■彭新萬

一、引言

土地功能作為制度內(nèi)各主體相對利益的體現(xiàn)，是影響我國農(nóng)村土地(農(nóng)地)制度安排的主要因素之一。土地的不同功能也使得相同的土地權(quán)利往往具有完全不同的意義和作用，正確認(rèn)識農(nóng)地所承擔(dān)的功能是研究農(nóng)地制度改革的始點(diǎn)。首先，農(nóng)地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的生產(chǎn)要素，必須通過市場機(jī)制來實行優(yōu)化配置，這不僅要求農(nóng)民擁有排他性的農(nóng)地權(quán)利，而且還要求農(nóng)民的農(nóng)地權(quán)利可以交易，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營;其次，農(nóng)地為農(nóng)民提供了生存、就業(yè)和養(yǎng)老等社會保障，保證農(nóng)民的生產(chǎn)和生活不會遭受突發(fā)性事件的毀滅性打擊。但是，農(nóng)地社會保障功能容易導(dǎo)致政府公權(quán)不斷侵占農(nóng)民農(nóng)地權(quán)利，甚至禁止農(nóng)地交易而不顧效率的喪失。[1]再次，土(農(nóng))地盡管不能像其他流動性資產(chǎn)那樣可以在地理區(qū)位上自由流動，可是作為不動產(chǎn)，土地是所有財產(chǎn)中受市場風(fēng)險影響最小的一種，農(nóng)地的這一財產(chǎn)功能特性要求賦予農(nóng)民完整的土地權(quán)利(特別是土地的發(fā)展權(quán))，并使它們能夠分割、流轉(zhuǎn)和交易，而且不斷增值。[2]但是，農(nóng)地的幾種主要功能并不是在任何時候都是相互協(xié)調(diào)的，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段每種功能的地位是不同的，它們時常存在矛盾。從1949年新中國成立以來的農(nóng)地制度變遷歷史中我們不難發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)地制度變遷是各主體圍繞農(nóng)地及由此產(chǎn)生的各種利益、功能展開的多重博弈。隨著農(nóng)地要素功能和財產(chǎn)功能的凸現(xiàn)，各主體圍繞著農(nóng)地制度的博弈將更加激烈。而這種對現(xiàn)存農(nóng)地制度的相互博弈，正是推動農(nóng)地制度變遷的動力和必要條件。

本文以1949年以來我國農(nóng)地主要功能非均衡變遷的分析為依托，認(rèn)為在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的條件下，農(nóng)地主要功能變遷存在逐漸向財產(chǎn)功能轉(zhuǎn)化的過程，進(jìn)而深刻影響農(nóng)地產(chǎn)權(quán)狀態(tài)從“產(chǎn)權(quán)清晰——產(chǎn)權(quán)模糊——產(chǎn)權(quán)清晰”的回歸及其農(nóng)地制度的重新安排。

二、1949年以來我國農(nóng)地制度變遷及其解讀:基于農(nóng)地功能變遷視角

從1949年以來我國農(nóng)地制度變遷看，農(nóng)地功能的變遷成為我國農(nóng)地制度變遷的晴雨表。

1949新中國成立之初，農(nóng)村封建土地所有制的存在，不但不利于新政權(quán)的鞏固，而且更不利于國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和人民生活水平改善。另外，新中國成立初期確定了新民主主義的基本經(jīng)濟(jì)綱領(lǐng)，對農(nóng)地制度改革具有直接影響。在農(nóng)村進(jìn)一步推行土地改革、建立農(nóng)民土地所有制，這不僅符合這一基本綱領(lǐng)的要求，而且是落實這一綱領(lǐng)的具體行動。1950年6月頒布的《中華人民共和國土地改革法》，明確規(guī)定和闡述了土地改革的路線、方針和政策。其主要內(nèi)容是廢除封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制。土地改革實現(xiàn)了千百年來中國農(nóng)民“耕者有其田”的夢想，實現(xiàn)了“私有制+私有產(chǎn)權(quán)”的土地制度的深刻變革，極大程度地解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ);平均分配土地的私人所有制，極大程度上縮小了貧富差距，使中國大部分農(nóng)民獲得了生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。不僅如此，土地改革雖未能解決總量性的人地矛盾，卻極大地緩解了結(jié)構(gòu)性人地矛盾，為農(nóng)地主要功能轉(zhuǎn)向生產(chǎn)要素方面創(chuàng)造了條件。

土地改革雖然使農(nóng)民平均分得了土地，但本質(zhì)上農(nóng)業(yè)仍然屬于分散落后狀態(tài)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，因此，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)一步發(fā)展，其局限性開始凸現(xiàn):一是生產(chǎn)能力不平均，二是生產(chǎn)力不足且也得不到保障。在這種情況下，從地方到中央，由下至上發(fā)起了農(nóng)民互助組、初級合作社等形式的合作化運(yùn)動。1956年3月通過的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，標(biāo)志著全國基本實現(xiàn)了初級合作化，其特點(diǎn)是農(nóng)民將土地等主要生產(chǎn)資料作股入社，由合作社實行統(tǒng)一經(jīng)營。因此，經(jīng)營權(quán)已離開農(nóng)民家庭，與農(nóng)戶初步分離，形成了“私有制+集體產(chǎn)權(quán)”的制度安排，即所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。這一制度變遷，主要是解決農(nóng)地的生產(chǎn)效率問題，總體上有利于效率和公平的提升，實現(xiàn)了帕累托改進(jìn)。

但是，自1958年中國實施重工業(yè)化戰(zhàn)略后，為保障重工業(yè)化的資金來源，與重工業(yè)化戰(zhàn)略實施同期進(jìn)行的高級社和人民公社化農(nóng)村土地制度安排，完全打斷了農(nóng)地主要功能轉(zhuǎn)換的進(jìn)程。在高級社階段，國家限制了農(nóng)民土地所有權(quán);在人民公社時期，國家權(quán)力對農(nóng)地?zé)o償調(diào)撥，農(nóng)地財產(chǎn)功能喪失殆盡。人民公社化農(nóng)地制度安排，徹底改變了土地改革時期確立的“私有制+私有產(chǎn)權(quán)”的土地制度安排，建立了“集體所有制+集體產(chǎn)權(quán)”(集體所有集體經(jīng)營)的土地制度。就產(chǎn)權(quán)界定本身而言，其由清晰變?yōu)槟：?。同時，為了確保城市糧食供應(yīng)和重工業(yè)發(fā)展，國家在開展農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動的同時實施了城鄉(xiāng)分割的二元體制。城鄉(xiāng)二元體制使得農(nóng)地的社會保障功能重新強(qiáng)調(diào)到無以復(fù)加的地步，工業(yè)化進(jìn)程中土地生產(chǎn)要素功能與財產(chǎn)功能同時喪失的后果，不僅使工業(yè)畸形發(fā)展，而且使農(nóng)業(yè)處于崩潰邊緣，絕大多數(shù)人口的溫飽問題不能得到解決[2]，使土地失去了基本保障功能。

家庭承包制是為了解決廣大人民溫飽問題首先由群眾發(fā)起的，進(jìn)而由國家確認(rèn)而進(jìn)行的制度選擇，是一種“集體所有制+準(zhǔn)私有產(chǎn)權(quán)”的制度安排，理論上欲解決人民公社時期農(nóng)地制度安排中的產(chǎn)權(quán)模糊問題，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的激勵問題。制度選擇初步達(dá)到了改革者的預(yù)期目標(biāo)，在第一輪承包時，全國絕大多數(shù)地區(qū)都是按人口平均分配土地的，主要是為了保障每戶的口糧和基本收入來源。1978—1984年農(nóng)業(yè)獲得了超常規(guī)增長，徹底解決了“吃飯難”這個長期困擾我們的難題，使農(nóng)地的社會保障功能得到充分發(fā)揮。

但是，我國自1984年首次出現(xiàn)了“賣糧難”現(xiàn)象后，連續(xù)4年糧食產(chǎn)量下降，農(nóng)民收入在波動中緩慢增長。這次農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的困境從表象來看與家庭承包制有關(guān)，實質(zhì)上卻是由經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來的，即在解決農(nóng)民溫飽問題后，農(nóng)地的主要功能應(yīng)該轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)要素軌道上來。家庭承包制后中國多樣化的農(nóng)地制度創(chuàng)新形式，都是為提高土地生產(chǎn)要素功能而進(jìn)行的制度變遷。事實也是如此，家庭承包制后各種制度創(chuàng)新都使農(nóng)地效率有所改善，在一定程度上增強(qiáng)了其生產(chǎn)要素功能，然而并未使農(nóng)地制度主要功能的轉(zhuǎn)換越過臨界點(diǎn)。[2]在20世紀(jì)90年代中后期，以及近幾年由于國內(nèi)國際經(jīng)濟(jì)形勢的變化與影響(如中小企業(yè)發(fā)展陷入困境)，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的穩(wěn)定性下降了，農(nóng)地的社會保障功能有所抬頭，農(nóng)地生產(chǎn)要素功能提高的進(jìn)程停滯下來。

目前，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入，農(nóng)地的生產(chǎn)要素功能和財產(chǎn)功能日益成為不同利益主體的訴求。但是，由于城鄉(xiāng)二元制度帶來的體制性障礙，其嚴(yán)重制約著農(nóng)地主要功能的轉(zhuǎn)換，農(nóng)地要素功能與保障功能的矛盾十分突出。根據(jù)余逢伯的研究，現(xiàn)階段農(nóng)地要素功能與保障功能矛盾性表現(xiàn)在三個方面:一是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰、穩(wěn)定和定期調(diào)整的矛盾。土地的要素功能首先就要求做到產(chǎn)權(quán)明晰，同時要求這些權(quán)利保持相對穩(wěn)定，因為產(chǎn)權(quán)明晰、穩(wěn)定，能夠盡可能地避免對與產(chǎn)權(quán)相關(guān)的一系列權(quán)利的侵犯。但土地的保障功能，要求實現(xiàn)“動態(tài)公平”，又不得不作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。二是產(chǎn)權(quán)可交易與限制土地交易的矛盾。作為生產(chǎn)要素的土地，其要素效率的提高要以可自由流動和交易為前提，同時土地要素的財產(chǎn)性也要以自由交易為前提。而作為保障功能的土地，無論是從農(nóng)民個體，還是從全社會穩(wěn)定的角度，都不允許土地大規(guī)模的自由交易。因為土地自由交易必須面對交易后農(nóng)民的就業(yè)與社會保障等潛在問題，一旦處理不當(dāng)，可能引發(fā)社會問題。三是規(guī)模經(jīng)營和平均分配土地的矛盾。作為生產(chǎn)要素的土地，規(guī)模經(jīng)營才會產(chǎn)生較好效益。但作為保障功能的土地，其基本的出發(fā)點(diǎn)就是要平均分配土地。[3]

總之，從農(nóng)地主要功能變遷看，我國農(nóng)地制度在1978年之前體現(xiàn)了農(nóng)地的保障功能與國家工業(yè)化戰(zhàn)略的矛盾，1978之后體現(xiàn)了農(nóng)地保障功能與生產(chǎn)要素功能和財產(chǎn)功能的矛盾。具體地講，農(nóng)地主要功能經(jīng)歷四個非均衡變遷過程，即:1949—1953年，強(qiáng)調(diào)保障功能;1954—1978，強(qiáng)調(diào)服務(wù)于工業(yè)化戰(zhàn)略，但生產(chǎn)要素功能和保障功能均喪失;1979—1984，強(qiáng)調(diào)保障功能;1985之后，農(nóng)地保障功能與要素農(nóng)地矛盾凸現(xiàn)。在當(dāng)前的農(nóng)地制度下，農(nóng)地的保障功能和要素功能、財產(chǎn)功能之間的矛盾，成為國家和農(nóng)民主體打破現(xiàn)存制度，尋求制度創(chuàng)新的基本動力。

三、我國農(nóng)地制度改革的方向:構(gòu)建獨(dú)立穩(wěn)定有保障的產(chǎn)權(quán)制度

通過上文的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)地制度的變遷是在制度環(huán)境的約束下，伴隨著農(nóng)地功能的非均衡變遷而進(jìn)行的。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)地功能轉(zhuǎn)換的矛盾被掩蓋，但是，在市場經(jīng)濟(jì)不斷深化的背景下，農(nóng)地功能轉(zhuǎn)換的矛盾即農(nóng)地的保障、就業(yè)功能與農(nóng)地生產(chǎn)要素、財產(chǎn)功能的矛盾開始凸現(xiàn)并日益尖銳。從本質(zhì)上講，當(dāng)前農(nóng)地功能轉(zhuǎn)換的矛盾，是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下土地功能的內(nèi)在要求在滯后的農(nóng)地制度變遷中，沒有正確處理好公平與效率關(guān)系，其包括這樣幾層含義:第一，從市場經(jīng)濟(jì)的角度講，農(nóng)地作為重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源，應(yīng)該具有完全的生產(chǎn)要素功能;第二，從縮短城鄉(xiāng)發(fā)展差距和收入差距角度講，農(nóng)地不僅應(yīng)該具有完全的生產(chǎn)要素功能，也應(yīng)具有完整的財產(chǎn)功能;第三，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度講，農(nóng)地還要具有一定的保障功能和就業(yè)功能(生存保障功能逐漸弱化，就業(yè)功能相對增強(qiáng))。我們認(rèn)為，上述所有矛盾的根源都指向了同一因素——“產(chǎn)權(quán)”。因為產(chǎn)權(quán)的明晰，是保障資源配置的前提。無論實踐中農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)、發(fā)展權(quán)如何得到發(fā)展，如果沒有正式的產(chǎn)權(quán)制度，其實際的效果必然會受到影響。[4]由此可見，我國未來農(nóng)地制度變遷的重點(diǎn)是在堅持農(nóng)地集體所有制(權(quán))的前提下，通過相關(guān)技術(shù)設(shè)計和法律安排進(jìn)一步明晰和完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，并實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的資產(chǎn)化。

關(guān)于農(nóng)地制度產(chǎn)權(quán)清晰化的改革，當(dāng)前學(xué)術(shù)界和政府決策部門取得了基本一致的認(rèn)識，許多有益的探索對我們研究農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的配置具有重要的啟示意義。但是，就如何進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，綜觀已有的研究，并沒有取得理論上的突破，如關(guān)于農(nóng)地集體所有權(quán)的改革方面，目前主要有四種觀點(diǎn):國家所有權(quán)、農(nóng)戶所有權(quán)、多元混合所有權(quán)、堅持現(xiàn)有農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上完善現(xiàn)有土地使用權(quán)。[5]關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革方面，目前主要有四種觀點(diǎn):土地產(chǎn)權(quán)實行國家單一所有制;國家、集體、個人三元所有制;私有制;土地雙軌制(土地國有基礎(chǔ)上的個人占有制，即在法律上土地最終歸國家所有，但在經(jīng)營形式上允許私人占有和繼承);強(qiáng)化現(xiàn)有土地所有制。[6]但我們認(rèn)為，這些觀點(diǎn)本身仍沒有厘清所有權(quán)與產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，甚至有的將所有權(quán)等同于產(chǎn)權(quán)，顯然，這很難實現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的清晰化配置，更談不上實現(xiàn)農(nóng)地的要素和財產(chǎn)功能。

因此，進(jìn)一步明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)地制度改革的首要工作，而這一制度變遷的前提是進(jìn)一步界定農(nóng)地集體所有權(quán)與產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上進(jìn)行正式的制度安排。

關(guān)于所有權(quán)，一般認(rèn)為，所有權(quán)是指人與物通過法律形式確定的關(guān)系。民法界定，所有權(quán)隸屬于物權(quán)。所有權(quán)是所有制的法律形式，所有制包括共有制、私有制和國有制。產(chǎn)權(quán)是一個社會所強(qiáng)制實施的選擇一種經(jīng)濟(jì)品的使用權(quán)利[7]，產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利，在交易中是可以分解的，如房屋租賃、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等。當(dāng)產(chǎn)權(quán)分解后，所有者對所有權(quán)的行使 (特別是土地的發(fā)展權(quán))就受到了某種限制。[8]產(chǎn)權(quán)不是指人與物之間的關(guān)系，而是指由物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系。盡管至今還沒有關(guān)于產(chǎn)權(quán)公認(rèn)、統(tǒng)一性的定義，但從經(jīng)濟(jì)學(xué)家給產(chǎn)權(quán)下的定義中仍不難看出，產(chǎn)權(quán)與所有權(quán)不是同一概念。產(chǎn)權(quán)包括共有產(chǎn)權(quán)、私有產(chǎn)權(quán)和國有產(chǎn)權(quán)。私有產(chǎn)權(quán)則是將這種權(quán)利分配給一個特定的人，它可以同附著在其他物品上的類似權(quán)利相交換。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，私有產(chǎn)權(quán)在配置資源方面比共有產(chǎn)權(quán)和國有產(chǎn)權(quán)更具有效率。根據(jù)我們對登姆塞茨關(guān)于產(chǎn)權(quán)的結(jié)合與所有制關(guān)系的理解，認(rèn)為同一種所有制可以與不同的產(chǎn)權(quán)形式相結(jié)合，如共有制與產(chǎn)權(quán)有兩種結(jié)合形式，即共有制與共有產(chǎn)權(quán)結(jié)合和共有制與私有產(chǎn)權(quán)結(jié)合。登姆塞茨認(rèn)為，在共有財產(chǎn)體制下(共有制)，共有產(chǎn)權(quán)的價值在最大化時沒有考慮許多成本。一個共有權(quán)利 (產(chǎn)權(quán))的所有者不可能排斥其他人分享他努力的果實，而且所有成員聯(lián)合達(dá)成一個最優(yōu)行為的協(xié)議的成本非常高。而私有產(chǎn)權(quán)伴隨能排斥其他人的私有權(quán)利所導(dǎo)致的談判成本降低，會允許大多數(shù)外部性能以一個十分低的成本被內(nèi)在化。分析上述關(guān)于所有制與產(chǎn)權(quán)的關(guān)系的闡述，可以得出這樣的結(jié)論:私有產(chǎn)權(quán)并不是私有制，在共有制財產(chǎn)體制下，“私有”產(chǎn)權(quán)存在不僅可能，而且是共有制實現(xiàn)形式的較優(yōu)選擇。

因此，我國農(nóng)地制度改革的方向，應(yīng)是在堅持農(nóng)地集體所有制前提下，給予農(nóng)民擁有獨(dú)立的(排他性)、完全的、穩(wěn)定的、有保障的土地產(chǎn)權(quán)即“私有”產(chǎn)權(quán)的法律地位。

四、我國農(nóng)地制度改革的重點(diǎn):產(chǎn)權(quán)配置與實現(xiàn)

（一）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)清晰化配置

根據(jù)上述的分析，我們認(rèn)為，“集體所有權(quán)+‘私有’產(chǎn)權(quán)”的農(nóng)地制度安排能夠較好地解決土地所有權(quán)與產(chǎn)權(quán)糾纏不清的問題，其核心內(nèi)容包括三方面。

1.通過立法確定真實的農(nóng)地集體所有權(quán)主體。如何實現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)主體的土地權(quán)益，并使所有權(quán)的財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)不受承包經(jīng)營的影響，我們認(rèn)為，把農(nóng)地所有權(quán)主體從復(fù)雜的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中解放出來是首要問題?，F(xiàn)有法律規(guī)定，集體所有權(quán)主體是“三級所有，隊為基礎(chǔ)”，這種法律上的界定導(dǎo)致現(xiàn)實中集體所有權(quán)主體既是模糊的，也是虛擬的，所有權(quán)主體的利益必遭侵蝕。因此，農(nóng)地集體所有權(quán)主體界定為“一級主體”能有效解決主體虛擬性問題。具體是哪一級，主要取決于兩個方面:一是適合農(nóng)業(yè)或農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展趨勢的需要;二是便于農(nóng)地生產(chǎn)要素的市場化運(yùn)作和管理。因此，“行政村”(或者由集體農(nóng)民創(chuàng)建的具有合法地位的較大的經(jīng)濟(jì)組織)是比較合適的。

2.制定除所有權(quán)之外其他權(quán)利 (主要指承包經(jīng)營權(quán):包括占有、使用、收益、處置以及農(nóng)地部分發(fā)展權(quán)等)歸農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)制度——農(nóng)地的排他性財產(chǎn)權(quán)利。作為單獨(dú)的個體來講，農(nóng)民不具有所有者資格，只是憑借集體“成員”的身份享有權(quán)利與履行義務(wù)，這其中包括排他性產(chǎn)權(quán)，即“私有”產(chǎn)權(quán)，“私有”產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民以集體成員的身份享有的權(quán)利或收益。這是穩(wěn)定而有保障的產(chǎn)權(quán)，是農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)的根本依據(jù)和制度保障。

3.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置形式——集體所有權(quán)+“私有”產(chǎn)權(quán)。我們認(rèn)為，“集體所有權(quán)+‘私有’產(chǎn)權(quán)”的模式可借鑒國有資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的制度安排方式進(jìn)行構(gòu)建。首先，行政村這一級組織代表農(nóng)民集體擁有所有者資格，能夠強(qiáng)有力地行使所有權(quán)職責(zé)，但與具體的經(jīng)濟(jì)行為無關(guān)。其次，農(nóng)民個體憑借“成員”身份獲取完全的“私有”產(chǎn)權(quán)，即除農(nóng)地所有權(quán)之外的所有權(quán)利(包括不斷發(fā)展的各項權(quán)利)，并履行相關(guān)義務(wù)。

在本文的模式構(gòu)建中，農(nóng)民作為“成員”，其享有的權(quán)利即“私有”產(chǎn)權(quán)是穩(wěn)定而有保障的。但是，這種安排與既有的安排存在顯著區(qū)別:首先，農(nóng)民個體的“成員”權(quán)不僅包括取得完全的“私有”產(chǎn)權(quán)的資格，而且更重要的是包括退出“成員”的安排，或者說放棄“成員”權(quán)應(yīng)享有的權(quán)益。我們認(rèn)為，農(nóng)村社區(qū)“成員”退出機(jī)制構(gòu)建，是我國未來農(nóng)地制度改革的重要內(nèi)容。其次，產(chǎn)權(quán)權(quán)利束界定的充分性和全面性。

在既有制度安排中，農(nóng)民農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)利束存在明顯的殘缺:第一，從事農(nóng)業(yè)相關(guān)的權(quán)益被忽略。從大多數(shù)地方的實踐我們可以看到，一個集體中的成員，如果沒有承包土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，那么他在事實上就沒有分享與從事農(nóng)業(yè)有關(guān) (包括非集體成員承包農(nóng)地從事農(nóng)業(yè)交納的租金)的收益。這一安排顯然存在漏洞，這對于具有“成員”身份的農(nóng)民，卻因未承包經(jīng)營土地而不能獲得集體土地的農(nóng)業(yè)收益 (這是導(dǎo)致農(nóng)用地荒蕪的重要原因)，顯然是不合理和不公平的。第二，非農(nóng)權(quán)益被忽視，如沒有充分認(rèn)識農(nóng)地發(fā)展權(quán)對農(nóng)民的意義。我們認(rèn)為，農(nóng)民既然有完全的農(nóng)地“私有”產(chǎn)權(quán)，就應(yīng)享受相應(yīng)的權(quán)利或收益，即使農(nóng)民不直接經(jīng)營或占有農(nóng)地也是如此。另一方面，與享受權(quán)利相對應(yīng)，農(nóng)民個人在擁有合法的“私有”產(chǎn)權(quán)的同時，也就要履行相應(yīng)的義務(wù)，比如承包經(jīng)營土地應(yīng)交“地租”等。農(nóng)業(yè)(農(nóng)地)地租設(shè)計的意義非常重要，它既是保障農(nóng)民“成員”身份權(quán)益的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，同時也為農(nóng)地流轉(zhuǎn)掃清了技術(shù)障礙，能夠加速農(nóng)地有效流轉(zhuǎn)。

（二）農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)：地租與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場

1.農(nóng)地集體所有權(quán)主體(共有產(chǎn)權(quán))的權(quán)益實現(xiàn)。現(xiàn)實中，農(nóng)民憑身份獲得的承包土地(包括宅基地)是不需付出任何代價的，這就從事實上將產(chǎn)權(quán)與所有權(quán)等同起來。理論和實踐的誤解，使農(nóng)地所有權(quán)主體財產(chǎn)權(quán)利損失，這不符合經(jīng)典理論的界定。根據(jù)馬克思的地租理論，租種 (本文指任何人獲取農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)等)任何土地都必須交納地租，否則就從事實上否定了農(nóng)地集體所有制的性質(zhì)，如果不交納地租，那么，農(nóng)地所有權(quán)主體及其成員——農(nóng)民的相關(guān)土地財產(chǎn)權(quán)利也必將失去。因此，以類似于地租形式存在的經(jīng)濟(jì)權(quán)益是農(nóng)地所有權(quán)主體財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)的一種可行政策安排。

2.農(nóng)地排他性財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)。當(dāng)農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步明晰后，建立科學(xué)規(guī)范高效的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場就成為必然。當(dāng)前，成都、重慶綜合配套改革實驗區(qū)在建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場方面有比較成熟的做法，值得我們研究和總結(jié)。我們認(rèn)為，做好建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場這一工作，要特別注意如下幾方面的問題:一是按照上文界定的農(nóng)地集體所有權(quán)者的職責(zé)和功能，防止“越位”和“缺位”。一方面，要防止其“侵占”農(nóng)民的以承包經(jīng)營權(quán)為主的各項產(chǎn)權(quán);另一方面，又要防止其不作為。在農(nóng)地制度創(chuàng)新后，所有權(quán)者應(yīng)該及時轉(zhuǎn)換角色，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易中充分發(fā)揮對外談判和對內(nèi)協(xié)調(diào)的功能。二是積極培育農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中介組織。使咨詢、資產(chǎn)估價、信息公開、合同規(guī)范、土地托管等服務(wù)和市場逐步建立起來，以保證農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易(特別是承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn))的規(guī)范和高效。[3]三是創(chuàng)新農(nóng)地產(chǎn)權(quán)即農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式。國家要進(jìn)一步集思廣益，挖掘新的農(nóng)地經(jīng)營流轉(zhuǎn)形式，如國家鼓勵企業(yè)法人投資農(nóng)業(yè)，國家支持建立農(nóng)地銀行，建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押市場等。四是創(chuàng)新農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制，如建立指標(biāo)交易、農(nóng)地銀行等流轉(zhuǎn)機(jī)制。五是根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新趨勢，國家通過優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)、私人及民間組織從事生態(tài)農(nóng)業(yè)和綠色食品生產(chǎn)，以創(chuàng)造和拓寬農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易的需求市場，促進(jìn)規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

五、結(jié)語

農(nóng)地制度改革是一項極其復(fù)雜的工作，涉及農(nóng)民的根本利益，如果處理不當(dāng)，甚至?xí)绊懮鐣€(wěn)定。因此，農(nóng)地制度改革要想實現(xiàn)突破，沒有系統(tǒng)的制度變遷和相關(guān)制度的支持是不可能取得進(jìn)展的。因此，制度的聯(lián)動改革就顯得特別重要。[9]我們認(rèn)為，與本文構(gòu)建的農(nóng)地制度改革有高關(guān)聯(lián)性的其他制度變革主要有兩項:一是戶籍制度改革。戶籍制度改革的核心目標(biāo)是建立農(nóng)村社區(qū)“成員”制度，主要包括“成員”身份的自然取得與非自然取得制度，以及“成員”退出機(jī)制，在此基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對接的戶籍制度。二是農(nóng)民基本保障制度改革與完善。我國農(nóng)地制度改革，必須在保證農(nóng)地一定的社會保障功能的前提下，通過發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和逐步建立農(nóng)村社會保障制度，來弱化乃至剝離附加在農(nóng)地上的社會保障功能，以使土地能更好地發(fā)揮生產(chǎn)要素功能。具體來講:一是通過農(nóng)業(yè)內(nèi)部，即主要通過界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，進(jìn)行相關(guān)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易或農(nóng)地流轉(zhuǎn)，保證農(nóng)民個體合法的“私有”產(chǎn)權(quán)財產(chǎn)性收益，從而實現(xiàn)保障功能轉(zhuǎn)移，并進(jìn)一步提升農(nóng)民的社會保障水平。二是通過農(nóng)業(yè)外部的社保制度的不斷完善，為農(nóng)地資源的流轉(zhuǎn)整合創(chuàng)造制度環(huán)境。在此方面，國家應(yīng)扮演主要角色，通過立法形式，實施傾斜政策，建立有利于農(nóng)村不斷提升基本社會保障水平的長效機(jī)制。

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[9]崔朝棟.論中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化中土地制度改革的路徑選擇[J].河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報，2011，（4）.