)只是依據(jù)出讓時(shí)土地價(jià)格的正常市場水平加上有限的土地增長預(yù)期制定,但因?yàn)橛绊懲恋貎r(jià)格因素的多樣性以及出讓時(shí)間的長期性無法進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)期,這也是土地年租制制度創(chuàng)新的意義所在。年度征收的租金以年為征收單位,這就為租金的調(diào)整提供了時(shí)間上的可行性,及時(shí)調(diào)整租金也符合土地完全市場化的制度意蘊(yùn)。從目前的地方政府立法來看,土地租金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整制度存在以下法律問題:

第一,地方法規(guī)對土地租金調(diào)整制度的法律確認(rèn)態(tài)度不一。并非所有地方立法都對于土地租金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整制度進(jìn)行規(guī)定,如南京市、鄭州市、哈爾濱市、鶴崗市等立法并沒有規(guī)定土地租金調(diào)整制度。雖然在實(shí)際運(yùn)行中上述地方政府并非不采取租金調(diào)整制度,但該制度本身涉及了土地供給者和土地使用者利益的平衡,作為目前法定模式調(diào)整的主導(dǎo)方的地方政府來說,如果不將其立法化,將對土地使用者的使用預(yù)期造成影響,進(jìn)而給土地使用者帶來利益損失。

第二,地方法規(guī)對土地租金調(diào)整的方式并不一致。目前地方立法在土地租金調(diào)整的方式上可以歸納為兩類:法定土地租金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整方式和約定土地租金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整方式。所謂法定租金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整方式是指在法規(guī)中明確規(guī)定了要對租金進(jìn)行調(diào)整,而并非通過合同條款進(jìn)行調(diào)整的方式。所謂約定土地租金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整方式是指依據(jù)合同條款對于土地租金調(diào)整制度進(jìn)行規(guī)定,土地租金調(diào)整是作為合同的條款存在的。如遼寧省、江蘇省、河北省的規(guī)定,上述三省都規(guī)定國有土地使用權(quán)租賃合同應(yīng)當(dāng)包括租金標(biāo)準(zhǔn)以及調(diào)整辦法。這種規(guī)定模式表面上確實(shí)也對于土地租金制度調(diào)整進(jìn)行了規(guī)定,但合同意思表示自治的特性決定了通過合同條款來規(guī)定土地租金的調(diào)整方式降低了土地租金調(diào)整制度的意義,雙方本著合同自由原則完全可以不簽訂租金調(diào)整時(shí)間或者簽訂較長的租金調(diào)整時(shí)間,這就背離了租金調(diào)整制度的價(jià)值內(nèi)涵,極其容易滋生腐敗問題。

第三,地方法規(guī)對土地租金法定調(diào)整年限規(guī)定方式不一致。土地租金法定調(diào)整模式在調(diào)整時(shí)間的規(guī)定方式上有以下三種具體表現(xiàn):第一種是總體上規(guī)定政府對于土地年租金進(jìn)行調(diào)整,如調(diào)整則按照調(diào)整后的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,但調(diào)整的年限標(biāo)準(zhǔn)并未具體規(guī)定,如通化市的規(guī)定。第二種是具體規(guī)定土地年租金調(diào)整的年限,但在時(shí)間的長短上各有不同,如杭州市規(guī)定土地年租金合同簽訂后,年租金兩年內(nèi)不作調(diào)整,兩年后根據(jù)情況調(diào)整;而浙江省和鹽城市都規(guī)定年租金標(biāo)準(zhǔn)原則上每三年調(diào)整一次。第三種模式是規(guī)定土地租金調(diào)整的年限區(qū)間范圍,如盤錦市規(guī)定,根據(jù)土地市場監(jiān)測情況,征收標(biāo)準(zhǔn)原則上3～5年調(diào)整一次。上述三種規(guī)定方式,第一種過于概括缺乏可操作性,導(dǎo)致架空了租金法定調(diào)整制度。第二種固定調(diào)整時(shí)間的方式過于僵化,如果在法定調(diào)整時(shí)間到來時(shí),土地市場價(jià)格并無變動(dòng),則在制度成本上有浪費(fèi)的嫌疑。第三種的區(qū)間規(guī)定方式考慮了土地市場價(jià)格的異常變動(dòng),又在制度成本上有緩和的余地,值得推薦。

第四,地方法規(guī)對土地租金法定調(diào)整的條件過于單一。從國外相關(guān)立法來看,土地租金調(diào)整的方式大致有兩種:一種是明確規(guī)定法定條件或者情形,對出租、承租雙方當(dāng)事人增、減租金之要求進(jìn)行規(guī)定。第二種是對土地進(jìn)行定期評議、定期調(diào)整租金的制度[4]。從我國立法來看,既有的規(guī)定了土地租金調(diào)整制度的地方政府采取的都是第二種定期評議、定期調(diào)整制度。定期調(diào)整評議制度有其合理性,但同時(shí)從既有的規(guī)定來看3～5年的時(shí)間又有較長的時(shí)限性,如在此期間發(fā)生了意外情況或不可預(yù)見的特殊事情,如土地的顯著增值、貨幣市場行情的劇烈波動(dòng)等,囿于定期調(diào)整的時(shí)限未到,又不能作出及時(shí)的調(diào)整。這勢必對于土地供給者或土地利用者的雙方利益造成損失,造成雙方利益的失衡,或造成國有土地收益的流失,或造成土地使用人利益的減損,影響土地使用人利用土地的積極性。無論哪種結(jié)果都會(huì)導(dǎo)致土地的價(jià)格不能真正地反映土地的實(shí)際價(jià)值。

筆者提出以下建議:第一,各地立法要正確認(rèn)識土地租金調(diào)整制度的制度價(jià)值,將其納入立法中。第二,摒棄土地租金調(diào)整的約定模式,改用土地租金調(diào)整的法定模式。第三,在法定租金調(diào)整的模式下對于年限采取年限區(qū)間范圍的立法方式。第四,對土地租金的調(diào)整條件應(yīng)采取兩種結(jié)合的方式進(jìn)行,即“土地定期評議、定期調(diào)整制度(時(shí)間標(biāo)準(zhǔn))+法定調(diào)整條件或情形(法定標(biāo)準(zhǔn))”的模式。該種模式要明確規(guī)定土地定期評議、調(diào)整的期限:在3～5年之內(nèi)對土地租金進(jìn)行合理的評議和調(diào)整,同時(shí)規(guī)定如發(fā)生特別的情況或不可預(yù)見的事情,要隨時(shí)進(jìn)行土地租金的調(diào)整。當(dāng)然要對于特別的情況和不可預(yù)見的事情進(jìn)行限制性解釋,筆者認(rèn)為立法上可作如下設(shè)計(jì):①引發(fā)土地價(jià)值降低的不可抗力;②土地價(jià)值的顯著增值;③貨幣市場行情的劇烈變動(dòng);④其他導(dǎo)致土地租金偏離土地實(shí)際價(jià)值的情況。

三、土地租金調(diào)整程序的缺失與建立

土地租金調(diào)整制度對于充分發(fā)揮土地市場價(jià)值,實(shí)現(xiàn)土地集約利用意義重大,各地立法毫無例外地對該制度進(jìn)行了規(guī)定。但問題是土地租金調(diào)整制度關(guān)涉國家利益和土地使用人利益的平衡,地方政府作為國家利益的代表,制度運(yùn)作時(shí)如果缺乏合理程序的規(guī)制,必然會(huì)讓制度的公正性受到公眾的質(zhì)疑,引發(fā)利益失衡,進(jìn)而引發(fā)利益沖突?！霸谌祟惞芾砉彩聞?wù)的歷史上,先后有兩種制度發(fā)揮了神奇的作用,一種是程序,一種是契約。程序的運(yùn)用推開了法制文明的大門,實(shí)現(xiàn)了馴服統(tǒng)治者,把權(quán)力曬在陽光下的夢想,人類自此可以與恣意和專橫的人治相作揖別?！盵5]目前我國土地年租金調(diào)整的程序制度尚未建立,從既有的地方立法看,沒有任何一個(gè)地方立法對該制度進(jìn)行程序上的規(guī)制,租金調(diào)整的程序制度呈現(xiàn)空白的缺失狀態(tài)。國外相關(guān)立法中土地年租金調(diào)整制度有嚴(yán)格的程序性規(guī)定,一般表現(xiàn)為以下程序:①在租金變更期屆滿前的法定期間內(nèi)對于土地年租金進(jìn)行重新評定,將評定后的新租金的標(biāo)準(zhǔn)通過書面的方式通知給土地使用人;②土地使用人在接到書面通知后,根據(jù)自己的判斷決定是否接受變更的土地租金標(biāo)準(zhǔn)。如同意該標(biāo)準(zhǔn)則書面答復(fù);如不同意,在法定期間內(nèi)提出書面異議,要求重新評定租金標(biāo)準(zhǔn)。③出租方在接到重新評定申請后,可根據(jù)地價(jià)具體情況決定是否降低年租金標(biāo)準(zhǔn),如同意降低則書面通知土地使用人;如不同意則通過法定途徑解決爭議,一般是通過仲裁的方式。④雙方到土地法庭進(jìn)行仲裁,承租方可以申請土地評估師對地價(jià)進(jìn)行評估,以作為仲裁的依據(jù)。⑤土地法庭根據(jù)具體情況作出仲裁結(jié)果,雙方必須執(zhí)行,否則承擔(dān)違約責(zé)任[6]。上述程序在租金調(diào)整的公平合理性上完全體現(xiàn)了市場原則。

我國在年租金調(diào)整的程序設(shè)計(jì)上可以以此為借鑒規(guī)定適合我國法治土壤的定期調(diào)整程序制度。具體來說,前三項(xiàng)都可以直接為我國所用,但由于我國缺少土地法庭制度,也并不存在國有土地仲裁制度,可以考慮在國有土地租賃示范合同中增加仲裁條款。將因年租金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整所產(chǎn)生的爭議納入仲裁范圍,一旦發(fā)生爭議提交仲裁庭進(jìn)行仲裁。土地年租制度有長期租賃和短期租賃兩種,長期租賃的土地使用人在土地上已經(jīng)進(jìn)行長期的投入,如因土地租金定期調(diào)整的爭議不及時(shí)解決,引發(fā)雙方矛盾激化而解除租賃合同,對于土地使用人來說損失巨大。所以租金調(diào)整程序的設(shè)立讓雙方處于一種協(xié)商互動(dòng)的狀態(tài),避免了由地方政府直接調(diào)整租金的僵硬性。

四、土地租金減免制度的缺陷與完善

土地租金的減免制度是針對特別的土地使用者或者特別的使用目的進(jìn)行的土地租金的減征或免征。土地租金減免制度的設(shè)立是考慮到土地使用者在經(jīng)濟(jì)地位上的弱勢性或者從事的事業(yè)性質(zhì)具有公益性,是土地市場化的背景下國家對于社會(huì)公益的維護(hù)以及社會(huì)正義的追求。 從地方立法情況來看,土地租金的減免制度存在以下幾個(gè)問題:

第一,并非所有地方立法都規(guī)定了土地租金的減免制度。在筆者所查地方立法資料中,杭州市、南京市、鶴崗市對土地租金減免制度進(jìn)行了規(guī)定,其他地方立法并未規(guī)定土地租金的減免制度。土地市場化在追求土地價(jià)值的同時(shí)也要顧及社會(huì)公眾的利益,體現(xiàn)社會(huì)責(zé)任,土地租金的減免制度應(yīng)該作為年租制的必不可少的制度推行。

第二,地方立法在土地租金減征的適用范圍必要性上有待商榷。杭州市規(guī)定的減征范圍是:下崗職工利用自有房屋從事經(jīng)營的三年內(nèi)減半征收;享受困難企業(yè)所得稅減免的企業(yè);社區(qū)服務(wù)用房按照規(guī)定全部配置到位后,尚有剩余的房屋從事經(jīng)營活動(dòng)的。南京市對于土地租金的減免制度的范圍特別考慮了社會(huì)弱勢群體以及社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展的情況,規(guī)定殘疾人和低保戶利用自有房屋從事經(jīng)營活動(dòng)的,租金減半;福利性企事業(yè)單位、下崗職工利用自有房屋從事經(jīng)營活動(dòng)的,租金減免1/3。上述兩市在減征范圍上考慮到了社會(huì)弱勢群體以及社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展的情況。另有地方立法結(jié)合本地的實(shí)際情況規(guī)定了特別減免,如鶴崗市規(guī)定采煤沉陷區(qū)工業(yè)用地年租金按照同等級土地年租金的30%收取。但有些地方政府在政府招商引資企業(yè)的土地租金上也實(shí)行政策減免有待商榷。企業(yè)平等性一直是我國法律力圖達(dá)到的目標(biāo)之一,立法部門也在試圖消除中外企業(yè)的不平等。中外企業(yè)稅收的逐步平等就為強(qiáng)有力的證明。土地租金制度的減免在原理上與稅收問題相同,沒有必要為了引進(jìn)外資,而給予外資企業(yè)土地租金的減免,這同樣會(huì)給中國企業(yè)帶來競爭上的壓力。

第三,地方立法大多只規(guī)定了土地租金減征制度而沒有免征制度。完整的土地租金減免制度應(yīng)當(dāng)由土地租金免征制度和土地租金減征制度構(gòu)成,但是既有的地方立法大多只規(guī)定了土地租金減征制度,缺少土地租金免征制度。從所查資料來看,只有杭州市立法完整地規(guī)定了土地租金減免制度。杭州市規(guī)定的免征范圍是:電影院、劇院、體育場所、收費(fèi)公園、農(nóng)貿(mào)市場、殘疾人利用自有房屋從事經(jīng)營活動(dòng)的。免征制度和減征制度在事項(xiàng)及對象選擇性上應(yīng)體現(xiàn)層級性,如是否完全體現(xiàn)公眾利益,所涉對象的弱勢程度等。所以免征制度應(yīng)該和減征制度同時(shí)規(guī)定,以還原減免制度的真實(shí)內(nèi)涵,體現(xiàn)土地化利用中的人文關(guān)懷和公共利益因素的考量。

綜上,筆者認(rèn)為土地租金減免制度是土地租金制度的重要構(gòu)成,也是土地租賃制度的必要構(gòu)成制度。土地租金減免制度應(yīng)該由土地租金免征制度和土地租金減征制度構(gòu)成,各地立法除應(yīng)規(guī)定土地租金減征具體情況外還應(yīng)該建立土地租金免征制度。在土地租金減免制度的具體情況設(shè)定上要本著實(shí)現(xiàn)公共利益和保障社會(huì)弱勢群體的原則進(jìn)行。在土地租金免征制度的適用范圍上應(yīng)考慮將涉及公共利益的土地利用規(guī)定為免征對象,即土地上建筑對象的功用是為了公共利益的實(shí)現(xiàn)?？蓞⒖己贾菔幸?guī)定為:電影院、劇院、體育場所、收費(fèi)公園、農(nóng)貿(mào)市場等。在土地租金減征制度的適用范圍上應(yīng)考慮將社會(huì)弱勢群體納入其中,具體如殘疾人、低保戶、下崗職工能利用自有房屋從事經(jīng)營活動(dòng)。另外各地也可以結(jié)合各自的實(shí)踐進(jìn)行具體的調(diào)整,但要杜絕引進(jìn)外資的需要而進(jìn)行土地租金的減免。

五、土地租金交納義務(wù)責(zé)任性質(zhì)的模糊與定性

依照張成福先生的觀點(diǎn):民主政府必然是責(zé)任政府,責(zé)任政府的責(zé)任體系構(gòu)成包括道德責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任、訴訟責(zé)任以及侵權(quán)責(zé)任[7]。而責(zé)任政府的特征表現(xiàn)就在于在強(qiáng)調(diào)公民責(zé)任的同時(shí)也要強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任。在立法上不僅要重視設(shè)定公民責(zé)任,而且要重視設(shè)定政府責(zé)任[8]。政府的責(zé)任不僅僅包括行政責(zé)任也應(yīng)該囊括民事責(zé)任,特別在涉及土地流轉(zhuǎn)合同的問題上,傳統(tǒng)理論雖然將其歸入行政合同,但在責(zé)任類型上理論界以及實(shí)務(wù)界以認(rèn)同民事責(zé)任為主流意見。租金的交納義務(wù)來源于土地供給者和土地利用者之間簽訂的《國有土地租賃合同》,違反租金交納義務(wù)性質(zhì)上應(yīng)認(rèn)定違約行為。按照傳統(tǒng)違約理論,違約者將承擔(dān)實(shí)際履行或者賠償責(zé)任。但從現(xiàn)行各地立法來看,租金交納義務(wù)違反的責(zé)任類型并不統(tǒng)一,行政責(zé)任和民事責(zé)任兩大陣營對立而峙,頗值反思,在具體立法模式上又可總結(jié)為三種:

第一種,行政責(zé)任模式。這類地方立法堅(jiān)守行政責(zé)任的傳統(tǒng)觀念,強(qiáng)調(diào)土地宏觀調(diào)控的行政屬性及土地行政管理機(jī)關(guān)在土地租賃中的管理職能,將土地租金的違法責(zé)任規(guī)定為行政責(zé)任。行政責(zé)任的具體表現(xiàn)有:依法收回土地使用權(quán),注銷土地使用證,按照非法占地處理(盤錦,鶴崗);下達(dá)《限期履行通知書》(通化),逾期不履行征繳義務(wù)的,按日加收滯納金(杭州),依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行(通化,哈爾濱)。

第二種,民事責(zé)任模式。該類地方立法明確將違反租金交納的責(zé)任規(guī)定為民事違約責(zé)任,但在具體的違約責(zé)任方式上又各異:第一種責(zé)任規(guī)定方式為土地使用者有權(quán)解除合同,如《租賃意見》中規(guī)定的即為此種處理方式(河北)。第二種規(guī)定方式為土地使用者解除合同+違約金(山東)。

第三種,混合責(zé)任模式。這類地方立法總體上將違反租金交納的責(zé)任規(guī)定為民事違約責(zé)任,但其中混雜著行政責(zé)任,所以將其稱為混合責(zé)任模式。具體方式又有不同。第一種規(guī)定方式:催告支付租金+滯納金——2年未支付,解除合同+違約金(上海)。第二種規(guī)定方式:責(zé)令限期交納——1年不交納則采取強(qiáng)制措施或解除合同(四川)。第三種規(guī)定方式:責(zé)令限期交納+滯納金——1年未支付租金,解除合同+違約金(浙江)。上述三種規(guī)定方式中有的規(guī)定了“滯納金”,有的規(guī)定了“責(zé)令限期交納”。關(guān)于滯納金的性質(zhì)理論界爭論較多,一直未形成統(tǒng)一的觀點(diǎn),但在滯納金和違約金的關(guān)系上,認(rèn)識較為一致:即違約金是基于合同違約行為形成的,而滯納金是基于行政管理的角度強(qiáng)制作出。關(guān)于責(zé)令限期交納在性質(zhì)上有行政處罰和行政強(qiáng)制措施兩種認(rèn)識。城市土地租賃更多體現(xiàn)的是一種平等性基礎(chǔ)上的土地價(jià)值的市場化,租金也是對于土地價(jià)值的價(jià)格體現(xiàn),單純從價(jià)值層面來講,并不存在管理的成分。管理的成分更多地體現(xiàn)在合同簽訂過程中,而非合同執(zhí)行中。土地租金滯納金及責(zé)令限期交納的提法模糊了土地租金違法行為的責(zé)任性質(zhì),將民事責(zé)任和行政責(zé)任混為一談,責(zé)令限期交納應(yīng)該用民事責(zé)任中的催告替換,滯納金完全可以由遲延履行利息來替代。

另外在采取違反租金交納民事責(zé)任性質(zhì)的立法中,也存在土地供給者和土地使用人責(zé)任失衡的現(xiàn)象。大多數(shù)地方立法僅規(guī)定了土地租賃人不交納或不按時(shí)交納土地年租金時(shí)的民事責(zé)任,但卻缺少土地供給者相應(yīng)的責(zé)任規(guī)定。從筆者掌握資料來看,僅有遼寧省規(guī)定了如果調(diào)整租金標(biāo)準(zhǔn)或者減免租金的,對于行政主管部門工作人員由所在單位或者上級主管部門依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。鶴崗市規(guī)定土地年租金交納人對國土資源部門的征收行為有權(quán)申請行政復(fù)議或向人民法院提起行政訴訟。而相對于上述眾多的對于土地使用者的租金交納義務(wù)的責(zé)任,土地供給者的責(zé)任明顯受到了法律上的弱化對待,這在一定程度上反映了租賃合同主體地位的不對等性,對合同的平等性造成了實(shí)質(zhì)性的威脅。

依照筆者的觀點(diǎn),在租金違法責(zé)任的性質(zhì)上應(yīng)依從國有土地租賃合同的民事合同性質(zhì),將違法責(zé)任規(guī)定為民事責(zé)任,而并非依行政管理所產(chǎn)生的行政責(zé)任。具體來說在租金違法責(zé)任的設(shè)計(jì)上可以采取如下步驟:在土地使用人不支付租金或支付租金遲延時(shí),首先由土地管理部門催告,給予對方合理期限請求支付租金以及遲延履行利息,但如在合理期限內(nèi)仍不支付,土地管理部門可以解除合同。同時(shí)收回租賃土地,請求土地使用人支付違約金。另外在規(guī)定土地使用人租金違約責(zé)任的同時(shí),也要對等地規(guī)定土地供給者的租金違約責(zé)任,在土地供給者單方提高租金或改變租金交付標(biāo)準(zhǔn)或交付時(shí)間時(shí),土地使用者也可以依據(jù)合同法94條和97條[注]《合同法》第94條規(guī)定:當(dāng)事人一方遲延履行主要債務(wù),經(jīng)催告后在合理期限內(nèi)仍未履行的,當(dāng)事人可以解除合同。《合同法》第97條規(guī)定:合同解除后,尚未履行的,終止履行;已經(jīng)履行的,根據(jù)履行情況和合同性質(zhì),當(dāng)事人可以要求恢復(fù)原狀、采取其他補(bǔ)救措施,并有權(quán)要求賠償損失。制定相應(yīng)的違約救濟(jì)措施。

土地年租制的核心在于土地租金制度的合理設(shè)計(jì)和良性運(yùn)作,上述問題已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了土地年租制度效能的發(fā)揮。法律上必須從租金征收標(biāo)準(zhǔn)、租金調(diào)整條件、租金調(diào)整程序、租金減免制度以及違反租金交納義務(wù)責(zé)任等多方面重構(gòu)租金制度,讓年租金實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)時(shí)寄予的集約利用土地、擺脫土地財(cái)政的功能。

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