李德剛 周 莉

（新疆財經(jīng)大學(xué)，烏魯木齊 830012）

一、文獻回顧

由于公共服務(wù)或產(chǎn)品難以用價格反映其真實成本，因此私人資本的盈虧理念并不能直接用于評價政府活動的績效。1907年，紐約市政局以投入、產(chǎn)出、結(jié)果三類指標評價政府活動，首開公共領(lǐng)域績效評價先河。時至今日，發(fā)達國家已經(jīng)形成一套完整的政府支出績效評價指標體系，1993年美國發(fā)布《thegovernment performance and resultsact》，標志著政府評價體系以法律形式確立。

如果說西方國家財政支出績效評價是“倒逼催生”的話，我國財政支出績效評價則是財政改革“水到渠成”的選擇。隨著財政收入規(guī)模不斷擴大，如何切好財政“蛋糕”，提高財政資金使用效率成了備受關(guān)注的問題。已有研究對我國財政支出總體績效的評價結(jié)果不盡相同。陳詩一、張軍（2008）和劉振亞等人（2009）利用DEA非線性參數(shù)模型和Tobit模型，發(fā)現(xiàn)地方財政支出效率呈上升趨勢，分稅制改革后上升幅度更大，但西部地區(qū)遠低于東中部地區(qū)；李永友（2010）引入非參數(shù)前沿技術(shù)估算中國地方財政支出結(jié)構(gòu)配置效率，結(jié)果顯示中國地方財政支出平均配置效率為0.7，分稅制促進了效率提升，但上升速度緩慢，且地區(qū)間差異較大，蔡翔（2010）運用DEA分析法的研究也得出相近的結(jié)論。RobertKaplan和 David Norton（1990）開發(fā)的平衡計分卡本是考察企業(yè)管理的績效評價指標體系，在財政支出績效評價中也得到廣泛運用。賈康、孫潔（2008）提出應(yīng)按照“先易后難”的思路，將平衡計分卡用于政府績效預(yù)算考核。梁宏亮、黃欣涔（2012）運用AHP層次分析法和模糊綜合評價法，以期找到一種更為科學(xué)、更為精確、且行之有效的評價方法。

各地區(qū)財政績效如何？陳紹飛（2008）從財政支出彈性、財政教育支出彈性、財政科技支出彈性、財政農(nóng)業(yè)支出彈性四個方面對山西省2003年-2006年財政支出績效進行評價；竇欣（2011）以DEA模型對河北省22個縣市的評價顯示，雖然全省縣級財政支出效率總體較低，但經(jīng)濟強縣支出效率高于經(jīng)濟弱縣。新疆因其特殊的自然環(huán)境和區(qū)位，行政成本高于一般地區(qū)，地方政府的公共品供給能力嚴重不足。但得益于中央政府長期以來的大力支持，尤其是實施分稅制以后逐年增加的轉(zhuǎn)移支付，地方政府的財力規(guī)模逐年增加，趙國春（2011）從財政支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)和支出彈性系數(shù)等方面將新疆與中東部進行橫向比較，并用C—D生產(chǎn)函數(shù)設(shè)計出最優(yōu)支出規(guī)模和支出結(jié)構(gòu)。但新疆地方財政支出的績效如何？已有研究并不多見。

二、新疆地方財政支出績效測度與分解

（一）評價方法—DEA二次相對效益模型

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（Data Envelopment Aanalysis，簡稱DEA模型）是用數(shù)學(xué)模型來評價具有輸入和輸出“部門”或“單位”（即決策單元，簡稱DMU）間的相對有效性。如果把公共部門看作是生產(chǎn)公共服務(wù)或產(chǎn)品的決策主體，同時考慮公共部門在既定產(chǎn)出下投入最小化或在既定投入下產(chǎn)出最大化的生產(chǎn)決策問題，那么企業(yè)效率評價中的數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）便可用于公共部門。它核算出來的相對效率可以用來評價政府的支出表現(xiàn)和政府行為，并使不同地方政府之間的行為進行比較成為可能。它能確定相同類型的決策單元（DMU）的相對效益，但評價不同類型的決策單元時顯得力不從心，且因客觀基礎(chǔ)條件難以做到完全相同，即便評價同一類型的決策單元，也難以保證其公允性。鑒于此，本文借鑒伏潤民、常斌、謬小林（2008）DEA二次相對效益模型的思想，計算2009、2010兩年的綜合效率，在消除客觀基礎(chǔ)條件的影響之后，以2009年綜合效率為投入項，2010年綜合效率為產(chǎn)出項來評價新疆地方財政支出績效。

（二）構(gòu)建財政支出績效指標

財政支出效率指在一定的技術(shù)水平條件下各投入要素在各產(chǎn)出主體的分配所產(chǎn)生的效益，達到促進經(jīng)濟效率提高的目的。按照公共財政的職能，本文圍繞經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和生態(tài)平衡等三個方面構(gòu)建財政資金配置的產(chǎn)出指標體系，在總體統(tǒng)計描述的基礎(chǔ)上，測度和分解各地州財政資金配置效率，從靜態(tài)和動態(tài)兩個層面來評價財政支出績效：靜態(tài)層面，以最少財政支出實現(xiàn)最大的期望目標，以評價其“生產(chǎn)有效性”；動態(tài)層面，將財政支出效率的提升定義為在消除客觀條件的影響下，各地州市因主觀努力程度而實現(xiàn)的財政支出效率的提高，以評價地方政府的“管理有效性”；最后采用客觀賦權(quán)法進行效率合成。（見結(jié)構(gòu)圖1）。分析步驟如下：首先，構(gòu)建產(chǎn)出指標體系，基于新疆實際以及數(shù)據(jù)可得性，產(chǎn)出項選取三個一級指標和10個二級指標（表1），確定2009年（參考效益）和2010年新疆地方財政支出效率（當前效益），其次，以參考效益為投入，以當前效益為產(chǎn)出項，運用變異系數(shù)確定權(quán)重，測算新疆地方財政支出績效。

圖1 新疆地方財政支出績效評價結(jié)構(gòu)圖

1.各地區(qū)參考效益與當前效益的確定

假設(shè)對j個地區(qū)財政投入產(chǎn)出效率進行評價，其中 j=1，2，3，…，n 表示決策單元（DMU）個數(shù)。每一個地區(qū)對應(yīng)一組投入向量Xj和r維產(chǎn)出向量Yj=[y1j，y2j，…，yrj，]T，其中 Xj表示地方財政支出，Yj表示地方產(chǎn)出項。根據(jù)A.Charnes、W.W.Cooper，及E.Rhodes的BCC模型，估算第j個地區(qū)的財政投入技術(shù)效率，線性規(guī)劃表述為：

其中：Xj0、Yj0、θj0分別表示被評價的 j0個決策單元（DMU）的投入向量、產(chǎn)出向量和技術(shù)效率值，λj為權(quán)重。數(shù)據(jù)主要來自《新疆統(tǒng)計年鑒》（2009-2010），由公式（1）可估算出新疆15個地州地方財政支出的參考效益（）和當前效益（）（見表2）。

從表2可知，從靜態(tài)角度來看，2009年技術(shù)效率為0.635，2010年技術(shù)效率為0.774，財政支出效益總體上提高（喀什除外）。以新疆財政支出的平均效率水平，若全部實現(xiàn)技術(shù)效率，可分別節(jié)約36.5%和22.6%的資金即可達到目前的產(chǎn)出狀態(tài)。

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2.分地州二次相對效益的確定

基于新疆地州、市財政支出的“參考效益”和“當前效益”，同時借鑒伏潤民等（2008）提出的方法，分別從靜態(tài)（技術(shù)效率）和動態(tài)（管理效率）兩個角度進行研究，選取新疆財政支出“參考效益”和“當前效益”的均值為技術(shù)效率。

以2009年新疆地方財政支出綜合效率為投入項，以2010年新疆地方財政支出綜合效率為支出項，由公式（2）測算新疆地方財政支出效率的動態(tài)變化，可知2009年至2010年，烏魯木齊、石河子、克拉瑪依、伊犁、博州保持規(guī)模報酬不變，其余10個地州都處于規(guī)模報酬遞增狀態(tài)（見表3）。

3.財政支出效率績效的確定及評價

在總體績效提高時，15個地州市的財政支出總體效率如何？我們根據(jù)15個地州市的純技術(shù)效率和管理效率，用變異系數(shù)法確定權(quán)重：

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式中，Vi是第i項指標的變異系數(shù)，也稱為標準差系數(shù)；σi是第i項指標的標準差；i是第i項指標的平均數(shù)。各項指標的權(quán)重為：

我們使用變異系數(shù)法確定純技術(shù)效率和管理效率的權(quán)重，計算得出15個地州市的純技術(shù)效率和管理效率的權(quán)重分別為58.787%和41.213%，與祁毓（2012）測算的全國純技術(shù)效率和管理效率分別為49.054%和50.946%相比，然后用計算得出的權(quán)重分別乘以各自的數(shù)值得出綜合效率。新疆15個地州市的純技術(shù)效率高于全國，而管理效率低于全國，各地州市的綜合效率及排名見表4。由表4可知，石河子綜合效率排名第一，烏魯木齊不論經(jīng)濟總量還是社會福利投入量雖然很高，但是財政支出效率位居第6位；克拉瑪依財源豐裕，是收入上解地區(qū)之一，但地方財政支出效率較低（居第九）；喀什財政支出效率居末尾，一方面由于喀什地區(qū)位于西北邊陲，自然環(huán)境惡劣，行政成本較高，另一方面地區(qū)經(jīng)濟落后，財源有限，地方財力缺口的90%來自轉(zhuǎn)移支付。2010年該地區(qū)財政一般預(yù)算收入僅19.64億元，而地方一般預(yù)算支出達188億元，地方財力的90%需要轉(zhuǎn)移支付解決。

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三、結(jié)論與建議

通過上述分析，本文主要結(jié)論如下：（1）隨著財政支出規(guī)模增加，新疆地方財政支出總體效率上升，從2009年的0.635提高到2010年的0.774，但財政支出的平均效率仍低于全國水平。這固然有自然環(huán)境惡劣，“少邊窮”特征，行政成本高等客觀原因，但也說明新疆財政支出效率有較大的提升空間。（2）各地州間財政支出效率存在一定差距。與2009年相比，2010年，除部分地區(qū)（烏魯木齊、石河子、克拉瑪依、伊犁、博州）規(guī)模報酬不變，其余地區(qū)均處于提升狀況，但是地區(qū)之間財政支出效率差異明顯，巴州地區(qū)財政支出效率最高，其余地區(qū)處于中下等水平。

近年來，財政支出管理領(lǐng)域的系列改革（如預(yù)算外資金管理、收支兩條線改革、政府采購制度改革等）更多側(cè)重于支出管理的合法性和規(guī)范性，雖有一定的績效管理理念貫穿其中，但并未根本動搖“重資金使用，輕績效管理”的傳統(tǒng)理財理念。我國實施財政績效管理以來，雖不斷完善，但仍缺乏法律推動和制度激勵，由于對相關(guān)主體激勵不足，績效管理責任易于“落空”。新疆金融和資本市場發(fā)展滯后，財政資金在地方經(jīng)濟社會的發(fā)展中還起著重要的作用。提高支出效率意味著資金的節(jié)約和高效使用，進一步提高財政支出績效應(yīng)從制度上加強規(guī)范地方政府的收支行為，提高政府治理水平。首先，加大財政支出的監(jiān)督管理，建立覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的“大監(jiān)督”機制，強化事前和事中監(jiān)督，促進監(jiān)督與管理的有機結(jié)合。其次，把財政支出績效作為地方政府績效考核的一項重要指標和預(yù)算編制、調(diào)整的參考依據(jù)，建立和完善績效評價的激勵與約束機制。

〔1〕Peter Nijkamp&Soushi Suzuki.2009“AGeneralized Goalsachievement Model in Data Envelopment Analysis：an Application to Efficiency Improvement in Local Government Finance in Japan”Spatial Economic Analysis，Vol.4，No.3：250-274.

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