陳赤平 張 曦

（湘潭大學(xué)商學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

經(jīng)過長達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的扶貧歷程，我國逐漸探索出一條適合中國國情、具有中國特色的扶貧道路。目前，我國形成了一個(gè)比較完整的，以政府為主導(dǎo)，全社會共同參與的反貧困體系，主要具有以下特征：

一、多元化的扶貧主體

改革開放到新世紀(jì)初，我國一直都采取的是政府主導(dǎo)的扶貧模式。由于在當(dāng)時(shí)的條件下，我國貧困人口大規(guī)模、廣泛地分布在農(nóng)村貧困地區(qū)，只有覆蓋面廣的扶貧政策才能收到較大的扶貧成效。而政府主導(dǎo)型的扶貧模式恰恰適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的需要。新世紀(jì)初，我國農(nóng)村貧困性質(zhì)發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村貧困人口大幅度減少，分布由集中趨向分散，致貧原因多樣化。這種狀況對扶貧效率提出了更高的要求，愈加注重扶貧的專業(yè)化和精細(xì)化。然而政府主導(dǎo)的扶貧模式邊際扶貧效益逐步降低，因此，我國做了大量的研究來探討新的扶貧制度以適應(yīng)這種變化。其中，政府與非政府組織（NGO）合作扶貧模式受到越來越多的關(guān)注。非政府組織因其具有的非政府性、非營利性和自愿、利他性而具有較高的組織效率。在實(shí)踐中有較強(qiáng)的參與性、靈活性和創(chuàng)新性。2005年底，我國江西省試點(diǎn)實(shí)施的“非政府組織與政府合作實(shí)施村級扶貧規(guī)劃試點(diǎn)項(xiàng)目”，是我國第一次突破傳統(tǒng)扶貧模式的嘗試和創(chuàng)新，收到了較好的扶貧效果。

二、富有整體性和針對性的反貧困體系

從我國進(jìn)入開發(fā)式扶貧階段起，我國便制定了符合貧困地區(qū)發(fā)展的專項(xiàng)扶貧和社會扶貧模式。專項(xiàng)扶貧模式因其針對性收到良好成效，社會扶貧則富有整體性。二者互相結(jié)合，優(yōu)勢互補(bǔ)，相互依賴和促進(jìn)。

盡管我國改革開放30多年來扶貧戰(zhàn)略取得了舉世矚目的成效,但隨著貧困人口數(shù)量的降低,我國面臨的貧困性質(zhì)也發(fā)生了巨大的改變,認(rèn)清當(dāng)前扶貧形勢的新特征有利于及時(shí)調(diào)整扶貧政策，收到最大的扶貧成效。

目前，我國的扶貧形勢具有以下新特征：

（一）脫貧難度明顯加大

隨著扶貧工作的推進(jìn)，我國的扶貧開發(fā)計(jì)劃已經(jīng)不像以前那樣具有明顯的效果，雖然扶貧資金投入在不斷增加，但扶貧資金卻出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“邊際效益遞減”。導(dǎo)致這一局面的原因主要是剩下的貧困人口自我發(fā)展能力不足，受教育程度低，以及受自然條件差和基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等客觀條件的制約。因此，對貧困地區(qū)采取單一的扶貧措施已難以奏效，必須從生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會各方面來考察減貧的有效措施，實(shí)施綜合治理。

（二）貧困人口在地域分布上呈現(xiàn)出分散化趨勢

剩余的貧困人口大部分分布在生活和生產(chǎn)條件惡劣，發(fā)展水平低下的邊緣化地區(qū)。這些地區(qū)教育覆蓋面低，基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施差，其中以西部地區(qū)和山區(qū)貧困人口為甚。

（三）我國農(nóng)村相對貧困的矛盾日趨明顯

我國在過去的扶貧工作中取得了巨大的成效，絕大多數(shù)貧困群眾初步解決了溫飽問題，但社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并沒有使不同地區(qū)和不同收入階層的群眾平等地分享經(jīng)濟(jì)增長的成果。我國城鄉(xiāng)居民收入差距逐漸加大，農(nóng)村居民內(nèi)部收入差距也在進(jìn)一步擴(kuò)大，這表明農(nóng)村貧困人口的貧困性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了改變，從絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困，因而，僅僅將扶貧的目標(biāo)瞄準(zhǔn)那些絕對貧困的人群是不夠的，必須要將緩解貧困與改善收入分配狀況結(jié)合起來。

（四）已經(jīng)初步脫貧的人口生活尚不穩(wěn)定,返貧現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。

大多數(shù)農(nóng)村貧困地區(qū)由于基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、社會公共服務(wù)差，他們?nèi)狈Φ钟匀粸?zāi)害的能力，雖然我國現(xiàn)階段解決了大多數(shù)貧困農(nóng)戶的溫飽問題，但一旦遭遇自然災(zāi)害，部分已經(jīng)解決溫飽問題的農(nóng)戶可能重新回到之前貧困的狀態(tài)，飽而復(fù)饑，暖而復(fù)寒。

面對這樣的扶貧形勢，為進(jìn)一步加快貧困地區(qū)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，實(shí)現(xiàn)到2020年全面建成小康社會奮斗目標(biāo)，2001年，我國政府頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》（以下簡稱新《綱要》），對農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略的目標(biāo)和方針做了相應(yīng)的調(diào)整和完善。新《綱要》的總體目標(biāo)是：到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房。貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢。

新時(shí)期，我國的扶貧戰(zhàn)略將更加注重轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，更加注重增強(qiáng)扶貧對象自我發(fā)展能力，更加注重基本公共服務(wù)均等化，更加注重解決制約發(fā)展的突出問題，以推動貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會更好更快發(fā)展。

我國政府自實(shí)施大規(guī)模扶貧、減貧以來,采取了多種扶貧政策來解決農(nóng)村的貧困問題,新《綱要》要求繼續(xù)堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，因此，現(xiàn)階段我國仍然采取了自改革開放以來扶貧成效顯著、針對性強(qiáng)的專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧模式，其中整村推進(jìn)扶貧模式、產(chǎn)業(yè)化扶貧模式和貧困地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)模式應(yīng)用范圍最廣，曾是我國《綱要》實(shí)施階段的三大重點(diǎn)扶貧模式，構(gòu)成了“一體兩翼”戰(zhàn)略。下面將主要分析這三種模式以及建立農(nóng)村低保制度的模式。

1.整村推進(jìn)扶貧模式。整村推進(jìn)扶貧是對過去以貧困縣為單位組織的相對分散和單一扶貧方式的一種改革。整村推進(jìn)扶貧模式以貧困村為扶助單位，各村根據(jù)參與式扶貧方法，在群眾的參與下民主決策，制定村級扶貧開發(fā)規(guī)劃，按照缺什么補(bǔ)什么的原則提供相關(guān)服務(wù)。

整村推進(jìn)扶貧模式的優(yōu)點(diǎn)：其一，可以提高絕對貧困人口的瞄準(zhǔn)度。其二，整村推進(jìn)有利于扶貧工作到村入戶。其三，整村推進(jìn)可以整合各種資源，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。其四，整村推進(jìn)采用了參與式扶貧方法，更有針對性。當(dāng)然，整村推進(jìn)扶貧模式也有其缺點(diǎn)，主要表現(xiàn)在：

其一，由于缺乏全國的村級統(tǒng)計(jì)資料，貧困村的確定仍存在一定的瞄準(zhǔn)誤差。這可能導(dǎo)致一些真正的貧困村無法納入國家扶貧計(jì)劃，降低扶貧政策的效果。其二，即使不存在瞄準(zhǔn)誤差問題，也存在著絕對貧困人口和低收入人群沒有從項(xiàng)目中平等受益的問題。其三，整村推進(jìn)是解決貧困農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的一種有效方式，但不一定解決貧困村的主要矛盾和問題，并且由于資金規(guī)模小，該模式不能解決區(qū)域性貧困問題。

2.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是我國于1993年提出來的，其實(shí)質(zhì)是堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，鼓勵貧困農(nóng)戶自力更生、艱苦奮斗，合理開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提高自我積累、自我發(fā)展能力，最終實(shí)現(xiàn)脫貧致富。具體說來，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是指以市場為導(dǎo)向，以效益為中心，圍繞一個(gè)或多個(gè)相關(guān)農(nóng)副產(chǎn)品項(xiàng)目，組織眾多主體參與，進(jìn)行生產(chǎn)、加工、銷售一體化的活動，并在發(fā)展過程中逐漸形成一個(gè)新的產(chǎn)業(yè)體系的過程。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧的優(yōu)點(diǎn)包括：其一，有利于發(fā)展壯大龍頭企業(yè)和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；潭取Ｆ涠?，有利于延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值。其三，可以降低農(nóng)戶市場風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧的缺點(diǎn)有如下幾點(diǎn)：其一，對產(chǎn)業(yè)化扶貧模式尚未形成共識。產(chǎn)業(yè)化扶貧模式通過直接扶持龍頭企業(yè)來發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)，通過其帶動作用間接幫助農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)，由于支柱產(chǎn)業(yè)的培育時(shí)間長、見效慢，與農(nóng)戶脫貧的迫切性之間存在矛盾；其二，龍頭企業(yè)存在貸款難的問題。和針對農(nóng)戶時(shí)的貸款條件一樣，中國農(nóng)業(yè)銀行等商業(yè)銀行在考察龍頭企業(yè)的信貸信譽(yù)等級時(shí)，以其還貸能力作為放款的主要依據(jù)，使得大部分龍頭企業(yè)難以獲得必要的資金支持；其三，龍頭企業(yè)和農(nóng)戶之間的雙贏機(jī)制沒有建立，農(nóng)戶與公司之間的利益聯(lián)接機(jī)制極為脆弱。

3.貧困地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)模式。受地方發(fā)展條件和發(fā)展機(jī)會的約束，多數(shù)貧困地區(qū)都不同程度地存在勞動力就業(yè)不充分的問題。隨著我國經(jīng)濟(jì)市場化的深入推進(jìn)，以及城市化的發(fā)展，許多地方扶貧工作者發(fā)現(xiàn)對于貧困農(nóng)戶來說，外出打工比在當(dāng)?shù)貜氖罗r(nóng)業(yè)勞動更容易增加收入，于是漸漸開始推廣勞動力專業(yè)扶貧。國務(wù)院扶貧辦督促許多地方政府建立勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)基地，并對基地進(jìn)行相關(guān)政策補(bǔ)貼，其初衷是通過培訓(xùn)提高貧困地區(qū)勞動力外出就業(yè)的技能和適應(yīng)性，來增加貧困地區(qū)勞動力外出就業(yè)的勞動報(bào)酬和就業(yè)穩(wěn)定性。

勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)模式的優(yōu)點(diǎn)：其一，扶貧投資少，見效快，效果持續(xù)。其二，能夠提高農(nóng)戶的創(chuàng)業(yè)和自我發(fā)展能力。其三，外出打工人員的增加可以減少對農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)，減輕生態(tài)壓力，實(shí)現(xiàn)增收和環(huán)保的良性循環(huán)。

勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)模式的缺點(diǎn)：其一，扶貧對象瞄準(zhǔn)偏離。其二，即使不存在人為的瞄準(zhǔn)偏離，一些貧困人群也可能受益不多或者沒有受益。其三，覆蓋人群不多。

4.建立農(nóng)村最低生活保障制度。根據(jù)前面對我國扶貧形勢的現(xiàn)狀分析發(fā)現(xiàn)我國目前面臨著多重的社會化風(fēng)險(xiǎn)，貧困性質(zhì)也發(fā)生了變化，以單一增長需求為目標(biāo)的扶貧方式已不再適應(yīng)我國多維度的貧困問題。面對開發(fā)式扶貧模式扶貧績效日益遞減的情況，我國政府積極探索適應(yīng)我國目前貧困狀況的扶貧思路，提出了建立農(nóng)村最低生活保障制度。

農(nóng)村最低生活保障制度，是指政府對家庭年人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困家庭以戶為單位，實(shí)施差額救助的制度。

農(nóng)村社會保障制度的優(yōu)點(diǎn)：第一，維護(hù)了社會穩(wěn)定。社會保障制度通過保障最底層人民群眾的生存權(quán)利，減少了由于饑餓和貧困造成的犯罪和反社會傾向；第二，推動了社會主義精神文明建設(shè)。第三，規(guī)范了農(nóng)村救助體系。

農(nóng)村低保制度的缺點(diǎn)：第一，低保資金籌集模式單一。第二，低保對象收入界定困難。第三，低保標(biāo)準(zhǔn)過低。第四，缺乏法律保障。

綜上，我國現(xiàn)階段的扶貧模式各有利弊，應(yīng)結(jié)合各種模式的優(yōu)缺點(diǎn)，探索更適應(yīng)現(xiàn)階段扶貧形勢需要的模式和方法。

[1]匡遠(yuǎn)配.中國扶貧政策和機(jī)制的創(chuàng)新研究綜述[J].前進(jìn)，2006，（1）.

[2]葉普萬.中國扶貧戰(zhàn)略的偏差及修正[J].蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，（5）.

[3]高鵬.淺析我國農(nóng)村貧困地區(qū)開發(fā)式扶貧模式——兼論與農(nóng)村低保的有效銜接[D].西南財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009.

[4]李忠林，崔樹義.我國農(nóng)村低保的現(xiàn)狀、問題與對策[J].東岳論刊，2009，（8）.

[5]范小建.扶貧開發(fā)形勢和政策[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008.