高鳳巖　姜毅

摘要：隨著高等學(xué)校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，教育經(jīng)費(fèi)的有限性與學(xué)校急需資金的矛盾日益凸現(xiàn)出來(lái)，提升預(yù)算管理水平，實(shí)現(xiàn)有限資源的優(yōu)化配置和高效使用，成為了當(dāng)前高校財(cái)務(wù)管理改革的重要課題。本文結(jié)合我國(guó)高校的自身特點(diǎn)和實(shí)際情況，對(duì)高校目前在預(yù)算管理方面存在的問(wèn)題進(jìn)行了深刻的剖析，提出了加強(qiáng)預(yù)算管理，構(gòu)建預(yù)算管理體系的具體建議和措施，對(duì)于提高教育資金使用效益，促進(jìn)學(xué)校教育事業(yè)的快速發(fā)展具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞：高校 預(yù)算管理 財(cái)務(wù)管理

算管理是高校財(cái)務(wù)管理的核心，是完成各項(xiàng)教育事業(yè)計(jì)劃、提高資金使用效益的關(guān)鍵。它貫穿于高校預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過(guò)程，其管理的好壞直接影響到學(xué)校財(cái)務(wù)狀況，乃至學(xué)校事業(yè)的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。然而，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)許多高校管理者還存在著“重核算，輕管理”，“重決算，輕預(yù)算”的錯(cuò)誤思想，不重視預(yù)算管理，導(dǎo)致學(xué)校預(yù)算管理漏洞百出，嚴(yán)重影響了教育資源的分配和使用，降低了教育資金的使用效益。

一、現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)高校在預(yù)算管理中出現(xiàn)的問(wèn)題

（一）對(duì)預(yù)算管理的重要性認(rèn)識(shí)不足

長(zhǎng)期以來(lái)，受事業(yè)單位全額撥款政策的影響，國(guó)內(nèi)高校普遍缺乏自主理財(cái)?shù)囊庾R(shí)，對(duì)預(yù)算管理的重要性認(rèn)識(shí)不足。一方面高校管理層對(duì)預(yù)算的編制與執(zhí)行重視不足，出現(xiàn)編制隨意，執(zhí)行不嚴(yán)肅，盲目使用資金，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃的問(wèn)題。另一方面，高校的基層財(cái)務(wù)人員在高校財(cái)務(wù)管理上缺乏主人翁意識(shí)，對(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用目標(biāo)認(rèn)識(shí)模糊，浪費(fèi)嚴(yán)重，導(dǎo)致高校日常管理計(jì)劃性不強(qiáng)，教育資金使用效益低下。

（二）預(yù)算管理制度不健全

制度建設(shè)是預(yù)算管理工作的前提，完善的預(yù)算管理制度有利于維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性，有利于預(yù)算管理的規(guī)范化。目前，國(guó)內(nèi)高校普遍缺乏完整的預(yù)算管理制度和預(yù)算控制系統(tǒng)，有的學(xué)校雖然有了相關(guān)制度卻有章不循，隨意更改，事前監(jiān)督不嚴(yán)，事中控制不力，事后審計(jì)監(jiān)督效果不佳。使預(yù)算管理制度形同虛設(shè)，在財(cái)務(wù)管理和學(xué)校規(guī)劃中起不到核心和保障作用。

（三）預(yù)算編制主體單一、缺乏全員參與性

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)高校預(yù)算編制普遍存在編制主體單一的情況，往往預(yù)算編制只是財(cái)務(wù)部門(mén)的事，教學(xué)、科研、管理等部門(mén)只是被動(dòng)地接受財(cái)務(wù)部門(mén)下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)。預(yù)算編制和調(diào)整缺乏來(lái)自基層責(zé)任單位的群眾性基礎(chǔ)，缺乏公開(kāi)性和民主性，使高校預(yù)算的合理性和可操作性大打折扣。

（四）預(yù)算編制方法存在弊端

陸媛（上海交通大學(xué)）曾經(jīng)對(duì)我國(guó)43所“211工程”重點(diǎn)建設(shè)學(xué)校的預(yù)算編制方法進(jìn)行了一次調(diào)查問(wèn)卷。結(jié)果顯示，90%的樣本高校在選用預(yù)算編制方法時(shí)還沿用傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方法。這種方法又稱(chēng)增量預(yù)算法，增量預(yù)算法通常是以上年度收支為基礎(chǔ)，考慮當(dāng)年收支增減因素，來(lái)確定預(yù)算年度的收支計(jì)劃，這種方法簡(jiǎn)便、容易操作。但也有一個(gè)很明顯的缺陷，即這種預(yù)算編制方法往往過(guò)于依賴(lài)上年收支基數(shù)，很少考慮原有基數(shù)的合理性，致使原來(lái)不合理的一些支出得以繼續(xù)存在，不符合效率與公平原則，容易造成教育資源的浪費(fèi)。

（五）預(yù)算執(zhí)行剛性不強(qiáng)，管理乏力

《高校財(cái)務(wù)管理制度》規(guī)定：財(cái)務(wù)預(yù)算一經(jīng)確定，必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意調(diào)整或變更。但是，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)高校預(yù)算管理一直存著“軟化”或“弱化”的現(xiàn)象，隨意調(diào)整預(yù)算的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性和有效性。特別是很多資金沒(méi)有落實(shí)到指定的部門(mén)和項(xiàng)目上，屢屢出現(xiàn)專(zhuān)項(xiàng)資金被截留、擠占和挪用的情況，使學(xué)校教育資金使用效率低下，加重了資金供給的矛盾。

（六）預(yù)算執(zhí)行結(jié)果缺乏有效的分析和考評(píng)

對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行有效的分析和考評(píng)是強(qiáng)化預(yù)算管理，科學(xué)分配教育資金的重要手段。目前，國(guó)內(nèi)高校普遍不重視預(yù)算的事后管理，預(yù)算管理僅停留在預(yù)算編制和執(zhí)行的水平上，預(yù)算資金的使用，沒(méi)有與工作績(jī)效掛鉤，造成各部門(mén)爭(zhēng)相索要教育資金，卻對(duì)資金使用效益無(wú)人關(guān)注，無(wú)人考核的尷尬局面。

二、加強(qiáng)高校預(yù)算管理的具體措施

（一）更新預(yù)算管理觀(guān)念，重視預(yù)算管理

現(xiàn)階段，更新預(yù)算管理觀(guān)念是加強(qiáng)高校預(yù)算管理的關(guān)鍵。首先，高校財(cái)務(wù)部門(mén)要改變預(yù)算管理僅僅注重資金分配的錯(cuò)誤觀(guān)念，不斷強(qiáng)化對(duì)預(yù)算的全過(guò)程管理，突出預(yù)算編制的重要性，實(shí)現(xiàn)預(yù)算向微觀(guān)管理層次的延伸。其次，高校預(yù)算管理人員應(yīng)當(dāng)樹(shù)立“民主參與”的意識(shí)。預(yù)算管理工作不僅是財(cái)務(wù)部門(mén)的職能，各部門(mén)之間也要相互配合，廣泛參與，共同做好預(yù)算管理工作。再次，高校領(lǐng)導(dǎo)要真正摒棄“重核算”、“輕預(yù)算”的錯(cuò)誤觀(guān)念，大力支持和重視預(yù)算管理。沒(méi)有校領(lǐng)導(dǎo)的支持，預(yù)算管理將是空中樓閣，無(wú)法實(shí)施。最后，財(cái)務(wù)部門(mén)要樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，及時(shí)為相關(guān)部門(mén)提供預(yù)算分析數(shù)據(jù)，使相關(guān)部門(mén)及時(shí)掌握預(yù)算資金的使用進(jìn)度、狀態(tài)和方向，促進(jìn)年度預(yù)算的順利實(shí)施。

（二）建立內(nèi)部控制系統(tǒng)，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督

有效的內(nèi)部控制系統(tǒng)對(duì)于遏制腐敗、提升財(cái)務(wù)管理水平、防止亂收亂支具有十分重要的作用。加強(qiáng)預(yù)算管理，必須通過(guò)嚴(yán)格的規(guī)章制度和經(jīng)濟(jì)責(zé)任體系來(lái)完成。因此，高校一要建立健全各級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制和內(nèi)控制度，明確責(zé)任，層層防范，層層落實(shí)。二要建立預(yù)算管理過(guò)程的事前、事中、事后監(jiān)督體系，從學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)到校內(nèi)各單位負(fù)責(zé)人及全體教職員工都應(yīng)該強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)，嚴(yán)格履行各自職責(zé)。三要建立經(jīng)常性檢查和定期評(píng)估制度，經(jīng)常對(duì)經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行檢查和評(píng)估，找出實(shí)際工作效果與既定目標(biāo)之間的差距，促進(jìn)各單位注重預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用的有效性和合理性，提高資金的使用效益。

（三）加強(qiáng)全員預(yù)算管理意識(shí)

高校年度預(yù)算的編制與落實(shí)，是關(guān)系整個(gè)學(xué)校工作的大事。財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宣傳，充分調(diào)動(dòng)資金使用部門(mén)參與預(yù)算編制的積極性，使學(xué)校年度財(cái)務(wù)預(yù)算能夠客觀(guān)地反映學(xué)校財(cái)務(wù)收支全貌，客觀(guān)地反映學(xué)校科研、教學(xué)及其他活動(dòng)的實(shí)際情況。只有這樣，財(cái)務(wù)部門(mén)所制定的財(cái)務(wù)預(yù)算才有可靠的群眾基礎(chǔ)，才能真正體現(xiàn)出預(yù)算編制的公開(kāi)、公正和公平，才能真正有效地貫徹落實(shí)下去。

（四）采用科學(xué)的預(yù)算編制方法

科學(xué)的預(yù)算編制方法是做好預(yù)算管理工作的基礎(chǔ)。高校預(yù)算編制方法的選擇要根據(jù)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、核算管理以及預(yù)算編制原則的需要，綜合采用綜合預(yù)算、零基預(yù)算、績(jī)效評(píng)價(jià)和定員定額標(biāo)準(zhǔn)等方法，不能拘泥和固化于一種預(yù)算編制方法。例如，將基本建設(shè)和科研事業(yè)費(fèi)收支預(yù)算納入預(yù)算編制范圍時(shí)采用綜合預(yù)算法；以“零”為基數(shù)，重新考察和確定每一項(xiàng)事業(yè)計(jì)劃時(shí)，采用零基預(yù)算法；對(duì)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行追蹤問(wèn)效時(shí)，采用績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)法；使用預(yù)定的分配標(biāo)準(zhǔn)和編制數(shù)，確定預(yù)算分配數(shù)額時(shí)，采用定員定額法。因此，只有綜合選擇預(yù)算編制方法，才能更好地促進(jìn)預(yù)算編制的合理性和有效性，促進(jìn)預(yù)算分配的科學(xué)化和精細(xì)化。

（五）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力度，強(qiáng)化預(yù)算約束力

加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵在于強(qiáng)化預(yù)算約束力，預(yù)算約束力是靠有效的內(nèi)部責(zé)任制度和完善的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)。高校應(yīng)成立學(xué)校預(yù)算管理委員會(huì)作為預(yù)算管理的決策機(jī)構(gòu)。預(yù)算管理委員會(huì)由校領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)、人事、審計(jì)、教務(wù)、設(shè)備、科研、學(xué)生管理等部門(mén)負(fù)責(zé)人組成，主要負(fù)責(zé)審議和決策全校預(yù)算，監(jiān)督預(yù)算實(shí)施，協(xié)調(diào)預(yù)算編制及執(zhí)行過(guò)程中所出現(xiàn)的問(wèn)題。財(cái)務(wù)預(yù)算一經(jīng)確定，必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意變更或調(diào)整。確需調(diào)整的，要由預(yù)算管理委員會(huì)確定，預(yù)算管理委員會(huì)主席審批。

（六）推行績(jī)效預(yù)算管理模式

高校與企業(yè)不同，不僅要追求經(jīng)濟(jì)效益，還要追求社會(huì)效益。推行績(jī)效預(yù)算管理模式就是要提高教育資金使用效益，實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益?？?jī)效預(yù)算管理模式是指通過(guò)強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制和建立激勵(lì)機(jī)制，將校內(nèi)各部門(mén)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算與工作任務(wù)掛鉤，經(jīng)費(fèi)預(yù)算的執(zhí)行隨工作績(jī)效浮動(dòng)的一種預(yù)算管理模式?？?jī)效預(yù)算的具體管理程序與方法如下：一是由財(cái)務(wù)部門(mén)根據(jù)預(yù)算管理委員會(huì)審定的規(guī)劃目標(biāo)，確定學(xué)校當(dāng)年預(yù)算的總體目標(biāo)。二是細(xì)化和分解總體目標(biāo)，形成資金使用部門(mén)的具體目標(biāo)，以此指導(dǎo)各部門(mén)有計(jì)劃的進(jìn)行預(yù)算編制。三是建立完善的績(jī)效指標(biāo)考評(píng)體系，制定切實(shí)有效的績(jī)效目標(biāo)。四是資金使用部門(mén)要以書(shū)面報(bào)告的形式匯報(bào)預(yù)算資金的具體使用情況，財(cái)務(wù)、審計(jì)等部門(mén)要切實(shí)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度和結(jié)果，了解預(yù)算資金是否偏離了目標(biāo)，監(jiān)督數(shù)據(jù)是否真實(shí)完整，是否符合國(guó)家有關(guān)政策法規(guī)和學(xué)校規(guī)章制度，以便及時(shí)地分析績(jī)效情況，確定和分析預(yù)算差異，找出差異形成的原因。五是要定期、不定期地用審計(jì)報(bào)告或會(huì)計(jì)報(bào)告的形式將預(yù)算執(zhí)行結(jié)構(gòu)、進(jìn)度、效果等內(nèi)容反饋給資金使用部門(mén)，并提出改進(jìn)措施，指導(dǎo)預(yù)算部門(mén)合理地使用預(yù)算資金。六是要建立激勵(lì)與約束制度，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況良好的部門(mén)給予物質(zhì)和精神上的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)執(zhí)行情況差的部門(mén)給予懲罰。這樣既可以維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性和有效性，又可以調(diào)動(dòng)資金使用部門(mén)的積極性。Z

（注：本文系遼寧省高等教育學(xué)會(huì)“十二五”高等教育科研課題；項(xiàng)目編號(hào)：GHYB110116）

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