劉合波

(曲阜師范大學歷史文化學院，山東曲阜 273165)

在阿以爭端中充當第三方調停者的角色，是自杜魯門政府以來美國在中東推行平衡外交的政策取向，其目的即為在支持以色列的同時，獲取阿拉伯國家的好感，從而削弱蘇聯(lián)在中東的勢力和政治影響。因此，從這個角度來說，美國成為了推動中東和平進程的和平掮客。約翰遜入主白宮后，也基本繼承了美國在戰(zhàn)后所采取的中東政策理念。1967年六日戰(zhàn)爭①1967年6月5日阿以間爆發(fā)的這場持續(xù)6天的戰(zhàn)爭, 常被稱為“第三次中東戰(zhàn)爭”(The Third Middle East war)、“六月戰(zhàn)爭”(June War)、“六日戰(zhàn)爭”(Six-Day War)或“六天戰(zhàn)爭”(Six-day war), 本文統(tǒng)一稱為“六日戰(zhàn)爭”. 參見:Six-Day War[EB/OL]. [2012-11-1]. http://global.britannica.com/EBchecked/topic/850855/Six-Day-War.后，約翰遜提出了解決阿以沖突的五原則，表明約翰遜政府試圖在解決阿以問題的過程中繼續(xù)延續(xù)戰(zhàn)后歷屆政府所擔當的和平掮客角色。經過與蘇聯(lián)合作的初步嘗試后，約翰遜政府進一步將其平衡政策推向聯(lián)合國。安理會242號決議通過后，美國所采取的拉攏約旦、與埃及②1958年2月1日, 埃及、敘利亞和也門三國聯(lián)合成為阿拉伯聯(lián)合共和國(United Arab Repulblic, 縮寫為UAR),即阿聯(lián), 此后埃及在國際社會中也常被稱為阿聯(lián). 1961年9月28日, 敘利亞宣布退出共和國, 埃及和也門共和國也陸續(xù)退出, 這標志著阿聯(lián)的終結. 但埃及一直使用“阿聯(lián)”作為國名, 直到 1972年改稱埃及. 本文對此不再加以區(qū)分, 一律稱之為埃及.建立聯(lián)系、約束以色列等舉措，也反映了約翰遜政府實施平衡政策的意圖。但約翰遜政府的這一政策受到深陷越南戰(zhàn)爭、蘇聯(lián)對阿拉伯國家的支持等因素制約，這些因素使該政策難以為繼。1968年年底美以鬼怪式飛機出售協(xié)議的簽訂，標志著約翰遜政府的平衡政策的失敗。

目前學界主要集中于約翰遜政府在六日戰(zhàn)爭前及戰(zhàn)爭期間對中東政策的研究，而對約翰遜政府在六日戰(zhàn)爭后的政策取向鮮有關注。事實上，約翰遜政府的這一政策盡管最后以失敗告終，但其政策理念卻被尼克松政府初期的國務卿羅杰斯所繼承，并在這一時期主導了美國的中東政策，這對于美國外交政策的延續(xù)與演變起到了承上啟下的作用。本文將根據美國國務院公布的相關檔案文獻，對這一時段的美國中東政策進行闡述。

一、聯(lián)合國第242號決議的出臺

早在六日戰(zhàn)爭結束后不久，阿爾及利亞從阿拉伯國家的立場出發(fā)，向聯(lián)合國緊急會議提出了旨在譴責以色列、美國和英國及要求以色列無條件撤出所占領土的決議草案。隨后，由印度、巴基斯坦等 16個國家聯(lián)合發(fā)起的《南斯拉夫決議草案》被提交給聯(lián)合國緊急會議，要求以色列從所占領土中撤退。6月30日，拉丁美洲的巴西、智利、阿根廷等14國發(fā)起了《拉美國家草案》，其中也要求以色列從所占領土中撤出，并要求中東各國和睦相處，結束戰(zhàn)爭狀態(tài)等，這份草案得到美國的支持。但這些草案相繼分別因反對票占多數、未達到緊急會議所要求的2/3多數及以色列的反對等原因而被否決[1]。

拉美國家的方案被否決后，美方的態(tài)度逐漸發(fā)生了變化。到9月，美國不再堅持認為以色列應從六日戰(zhàn)爭期間所占的領土中撤出[2]。10月末，聯(lián)合國再次就阿以解決方案問題進行辯論，美國開始支持“以色列從所占領土中撤出”的模糊性表述[3]。事實上，在此之前英美就已經對以色列的撤退問題進行了磋商。10月6日，美國駐聯(lián)合國常駐代表阿瑟·哥德保（Arthur J Goldberg）與英國駐聯(lián)合國常駐代表洛德·卡拉登(Lord Caradon)就中東問題中關于以色列的撤退問題初步達成一致意見，此即哥德保 – 卡拉登會談（Goldberg-Caradon talks），但在美國對以色列撤退方面的措辭問題上，卡拉登做了保留：他認為以色列“從埃及、敘利亞和約旦被占領土中撤退”的措辭，并不意味著其中包括耶路撒冷和加沙地帶，因此他傾向于以色列“從所有被占領土中撤退”的表述。但美國認為：盡管卡拉登對此持有保留意見，但英國會從總體上同意美國的草案。從后來英國所制定的決議草案來看，英國實際上在這一問題上采納了美國的措辭方式。

與此同時，美國也與蘇聯(lián)協(xié)調立場，希望能將美蘇在7月份達成的決議草案作為安理會討論的基礎。除此之外，美國也試圖將以色列和阿拉伯國家考慮在內，以研究阿以雙方對決議草案的接受性[4]878-879。但阿拉伯國家對美國并不信任，即使是阿拉伯國家中像沙特阿拉伯和約旦等親美的溫和派，也對美國的行為深為失望，因為在他們看來，美國一直是在采取支持以色列的立場，而沒有像在 1956年第二次中東戰(zhàn)爭時那樣迫使以色列撤退。此外，美國等國所提出的方案大都認為阿拉伯國家應承認以色列的存在，但實際上這是 1967年六日戰(zhàn)爭之前阿拉伯國家對以色列的政策取向，而在此之后的阿以爭端則不再圍繞以色列的存在問題，而是以色列的邊界問題[5]。正如埃及外交部長里亞德（Riad）所認為的那樣，邊界問題是阿以爭端的關鍵問題，阿拉伯國家所爭論的并不是以色列的存在問題，而是以色列的邊界問題，那種認為阿拉伯國家所討論的是摧毀以色列的認識是錯誤的[4]887-889。因此，盡管各國都提出了自己的方案，但在最根本的問題上，即在以色列的領土問題上，各國并沒有提出一個可行的方案。而美國在以色列的反對下采取的模糊手法，盡管是為了使阿以雙方都能接受，卻更進一步增加了雙方的分歧點。伴隨以色列對美國立場的反對，以及蘇聯(lián)希望對美蘇7月方案進行重新注解，美國認為美蘇7月草案過多地傾向于以色列軍隊的撤退，這有利于阿拉伯而不利于以色列，因此美國重新提出了自己的方案[4]900。

11月7日，美國向安理會提出了以約翰遜五原則為基礎的決議草案，包括從被占領土中撤退、結束敵對狀態(tài)、相互承認和尊重彼此的主權存在、領土完整、政治獨立、禁止使用武力或以武力相威脅及自由通航等方面的的內容，并要求聯(lián)合國秘書長委派一名特別代表，協(xié)助各方制定一份與該決議一致的解決方案。盡管這份草案得到英國、加拿大等國的支持，但卻并沒有被安理會所采納[6]11。同日，印度也向安理會提交了一份決議草案，得到蘇聯(lián)、法國等國及阿拉伯國家的支持，但與美國方案一樣，印度方案也沒有為安理會所接受[4]1008。11日，鑒于美國和印度的方案均未被安理會所采納，英方將一份未曾與以色列交換意見、也未向阿拉伯國家透露的決議草案交予美國進行商討，事實上這份草案即為22日的安理會242號決議，只是兩者之間僅在措辭上有些微不同[4]1018。20日，出于英國方案與約翰遜于6月19日提出的五原則的一致及自己方案的被拒，美國轉而支持英國提出的決議草案。

22日，安理會一致通過了英國的決議草案，是為聯(lián)合國安理會第242號決議。其主要內容為：1、強調通過戰(zhàn)爭獲得領土的不可接受性；致力于該地區(qū)公正與持久的和平，以使該地區(qū)各國能安然生存。2、以色列軍隊要從六日戰(zhàn)爭中所占領土中撤退；結束中東的敵對狀態(tài)，尊重并承認中東各國的主權、領土完整與政治獨立；在安全及所承認的邊界內享有免受武力威脅的權利。3、確保國際航道的自由通航；公正解決難民問題；通過建立非軍事區(qū)等措施，保證領土的不可侵犯及該地區(qū)每一個國家的政治獨立。4、聯(lián)合國秘書長應委派一名特別代表與相關各國保持聯(lián)系，以保證本決議的實施[6]17-18。

聯(lián)合國第242號決議的內容，除了明確規(guī)定以色列要從所占領土中撤離外，其他內容與美國方案基本一致。這表明安理會最后通過的、以英國草案為藍本的決議，與美國的意圖是一致的，即在使阿拉伯國家承認以色列的同時，又要使以色列從被占領土中撤軍，這也體現(xiàn)了約翰遜提出的實現(xiàn)中東和平的基本原則。正如美國駐聯(lián)合國常駐代表哥德保（Goldberg）在安理會上所言，美國支持英國方案，是因為英國方案與美國總統(tǒng)約翰遜在6月19日所闡發(fā)的和平原則完全一致[6]15。因此，盡管美國意識到242號決議在措辭上的模糊性，但該決議無論對阿以雙方，還是對其他各方來說，“是一個整體平衡的決議，任何的增刪都將有損于其平衡”[7]。因此美國支持該決議的目的，就在于希望阿以雙方都能接受，以實現(xiàn)中東和平。對于安理會242號決議，巴勒斯坦解放組織和敘利亞表示反對；埃及和約旦則接受了決議；以色列則直到1968年5月1日才最終接受[8]9。

阿拉伯內部的分歧、阿以之間對決議內容理解上的差異，為日后雅林使命①1967年11月26日, 瑞典駐蘇聯(lián)大使雅林接受了聯(lián)合國秘書長吳丹的任命，開始作為聯(lián)合國秘書長的特別代表走馬上任. 從1967年12月到1969年4月初, 雅林與埃及、約旦、黎巴嫩等阿拉伯國家和以色列進行了廣泛接觸, 試圖從中找到解決問題的途徑, 但阿以之間的嚴重分歧始終沒有解決, 雅林的使命最終也以失敗告終. 參見:United Nations, Security Council. Document S/10070 [R]. 1971: 2, 12.陷于困境埋下了伏筆。該決議更為深遠的影響則在于：這份蘊含阿以分歧因子的決議在很大程度上僅是權宜之計，因為在阿以存在重大分歧的情況下，決議根本無法有效實施；而在推動阿以和平的進程中，美國一直將這份飽受爭議的決議作為解決阿以沖突的基礎，這也注定了日后美國提出的一系列方案的失敗結局。在安理會通過第242號決議之后，約翰遜政府進一步采取措施，試圖繼續(xù)維持該政府所標榜的對等平衡外交。1967年12月29日，美國國家安全特別助理羅斯托（Rostow）在向約翰遜提交的備忘錄中，闡明了美國在中東應當采取的政策。該備忘錄認為：美國正在快速失去中東，美蘇在中東的對抗，不僅是在于蘇聯(lián)對阿拉伯國家的武裝，還在于蘇聯(lián)直接卷入該地區(qū)；但美國若要為平衡阿拉伯國家從蘇聯(lián)獲得武器而直接向以色列輸送武器將是不明智的，美國應在不斷重申以色列安全對美國的重要性的同時，促使以色列在解決阿以沖突中讓步、鼓勵以色列與阿拉伯國家談判而不是通過戰(zhàn)爭來解決問題。此外，要爭取阿拉伯國家中的溫和派，并避免給以色列以明顯的軍事支持。因此，美國要保證對阿，以雙方的對等平衡政策，就需要限制向以色列輸送武器、與埃及建立聯(lián)系、通過對約旦的援助與支持而重獲約旦的好感。而美國之所以要采取如此舉措，是要遏制蘇聯(lián)勢力在中東的擴張[9]52-54。在約翰遜政府最后一年多的時間里，美國在中東主要圍繞著與埃及外交關系的恢復、對約旦的援助、耶路撒冷問題及對以色列的軍事援助等問題進行外交決策，以此推進約翰遜政府的平衡外交政策。

二、美國對阿拉伯國家的態(tài)度

約旦一直是親美的中東國家之一，但由于約翰遜政府對以色列的支持，尤其是阿拉伯國家在六日戰(zhàn)爭中遭到的重創(chuàng)，使美約關系走向冷淡。而在阿拉伯世界中具有舉足輕重作用的埃及，盡管納賽爾親蘇并由于六日戰(zhàn)爭而與美國斷交，但納賽爾并沒有因此而放棄與美國的聯(lián)系；約翰遜政府也并沒有放棄對納賽爾的爭取。因此，美國試圖通過對這兩個阿拉伯國家的爭取構筑對中東的平衡政策。

（一）美國對約旦的爭取

1967年底，美國駐約旦大使西姆斯（Symmes）接連就約旦可能出現(xiàn)的情況發(fā)出警告：以色列對約旦空襲所帶來的國內壓力、美國對約旦的武器禁運、此前美國對約旦武器要求的不置可否，可能會使約旦國王侯賽因對美國的幫助產生懷疑而轉向蘇聯(lián)，這將使美國面臨失去約旦的危險。因此，美國應擔負起重新武裝約旦的責任[9]1-2,19。在國務院近東與南亞事務司負責黎巴嫩、約旦、敘利亞和伊拉克事務的首席專家（Country Director for Lebanon, Jordan, Syria Arab Republic, and Iraq）霍頓（Houghton）認為：盡管向約旦輸送武器會遭到以色列和美國國會的反對，但約旦在實現(xiàn)中東和平方面意義重大，這對于美國在中東的利益以及美國在整個中東的地位是很重要的；同時約旦要求的武器數量較小，不足以打破中東地區(qū)的軍事平衡，因此美國應考慮約旦的武器要求[9]9-12。12月11日，副國務卿（Acting Secretary of State）卡岑巴赫（Katzenbach）在向約翰遜提交的備忘錄中稱：侯賽因支持西方通過政治途徑解決爭端、與西方為盟及抵制蘇聯(lián)的武器供應的立場，威脅到他在阿拉伯世界中的地位，因此侯賽因迫切要求美國供應武器的目的，一方面是為了證明美國對他的支持，另一方面則是為了補充其軍隊在六日戰(zhàn)爭中遭受的損失；如果這種武器供應不至于對以色列的安全造成威脅，那么這是符合美國和以色列的利益的[9]29-30?？偨y(tǒng)特別助理羅斯托（Rostow）認為：如果美國同意向約旦供應武器，這將使美國面臨如何處理以色列的武器要求問題[9]37。但隨著蘇聯(lián)在也門及約旦的出現(xiàn)，以色列擔心自己會被蘇聯(lián)的存在所包圍，而從事實上接受了美國對約旦的軍援[9]45。1968年1月，以色列總理艾?？茽栐L美期間曾表示：以色列希望中東地區(qū)的所有國家都能與美國而不是與蘇聯(lián)保持密切的關系；如果美國出于避免約旦從蘇聯(lián)或埃及獲得武器方面的考慮而不得不進行援助，以色列希望美國向約旦提供盡可能少的武器[9]96。這為美國向約旦輸送武器消除了來自以色列方面的阻力。

1968年2月，約旦軍總參謀長卡瑪什（Kammash）出訪美國，與美國協(xié)商武器供應問題。美國國防部長麥卡納馬拉（McNamara）提出了美國向約旦提供武器裝備的一攬子計劃，但其中顯然沒有卡瑪什所期望的、包括坦克等武器在內的軍備，這使卡瑪什感到失望。在卡瑪什尚在美國期間，約翰遜向侯賽因國王發(fā)出了修好信號。約翰遜在致侯賽因的信中稱：美約兩國長期以來有著誠摯、密切、互利的關系，繼續(xù)保持這種關系和支持侯賽因政權，是美國的政策，也符合美國的利益；盡管六日戰(zhàn)爭對于美約關系產生了一些問題，但這卻從來沒有改變美國對約旦的既定政策。約翰遜同時還表達了美國通過外交和政治途徑解決阿以沖突的決心[9]153-156。然而，侯賽因除了對約翰遜的來信表示感謝，及表示將按同樣的原則處理兩國關系外，他對美國擬定的協(xié)議中所包含的武器交付日期、付款條款、武器的數量和飛機的種類等方面，都表示不滿，因為美國擬定的協(xié)議內容都不能滿足約旦軍事和政治的需要；而如果美國不能進一步滿足他的要求，他將不得不考慮其他的武器來源[9]167-169。顯然，這是侯賽因通過暗示他將向蘇聯(lián)求助而對美國施壓。

2月20日，美國對向約旦提供軍售的協(xié)議進行了修改，補充了前一協(xié)議中所沒有的坦克等武器，并承諾將在1970年全部交付約旦。3月12日，侯賽因同意就美國對約旦的軍售問題簽署協(xié)議[9]183,220。4月，美國開始向約旦提供武器，國務院和國防部也在商討向約旦進一步提供防空炮等武器裝備問題[9]284。這標志著美國對約旦所作承諾的兌現(xiàn)。伴隨埃以關系的進一步復雜化，以色列總理艾?？茽枺‥shkol）認為重新武裝后的約旦會減弱其和平解決阿以爭端的興趣，但美國對此并不認同[9]452。而在領土問題上，美方認為不能被動地接受以色列對耶路撒冷舊城的單邊控制，因為這將有損約旦的利益；美國應向以色列政府施加壓力，以防止其政策或行動僵化耶路撒冷的形勢；同時美國表示準備支持將西岸歸還約旦[9]138-139,619。美國的這些措施，都促使約旦重新回歸到兩國友好關系的軌道。

通過雙方接觸、總統(tǒng)致函、實施軍售、承諾支持領土歸還等措施，美國最終實現(xiàn)了美約關系的正?；?。這些措施既顯示了美國對友國的支持，也防止了約旦倒向蘇聯(lián)，同時遏制了蘇聯(lián)對約旦的滲透及其在中東勢力的擴張。而美約關系重續(xù)前緣，滿足了侯賽因的政治與軍事需求，維護了他在阿拉伯國家中的地位；其影響則在于為1970年約旦危機中侯賽因政權的存續(xù)提供了保障。

（二）美國與埃及之間的聯(lián)系

六日戰(zhàn)爭后，埃及與美國斷交，但這并沒有阻斷雙方的聯(lián)系。1967年12月9日，納賽爾致信約翰遜，向約翰遜總統(tǒng)表達了他的問候，并通過非官方特使詹姆斯·伯索爾(James Birdsall)①詹姆斯·伯索爾, 在紐約從律師業(yè), 由于他在阿拉伯國家的業(yè)務關系而與埃及建立了聯(lián)系. 1966年10月, 納賽爾邀請伯索爾到埃及, 與他討論了希望能與美國改善關系等問題. 1967年12月, 索伯爾應納賽爾的邀請再次訪問埃及. 在美埃斷交的情況下, 索伯爾事實上已成為納賽爾向美國轉達信息的非官方特使. 參見: 文獻[9]: 26.轉達了埃及愿意與美國恢復關系、希望美國能促進阿以問題的解決等方面的意愿。18日，伯索爾向約翰遜轉達了納賽爾的意愿[9]41。1968年1月3日，約翰遜在對納賽爾的答復中稱：1、美埃兩國的外交關系需要在友好、信任的情況下恢復；要改善兩國的關系，就要消除美埃兩國因六日戰(zhàn)爭而產生的誤會；那種認為美國參與了針對埃及人民的戰(zhàn)爭的看法，顯然是與恢復兩國關系所要求的友好條件不相符的，應當消除各國國內對對方的敵意。2、對納賽爾準備接受與以色列的非戰(zhàn)狀態(tài)表示贊賞，美國將在聯(lián)合國242號決議的框架下推動阿以沖突的合理解決，約翰遜本人并將運用其個人的影響來促使以色列從所占領土中撤退；持久的和平需要以色列撤退，也需要結束敵對狀態(tài)；為此，所有各方均應與聯(lián)合國秘書長的特別代表雅林全面合作，以期制定出各方均能接受的實施方案。3、對阿以雙方，美國一直在努力采取不偏不倚的政策；美國與阿以雙方都關系良好，美國一直在幫助整個中東地區(qū)的經濟發(fā)展。美埃關系的惡化，主要是由于美埃對對方意圖和動機的誤解所致；只有雙方相互信任，美埃才有可能形成友好而相互滿意的關系[9]59-61。在這份答復中所涉及的兩國關系的恢復方面，美方顯然仍對納賽爾指責美國參與了六日戰(zhàn)爭而耿耿于懷；而對于阿以爭端問題，美國仍堅持阿以雙方應按照安理會242決議共同促進和平的實現(xiàn)，而不僅僅是取決于一方的行動，這是與美國處理阿以爭端問題的基本原則相一致的。

1968年1月6日，在西班牙駐埃及使館設立的美國特別辦事處（Interest Section）②六日戰(zhàn)爭后, 埃及和美國斷交, 美國在西班牙駐埃及大使館內設立了特別辦事處(Interest Section), 作為與埃及當局進行聯(lián)系的渠道; 埃及則在印度駐美國大使館中設立了特別辦事處.的負責人伯格斯（Bergus）向埃及總統(tǒng)納賽爾遞交了美國的回信。對于美國的答復，納賽爾認為：1、美埃之間并沒有直接的沖突，而是由于許多間接的問題困擾著美埃關系；對于美埃之間外交關系的恢復問題，盡管雙方都有恢復的意圖、這也有利于雙方，但這還需要時間及雙方的努力。2、對于埃及對美國參與六日戰(zhàn)爭的指責問題，納賽爾認為這僅在報紙上出現(xiàn)過，但從來沒有官方的聲明，但美國卻是通過向以色列提供大量武器而進行了間接參與。3、對于阿以沖突的解決問題，納賽爾稱如果以色列撤退，埃及將接受與以色列的非敵對狀態(tài)。4、對于美國在解決阿以沖突上的立場，納賽爾表明埃及并不是要求美國對埃及或其他阿拉伯國家作出特別的姿態(tài)，相對于美國在聯(lián)合國絕對支持以色列的立場，他向美國所要求的并不是美國的經濟援助，而是公正。納賽爾也表示：現(xiàn)在就雙方進入一個基于互信基礎上的友好時期是不可能的，雙方外交關系的恢復還需要時間，他對美國的信任還存有保留[9]68-69。

此后，美埃雙方主要就埃及對美國的指責問題、雙方外交關系的恢復問題進行了交涉。美國認為埃及要與美國恢復外交關系，首先應澄清埃及對美國曾直接卷入六日戰(zhàn)爭的指責，因為這對美國造成了傷害[9]128。1968年3月，納賽爾撤回了其對美國的指責，但這并沒有實現(xiàn)與美國外交關系的恢復。事實證明，這僅是埃及在通向美?；謴屯饨魂P系的障礙之一，因為正像納賽爾不能完全信任美國一樣，美國也對納賽爾充滿了不信任。因此，美埃雖然都意識到兩國外交關系的恢復是美國與其他阿拉伯國家恢復外交關系的第一步[9]119,[10]，但由于雙方在阿以爭端問題上的沖突性立場及彼此間尚缺乏相互信任，這使得兩國復交的嘗試終歸擱淺。然而，從六日戰(zhàn)爭之后美埃雙方接觸的積極方面的意義來看，美埃此后保持的持續(xù)接觸，成為納賽爾逝世后薩達特的安全顧問哈菲茲·伊斯梅爾和基辛格秘密外交通道的先聲，并為美國通過外交途徑解決阿以爭端及日后基辛格的穿梭外交打下了基礎，從而最終在1973年第四次中東戰(zhàn)爭之后，兩國恢復外交關系。

從總體上來說，美國對約旦和埃及所采取的政策，顯然是對阿拉伯國家進行安撫與爭取。美國試圖通過這些措施恢復其與中東的傳統(tǒng)友好國家約旦的間的裂痕，緩和美埃間的緊張關系，以此來推動其中東和平方案的實施，提升美國在中東的影響力，進而達到削弱蘇聯(lián)在中東勢力的目的。然而，僅僅對阿拉伯國家采取積極的立場是不夠的，美國對以色列的政策也同樣影響著阿拉伯國家對美國的立場，這是影響約翰遜政府平衡政策成敗的關鍵因素之一。

三、約翰遜政府對以色列的政策與其平衡政策的終結

約翰遜政府在六日戰(zhàn)爭之后，對以色列的援助采取了一種較為克制的態(tài)度，這其中的主要原因之一，就在于美國認識到如果要推動阿以問題的解決、使阿拉伯方面接受自己的方案，就必須在對阿以雙方的立場上保持平衡。因此，盡管支持以色列是美國的既定政策，但這并不意味著美國對以色列的一味遷就和無限制的軍事援助。在安理會第242號決議通過之后，以色列對美國的主要政策，就是要美國不斷向其提供軍事援助。因此，在約翰遜最后一年多的任期中，美國對以色列的政策，主要就是圍繞對以色列的軍事援助問題，尤其是以色列所要求的F-4鬼怪式戰(zhàn)斗機展開的。

1967年12月12日，以色列外交部長埃班（Eban）向美國駐以色列特拉維夫大使館提交了一份備忘錄，稱自6月份以來蘇聯(lián)已彌補了阿拉伯國家80%的損失；如此一來，埃及將在未來5個月內達到其戰(zhàn)前的軍事水平。如果美國不對蘇聯(lián)的行動作出積極的反應，這將鼓勵蘇聯(lián)進一步向中東滲透。因此，在這種情況下，以色列有必要要求美國提供27架A-4空中之鷹式攻擊機和50架F-4鬼怪式戰(zhàn)斗機。次日，美國駐以色列大使哈曼（Harman）要求副國務卿卡岑巴赫重視埃班關于蘇聯(lián)對中東的涉入及其影響的分析，并強調了向以色列提供武器應對蘇聯(lián)武器流入中東所產生的威脅的必要性。但國務卿臘斯克和國防部長麥卡納馬拉認為：從原則上來說，可以另外提供給以色列27架空中之鷹飛機，但他們認為沒有必要在1968年底之前決定是否要出售給以色列50架F-4鬼怪式戰(zhàn)斗機，因為當前的軍事平衡就像六日戰(zhàn)爭前一樣有利于以色列[9]33-37。

1968年1月7日，以色列總理艾希科爾對美國進行訪問。艾希科爾此行的主要目的，是要美國同意向以色列出售更多的飛機，尤其是F-4鬼怪式戰(zhàn)斗機。在當日與約翰遜的會談中，艾?？茽柗治隽酥袞|的軍備競賽問題和蘇聯(lián)在中東的政策及滲透。他認為：由于埃及已從蘇聯(lián)引入了地對地火箭、埃及當前的飛機已優(yōu)于戰(zhàn)前、蘇聯(lián)軍事人員在埃及的存在，這要求美國應盡快向以色列提供50架F-4鬼怪式飛機及更多的空中之鷹攻擊機。但約翰遜認為：他對艾?？茽柎诵羞^于關心對鬼怪式飛機的要求而感到遺憾；鬼怪式飛機解決不了安全問題，重要的是250萬猶太人在阿拉伯包圍下的生存問題；盡管美國已同意向以色列出售 48架空中之鷹攻擊機，但飛機并不能解決阿以之間的和平問題；美國會審視以色列的軍事形勢，美國的行動已經表明美國不會對以色列的遭遇坐視不理[9]80-84。以方則認為：阿拉伯國家的飛機數量及性能都超過戰(zhàn)前，且反應時間也大大縮短；更為重要的是以色列沒有二次打擊的能力，因此以色列需要美國提供飛機。但約翰遜對此次會談僅涉及飛機問題再次感到遺憾。他認為阿以之間要實現(xiàn)和平不是由飛機的多寡來決定，而是通過積極的行動來實現(xiàn)的[9]88-93。在當日舉行的第三次會議中，約翰遜認為美以可以達成的目標有三：促進中東的安定與和平；盡可能地阻止中東軍備競賽及競賽升級；如果需要，美國將向以色列空軍提供軍備，但這取決于以色列是否促進了中東和平，甚至是由蘇聯(lián)和埃及證明以色列在這方面所做的努力[9]96-99。因此，艾?？茽柕拿绹?，并沒有達到其預期目的。

從以上內容可見：艾?？茽柕拇舜卧L問，并沒有就以色列所關心的F-4鬼怪式飛機達成協(xié)議；甚至是提前交付額外的27架A-4空中之鷹攻擊機的要求也未得到滿足。盡管約翰遜在與艾?？茽柕恼勗捴袥]有明確表示要以色列從所占領土中撤出，但約翰遜顯然是要通過飛機供應來換取以色列在促進阿以和平中讓步。約翰遜對納賽爾和艾希科爾的態(tài)度，反映了美國試圖在六日戰(zhàn)爭后對阿以采取不偏不倚的對等平衡政策，通過平衡阿以雙方的要求來實現(xiàn)阿以沖突的和平解決，即中東的和平應取決于阿以雙方彼此的妥協(xié)。

但隨著形勢的不斷變化，約翰遜政府的這一政策逐漸發(fā)生了變化，最終決定向以色列出售鬼怪式戰(zhàn)斗機。由于蘇聯(lián)不斷向阿拉伯國家輸送武器、法國蓬皮杜總統(tǒng)決定對以色列實施武器禁運，這使得阿以之間的飛機數量比提高。按照美國的估計：到1969年年底阿以飛機數量比將達到8∶1（1967年6月雙方的比率是4∶1）[9]352-353。1968年10月8日，美國國會通過對外援助法，其中有關對以色列進行援助的主要內容為：向以色列出售超音速飛機（即F-4鬼怪式戰(zhàn)斗機）——在該法案頒布之后，為防止阿拉伯國家未來對以色列發(fā)動侵略、抵消阿拉伯國家在六日戰(zhàn)爭后獲得的尖端武器，應向以色列出售足夠數量的超音速飛機，總統(tǒng)應盡快采取切實措施與以色列政府就此達成一致。次日，約翰遜簽署了該法案，并讓國務卿臘斯克（Rusk）開始與以色列政府進行談判。埃及和約旦對此深感憂慮，而艾希科爾卻對此大加贊賞[9]548-549。12月24日，在以色列政府作出不使用F-4鬼怪式飛機運載核武器、不第一個在中東地區(qū)引入核武器的承諾后，美國承諾從1969年9月份起向以色列提供F-4鬼怪式飛機①從1968年10月9日始, 美以雙方就開始就F-4鬼怪式飛機的協(xié)議進行談判. 在談判過程中, 美方擔心以色列會使用美國的這些飛機運載核武器, 因此美方提出應在雙方達成諒解的備忘錄中對此加以聲明. 但以色列駐美大使拉賓認為應采取信函的形式加以說明, 最終雙方以互致信函的方式達成一致. 參見: 文獻[9]: 656-657, 716.。至此美以就50架F-4鬼怪式戰(zhàn)斗機的出售問題達成協(xié)議，這標志著自六日戰(zhàn)爭以來，約翰遜政府試圖為推動阿以和平進程而采取的平衡政策的終結。

四、制約約翰遜政府推行平衡政策的因素

自六日戰(zhàn)爭以來，約翰遜政府試圖通過采取對等平衡政策來推動阿以和平進程。但美蘇、阿以分歧使約翰遜政府的這一政策面臨重重考驗。從約翰遜的五原則，到美蘇葛拉斯堡羅會議，都體現(xiàn)了美國的意圖。但約翰遜政府對阿以沖突的政策傾向也在逐漸發(fā)生變化：美國最初是希望通過阿拉伯國家承認以色列而換取以色列從戰(zhàn)爭中所占領土中撤退，但隨著美蘇聯(lián)手推進阿以和談進程的受挫、以色列立場的轉變，美國逐漸改變了這一認識，轉而支持以色列的立場。而無論是美國單獨的方案還是美蘇的聯(lián)合草案，它們還要考慮沖突的當事國——阿以雙方的立場。但蘇聯(lián)的阿拉伯友國與親美的以色列，在涉及本國利益方面都有其堅定的立場，并不為其友國所控制，這從某種程度上增加了美蘇推動阿以和解的難度，美蘇在1967年7月共同擬定的決議草案的流產就證明了這一點。美國對表述模糊的安理會242號決議的支持，雖然表明了美國對以色列企圖保留部分占領領土的意圖的支持，但這也說明美國意識到，如果不采取這一模糊手法，要達成一個阿以雙方同時都接受的方案是不可能的。因此，盡管安理會242決議增添了有關阿以雙方分歧的內容，但卻基本反映了美國采取平衡政策的意圖：既想支持以色列，又希望以色列讓步；既希望阿拉伯國家接受決議，又希望阿拉伯國家承認以色列。

致使約翰遜政府在中東推行平衡政策舉步維艱的因素，除了阿拉伯國家和以色列各自的立場存在嚴重分歧外，美國還要面對蘇聯(lián)的反應及其向阿拉伯國家的武器輸送的現(xiàn)實。約翰遜政府所推行的平衡外交，實際上是在維持中東現(xiàn)狀、或美蘇都對中東的武器供應保持克制的前提下推行的，但在外界因素的動態(tài)變化過程中，約翰遜政府若走出一條對等平衡的道路是非常困難的。鬼怪式飛機協(xié)議的最終達成，表明保證以色列的軍事優(yōu)勢、維護以色列的安全依然是美國的根本考慮；而鬼怪式飛機協(xié)議的達成，也勢必會引起蘇聯(lián)及阿拉伯國家的聯(lián)動反應，從而進一步引發(fā)中東局勢的緊張。此外，越南戰(zhàn)爭也仍然是約翰遜政府要面對的難題之一。這些問題都牽扯了約翰遜的精力，局限了約翰遜政府對中東事務的關注程度。而在約翰遜政府的最后階段，美以鬼怪式飛機協(xié)議的簽署，使已獲得對美好感的約旦、曾與美國關系有所緩解的埃及，加深了對中東局勢的憂慮，這造成了美國作為和平掮客身份的缺失，最終導致其平衡政策與中東和平進程的受挫。因此，從以上內容來說，中東軍備競賽、阿以雙方越來越嚴重的分歧及彼此不妥協(xié)的立場，都使約翰遜的這種平衡外交政策難以為繼。1969年尼克松上任后，新任國務卿羅杰斯（Rogers）領導的國務院，基本上繼承了約翰遜政府在中東的平衡政策理念，尼克松政府時期的平衡政策，又開始了新的演變過程。

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