周葉中 劉文戈

一、導(dǎo) 論

特別行政區(qū)制度是我國憲法規(guī)定的基本政治制度。盡管設(shè)立特別行政區(qū)制度的原初目的是為了解決臺灣問題，但特別行政區(qū)制度卻首先在港澳地區(qū)獲得實踐，并取得巨大成功。特別行政區(qū)制度已成為我國維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，實現(xiàn)香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定的重要保障。

伴隨著特別行政區(qū)制度在香港、澳門的成功實踐，學(xué)者和實務(wù)工作者對特別行政區(qū)制度展開了廣泛而深入的研究，形成了大量研究成果。然而，不少成果卻呈現(xiàn)出將有關(guān)特別行政區(qū)制度的研究論域局限于香港和澳門，將特別行政區(qū)制度等同于特別行政區(qū)內(nèi)部實行的制度，只談《基本法》、不談《憲法》等傾向。這些傾向無疑對特別行政區(qū)制度的理論與實踐造成諸多影響：一方面，它將導(dǎo)致對特別行政區(qū)制度在我國國家管理體制中地位和作用的認(rèn)識產(chǎn)生偏差；另一方面，它將使對特別行政區(qū)制度的創(chuàng)新與發(fā)展研究遇到瓶頸。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)有研究中的這些傾向，源于對特別行政區(qū)制度的認(rèn)識不夠全面，也源于對特別行政區(qū)制度的研究缺乏科學(xué)的分析框架。對特別行政區(qū)制度的研究，應(yīng)當(dāng)回歸特別行政區(qū)制度的淵源，既立足特別行政區(qū)制度在香港、澳門的實踐，又不局限于港澳問題的論域，而以更加宏大的視野看待特別行政區(qū)制度。筆者認(rèn)為，經(jīng)過十多年的運行和發(fā)展，特別行政區(qū)制度已經(jīng)成為由“原則性的特別行政區(qū)制度”和“具體化的特別行政區(qū)制度”這種二元結(jié)構(gòu)所組成的制度體系。因此，以“原則性的特別行政區(qū)制度”和“具體化的特別行政區(qū)制度”為基礎(chǔ)，建構(gòu)特別行政區(qū)制度二元結(jié)構(gòu)的分析框架，將有助于我們更好地認(rèn)識特別行政區(qū)制度在我國國家管理體制中的地位和作用。

二、特別行政區(qū)制度的構(gòu)成與二元化的制度結(jié)構(gòu)

特別行政區(qū)制度必然以某種形式表現(xiàn)于外。而特別行政區(qū)制度的表現(xiàn)形式經(jīng)歷過一個歷史發(fā)展的過程：在早期，有關(guān)特別行政區(qū)制度的某些思想和片段，僅僅存在于領(lǐng)導(dǎo)人的講話和政治文件中①例如黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體提出的“一綱四目”，葉劍英1981年提出的“有關(guān)和平統(tǒng)一臺灣的幾條方針政策”等。；在我國國家管理體制從人治向法治轉(zhuǎn)軌時期，特別行政區(qū)制度首先體現(xiàn)于領(lǐng)導(dǎo)人的講話和政治文件，其后才在《憲法》中得以明確，從而實現(xiàn)了特別行政區(qū)制度的憲法化；隨著《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》、《立法法》等憲法相關(guān)法的制定和完善，特別行政區(qū)制度逐漸法治化，并成為我國特別行政區(qū)制度最基礎(chǔ)、最重要的表現(xiàn)形式；在內(nèi)地與兩個特別行政區(qū)交流的不斷深化過程中，特別行政區(qū)制度的表現(xiàn)形式更加多元，發(fā)展出以特別行政區(qū)與內(nèi)地之間的協(xié)議等為代表的一國內(nèi)地區(qū)間協(xié)議。特別行政區(qū)制度的法律屬性要求我們必須從法律角度認(rèn)識其制度構(gòu)成。我們認(rèn)為，特別行政區(qū)制度由憲法、憲法相關(guān)法、在特別行政區(qū)內(nèi)實施的法律和一國內(nèi)地區(qū)間協(xié)議四個法律淵源構(gòu)成。

憲法是特別行政區(qū)制度的根本規(guī)范。特別行政區(qū)制度由1982年《憲法》正式規(guī)定，后經(jīng)過2004年的憲法修改進(jìn)一步完善?！稇椃ā贰靶蜓浴钡诰抛匀欢伪砻髁藢ε_灣問題的態(tài)度，確認(rèn)了統(tǒng)一祖國的神圣職責(zé)，明確了特別行政區(qū)制度的功能?！稇椃ā返?1條在“總綱”部分規(guī)定了特別行政區(qū)制度的設(shè)立要求，明確了特別行政區(qū)制度的基本定位，為《基本法》提供了立法依據(jù)②《憲法》第31條“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定?！?。《憲法》第59條第1款將特別行政區(qū)與省、自治區(qū)、直轄市并列，明確了特別行政區(qū)的地位③《憲法》第59條第1款“全國人民代表大會由省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和軍隊選出的代表組成。各少數(shù)民族都應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的代表?！?。《憲法》第62條規(guī)定了決定特別行政區(qū)設(shè)立及其制度的主體是全國人民代表大會④《憲法》第62條“全國人民代表大會行使下列職權(quán)：……（十三）決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度；……”。憲法對特別行政區(qū)的這些規(guī)定，從根本法上為特別行政區(qū)制度提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)，也明確了特別行政區(qū)在國家管理體制中的基本權(quán)力架構(gòu)。

憲法相關(guān)法⑤“憲法相關(guān)法”是與憲法相配套、直接保障憲法實施和國家政權(quán)運作等方面的法律規(guī)范，調(diào)整國家政治關(guān)系，主要包括國家機構(gòu)的產(chǎn)生、組織、職權(quán)和基本工作原則方面的法律，民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度方面的法律，維護國家主權(quán)、領(lǐng)土完整、國家安全、國家標(biāo)志象征方面的法律，保障公民基本政治權(quán)利方面的法律。參見國務(wù)院新聞辦公室：《中國特色社會主義法律體系》（白皮書）。是特別行政區(qū)制度的基本框架。構(gòu)成特別行政區(qū)制度的憲法相關(guān)法包括兩種《基本法》和《立法法》。為貫徹落實“一國兩制”方針，實現(xiàn)國家統(tǒng)一，國家制定了《香港特別行政區(qū)基本法》、《澳門特別行政區(qū)基本法》?！痘痉ā穼椃ǖ脑瓌t性規(guī)定予以細(xì)化，規(guī)定了中央和特別行政區(qū)的關(guān)系、香港和澳門特別行政區(qū)居民的基本權(quán)利和義務(wù)、政治體制、社會服務(wù)制度、對外事務(wù)以及《基本法》的解釋和修改等基本框架，從而使特別行政區(qū)制度得以豐富?！读⒎ǚā返?條將憲法對有關(guān)國家機關(guān)職權(quán)的條款進(jìn)一步明確，對關(guān)于特別行政區(qū)制度的立法權(quán)限做出規(guī)定，也構(gòu)成特別行政區(qū)制度的基本框架。

在特別行政區(qū)內(nèi)實施的法律在數(shù)量上構(gòu)成特別行政區(qū)制度的主體。在特別行政區(qū)內(nèi)實施的法律包括國家制定的專門在特別行政區(qū)實施的法律、在特別行政區(qū)實施的全國性法律、被保留的港澳地區(qū)原有法律和特別行政區(qū)自行制定的法律。國家制定的專門在特別行政區(qū)實施的法律，包括《香港特別行政區(qū)駐軍法》和《澳門特別行政區(qū)駐軍法》。根據(jù)《憲法》第31條，特別行政區(qū)內(nèi)的制度和政策以特別行政區(qū)《基本法》為依據(jù)，全國性法律須以《基本法》的附件列表確定適用于特別行政區(qū)。兩部《基本法》，分別以附件形式明確了在特別行政區(qū)實施的全國性法律。被保留的香港、澳門原有法律和特別行政區(qū)自行制定的法律是在特別行政區(qū)內(nèi)部實行的法律中數(shù)量最大的法律，是“具體化的特別行政區(qū)制度”的重要內(nèi)容。兩部《基本法》第8條均規(guī)定，兩地原有法律，“除同本法相抵觸或經(jīng)特別行政區(qū)的立法機關(guān)作出修改者外，予以保留?！比珖舜蟪Ｎ瘯卜謩e就特別行政區(qū)原有法律的保留問題做出了決定。根據(jù)特別行政區(qū)制度的基本原則，特別行政區(qū)享有立法權(quán)，在不違背憲法和基本法的前提下，可以制定各種處理特別行政區(qū)內(nèi)部事務(wù)的法律。

一國內(nèi)地區(qū)間協(xié)議是特別行政區(qū)制度的創(chuàng)新形式。隨著特別行政區(qū)制度實踐的發(fā)展，根據(jù)《基本法》的規(guī)定而簽署的一國內(nèi)地區(qū)間協(xié)議成為特別行政區(qū)制度的創(chuàng)新形式。在經(jīng)濟上，兩個《基本法》均規(guī)定特別行政區(qū)作為“單獨的關(guān)稅地區(qū)”的地位。內(nèi)地與兩個特別行政區(qū)分別簽署了《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》和《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》隨后陸續(xù)簽署了若干補充協(xié)議，為促進(jìn)內(nèi)地與特別行政區(qū)的經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展確立了法律框架。根據(jù)兩個《基本法》關(guān)于內(nèi)地與特別行政區(qū)通過協(xié)商依法進(jìn)行司法方面的聯(lián)系和相互提供協(xié)助的規(guī)定，最高人民法院與兩個特別行政區(qū)協(xié)商簽署了若干“安排”，并制定了司法解釋①包括《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院相互認(rèn)可和執(zhí)行當(dāng)事人協(xié)議管轄的民商事案件判決的安排》、《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與澳門特別行政區(qū)相互認(rèn)可和執(zhí)行仲裁裁決的安排》、《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與澳門特別行政區(qū)相互認(rèn)可和執(zhí)行民商事判決的安排》、《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與澳門特別行政區(qū)法院就民商事案件相互委托送達(dá)司法文書和調(diào)取證據(jù)的安排》、《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)相互執(zhí)行仲裁裁決的安排》、《關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院相互委托送達(dá)民商事司法文書的安排》、《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院相互委托送達(dá)民商事司法文書的安排》。，逐步建立起特別行政區(qū)與內(nèi)地的司法協(xié)助機制。國務(wù)院有關(guān)部門與兩個特別行政區(qū)簽署了一些協(xié)議，涉及稅收、無線電監(jiān)管等領(lǐng)域。兩個特別行政區(qū)之間也簽署了若干“安排”，涉及航空運輸服務(wù)、判刑人員移交、監(jiān)獄合作等諸多領(lǐng)域。2010年4月，廣東省和香港特別行政區(qū)在北京簽訂了《粵港合作框架協(xié)議》，這是全國第一份省和特別行政區(qū)之間的合作協(xié)議。

特別行政區(qū)制度是由憲法、憲法相關(guān)法、在特別行政區(qū)內(nèi)實施的法律和一國內(nèi)地區(qū)間協(xié)議四個法律淵源構(gòu)成的一個整體。然而，其內(nèi)部規(guī)范涉及的領(lǐng)域有所不同，既包括在全國運行的國家管理制度，又包括國家和特別行政區(qū)處理特別行政區(qū)內(nèi)部事務(wù)的制度。前者是在統(tǒng)一國家內(nèi)，反映中央與特別行政區(qū)關(guān)系、統(tǒng)一國家內(nèi)不同區(qū)域間的政治對應(yīng)關(guān)系、特別行政區(qū)制度與其他制度之間互動關(guān)系的制度形態(tài)，體現(xiàn)了“一個中國”原則和憲法上的人民主權(quán)原則，其自身也構(gòu)成指導(dǎo)國家和特別行政區(qū)處理特別行政區(qū)內(nèi)部事務(wù)各項制度的基本原則，因而可稱之為“原則性的特別行政區(qū)制度”。后者包括香港、澳門兩個特別行政區(qū)政府根據(jù)憲法和基本法的規(guī)定處理特別行政區(qū)各項事務(wù)的具體制度，以及香港、澳門兩個特別行政區(qū)和內(nèi)地有關(guān)部門或地方政府簽訂的協(xié)議等，是特別行政區(qū)制度的具體化，因而可稱之為“具體化的特別行政區(qū)制度”。換句話說，“原則性的特別行政區(qū)制度”是指國家基于主權(quán)統(tǒng)一和領(lǐng)土完整而設(shè)立的、處理中央與特別行政區(qū)相互關(guān)系，實現(xiàn)中央對于特別行政區(qū)宏觀管理的制度；“具體化的特別行政區(qū)制度”則是在特別行政區(qū)內(nèi)依法建立和運行的各項具體管理制度。

三、特別行政區(qū)制度的二元結(jié)構(gòu)及其理論價值

政治制度是關(guān)于國家政治的、龐大的制度體系。一般認(rèn)為，政治制度“既包含那些根本性的制度，也包含著各類具體的制度”②浦興祖：《中華人民共和國政治制度》，上海人民出版社1999年，第6頁。，其內(nèi)在結(jié)構(gòu)具有層次性。特別行政區(qū)制度作為一種政治制度，當(dāng)然也具有一般政治制度內(nèi)在層次性結(jié)構(gòu)的特征。然而，特別行政區(qū)制度又不同于一般政治制度，這就決定了它的內(nèi)在結(jié)構(gòu)劃分應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)特別行政區(qū)制度的若干特征：一方面，憲法第31條規(guī)定了特別行政區(qū)制度及其設(shè)定程序；另一方面，特別行政區(qū)制度在實踐中的特殊性，也體現(xiàn)了特別行政區(qū)制度的一般原則和制度。特別行政區(qū)制度所要解決的祖國統(tǒng)一和社會融合問題的普遍性和特殊性，說明“原則性的特別行政區(qū)制度”和“具體化的特別行政區(qū)制度”的二元劃分是適宜的。

二元結(jié)構(gòu)既是特別行政區(qū)制度的實際構(gòu)成，也可作為研究特別行政區(qū)制度的一種分析框架。特別行政區(qū)制度的二元結(jié)構(gòu)分析框架，從法的形式、變遷、效力三方面影響著對特別行政區(qū)制度的理解，從理論上解釋了特別行政區(qū)制度的“名”與“實”、“動”與“靜”、“微觀”與“宏觀”三方面的有機統(tǒng)一。

在法的形式方面，特別行政區(qū)制度的二元結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了特別行政區(qū)制度“名”與“實”的統(tǒng)一?！懊迸c“實”相互區(qū)別，又相互聯(lián)系?！懊笔切问?，是現(xiàn)象；“實”是內(nèi)容，是本質(zhì)?！疤貏e行政區(qū)”這一規(guī)范術(shù)語是特別行政區(qū)制度的“名”，制度的名稱或者內(nèi)容是否包含“特別行政區(qū)”的文字表述，是判斷制度是否應(yīng)當(dāng)納入特別行政區(qū)制度的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。在這一邏輯下，兩部《基本法》，以及其他包含“特別行政區(qū)”文字表述法律的“具體化的特別行政區(qū)制度”，都是特別行政區(qū)制度的當(dāng)然組成部分。但是，如果僅從“名”的角度來認(rèn)識特別行政區(qū)制度，顯然是狹隘的。特別行政區(qū)的高度自治權(quán)是特別行政區(qū)制度的實際內(nèi)涵，是特別行政區(qū)制度的“實”。一項法律，只要具有高度自治權(quán)這一實質(zhì)要件（“實”），無論其外在表現(xiàn)形式是否包含“特別行政區(qū)”的文字表述（“名”），均應(yīng)納入特別行政區(qū)制度的范圍。將特別行政區(qū)制度劃分為“具體化的特別行政區(qū)制度”和“原則性的特別行政區(qū)制度”，既包括了含有“特別行政區(qū)”文字表述的法律，又包括了未出現(xiàn)“特別行政區(qū)”的文字表述，但卻體現(xiàn)了特別行政區(qū)高度自治權(quán)的有關(guān)法律，實現(xiàn)了“名”與“實”的統(tǒng)一。

在法的變遷方面，特別行政區(qū)制度的二元結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)了特別行政區(qū)制度“動”與“靜”的統(tǒng)一。自特別行政區(qū)制度在香港和澳門地區(qū)付諸實踐至今，構(gòu)成特別行政區(qū)制度的法律規(guī)范有著很大的變遷和發(fā)展：2004年《憲法》修正案第25條對《憲法》第59條第1款進(jìn)行修改，明確了特別行政區(qū)的地位①2004年憲法修正案第25條將《憲法》第59條第1款“全國人民代表大會由省、自治區(qū)、直轄市和軍隊選出的代表組成。各少數(shù)民族都應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的代表?！毙薷臑椋骸叭珖嗣翊泶髸墒?、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和軍隊選出的代表組成。各少數(shù)民族都應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的代表?！?；全國人大常委會多次對特別行政區(qū)《基本法》的有關(guān)條款進(jìn)行解釋，并調(diào)整《基本法》附件三所列舉的在特別行政區(qū)實施的全國性法律，對《香港特別行政區(qū)行政長官的產(chǎn)生辦法》、《澳門特別行政區(qū)行政長官的產(chǎn)生辦法》等《基本法》附件進(jìn)行了修改。內(nèi)地與兩個特別行政區(qū)分別簽署了若干協(xié)議。兩個特別行政區(qū)的立法機構(gòu)也分別制定、修改了數(shù)百部特別行政區(qū)內(nèi)部的法律?？梢哉f，特別行政區(qū)制度不是孤立的、靜態(tài)的、絕對的和機械的制度堆積，而是一個相互聯(lián)系的、動態(tài)的、歷史的、發(fā)展的制度集合。在這一過程中，特別行政區(qū)制度表現(xiàn)了“靜”與“動”的雙重特性：作為“原則性的特別行政區(qū)制度”的《憲法》、《基本法》條文保持了穩(wěn)定性；作為“具體化的特別行政區(qū)制度”的有關(guān)法律，根據(jù)“原則性的特別行政區(qū)制度”規(guī)定的有關(guān)原則和程序，結(jié)合國家管理和特別行政區(qū)管治的需要，進(jìn)行了必要的修改和完善，派生和發(fā)展出了“一國內(nèi)地區(qū)間協(xié)議”等新的制度形態(tài)，極大地豐富了特別行政區(qū)制度的內(nèi)容。

在法的效力方面，特別行政區(qū)制度的二元結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了特別行政區(qū)制度在空間上“微觀”與“宏觀”的統(tǒng)一。過去，對于特別行政區(qū)制度的定位存在一些模糊的認(rèn)識：特別行政區(qū)制度到底是國家管理體制中具有全局性、總體性、基礎(chǔ)性的基本制度，還是管理具體地區(qū)的具體制度，抑或是為解決特別問題而提出的“特別制度”。觀察組成特別行政區(qū)制度的法律文件，既有從原則上規(guī)定中央與特別行政區(qū)關(guān)系、特別行政區(qū)制度與其他制度之間互動關(guān)系的內(nèi)容，又有特別行政區(qū)政府根據(jù)憲法和基本法的規(guī)定處理特別行政區(qū)各項事務(wù)的內(nèi)容；既包括香港和澳門兩個特別行政區(qū)內(nèi)部所制定的法律，又包括在特別行政區(qū)實施的全國性法律；憲法條文通過第31條對特別行政區(qū)產(chǎn)生效力，基本法規(guī)定了中央和內(nèi)地遵守基本法的義務(wù)，其效力及于全國②《香港特別行政區(qū)基本法》第22條第1款“中央人民政府所屬各部門、各省、自治區(qū)、直轄市均不得干預(yù)香港特別行政區(qū)根據(jù)本法自行管理的事務(wù)。”。“具體化的特別行政區(qū)制度”和“原則性的特別行政區(qū)制度”的二元結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)了特別行政區(qū)制度“微觀”與“宏觀”的統(tǒng)一：“具體化的特別行政區(qū)制度”主要反映特別行政區(qū)制度“微觀”的一面，處理特別行政區(qū)事務(wù)的具體法律是特別行政區(qū)制度的重要組成部分；“原則性的特別行政區(qū)制度”則體現(xiàn)特別行政區(qū)制度“宏觀”的一面，特別行政區(qū)制度是我國國家結(jié)構(gòu)形式的一大特色，也是對單一制國家結(jié)構(gòu)形式的創(chuàng)新和突破，同時特別行政區(qū)制度也是我國國家管理體制中，實現(xiàn)國家統(tǒng)一、促進(jìn)社會融合的重要制度途徑。

在二元結(jié)構(gòu)的分析框架下，對特別行政區(qū)制度在港澳地區(qū)的實踐，我們還有必要從國家管理體制自身的角度、特別行政區(qū)制度與國家管理體制互動的角度加以認(rèn)識。特別行政區(qū)制度不僅是國家結(jié)構(gòu)形式的創(chuàng)新，其運行和發(fā)展也對國家管理體制產(chǎn)生影響。特別行政區(qū)制度發(fā)展過程中產(chǎn)生的珠海橫琴島的管轄權(quán)轉(zhuǎn)移以及內(nèi)地與港澳之間通過簽訂協(xié)議的方式實現(xiàn)一體化等，都體現(xiàn)了國家管理方式的創(chuàng)新。特別行政區(qū)制度的實踐，不僅強化了特別行政區(qū)制度在我國國家管理體制中作為基本政治制度的地位，而且使特別行政區(qū)制度的作用從解決中國歷史遺留問題、實現(xiàn)國家統(tǒng)一，向著促進(jìn)社會融合和型塑中國特色的大國治理結(jié)構(gòu)擴展。

四、特別行政區(qū)制度二元結(jié)構(gòu)分析框架的實踐意義

特別行政區(qū)制度二元結(jié)構(gòu)在作為分析框架指導(dǎo)理論研究的同時，也可作為指導(dǎo)實踐的一種思維方式。通過既立足“原則”又著眼“具體”，特別行政區(qū)制度二元結(jié)構(gòu)的分析框架，在定位特別行政區(qū)制度、把握特別行政區(qū)制度和完善特別行政區(qū)制度過程中，能夠既全面又深刻，既抓住主線又加以豐富。

特別行政區(qū)制度二元結(jié)構(gòu)的分析框架有助于對特別行政區(qū)制度的正確定位，以全面準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方針。特別行政區(qū)制度是“一國兩制”的制度載體，是我國《憲法》所規(guī)定的國家基本政治制度。“原則性的特別行政區(qū)制度”側(cè)重于從國家層面構(gòu)建特別行政區(qū)制度的基本框架，體現(xiàn)了“堅持一國原則”；“具體化的特別行政區(qū)制度”則以“尊重兩制差異”為出發(fā)點，為內(nèi)地和特別行政區(qū)長期和諧相處確立了具體規(guī)范?！霸瓌t性的特別行政區(qū)制度”與其派生出來的“具體化的特別行政區(qū)制度”，共同構(gòu)成特別行政區(qū)制度這個整體。

特別行政區(qū)制度二元結(jié)構(gòu)的分析框架，有助于規(guī)范權(quán)力運行秩序，維護中央權(quán)力與保障特別行政區(qū)的高度自治權(quán)。對于中央與特別行政區(qū)的權(quán)力運行秩序，傳統(tǒng)的論證強調(diào)《基本法》對中央權(quán)力和特別行政區(qū)高度自治權(quán)范圍和行使方式的規(guī)定。特別行政區(qū)制度二元結(jié)構(gòu)的分析框架，讓我們得以從國家管理體制的宏觀角度，來俯瞰中央與特別行政區(qū)的權(quán)力運行秩序：中央對于特別行政區(qū)的權(quán)力來源于《憲法》，《基本法》對中央權(quán)力的規(guī)定是全國人大基于《憲法》規(guī)定而制定的，因此，在一國之內(nèi)，中央權(quán)力擁有最高的正當(dāng)性；《基本法》作為憲法相關(guān)法，具有僅次于憲法的法律效力，其授權(quán)特別行政區(qū)行使包括行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)在內(nèi)的高度自治權(quán)，并規(guī)范中央權(quán)力與特別行政區(qū)高度自治權(quán)間的運行秩序，為特別行政區(qū)的高度自治權(quán)提供了充分保障。

特別行政區(qū)制度二元結(jié)構(gòu)的分析框架，有助于豐富“一國兩制”實踐。通過發(fā)展和完善特別行政區(qū)制度，為香港和澳門的長期繁榮穩(wěn)定提供制度保障。兩部《基本法》，均在第5條規(guī)定了特別行政區(qū)“不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變?！苯陙恚鹘鐚τ凇拔迨瓴蛔儭弊龀隽烁鞣N解讀，雖然立場有不同，但一個共同點就是認(rèn)為“不變”是原則，變化和發(fā)展是有必要的①陳 風(fēng)：《香港基本法委員會副主任梁愛詩告訴〈環(huán)球時報〉：“香港需要更多理性思考和聲音”》，載《環(huán)球時報》2012－11－07（第10版）。。特別行政區(qū)制度本身具有開放性與創(chuàng)新性。如前所述，提出特別行政區(qū)制度的原初目的是解決臺灣問題，其設(shè)計思路和具體內(nèi)容都是針對臺灣問題。由于歷史機緣，特別行政區(qū)制度首先在港澳地區(qū)得到實踐。盡管港澳地區(qū)與臺灣地區(qū)的情況有所不同，但針對臺灣問題設(shè)計的特別行政區(qū)制度，能夠較好地適用于港澳地區(qū)，充分體現(xiàn)了特別行政區(qū)制度的開放性與創(chuàng)新性。在實踐層面，中央人民政府通過與特別行政區(qū)簽訂協(xié)議，促進(jìn)了香港和澳門的經(jīng)濟發(fā)展，這一系列創(chuàng)新舉措也豐富了特別行政區(qū)制度的規(guī)范文本，在特別行政區(qū)制度框架內(nèi)，以法律形式發(fā)揮祖國內(nèi)地堅強后盾作用，以保障和促進(jìn)特別行政區(qū)的繁榮；世界經(jīng)濟格局在不斷變化，港澳經(jīng)濟內(nèi)部存在的矛盾和問題逐漸累積，內(nèi)地對外開放水平日益提高以及周邊地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，港澳原有的部分制度優(yōu)勢有所削弱②張曉明：《豐富“一國兩制”實踐》，載香港《文匯報》2012－11－22（第 A17版）。，因此，在特別行政區(qū)制度框架內(nèi)的制度革新是完全必要的。特別行政區(qū)制度二元結(jié)構(gòu)的分析框架，通過對特別行政區(qū)制度結(jié)構(gòu)的合理劃分，為特別行政區(qū)制度的“變”與“不變”，以及如何“變”提供了原則和指引。

五、結(jié) 語

特別行政區(qū)制度在港澳地區(qū)的成功實踐，使這一制度成為保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定和國家統(tǒng)一的重要制度保障。在這一過程中，特別行政區(qū)制度推動了國家管理體制的發(fā)展與創(chuàng)新。而通過二元結(jié)構(gòu)分析框架認(rèn)識特別行政區(qū)制度在我國國家管理體制中的地位和作用，對于充分發(fā)揮特別行政區(qū)制度促進(jìn)祖國完全統(tǒng)一、推動社會融合、創(chuàng)新國家管理體制等方面的作用，具有重要的理論和實踐意義。