童 星

（南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京210093）

2003年爆發(fā)的“非典”（SARS）以及其后幾年出現(xiàn)的重大突發(fā)公共事件或?yàn)?zāi)難，不斷考驗(yàn)著從中央到地方各級(jí)政府的應(yīng)急管理能力，應(yīng)急管理作為黨的執(zhí)政能力和政府職能的一個(gè)有機(jī)組成部分，其重要性日益凸顯。在此背景下，國(guó)家開始建立并不斷完善應(yīng)急管理體系——“一案三制”，即應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急管理的體制、機(jī)制和法制。在此進(jìn)程中，江蘇省也將應(yīng)急管理體系建設(shè)作為政府工作的重點(diǎn)予以強(qiáng)力推進(jìn)。2006年，江蘇省被國(guó)家列為“國(guó)家應(yīng)急平臺(tái)體系關(guān)鍵技術(shù)研究與應(yīng)用示范”項(xiàng)目示范區(qū)。截止2007年底，江蘇省已制定1個(gè)總體預(yù)案和25個(gè)專項(xiàng)預(yù)案，制定各類各級(jí)預(yù)案12萬(wàn)多個(gè)，形成了包括縣級(jí)預(yù)案、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）預(yù)案、村（社區(qū)）預(yù)案以及企業(yè)預(yù)案、學(xué)校預(yù)案在內(nèi)的完整的預(yù)案體系。同時(shí)，江蘇省在完善應(yīng)急管理組織領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)構(gòu)建設(shè)等方面也取得了進(jìn)展?！丁笆晃濉逼陂g江蘇省突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》中提出的“社會(huì)預(yù)警應(yīng)急體系健全，防災(zāi)減災(zāi)能力增強(qiáng)，安全生產(chǎn)形勢(shì)進(jìn)一步好轉(zhuǎn)，人民群眾對(duì)社會(huì)治安滿意率保持在90%以上”“加快建成突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)”“加強(qiáng)城市社會(huì)治安防控建設(shè)，建立城市防災(zāi)減災(zāi)和公共安全應(yīng)急體系”等總體目標(biāo)經(jīng)層層分解后得到落實(shí)，全省突發(fā)事件的應(yīng)急能力有所增強(qiáng)。

一、江蘇應(yīng)急管理體系存在的問(wèn)題

江蘇濱江臨海，全省85%的地區(qū)是平原洼地，境內(nèi)內(nèi)澇、干旱、臺(tái)風(fēng)、水環(huán)境污染等自然災(zāi)害相互交織，頻繁發(fā)生。江蘇地處華北板塊與華南板塊交接地帶，為我國(guó)東部地區(qū)中強(qiáng)地震活動(dòng)水平較高的省份?；ぜ跋嚓P(guān)行業(yè)企業(yè)數(shù)量居全國(guó)第一，危險(xiǎn)化學(xué)品從業(yè)單位約315萬(wàn)家，潛藏著大量危險(xiǎn)源。此外，江蘇人口集中，流動(dòng)性大，公共衛(wèi)生問(wèn)題與社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。目前，江蘇省應(yīng)急管理在體制框架和機(jī)制運(yùn)行方面還存在較深層次的矛盾和問(wèn)題。這些問(wèn)題大都是全國(guó)各地面臨的共性問(wèn)題。

（一）缺乏專門、統(tǒng)一的全災(zāi)種應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，部門分割和條塊分治現(xiàn)象嚴(yán)重

我國(guó)應(yīng)急管理體制雖然在制度層面上（主要體現(xiàn)于預(yù)案方面）已呈現(xiàn)出整合趨勢(shì)，即從過(guò)去的“單一災(zāi)種”應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)向?qū)λ拇箢愇ｋU(xiǎn)源（社會(huì)安全、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生與事故災(zāi)難）的聚焦，并通過(guò)預(yù)案體系將各類災(zāi)害危機(jī)納入綜合協(xié)調(diào)、部門負(fù)責(zé)、分類管理、屬地為主的體系之中。通過(guò)預(yù)案所進(jìn)行的部門整合是應(yīng)急管理多部門協(xié)調(diào)合作的基礎(chǔ)。目前，我國(guó)應(yīng)急管理制度在整體上還處于部門合作協(xié)議的基礎(chǔ)階段，組織層面的整合趨勢(shì)尚不明顯。從體制形態(tài)上看，應(yīng)急管理體系仍是單災(zāi)種應(yīng)對(duì)，即每一類災(zāi)害甚至同類災(zāi)害中的不同危險(xiǎn)源都有相對(duì)應(yīng)的政府部門進(jìn)行管理。單災(zāi)種應(yīng)急體制存在的最大隱憂便是各級(jí)政府與政府各部門間關(guān)系的協(xié)作問(wèn)題。尤其在當(dāng)前全球化、信息化、社會(huì)轉(zhuǎn)型以及風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景下，危機(jī)事件的發(fā)生與演進(jìn)過(guò)程愈發(fā)難以預(yù)測(cè)與控制，單一災(zāi)害事件的發(fā)生往往通過(guò)鏈?zhǔn)椒磻?yīng)形成復(fù)合型災(zāi)害（complex disaster），已超出人們的認(rèn)知范圍，并陷入了“深度不確定性”的困境。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)急管理體制府際關(guān)系處理的缺陷，分別體現(xiàn)在橫向部門關(guān)系協(xié)調(diào)與縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系協(xié)調(diào)兩個(gè)方面。

在橫向部門關(guān)系協(xié)調(diào)上，“從組織管理看，應(yīng)急管理存在著部門化傾向，各應(yīng)急管理部門的垂直管理較為完備，但各部門之間的職責(zé)分工關(guān)系并不十分明確，職責(zé)交叉和管理脫節(jié)現(xiàn)象并存，協(xié)調(diào)力度不夠，協(xié)同性較差”［1］。從應(yīng)急管理體系建設(shè)看，特別是在基礎(chǔ)地理信息、信息通訊、救援隊(duì)伍和救災(zāi)裝備的建設(shè)方面，存在著部門分割、低水平重復(fù)建設(shè)情況，影響了國(guó)家投入的有效性。由于各部門應(yīng)急管理職責(zé)不明確，許多應(yīng)急管理問(wèn)題難以落實(shí)責(zé)任主體，因而無(wú)法進(jìn)行有效管理。例如，對(duì)于歷次地震災(zāi)害造成學(xué)校等公共建筑和設(shè)施倒塌問(wèn)題，盡管各地政府在地震應(yīng)急預(yù)案中都有對(duì)學(xué)校、重大建設(shè)工程救護(hù)中心和醫(yī)院等重要建筑進(jìn)行抗震檢測(cè)和加固，以確保災(zāi)民安全避難和應(yīng)急保障供給的要求，但預(yù)案并沒(méi)有進(jìn)一步明確應(yīng)該由哪個(gè)部門來(lái)實(shí)施檢測(cè)和加固、相關(guān)費(fèi)用又如何確保等責(zé)權(quán)問(wèn)題［2］。

在縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系協(xié)調(diào)上，各級(jí)政府在應(yīng)急管理職責(zé)劃分及在應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程中條塊銜接配合等方面，還缺乏統(tǒng)一明確的界定，尚未完全形成職責(zé)明確、規(guī)范有序的分級(jí)響應(yīng)體制。在實(shí)踐中，應(yīng)對(duì)公共危機(jī)原則上是“小災(zāi)靠自救、中災(zāi)靠地方、大災(zāi)靠國(guó)家”，但由于條塊應(yīng)急管理職責(zé)劃分并不清晰，經(jīng)常出現(xiàn)條塊銜接配合不夠、管理脫節(jié)、協(xié)調(diào)困難等問(wèn)題。屬于“條”管理的單位，“塊”不干預(yù)，反之亦然［1］。有學(xué)者針對(duì)2008年我國(guó)南方多省市雨雪冰凍災(zāi)害指出，新型應(yīng)急管理體系仍然沒(méi)有很好地解決應(yīng)急管理的府際關(guān)系協(xié)調(diào)問(wèn)題。

（二）應(yīng)急管理體制建設(shè)滯后，中央、地方、基層應(yīng)急管理的權(quán)責(zé)、資源、能力配置需調(diào)整

我國(guó)應(yīng)急管理制度建設(shè)具有明顯的自上而下的特征，頂層制度設(shè)計(jì)對(duì)于地方政府具有指導(dǎo)作用，并在縱向政治體系中被不斷模仿與復(fù)制。在應(yīng)急管理制度建設(shè)過(guò)程中，不同政府層級(jí)間在權(quán)責(zé)設(shè)計(jì)、資源配置及組織能力建設(shè)方面仍存在不足之處。

首先，地方應(yīng)急管理體制建設(shè)滯后。組織體系是貫徹執(zhí)行政策的基礎(chǔ)。目前，在中央政府層面上，已逐漸形成了“四委員會(huì)、一應(yīng)急辦”的宏觀應(yīng)急管理組織形態(tài)。然而，在地方政府層面，相關(guān)機(jī)構(gòu)或沒(méi)有設(shè)置，或“多塊牌子，一套人馬”，從而導(dǎo)致地方應(yīng)急體制的組織缺失，影響應(yīng)急管理工作的推進(jìn)。

其次，中央、地方及基層政府間在應(yīng)急處置關(guān)系上，仍以較高層級(jí)政府為主。由于地方應(yīng)急資源缺乏，應(yīng)急能力不足，因而影響了危機(jī)事件的先期處置效果。災(zāi)害危機(jī)影響最直接、最嚴(yán)重的應(yīng)是事發(fā)區(qū)域，在屬地管理原則下，地方政府作為應(yīng)急管理的“第一反應(yīng)者”，對(duì)初始階段災(zāi)害危機(jī)的干預(yù)具有最佳效果，地方政府承擔(dān)的應(yīng)急任務(wù)也最繁雜。然而，地方政府的應(yīng)急財(cái)政、資源、能力卻與其承擔(dān)的職能不相稱，地方應(yīng)急管理能力亟待改善。

再次，基層“應(yīng)急辦”“減災(zāi)委”等機(jī)構(gòu)的職能定位缺乏科學(xué)性。當(dāng)前，基層政府組織中大多設(shè)置有“應(yīng)急辦”，其功能定位也和更高層級(jí)政府的“應(yīng)急辦”相同，即綜合協(xié)調(diào)和信息樞紐。此類職能設(shè)置與基層應(yīng)急管理工作特征存在沖突。應(yīng)急管理是通過(guò)預(yù)案協(xié)調(diào)各單位行動(dòng)，而基層“應(yīng)急辦”協(xié)調(diào)的權(quán)限和能力明顯不足。在我國(guó)當(dāng)前的災(zāi)害危機(jī)事件四級(jí)響應(yīng)體系下，屬于最基層“應(yīng)急辦”協(xié)調(diào)的突發(fā)事件多為常態(tài)事件（臨時(shí)指揮部成立的可能性不大），其協(xié)調(diào)功能難以發(fā)揮。因此，基層“應(yīng)急辦”“減災(zāi)委”等機(jī)構(gòu)需要有區(qū)別于高層級(jí)“應(yīng)急辦”“減災(zāi)委”的新的功能定位與建設(shè)方向。

（三）應(yīng)急信息管理體制存在信息失真、溝通不順及管理效率不高等問(wèn)題

應(yīng)急管理中的政府間關(guān)系協(xié)調(diào)是以危機(jī)信息為基礎(chǔ)的。在政府橫向協(xié)調(diào)與縱向溝通的困境中，信息體制建設(shè)的滯后導(dǎo)致組織間溝通協(xié)調(diào)困難重重。從防災(zāi)減災(zāi)與風(fēng)險(xiǎn)管理層面看，當(dāng)前應(yīng)急信息管理體制仍依附于行政管理體制，具有逐級(jí)管理、對(duì)上負(fù)責(zé)、共享程度低等特征。應(yīng)急管理部門化、條塊化、單災(zāi)種化的管理體制是信息管理方面存在問(wèn)題的癥結(jié)所在。這種管理體制導(dǎo)致各級(jí)政府在預(yù)警、應(yīng)急反應(yīng)等方面工作的低效、滯后。

其一，部門化信息處置方式導(dǎo)致信息公信度、準(zhǔn)確度不高，信息瞞報(bào)、緩報(bào)、漏報(bào)問(wèn)題突出。從我國(guó)應(yīng)急體系所設(shè)定的四大類危險(xiǎn)源分析可以看出，社會(huì)安全事件、公共衛(wèi)生事件、事故災(zāi)難事件的信息通報(bào)所受質(zhì)疑和爭(zhēng)議較多，幾乎每一起事件都伴隨著公眾質(zhì)疑，而對(duì)自然災(zāi)害事件信息通報(bào)的爭(zhēng)議則相對(duì)較少。其原因是：后者被廣泛認(rèn)為是“天災(zāi)”，與相關(guān)地區(qū)、部門及其負(fù)責(zé)人無(wú)關(guān)，而且造成的損失基本上都由上級(jí)財(cái)政承擔(dān)；而前三者則被視為“人禍”，與相關(guān)部門及負(fù)責(zé)人甚至制度、規(guī)則有關(guān)，這些事件的主管部門對(duì)于事件發(fā)生往往具有不可推卸的責(zé)任。應(yīng)急信息管理體制的缺陷導(dǎo)致信息不對(duì)稱，相關(guān)部門既是管理者又是監(jiān)督者，因此信息失真的風(fēng)險(xiǎn)劇增。

其二，應(yīng)急管理信息綜合處理能力與部門化信息處置能力之間出現(xiàn)嚴(yán)重“錯(cuò)位”。在常態(tài)災(zāi)害危機(jī)或單災(zāi)種危機(jī)中，應(yīng)急信息的部門化管理方式具有較高的行動(dòng)效率。而對(duì)于非常態(tài)、非預(yù)期的復(fù)合型災(zāi)害危機(jī)的處理，將涉及到范圍更廣泛、數(shù)量更眾多的主體以及更復(fù)雜、多元的信息。而相關(guān)部門對(duì)于災(zāi)害危機(jī)初期的信息處理，只能依據(jù)本部門、本專業(yè)領(lǐng)域?qū)κ录l(fā)展及其原因、趨勢(shì)進(jìn)行判斷，而無(wú)法用跨部門、跨領(lǐng)域的整體性思維對(duì)信息進(jìn)行分析、研判和預(yù)測(cè)。

其三，由于條塊分割，垂直領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)應(yīng)急部門過(guò)多。某一層級(jí)上的部門、機(jī)構(gòu)之間的橫向溝通必須經(jīng)由各自的上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，溝通層級(jí)過(guò)多，必然影響協(xié)調(diào)和行動(dòng)效率。在縱向政治體制的大背景下，部門橫向溝通必須通過(guò)上級(jí)，即使在地方預(yù)案中，也無(wú)法直接協(xié)調(diào)不同部門二級(jí)機(jī)構(gòu)之間的行動(dòng)。各級(jí)政府和部門之間橫向關(guān)系難以協(xié)調(diào)的困境，勢(shì)必影響到應(yīng)急指揮部?jī)?nèi)部各功能小組之間的關(guān)系協(xié)調(diào)。地方預(yù)案對(duì)應(yīng)急指揮部的構(gòu)成與功能分工都有明確規(guī)定，但對(duì)指揮部?jī)?nèi)部各功能保障小組之間的信息溝通與協(xié)調(diào)行動(dòng)，則通常缺乏細(xì)化、可操作的管理規(guī)定和措施。

（四）綜合應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與部門應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位不清，邊界模糊

各級(jí)人民政府“應(yīng)急辦”與部門“應(yīng)急辦”、相關(guān)委員會(huì)、指揮部（中心）、領(lǐng)導(dǎo)小組之間的職能存在重疊和交叉，缺乏科學(xué)的分類、分工體系，各自工作重點(diǎn)不清晰。目前，各級(jí)政府部門應(yīng)急辦和相關(guān)災(zāi)種的管理委員會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)小組構(gòu)成我國(guó)常態(tài)期應(yīng)急管理工作的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，而臨時(shí)指揮部、部門指揮中心和政府綜合“應(yīng)急辦”則承擔(dān)著災(zāi)時(shí)指揮協(xié)調(diào)任務(wù)。諸多協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立、分工與協(xié)作需要在災(zāi)害危機(jī)發(fā)生之后才能進(jìn)行并不斷整合、優(yōu)化，這勢(shì)必影響政府應(yīng)急功能的發(fā)揮。

常態(tài)期即非災(zāi)時(shí)的應(yīng)急管理工作的主要內(nèi)容包括防災(zāi)減災(zāi)、風(fēng)險(xiǎn)管理與應(yīng)急整備。從組織功能目標(biāo)的設(shè)定上看，國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦負(fù)責(zé)“協(xié)助國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處置特別重大突發(fā)公共事件，協(xié)調(diào)指導(dǎo)特別重大和重大突發(fā)公共事件的預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急演練、應(yīng)急處置、調(diào)查評(píng)估、信息發(fā)布、應(yīng)急保障和國(guó)際救援等工作”①中國(guó)政府網(wǎng)，http：／／www．gov．cn／yjgl／2005－08／31／content－69625．htm。，應(yīng)急辦具有預(yù)防與整備功能。再看相關(guān)聯(lián)席會(huì)議與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（如各種委員會(huì)和領(lǐng)導(dǎo)小組）的職能狀況：如國(guó)家減災(zāi)委負(fù)責(zé)制定減災(zāi)工作方針、政策和規(guī)劃，協(xié)調(diào)開展重大減災(zāi)活動(dòng)，指導(dǎo)地方開展減災(zāi)工作；又如國(guó)家食品安全管理委員會(huì)負(fù)責(zé)分析食品安全形勢(shì)，研究部署、統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全工作，制定食品安全監(jiān)管的重大政策措施，督促、落實(shí)食品安全監(jiān)管責(zé)任等?？梢姡@些相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也具備同國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦相似的預(yù)防與整備功能。因此，在常態(tài)期對(duì)具體應(yīng)急管理工作進(jìn)行執(zhí)行、指導(dǎo)和監(jiān)督的主體尚需進(jìn)一步明晰，應(yīng)急辦與其他類似協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的分工協(xié)作架構(gòu)尚不明確。這種狀況在各級(jí)地方政府層面也同樣存在。

在非常態(tài)期即災(zāi)時(shí)狀態(tài)下，應(yīng)急管理工作主要是通過(guò)組織有序反應(yīng)來(lái)解決危機(jī)并應(yīng)對(duì)群眾各種需要的。災(zāi)時(shí)臨時(shí)指揮部與政府應(yīng)急辦都具有應(yīng)急處置職能，各部門的應(yīng)急指揮中心和應(yīng)急辦、各委員會(huì)等也有協(xié)調(diào)危機(jī)處置的職能。而在多樣化的協(xié)調(diào)指揮組織中，指揮權(quán)的集中與分權(quán)的銜接轉(zhuǎn)換過(guò)程需要整合散落在不同指揮權(quán)下的資源體系。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心某課題組的一項(xiàng)研究表明，全國(guó)防控高致病性禽流感指揮部負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)全國(guó)高致病性禽流感的防治工作……實(shí)際上也履行著“協(xié)助國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處置特別重大突發(fā)公共事件”［3］的職責(zé)。應(yīng)急指揮的分權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)存在重疊、沖突甚至“真空地帶”，指揮權(quán)的邊界與轉(zhuǎn)換的模糊性必然造成應(yīng)急管理中危機(jī)反應(yīng)的低效率。

（五）防災(zāi)減災(zāi)與風(fēng)險(xiǎn)管理的體制性困境易導(dǎo)致“應(yīng)急失靈”

堅(jiān)持預(yù)防為主，完善應(yīng)急處置機(jī)制，這是我國(guó)應(yīng)急管理制度建設(shè)的基本方向。在我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)之初，就出現(xiàn)了諸多關(guān)于加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)與風(fēng)險(xiǎn)管理工作的意見?？梢哉f(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)管理制度的構(gòu)建已經(jīng)成為我國(guó)應(yīng)急管理制度升級(jí)優(yōu)化的核心議題。雖然我國(guó)在應(yīng)急管理制度建立之初就開始注意危機(jī)預(yù)防的重要性，并逐步建立了以多個(gè)災(zāi)種管理委員會(huì)為組織基礎(chǔ)的管理架構(gòu)，以彌補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)管理的體制性缺失，但對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理體制深化改革的力度仍然不夠。在實(shí)踐中，常常存在著以應(yīng)急反應(yīng)為導(dǎo)向的管理架構(gòu)來(lái)應(yīng)對(duì)長(zhǎng)期潛藏風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。此類管理風(fēng)格容易導(dǎo)致危機(jī)管理的被動(dòng)，即“應(yīng)急失靈”。

風(fēng)險(xiǎn)管理涉及到的政府機(jī)構(gòu)數(shù)量實(shí)際超出了應(yīng)急反應(yīng)聯(lián)動(dòng)。尤其在當(dāng)前，人類面臨的風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)逐漸從外部風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)向內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越具有“內(nèi)部制造”的特征。以我國(guó)應(yīng)急管理所設(shè)定的四大類危險(xiǎn)源來(lái)看，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、公共衛(wèi)生食品風(fēng)險(xiǎn)、安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)與制度的聯(lián)系原本就較為緊密，即便是自然風(fēng)險(xiǎn)也越來(lái)越與人類社會(huì)制度的脆弱性相關(guān)聯(lián)。要想達(dá)成消減上述風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)，需要從更廣泛的主體層面展開對(duì)社會(huì)、組織、個(gè)人行為與意識(shí)的干預(yù)。以各級(jí)減災(zāi)委、安全生產(chǎn)委員會(huì)、食品安全委員會(huì)、社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)及其辦公室為代表的諸多災(zāi)種管理機(jī)構(gòu)，構(gòu)成了我國(guó)應(yīng)急管理風(fēng)險(xiǎn)管理體制的核心，在制度層面上滿足了涵蓋全災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)管理的需要。而在實(shí)際運(yùn)行中，由于這些機(jī)構(gòu)的權(quán)威性不足導(dǎo)致了體制性困境的出現(xiàn)。以減災(zāi)委為例，在組織架構(gòu)層面上，減災(zāi)委納入了眾多與應(yīng)災(zāi)相關(guān)的政府部門與其他機(jī)構(gòu)作為自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)消減的主要機(jī)構(gòu)，其委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)為國(guó)務(wù)院副總理。但實(shí)際情況是，即使副總理?yè)?dān)任專項(xiàng)應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，協(xié)調(diào)該副總理分管之外的部門也有難度，原因是自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理涉及的組織機(jī)構(gòu)十分廣泛，幾乎涵蓋政府所有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化功能部門甚至政治層面，減災(zāi)委難以協(xié)調(diào)眾多部門以實(shí)現(xiàn)對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理之目的。再以社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)為例，由于群體性事件大多數(shù)由經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制偏差所致，所以對(duì)于群體性事件的治理應(yīng)當(dāng)做到“關(guān)口前移”，但是“關(guān)口前移”不應(yīng)當(dāng)僅僅落實(shí)到對(duì)群體性事件、上訪群體的監(jiān)控與情報(bào)采集上，而應(yīng)當(dāng)將關(guān)口進(jìn)一步前移到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策的制定中。政府各部門相關(guān)的政策和決策都應(yīng)考慮社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)后果，而社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)并不具有協(xié)調(diào)其他部門和機(jī)構(gòu)共同進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理的權(quán)限。另外，企業(yè)作為社會(huì)的重要組成元素，其行為也往往造成一定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)［4］，政府該如何規(guī)避與應(yīng)對(duì)企業(yè)行為的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)影響，這一點(diǎn)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)的職能范圍。

（六）參與應(yīng)急管理的社會(huì)力量缺乏有效的制度建構(gòu)與培育

長(zhǎng)期以來(lái)，“群防群治”成為我國(guó)應(yīng)急管理制度的重要理念，通過(guò)制度建構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)“政府主導(dǎo)、社會(huì)共治”的目標(biāo)仍然是我國(guó)應(yīng)急管理制度改革所面臨的重要課題?，F(xiàn)代應(yīng)急管理體系逐漸將應(yīng)急管理制度化地納入政府職能體系。在我國(guó)“政治－行政”模式下，應(yīng)急管理的政府單一主體特征非常明顯，而應(yīng)急管理事業(yè)的發(fā)展不能僅僅依靠政府，還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用。

在災(zāi)害危機(jī)期間，社會(huì)力量積極投入到應(yīng)對(duì)過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)中，諸多公益組織、企業(yè)、個(gè)人以及自發(fā)組織團(tuán)體成立和出現(xiàn)，但政府對(duì)這些社會(huì)力量在應(yīng)急管理中的功能定位仍然比較模糊。在我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系中，社會(huì)力量參與作為一項(xiàng)基本原則一直被強(qiáng)調(diào)，但對(duì)這些社會(huì)力量的納入、淘汰、培育以及如何與之合作等具體問(wèn)題卻缺乏深入的制度建構(gòu)。同時(shí)，社會(huì)上還存在這樣一種認(rèn)知傾向，即災(zāi)時(shí)社會(huì)力量才會(huì)被想起，災(zāi)前被忘卻，重建時(shí)又被拋開。其實(shí)，從應(yīng)急管理全過(guò)程角度來(lái)看，在防災(zāi)減災(zāi)與風(fēng)險(xiǎn)管理、整備、應(yīng)變以及恢復(fù)過(guò)程的各環(huán)節(jié)中，始終需要社會(huì)力量的參與。目前，社會(huì)力量與政府應(yīng)急管理有機(jī)結(jié)合的程度仍需進(jìn)一步提高，而社會(huì)力量的培育與發(fā)展也是政府的重要職責(zé)。因此，應(yīng)當(dāng)消除對(duì)社會(huì)力量的各種偏見與擔(dān)憂，政府要通過(guò)相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，將社會(huì)力量納入到應(yīng)急管理的制度化、規(guī)范化軌道。

二、江蘇應(yīng)急管理體系建設(shè)的戰(zhàn)略與目標(biāo)

筆者曾經(jīng)在國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略研討會(huì)①此次會(huì)議于2011年8月在中國(guó)北戴河召開。上，就國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略做過(guò)一個(gè)發(fā)言，提出了“生命至上，減災(zāi)、安全與發(fā)展協(xié)調(diào)；預(yù)防為主，防災(zāi)、減災(zāi)與救災(zāi)結(jié)合；政府主導(dǎo)，政府、市場(chǎng)與社會(huì)合作；群防群治，自救、互救與他救互補(bǔ)；管理創(chuàng)新，領(lǐng)導(dǎo)、專家與民眾共治；制度保障，考核、財(cái)政與物資跟上”［5］的六大戰(zhàn)略構(gòu)想。防災(zāi)減災(zāi)的內(nèi)涵雖然不及應(yīng)急管理寬泛，但二者原理基本一致。因此，上述六條也應(yīng)當(dāng)成為江蘇應(yīng)急管理體系建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略。

確立了發(fā)展戰(zhàn)略之后，還應(yīng)當(dāng)明確江蘇應(yīng)急管理體系建設(shè)的具體目標(biāo)：到2015年底，要真正形成“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、保障有力”的突發(fā)事件應(yīng)急管理體系，切實(shí)提高突發(fā)事件的預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急處置和應(yīng)急保障能力，有效降低重大、特別重大突發(fā)事件的發(fā)生及其造成的生命財(cái)產(chǎn)損失。

江蘇省“十二五”期間突發(fā)事件應(yīng)急管理建設(shè)目標(biāo)如下：

（1）自然災(zāi)害類

災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布的覆蓋率要達(dá)到≥98%；

大江大河洪水預(yù)報(bào)發(fā)布提前≥24小時(shí)，準(zhǔn)確率≥95%；

臺(tái)風(fēng)24小時(shí)路徑預(yù)報(bào)偏差≤100公里；

雷雨大風(fēng)等突發(fā)性災(zāi)害警報(bào)提前≥1小時(shí)；

臺(tái)風(fēng)過(guò)程預(yù)報(bào)準(zhǔn)確率達(dá)100%；

沿江8市、連云港市抗震水平領(lǐng)先全國(guó)，城鎮(zhèn)地區(qū)具備抗御6．0級(jí)左右地震的能力，其農(nóng)村地區(qū)基本具備綜合抗御6．0級(jí)地震的能力；其余省轄市市區(qū)具備綜合抗御6．0級(jí)左右地震的能力，其農(nóng)村新建房屋80%采取抗震措施；

平水年份突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生起數(shù)降低50%；

森林火災(zāi)受害率≤1‰，控制率≤1．2公頃／次；

農(nóng)作物重大病蟲害損失率≤5%，重大外來(lái)林業(yè)有害生物災(zāi)害成災(zāi)率≤1‰ ；

受災(zāi)群眾得到基本救助≤12小時(shí)。

（2）事故災(zāi)難類

各類事故死亡人員總數(shù)比“十一五”末下降20%以上；

億元地區(qū)生產(chǎn)總值死亡率控制在0．3以內(nèi)；

生產(chǎn)安全事故死亡總數(shù)下降10%以上；

工礦商貿(mào)企業(yè)死亡人數(shù)下降20%以上；

煤礦百萬(wàn)噸煤死亡率控制在0．5以內(nèi)；

道路交通事故萬(wàn)車死亡率控制在5以內(nèi)；

年度火災(zāi)10萬(wàn)人死亡率控制在0．25以內(nèi)；

水上人命救助有效率達(dá)95%；

食品安全事故率明顯下降，各類事故基本杜絕，事故查處率達(dá)到100%；

餐飲業(yè)及學(xué)校食堂食品衛(wèi)生實(shí)行量化分級(jí)管理率達(dá)到100%；

旅店業(yè)、人工游泳池（館）、公共浴室、集中式供水單位量化分級(jí)管理率達(dá)到90%以上；

形成完善的農(nóng)村藥品監(jiān)督和供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)藥品監(jiān)督網(wǎng)和供應(yīng)網(wǎng)覆蓋率達(dá)到100%；

因企業(yè)排污引發(fā)的重特大環(huán)境事件每年不超過(guò)2起。

（3）公共衛(wèi)生類

縣及以上疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)突發(fā)公共衛(wèi)生事件和傳染病疫情網(wǎng)絡(luò)直報(bào)率達(dá)100%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)直報(bào)率達(dá)100%，報(bào)告的完整率和及時(shí)率達(dá)95%以上，突發(fā)公共衛(wèi)生事件及時(shí)處置率達(dá)到100%；

省、市、縣、鄉(xiāng)突發(fā)動(dòng)物疫情報(bào)告網(wǎng)絡(luò)覆蓋率達(dá)到100%；

應(yīng)急預(yù)備隊(duì)在突發(fā)重大動(dòng)物疫情發(fā)生后12小時(shí)內(nèi)到位率提高到95%以上，重大野生動(dòng)物疫源、疫病監(jiān)測(cè)覆蓋率達(dá)到90%，重點(diǎn)區(qū)域達(dá)到95%以上。

（4）社會(huì)安全類

基本建成社會(huì)治安和突發(fā)群體性事件防控體系，進(jìn)一步完善民意表達(dá)、矛盾排查調(diào)處、信息預(yù)警、應(yīng)急處置和責(zé)任追究機(jī)制；

能夠應(yīng)對(duì)因能源供應(yīng)緊張引發(fā)的突發(fā)事件和糧食、重要生活必需品的市場(chǎng)異常波動(dòng)；

銀行業(yè)、證券期貨業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)突發(fā)事件能夠得到迅速有效處置；

社會(huì)安全事件死亡人數(shù)與“十一五”期間相比下降5%；

群體性事件發(fā)生起數(shù)與“十一五”期間相比下降10%。

（5）綜合管理類

各級(jí)各類單位應(yīng)急預(yù)案覆蓋率達(dá)100%，省、市、縣應(yīng)急預(yù)案綜合演練每年不少于1次，應(yīng)急預(yù)案數(shù)字化率達(dá)60%；

公眾常見突發(fā)事件自我防范知識(shí)知曉率，城市居民達(dá)80%，農(nóng)村居民達(dá)50%；

各類突發(fā)事件及時(shí)、有效、規(guī)范處置率達(dá)100%；

省級(jí)應(yīng)急培訓(xùn)基地不少于3家，應(yīng)急培訓(xùn)制度化、經(jīng)常化。

三、江蘇應(yīng)急管理建設(shè)的關(guān)鍵措施

（一）完善應(yīng)急管理體制

要加強(qiáng)江蘇應(yīng)急管理建設(shè)，首先就要推進(jìn)應(yīng)急管理組織規(guī)范化建設(shè)，建成覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)，不斷提升各級(jí)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的政策規(guī)劃與決策能力，完善各專業(yè)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)并強(qiáng)化其指揮作用，完善政府各部門應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)工作機(jī)制，加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）應(yīng)急能力建設(shè)。重點(diǎn)明確并完善各級(jí)政府應(yīng)急辦的職能定位，明確人員編制，增強(qiáng)應(yīng)急協(xié)調(diào)能力。

（二）優(yōu)化應(yīng)急管理流程

按照十八大關(guān)于“加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制”的要求，政府要針對(duì)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件流程中涉及到的預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置、善后恢復(fù)等應(yīng)急工作環(huán)節(jié)，劃分各專業(yè)應(yīng)急機(jī)構(gòu)和事件主管單位的職責(zé)，進(jìn)一步明確具體突發(fā)事件處置過(guò)程的牽頭單位和協(xié)助單位，力求通過(guò)不同職能部門和單位之間的密切配合與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)有序、快速、高效的聯(lián)動(dòng)響應(yīng)。另外，還要重點(diǎn)完善預(yù)警與監(jiān)測(cè)流程，建立突發(fā)事件應(yīng)急管理評(píng)價(jià)制度，增強(qiáng)預(yù)警、信息發(fā)布與制度學(xué)習(xí)能力。

（三）提升應(yīng)急預(yù)案績(jī)效

強(qiáng)化各級(jí)應(yīng)急辦的預(yù)案管理職能，對(duì)應(yīng)急預(yù)案開展定期指導(dǎo)、檢查和督促，指導(dǎo)各級(jí)各部門根據(jù)工作實(shí)踐不斷充實(shí)、完善預(yù)案，增強(qiáng)預(yù)案的針對(duì)性和可操作性；理順應(yīng)急預(yù)案之間的關(guān)系，加強(qiáng)各預(yù)案之間的銜接，強(qiáng)化牽頭部門與配合部門之間的協(xié)調(diào)，強(qiáng)化專項(xiàng)預(yù)案的主導(dǎo)地位；規(guī)范應(yīng)急預(yù)案的編寫、審核、批準(zhǔn)、發(fā)布、修訂和更新等編制程序，做到每個(gè)環(huán)節(jié)都有嚴(yán)格的管理制度約束；規(guī)范預(yù)案編制人員的組成結(jié)構(gòu)，其成員必須包括與應(yīng)急相關(guān)的專業(yè)人員及專家學(xué)者；加強(qiáng)對(duì)預(yù)案的審核工作，通過(guò)制度化、組織化的方式提高預(yù)案的科學(xué)性和可操作性；落實(shí)應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容，開展風(fēng)險(xiǎn)分析，建立應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫(kù)；簡(jiǎn)化預(yù)案形式，推進(jìn)應(yīng)急預(yù)案數(shù)字化建設(shè)。

（四）強(qiáng)化監(jiān)測(cè)和預(yù)警

強(qiáng)化對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)源的識(shí)別，全面建立風(fēng)險(xiǎn)隱患數(shù)據(jù)庫(kù)和分級(jí)、分類管理制度；建設(shè)各類風(fēng)險(xiǎn)源數(shù)據(jù)庫(kù)，為各類突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)、預(yù)警和隱患治理提供基礎(chǔ)信息；爭(zhēng)取初步建成綜合監(jiān)測(cè)、預(yù)警信息系統(tǒng)；建立社會(huì)公眾報(bào)告、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，不斷拓寬信息報(bào)告渠道；重點(diǎn)建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和應(yīng)急績(jī)效考核機(jī)制。

（五）形成多層次的應(yīng)急隊(duì)伍

擴(kuò)大綜合性應(yīng)急隊(duì)伍的應(yīng)急救援范圍，提升綜合應(yīng)急救援能力；不斷強(qiáng)化專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，提高應(yīng)急管理專業(yè)性；加強(qiáng)企事業(yè)單位應(yīng)急隊(duì)伍資源整合，強(qiáng)化礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品、核設(shè)施、林業(yè)、電力、電信、交通、運(yùn)輸?shù)绕笫聵I(yè)單位應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)；指導(dǎo)企事業(yè)單位之間建立應(yīng)急互助機(jī)制，抓好大型國(guó)有企業(yè)消防隊(duì)、礦山救護(hù)隊(duì)、危險(xiǎn)化學(xué)品應(yīng)急救援隊(duì)、鐵路行車事故救援隊(duì)、港口碼頭救援隊(duì)、城市水電氣搶修隊(duì)等隊(duì)伍建設(shè)；依托社區(qū)、鄉(xiāng)村、學(xué)校、企業(yè)等基層單位及共青團(tuán)、紅十字會(huì)等組織，擴(kuò)大各種應(yīng)急志愿者隊(duì)伍，逐步建立應(yīng)急志愿服務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制；不斷充實(shí)應(yīng)急管理專家隊(duì)伍。

（六）加強(qiáng)應(yīng)急培訓(xùn)、演練與宣傳

加強(qiáng)應(yīng)急管理專業(yè)人員的培訓(xùn)工作，通過(guò)開發(fā)突發(fā)公共事件應(yīng)急處置實(shí)戰(zhàn)模擬軟件和建立沙盤演練制度，定期對(duì)應(yīng)急管理工作人員進(jìn)行基本技能和專業(yè)技能的演練和培訓(xùn)，提高應(yīng)急管理工作人員的實(shí)戰(zhàn)能力；定期組織應(yīng)急管理工作人員到國(guó)外考察和交流，開拓視野，學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)；依托省內(nèi)著名院校和科研機(jī)構(gòu)設(shè)立應(yīng)急管理培訓(xùn)基地，建立針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、應(yīng)急管理工作人員及其他公職人員的應(yīng)急管理培訓(xùn)制度；加強(qiáng)對(duì)廣大市民應(yīng)急常識(shí)的宣傳教育工作，盡快將公共安全和應(yīng)急防護(hù)知識(shí)納入學(xué)校教學(xué)體系，促進(jìn)大、中、小學(xué)及幼兒園開設(shè)應(yīng)急常識(shí)教育課程；把公共安全和應(yīng)急防護(hù)知識(shí)納入企業(yè)的培訓(xùn)范疇；加強(qiáng)對(duì)高危行業(yè)從業(yè)人員的安全知識(shí)教育培訓(xùn)，在職業(yè)資格認(rèn)定考試中增加相關(guān)內(nèi)容；重點(diǎn)建設(shè)應(yīng)急管理培訓(xùn)基地。

（七）完善突發(fā)事件輿情調(diào)查與信息發(fā)布制度

建立突發(fā)事件輿情調(diào)查機(jī)構(gòu)，對(duì)公眾社會(huì)心理、網(wǎng)絡(luò)輿情進(jìn)行定期調(diào)查，把握輿論主導(dǎo)權(quán)；完善突發(fā)事件信息發(fā)布制度，尤其要完善突發(fā)事件的網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)布制度，明確突發(fā)事件信息發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)、主動(dòng)、規(guī)范地發(fā)布突發(fā)事件信息，尊重公眾知情權(quán)；重點(diǎn)建立突發(fā)事件輿情調(diào)查制度和突發(fā)事件信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)布制度。

（八）加強(qiáng)應(yīng)急管理科技支撐和基礎(chǔ)設(shè)施保障

首先，要規(guī)范各類信息指揮系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌規(guī)劃各市信息指揮系統(tǒng)，確保新建、改建平臺(tái)與市應(yīng)急平臺(tái)技術(shù)體系保持一致。已經(jīng)建成的應(yīng)急平臺(tái)要根據(jù)需要進(jìn)行技術(shù)改造，新建應(yīng)急平臺(tái)要采用相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，依托政府電子政務(wù)系統(tǒng)和部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)，建立各市應(yīng)急信息數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)市應(yīng)急平臺(tái)與其他相關(guān)應(yīng)急平臺(tái)的互聯(lián)互通、信息共享，既要重視應(yīng)急管理硬件建設(shè)，更要重視綜合應(yīng)急管理案例庫(kù)和應(yīng)急管理軟件建設(shè)。其次，要建立并完善各級(jí)各類應(yīng)急管理和指揮機(jī)構(gòu)之間的通訊網(wǎng)絡(luò)，為現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急隊(duì)伍配備適用的通訊設(shè)施，保障突發(fā)公共事件現(xiàn)場(chǎng)與各級(jí)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)之間通訊暢通，實(shí)現(xiàn)快速、準(zhǔn)確的通訊指揮調(diào)度。另外，要大力推進(jìn)避難場(chǎng)所示范項(xiàng)目和緊急疏散示范項(xiàng)目的建設(shè)，積極籌建“沿海水上搜救中心”。

（九）加強(qiáng)應(yīng)急管理立法

要盡快出臺(tái)江蘇省應(yīng)急管理相關(guān)配套法規(guī)，及時(shí)開展法規(guī)培訓(xùn)與普及工作，重點(diǎn)建設(shè)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)體系，建立政府官員應(yīng)急能力績(jī)效考核制度，并將其納入人大、政協(xié)督辦督查的范圍。

［1］ 高小平．綜合化：應(yīng)急管理改革的方向［J］．行政論壇，2007（2）：24－30．

［2］ 滕五曉，夏劍霺．基于危機(jī)管理模式的政府應(yīng)急管理體制研究［J］．北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（2）：22－26．

［3］ 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“應(yīng)急管理行政體制建設(shè)研究”課題組．我國(guó)應(yīng)急管理行政體制存在的問(wèn)題與完善思路［J］．中國(guó)發(fā)展觀察，2008（3）：4－6．

［4］ 張海波，童星．高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的公共政策［J］．南京師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009（6）：23－28．

［5］ 童星．關(guān)于國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略的一種構(gòu)想［J］．甘肅社會(huì)科學(xué)，2011（6）：5－9．