盧漢龍

因地制宜，譜寫社區(qū)共治的新詩篇
——評徐匯區(qū)湖南街道老弄堂管理

盧漢龍＊

從社區(qū)理論演變過程的視角，突出社區(qū)作為一個綜合性的作用平臺，來認(rèn)識和分析弄管會在管理創(chuàng)新中的意義，具有重要的理論價值?！白约号米约汗堋?、“順應(yīng)市場規(guī)律調(diào)動本地資源”以及“人的因素第一”這三項(xiàng)是弄堂管理重要的成功經(jīng)驗(yàn)，城市居民委員會的建設(shè)也需要從弄管會中吸取經(jīng)驗(yàn)。

社區(qū)發(fā)展理論 社會管理 居民自治

一

市場化改革和中國經(jīng)濟(jì)融入全球化以后，我國正在進(jìn)入一個新的歷史發(fā)展時期。在全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展的過程中，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會與生態(tài)文明各方面的建設(shè)要齊頭并進(jìn)，創(chuàng)新社會管理成為一項(xiàng)十分重要的改革任務(wù)擺在國家和人民面前。“社區(qū)”作為基層社會和政府管理的前沿交接口越來越受到重視。

從國際上對“社區(qū)”的理解和認(rèn)識可以看到現(xiàn)代化發(fā)展中的路徑。“社區(qū)”概念起始于19世紀(jì)中葉資本主義工業(yè)化成形的年代，最早提出這個概念的德國學(xué)者騰尼斯是和馬克思同時代的[1]“社區(qū)”一詞源于拉丁文，是“共同的東西和親密關(guān)系”的意思。騰尼斯將它翻譯為德語Gemeinschaft，為“共同體”概念，并在1881年發(fā)表《社區(qū)與社團(tuán)》一書。。他的學(xué)術(shù)興趣其實(shí)也和馬克思一樣，無非是想用“社區(qū)”（禮俗社會）到“社團(tuán)”（法理社會）這組概念來解釋社會的發(fā)展與演化過程（馬克思是用“階級”和“階級斗爭”這組概念），所以這個概念是解析性的，而且會隱含著這樣的推理，隨著社會發(fā)展了，進(jìn)步了，“社區(qū)”會被“社團(tuán)”取代，逐步消亡。所以，“社區(qū)”最初的含義是一種組織形態(tài)。顯然，這種解釋是有局限性的。社區(qū)概念在20世紀(jì)初進(jìn)入美國以后，在美國學(xué)者麥其佛[2]麥基佛，原英國阿伯丁大學(xué)（Aberdeen University）社會學(xué)教授。20世紀(jì)初移民美國，擔(dān)任哥倫比亞大學(xué)社會學(xué)系主任。1917年在美國出版他的名著《社區(qū)：社會學(xué)原理》一書。我國上世紀(jì)30年代初商務(wù)印書館曾出版過該書的中譯本。翻譯者為張思文。該書把“社區(qū)”翻譯為“人群”。（哥倫比亞大學(xué)社會學(xué)系主任）和美國芝加哥學(xué)派的推動下變成了一個表達(dá)“區(qū)域性”為主的概念。在實(shí)用主義盛行的美國，它和解決社

*盧漢龍，上海社會科學(xué)院研究員、中國社會學(xué)會副會長、上海市人民政府參事。會問題為導(dǎo)向的“社會工作”學(xué)科發(fā)展關(guān)系緊密，成為一種研究和處理社會問題的社會工作方法。我國學(xué)者費(fèi)孝通正是在上世紀(jì)40年代運(yùn)用了這個概念中的“組織含義”和“地域含義”相結(jié)合，正式在學(xué)術(shù)上將這個概念（community）翻譯為“社區(qū)”，可謂十分傳神。

但是第二次世界大戰(zhàn)以后至今，國際上關(guān)于社區(qū)的含義其實(shí)又有了很大的發(fā)展。主要是得益于聯(lián)合國在上世紀(jì)50年代初開始推行“社區(qū)發(fā)展”計劃。這個計劃強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國家需要用“社區(qū)”本身的資源和外力結(jié)合解決社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題[1]1951年聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)社會理事會通過的390D號議案，1953年聯(lián)合國專家報告《社區(qū)發(fā)展推動社會進(jìn)步》。。由此，聯(lián)合國掀起了連續(xù)20多年的全球性的社區(qū)發(fā)展運(yùn)動。到了70年代，美國學(xué)者桑德斯發(fā)表了的《社區(qū)論》（1975年）一書被認(rèn)為是標(biāo)志著社區(qū)的含義進(jìn)入了一個“綜合論”的新階段[2]范會芳“.社區(qū)理論研究：桑德斯的三模式”[J].社會,2001,(10).。就是把社區(qū)既看成是一個互動的體系，又是一個沖突的場所，還要把它看作是一個行動的場域。這種關(guān)于社區(qū)的綜合界定為社區(qū)發(fā)展的方案論、過程論、運(yùn)動論和方法論模式提供了理論支持。社區(qū)的含義從組織論到區(qū)域論，到綜合論的發(fā)展過程反映著人類社會進(jìn)步的復(fù)雜性。這對于我們加深認(rèn)識社區(qū)建設(shè)在社會管理創(chuàng)新中的綜合性意義十分重要。我們不能停留在單純的組織性和區(qū)域性層面來認(rèn)識社區(qū)、建設(shè)社區(qū)，而要將它作為一個綜合性的作用平臺來理解。

在當(dāng)代社區(qū)發(fā)展理論中有一個形象的說法，就是把社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展比喻為是在寫“詩”。因?yàn)樯鐓^(qū)是由四個要素組成的共同體：一定數(shù)量的人群（Population），屬地的組織和機(jī)構(gòu)（Organization），特定的人文與生態(tài)環(huán)境（Environment），以及物質(zhì)與非物質(zhì)形態(tài)的技術(shù)（Technology）。這四大要素的英文第一個字母恰好組成英語單詞“POET”，就是“詩篇”的意思。由此社區(qū)理論認(rèn)為，社區(qū)建設(shè)就是用這四大要素來構(gòu)成一篇詩。我們知道大凡詩歌的特點(diǎn)是有韻律規(guī)則的，但是寫詩不能千篇一律，內(nèi)容要篇篇有所不同。

這種有點(diǎn)浪漫的說法正是說明了社區(qū)建設(shè)既要遵循共同的規(guī)律，也需要各有個性。我們要按照不同地區(qū)的人文社會特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展的狀況，來譜寫不同的詩歌篇章。聯(lián)合國半個多世紀(jì)推動社區(qū)發(fā)展所遵循的基本規(guī)律是，以社區(qū)為主體，充分利用社區(qū)共同體本身的資源（人口，組織，生態(tài)，技術(shù)），和政府及外力合作，共同來解決本社區(qū)的需求和問題，達(dá)到經(jīng)濟(jì)與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。這是社區(qū)建設(shè)的基本韻律，在把握社區(qū)發(fā)展基本韻律的同時，尋求各類不同社區(qū)的多樣化發(fā)展成為我們研究管理創(chuàng)新中的關(guān)注點(diǎn)。

二

徐匯區(qū)實(shí)踐老弄堂管理的一種創(chuàng)新模式正是體現(xiàn)了這種因地制宜，譜寫以社區(qū)力量為主體的社區(qū)治理新篇章。這個探索首先是來自該區(qū)內(nèi)的湖南社區(qū)。據(jù)了解，徐匯區(qū)湖南社區(qū)是一個擁有770幢花園洋房的高雅社區(qū)，同時也是一個老式居住社區(qū)。在這個社區(qū)總共所有的147萬平方米住宅面積中，直管公房幾乎占了一半（73萬平方米），售后公房也有29萬平方米，兩者相加，占全社區(qū)住房面積的三分之二以上，此外有像樣物業(yè)管理的商品房只占全部住宅面積三分之一不到（45萬平方米）。而且這個社區(qū)有大小弄堂214條，絕大部分（占77%）弄堂有兩個或兩個以上出口，治安管理難度大。弄堂內(nèi)的住房產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，難以成立業(yè)主委員會，物業(yè)成本也很高，管理資金投入的效果不明顯，所以許多弄堂處于無人管，無力管，無法管的狀態(tài)。這樣的社區(qū)在徐匯區(qū)和上海核心市區(qū)具有一定的典型性。2010年上?！笆啦闭匍_前，市政府發(fā)動起“迎世博會”的環(huán)境整治行動計劃，對上海核心市區(qū)里沿街住房和景觀區(qū)域的外墻結(jié)構(gòu)進(jìn)行了全面的粉刷整修。使里弄住房年久失修，基礎(chǔ)設(shè)施不到位，生活環(huán)境差的情況有了較大的改觀，也使舊區(qū)居民的生活環(huán)境質(zhì)量和居住安全性有了一定的改善。2008年前后，湖南街道也加大資金的投入，著手老弄堂的改造，提出了“環(huán)境舒適化、設(shè)施便民化、管理自治化”的目標(biāo)，在改變社區(qū)“硬”環(huán)境的同時，積極探索和推進(jìn)弄堂管理的自治化。結(jié)果組織建立起“弄管會”，實(shí)行“弄堂的事情弄堂居民自己管”。事實(shí)表明，這是舊城區(qū)利用社區(qū)力量來解決自身問題的一種可持續(xù)發(fā)展模式。

對于舊城區(qū)的里弄小區(qū)，很難利用商業(yè)性物業(yè)來提供各種社區(qū)服務(wù)，國有物業(yè)公司（比如區(qū)房產(chǎn)集團(tuán)）收費(fèi)低，人員老化，政府財政無法長期支持，所以要解決小區(qū)的治安、保潔、公共服務(wù)需要社區(qū)居民用自治的方式來解決?！芭軙睉?yīng)運(yùn)而生并且能得到推廣是需要有一定的組織方式來取得成功的。正如他們在探索總結(jié)中提煉出來的經(jīng)驗(yàn)，弄管會的成功運(yùn)作在于他們搭建了一個社區(qū)共治的平臺。形成了“街道辦事處、居民委員會、警署派出所、物業(yè)公司、房管辦”這五大支撐。它改變了原來城市社區(qū)單一行政化管理的模式，走向了多元的社會治理模式。這五大支撐體現(xiàn)了三種不同的力量：其中街道辦事處，警署，政府房管辦是來自政府的力量；物業(yè)公司是企業(yè)性經(jīng)濟(jì)組織的力量。居委會是法定的自治性社會組織，而弄管會也是一個由熱心里弄公益的志愿者為主的居民組成的力量。這三大類組織者各自采取行政的、市場的、以及社會性的機(jī)制運(yùn)行，雖然他們的行動機(jī)制不一樣，但是會對同樣的需求和目標(biāo)在社區(qū)這個互動平臺上作出各自的反應(yīng)，然后形成合力，共同來解決社區(qū)公共性的治安保潔和小區(qū)管理這樣的問題。

2010年，民盟徐匯區(qū)委和上海社會科學(xué)院曾經(jīng)就“弄管會”這一新生事物做過系統(tǒng)的調(diào)查研究。他們充分肯定弄管會這一自治組織的創(chuàng)新模式，同時也指出，其意義不僅在于替代從事物業(yè)公司所做的治安、保潔等事項(xiàng)，更可以擴(kuò)充到更為廣泛的小區(qū)自治管理問題。他們建議，有關(guān)“弄堂”事務(wù)可以更多地賦予“弄管會”適當(dāng)?shù)陌l(fā)言權(quán)，賦予他們更多的社區(qū)事務(wù)參與權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)。同時也要賦予他們一定的人事權(quán)（如聘用門衛(wèi)）[1]民盟徐匯區(qū)委員會.“弄管會”居民自治模式研究[Z].2010年鄭樂平執(zhí)筆。。

三

弄管會的創(chuàng)新模式一開始就受到區(qū)里的重視，并在全區(qū)加以推廣運(yùn)用。在實(shí)踐中取得了很好的經(jīng)驗(yàn)。世博會以后，弄管會繼續(xù)發(fā)揮重要的作用，成為我們城市實(shí)現(xiàn)長效管理不可或缺的一種形式，也是我們在舊城區(qū)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化管理的重要模式。我們通過調(diào)查研究也認(rèn)識到其中有些經(jīng)驗(yàn)特別值得注意:

1．弄管會強(qiáng)調(diào)“自己弄堂自己管”的原則。其實(shí)這個原則對一個居民小區(qū)來講是普遍適用的。而“自己管”是需要有組織條理的管。所以形成一定管理組織和團(tuán)隊(duì)十分重要?！白约汗堋辈慌懦檬袌鱿M(fèi)的形式雇傭“物業(yè)公司來管”，而對于經(jīng)濟(jì)上沒有能力聘請合適“商業(yè)物業(yè)”的小區(qū)來講，自己動手也不失為一個有用的選擇。在街道社區(qū)層面，各個弄管會還成立了“弄管協(xié)會”，正式注冊登記為民辦非企業(yè)組織?！芭軈f(xié)會”吸收五大支撐組織參與，為“自己弄堂自己管”在組織上加分。

2．弄管會尊重和適應(yīng)市場的規(guī)律，充分開發(fā)本地資源和外力合作，形成良性運(yùn)行模式。據(jù)調(diào)查得知，徐匯區(qū)“弄管會”凡是運(yùn)行成功的均是適當(dāng)利用一定的市場方式，匯集資金來抵充小區(qū)管理成本。雖然小區(qū)里弄管理雇不起市場的物業(yè)，但是依然需要類似“門衛(wèi)”，“保潔”這樣的服務(wù)崗位人員。對于掛“紅袖章”值班的義工也需要有一定的津貼和聯(lián)誼回報。大多數(shù)小區(qū)是通過向居民和屬地單位征收（或捐助）一定的“管理費(fèi)”，利用小區(qū)停車收取車主停車費(fèi)的方式來匯集資金。有關(guān)部門和政府也會給弄管會一些不定期的資助。社區(qū)成立的“弄管協(xié)會”作為“民非”單位登記后也申請了對外收取停車費(fèi)的許可?？缮觐I(lǐng)開具正式的停車費(fèi)單據(jù)。這樣一些有條件的里弄也可以收取吸納社會停車的費(fèi)用。但是引入市場機(jī)制以后也帶來一些致命的管理問題。這就是弄內(nèi)向社會開放停車如何掌握尺度？對于所有收費(fèi)服務(wù)的賬目如何公開并接受公眾監(jiān)督等問題。有些小區(qū)實(shí)施弄管會的初衷就是光想到依靠收取停車費(fèi)來“養(yǎng)”一些人，沒有考慮到利用市場機(jī)制之外的社會運(yùn)行動力其實(shí)更為重要。結(jié)果市場機(jī)會被少數(shù)懷有私心的人把持，里弄公共空間資源被濫用，收支賬目不公開，私分私用，居民意見很大。尤其是這些年來私人購車日益增多，小區(qū)停車和社會停車的矛盾問題突出，一些弄管會因此就在居民不配合下解散或形存實(shí)亡。

3．“人”還是最關(guān)鍵的因素。在弄管會成功經(jīng)驗(yàn)的調(diào)查中我們不斷地聽到和接觸到“人的因素第一”的說法。弄管會的成功最主要的是要激發(fā)居民對社區(qū)的認(rèn)同和關(guān)懷，這是一項(xiàng)增強(qiáng)社區(qū)凝聚力的工程，也是提高社區(qū)生活質(zhì)量的軟項(xiàng)目。這需要公眾實(shí)質(zhì)性的參與，也需要有公益愛心的支撐，更為重要的是需要有一定的專業(yè)指導(dǎo)。我們看到，弄管會運(yùn)作良好的里弄都是有一些熱心人士和對社區(qū)有特殊感情的居民參與。他們中又是以知識家庭女性，有穩(wěn)定的生活、良好情操者居多，他們中不乏有人格魅力的“地方領(lǐng)袖”。弄管會之所以從湖南街道發(fā)起。其里弄住宅特點(diǎn)固然是其一，而其居民的素質(zhì)也是很重要的因素。這是以高檔花園住宅和新式里弄為主的居住區(qū)，在上海的區(qū)域生態(tài)分布中一直是“高檔”的住宅區(qū)。雖然這里的居住條件已不再是最好，但是這里的人文因素依然有深厚的底蘊(yùn)。能不能自治，有沒有對公共生活的自主感和參與感是弄管會能不能發(fā)揮作用的基本條件。否則，任何上面的指派，行政的安排都只能是管得了一時，管不了長久。而這些熱心人士的參與又面臨需要專業(yè)的指導(dǎo)，包括來自政府的支持和社會工作團(tuán)體的參與。

弄管會的經(jīng)驗(yàn)也使我們想起我國解放初期居民委員會制度建立的歷史。我國城市居民委員會制度是從上海、杭州、武漢、天津等大城市的自治管理開始的。比如上海解放以后，就面臨政權(quán)更替，城市生活重建的新問題。當(dāng)時在現(xiàn)在延安東路福建中路一帶的里弄小區(qū)，這里本是“大世界”東面英法租界和華界交接的“三不管”地區(qū)，1950年初，國民黨派飛機(jī)轟炸大世界一帶（“二六轟炸”），為了里弄治安和管理，各弄堂自發(fā)組織起防空（襲）委員會、自來水（管理）委員會、福利委員會等自治管理組織。這就是后來城市居民委員會的雛形。從理論分析角度來看。今日的“弄管會”和當(dāng)年的居民委員會雛形并沒有多大的本質(zhì)差別。差別的是我們居民委員會經(jīng)過了多年的指令性計劃體制的打造已經(jīng)被行政化為一個“自治管理”的組織。所以我認(rèn)為，新時期里的社區(qū)居民委員會應(yīng)該就是在弄管會這樣一些自治組織為基礎(chǔ)形成的，它們本是一體的東西，而不是行政上的“上級”。今日弄管會中涌現(xiàn)出來的社區(qū)“領(lǐng)袖”和積極分子，完全可以成為今后居委會選舉中的居委會成員。通過弄管會的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)需要我們重新反思基層自治組織的本意，自下而上地培養(yǎng)居民的公民意識和公民行為，培養(yǎng)基層社會的民主習(xí)慣。社區(qū)基層的黨組織和黨員居民則需要發(fā)揮實(shí)實(shí)在在的先鋒引領(lǐng)作用，譜寫更為生動的社區(qū)詩篇。