盧海元

(武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心，湖北 武漢 430072)

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋后，標(biāo)志著社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作進(jìn)入了一個(gè)全新階段。在這個(gè)新的階段，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作應(yīng)以敢為天下先的政治勇氣和智慧，深入研究解決以下兩大重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題:一是通過(guò)制度的革命性變革，建立全國(guó)統(tǒng)一、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中國(guó)特色新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；二是通過(guò)建立中國(guó)特色社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)制度，確保實(shí)現(xiàn)基金的安全與保值增值。本文根據(jù)中國(guó)國(guó)情和社會(huì)保險(xiǎn)基金的性質(zhì)，就建立中國(guó)特色社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)制度亟待研究解決的若干熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題談點(diǎn)初步認(rèn)識(shí)，以供政府和社會(huì)各界探討。

一、提高認(rèn)識(shí),加快建立中國(guó)特色社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)制度

黨的十八大報(bào)告首次明確提出“建立社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)制度，確?；鸢踩捅Ｖ翟鲋怠焙?，加快建立中國(guó)特色社會(huì)保障基金投資運(yùn)營(yíng)制度日益成為共識(shí)。共識(shí)得以迅速形成，與以下因素的促使有著密切的關(guān)系。

一是基金保值增值壓力越來(lái)越大。隨著五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)收支規(guī)模的逐年擴(kuò)大，社?；鹄塾?jì)結(jié)存總量也日漸龐大。八成社?；鸫驺y行的現(xiàn)狀難以抵抗資金的隱性縮水，如何保值增值成為一件迫在眉睫的事情。人力資源與社會(huì)保障部2013年6月18日公布的全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)情況顯示，2012年末，全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)及生育保險(xiǎn)基金資產(chǎn)總額39835億元。其中，各級(jí)政府財(cái)政專(zhuān)戶存款33401億元，占到五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)資金總額的八成以上。此外，各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)支出戶2100.5億元，暫付款2098.3億元，債券投資259.2億元，委托運(yùn)營(yíng)918億元，協(xié)議存款1058億元。人力資源與社會(huì)保障部公布的2012年社會(huì)保險(xiǎn)情況顯示，去年末基金累計(jì)結(jié)存23941億元，比上年增加4445億元［1］。根據(jù)人社部的數(shù)據(jù)，今年第一季度當(dāng)期結(jié)余1334.4億元，加上2012年的累計(jì)結(jié)存，目前全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)結(jié)余已超過(guò)2.5萬(wàn)億元［2］。面對(duì)如此龐大的基金，到目前為止，國(guó)家卻還沒(méi)有出臺(tái)養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)的整體辦法，社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)制度的內(nèi)涵和外延如何界定也少有人研究。目前還是執(zhí)行上世紀(jì)八十年代的投資運(yùn)營(yíng)政策，即養(yǎng)老金用于銀行存款、購(gòu)買(mǎi)國(guó)債。在物價(jià)不斷上漲和高位運(yùn)行的情況下，實(shí)際收益率遠(yuǎn)低于CPI的漲幅，資金面臨持續(xù)貶值縮水的風(fēng)險(xiǎn)。

二是某些地方出現(xiàn)的投資沖動(dòng)越來(lái)越大。此前的地方養(yǎng)老金管理體制比較嚴(yán)格，主要原因在于某些地方政府自行投資曾出現(xiàn)問(wèn)題以及以前的基金積累較少且保值增值壓力不大?，F(xiàn)在地方養(yǎng)老金積累越來(lái)越多，很多地方政府覺(jué)得資金應(yīng)該更多地支持地方建設(shè)，出現(xiàn)了新的投資沖動(dòng)。當(dāng)前中國(guó)養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)面臨的首要問(wèn)題是投資運(yùn)營(yíng)制度不明確、政策不配套，國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)的整體辦法，各地只能根據(jù)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)資金管理?xiàng)l例，將結(jié)存的資金買(mǎi)國(guó)債或者存銀行。實(shí)際中，國(guó)債已經(jīng)買(mǎi)得很少，很多地區(qū)都是采用活期存款，實(shí)際收益率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于銀行存款和CPI。當(dāng)前由于養(yǎng)老金的投資缺乏統(tǒng)一的制度安排，養(yǎng)老基金很難買(mǎi)到國(guó)債，一些地方甚至需要地方領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)用人脈才能買(mǎi)到政府債券產(chǎn)品。2011年，國(guó)家審計(jì)署曾對(duì)社?；痖_(kāi)展為期半年的審計(jì)。結(jié)果顯示，2011年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余中，活期存款占到31.37%，定期存款占到63.65%。全國(guó)新農(nóng)保、城居保、城鄉(xiāng)居保三項(xiàng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入中，活期存款占到55.23%、定期存款占到42.00%。

雖然目前養(yǎng)老金根本性的制度改革尚未啟動(dòng)，但企業(yè)年金市場(chǎng)的建立，個(gè)人賬戶做實(shí)資金和廣東省1000億結(jié)存資金委托全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)運(yùn)營(yíng)，已經(jīng)邁出了養(yǎng)老金市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)探索的步伐。浙江、江蘇、山東等養(yǎng)老金結(jié)余較多省份均要求跟隨廣東的步伐，將養(yǎng)老金部分結(jié)余交由全國(guó)社保基金理事會(huì)來(lái)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。

三是歷史缺口越來(lái)越大。傳統(tǒng)的勞動(dòng)保障制度轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)保險(xiǎn)以后，本身就帶來(lái)了缺口，因?yàn)槔先死限k法，只能進(jìn)行空賬運(yùn)轉(zhuǎn)。隨著離退休職工增加，歷史上形成的養(yǎng)老金缺口必然越來(lái)越大。

四是財(cái)政補(bǔ)貼壓力越來(lái)越大。近十年來(lái)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼已經(jīng)超過(guò)了一萬(wàn)億。年補(bǔ)貼額度已經(jīng)由原來(lái)每年100多億增加到2012年的2648億。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的下降，財(cái)政補(bǔ)貼能力必然下降。按照我國(guó)現(xiàn)行管理體制，男職工年滿60周歲、女干部年滿55周歲、女職工年滿50周歲即可辦理退休手續(xù)。這項(xiàng)退休政策制定時(shí)，全國(guó)人口平均壽命50歲，而目前，全國(guó)人口平均壽命已經(jīng)超過(guò)75歲。全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室公布的數(shù)字顯示，到2020年，老年人口將達(dá)到2.48億，老齡化水平將達(dá)到17.17%。其中，80歲及以上老年人口將達(dá)到3067萬(wàn)人，占老年人口的12.37%。這意味著財(cái)政補(bǔ)貼壓力越來(lái)越大。

五是繳費(fèi)能力越來(lái)越小。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)法定繳費(fèi)之和大約占工資水平的百分之四十左右，有的地區(qū)甚至達(dá)到百分之六十多。中國(guó)的社保繳費(fèi)率在全球181個(gè)國(guó)家中位列第一，約為金磚四國(guó)中其他三國(guó)平均水平的兩倍，是北歐五國(guó)的三倍。以上海為例，一份工作如果有一萬(wàn)元的稅前工資，嚴(yán)格按照五險(xiǎn)一金的法定社保標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)繳納工資的百分之四十四，也就是4400元。個(gè)人的18%，也就是1800元，加起來(lái)達(dá)到62%。其中，養(yǎng)老金占了近一半，達(dá)到30%，也就是3000元。對(duì)于中國(guó)民眾背負(fù)著如此高的繳費(fèi)水平，必然影響企業(yè)、地區(qū)和國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力。隨著人口紅利逐步消失，個(gè)人、企業(yè)、國(guó)家社會(huì)保障高投入、迅速積累基金的黃金時(shí)期將很快過(guò)去。

六是養(yǎng)老金替代率越來(lái)越低。國(guó)際勞工組織制定《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》，提出養(yǎng)老金替代率，也就是退休工資占收入比的最低目標(biāo)為55%。據(jù)中國(guó)社科院世界社保研究中心發(fā)布的《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2012》對(duì)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率的測(cè)算，養(yǎng)老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直呈下降趨勢(shì)。到2011年，這一數(shù)字更是降至50.3%。按照中央財(cái)經(jīng)大學(xué)社保系主任褚福靈測(cè)算，2011年我國(guó)企業(yè)養(yǎng)老金替代率僅為42.9%，低于國(guó)際警戒線。雖然從2005年開(kāi)始，我國(guó)連續(xù)上調(diào)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金10%，但直到今天，依舊沒(méi)有扭轉(zhuǎn)養(yǎng)老金替代率下降的趨勢(shì)。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)職工的總體繳費(fèi)率位居世界前列，但對(duì)應(yīng)產(chǎn)生的替代率卻相對(duì)較低，除了包括制度運(yùn)行中存在的逃漏費(fèi)、費(fèi)基不實(shí)、提前退休等現(xiàn)象，一個(gè)重要的原因在于職工個(gè)人繳費(fèi)的回報(bào)率過(guò)低，尤其是個(gè)人賬戶的投資回報(bào)過(guò)低，已嚴(yán)重影響到養(yǎng)老金的整體替代率水平。

隨著我國(guó)養(yǎng)老金占工資比重逐年下降，社保制度主要目標(biāo)之一的“?；尽闭谌趸?，亟需對(duì)社保制度作出整體改革，特別是需要在基金投資方面獲得突破性進(jìn)展。按照今年離退休職工約6500萬(wàn)人、基金規(guī)模可能達(dá)到5萬(wàn)億元計(jì)算，如果基金投資收益率每年提高1%，收益可達(dá)500億元，每人每年可增加770元養(yǎng)老金。完全有可能扭轉(zhuǎn)養(yǎng)老金替代率下降的趨勢(shì)。養(yǎng)老金替代率不僅關(guān)系到退休人員的切身利益，且同整個(gè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行密切相關(guān)。作為整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系的關(guān)鍵點(diǎn)，替代率水平是否合理，反映的是整個(gè)制度的安排和政策取向。

七是輿論壓力越來(lái)越大。在中國(guó)，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)一直以來(lái)被看作是退休后收入的最主要支柱。但是養(yǎng)老金缺口、基金縮水以及延遲退休等等一系列的詞匯，頻繁地出現(xiàn)在媒體上，讓中國(guó)民眾不禁日益擔(dān)心自己退休后是否還能領(lǐng)到養(yǎng)老金。中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文，把2001年到2011年間的養(yǎng)老金收益率和通貨膨脹率進(jìn)行了比對(duì)計(jì)算，得出了每一年養(yǎng)老金縮水的金額。按照鄭秉文的計(jì)算，在以銀行存款為主的投資體制下，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制獲得的年均收益率不到2%，但在過(guò)去的11年間年均通貨膨脹率高達(dá)2.47%，以此推算，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的損失約為6000億元，也就是說(shuō)每天一睜眼，我們的養(yǎng)老金就在貶值。中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金“隱形縮水”的現(xiàn)狀不僅受到普通民眾的關(guān)注，政府部門(mén)的監(jiān)管者同樣深感憂心，養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)制度的完善顯得尤為迫切。

八是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的影響越來(lái)越明顯。發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老金制度不僅影響其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，而且影響其政權(quán)穩(wěn)定，這樣的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得反思。歐洲不斷有國(guó)家出臺(tái)延遲退休、降低待遇等養(yǎng)老金改革政策。英國(guó)要求養(yǎng)老保險(xiǎn)要交滿39年，英國(guó)現(xiàn)在退休年齡在歐洲也比較高，達(dá)到67歲，而且到2020年還要提高到68歲。2010年，法國(guó)提高退休年齡，曾經(jīng)引發(fā)全國(guó)大罷工，抗議政府提高退休年齡，法國(guó)延遲退休的原因是為了增加勞動(dòng)力供給。西班牙政府2011年與工會(huì)組織達(dá)成協(xié)議，決定把大多數(shù)人的法定退休年齡由65歲推遲至67歲，以削減財(cái)政赤字。歐盟國(guó)家在金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、債務(wù)危機(jī)中，幾乎所有的政權(quán)都發(fā)生了更迭。

九是制度的可持續(xù)性會(huì)受到越來(lái)越大的挑戰(zhàn)。一旦越過(guò)基金收支平衡點(diǎn)，職工如果本身交的多，享受的少，依靠大數(shù)法則建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性就會(huì)受到越來(lái)越大的挑戰(zhàn)。

十是建立社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)制度越來(lái)越符合盤(pán)活存量資產(chǎn)的政策取向。社會(huì)保險(xiǎn)基金總量今年可能達(dá)到或超過(guò)5萬(wàn)億元，而且今后若干年的增量可能超過(guò)1萬(wàn)億元。因此，社會(huì)保險(xiǎn)基金才是我國(guó)最大的存量資產(chǎn)。加快建立社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)制度，不僅可以盤(pán)活巨大的社會(huì)保險(xiǎn)基金，提高參保人的保障水平，而且可以極大地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步。

二、建立中國(guó)特色社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)制度應(yīng)堅(jiān)持試點(diǎn)先行

人社部基金監(jiān)督司司長(zhǎng)陳良2013年6月24日在“拉美養(yǎng)老金改革對(duì)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資體制改革的啟示”國(guó)際研討會(huì)上表示，我國(guó)制定養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)辦法需要有關(guān)方面統(tǒng)籌研究，形成統(tǒng)一的制度安排。養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)首先要有制度保障，需要加強(qiáng)金融市場(chǎng)等配套建設(shè)，并從制度上明確政府應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。我國(guó)應(yīng)該根據(jù)養(yǎng)老金制度設(shè)立的要求，建立適合國(guó)情的投資運(yùn)營(yíng)制度。然而，社會(huì)各界一直期待的養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)整體辦法遲遲沒(méi)有出臺(tái)。陳良在會(huì)后對(duì)媒體表示，新養(yǎng)老金投資辦法要由中央來(lái)做決定，沒(méi)有最后確定就等于沒(méi)有方案。近期社保系列改革方案的制定，都會(huì)涉及養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)辦法的改革。換言之，社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)制度一直處于坐而論道的狀態(tài)。就在業(yè)內(nèi)疾呼“社會(huì)保險(xiǎn)基金市場(chǎng)化投資”的時(shí)候，早被望眼欲穿的投資新思路和制度卻難以成形。社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)制度長(zhǎng)期難以確立，顯然是思路存在明顯偏差的必然結(jié)果，應(yīng)該進(jìn)行全面深刻的反思。

社會(huì)保障基金投資運(yùn)營(yíng)制度的建立，涉及的是億萬(wàn)人民的重大民生政策和影響深遠(yuǎn)的重大經(jīng)濟(jì)政策。這樣的大政策，僅僅靠坐而論道是不可能統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)的，也不可能靠一個(gè)政策或辦法而畢其功于一役的，一個(gè)藥方可能難以管全國(guó)。這樣的大政策，必須堅(jiān)持試點(diǎn)先行的原則。即使出臺(tái)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)管理辦法，也應(yīng)首先是試點(diǎn)辦法，這是因?yàn)?

一是投資原則的確立需要試點(diǎn)。養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)的首要原則是安全，即在任何情況下都做到本金不損失；其次是專(zhuān)家理財(cái)，確保收益；再次是規(guī)范運(yùn)營(yíng)行為，防范道德風(fēng)險(xiǎn)；還需要進(jìn)行有效監(jiān)管，發(fā)揮政府的調(diào)控作用。是否需要投資于國(guó)際市場(chǎng)，何時(shí)可投資于國(guó)際市場(chǎng)，更需要試點(diǎn)。

二是統(tǒng)一思想需要試點(diǎn)。為了保證社?；鹜顿Y運(yùn)營(yíng)的順利實(shí)施，需要加強(qiáng)宣傳教育，取得社會(huì)公眾的理解和支持。目前有的人存在誤解，認(rèn)為養(yǎng)老金入市就是全面進(jìn)入股市。有人認(rèn)為，養(yǎng)老金應(yīng)該首先投資于實(shí)體經(jīng)濟(jì)。的確，實(shí)體經(jīng)濟(jì)面臨重大發(fā)展機(jī)會(huì)。但是，實(shí)體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵和外延均很豐富，如果政府不把準(zhǔn)備制定和實(shí)行的方案交給公眾去了解和參與，疑慮和誤解就難以消除。

三是投資渠道的確立需要試點(diǎn)。人社部正在醞釀的養(yǎng)老金多元化的投資渠道主要包括四個(gè)方面:一是國(guó)家發(fā)行高于銀行存款利率的特定國(guó)債；二是國(guó)家在安排能源、交通等大型項(xiàng)目時(shí)優(yōu)先安排一定的養(yǎng)老基金參與其中；三是繼續(xù)堅(jiān)持一定比例的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存銀行和買(mǎi)國(guó)債的基礎(chǔ)上，允許其投資于有良好流動(dòng)性的金融工具；四是在國(guó)有重點(diǎn)企業(yè)改制上市中，允許養(yǎng)老金以戰(zhàn)略投資者身份參股。這四個(gè)渠道都需要政府進(jìn)行系統(tǒng)性的配套改革，更需要通過(guò)試點(diǎn)逐步形成共識(shí)。

四是養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)體制的確立需要試點(diǎn)。結(jié)合中國(guó)的具體國(guó)情，如何建立中國(guó)特色的養(yǎng)老金投資模式和投資體制，需要在確?；鸢踩那疤嵯逻M(jìn)行試點(diǎn)。中國(guó)是個(gè)大國(guó)，社會(huì)保險(xiǎn)基金規(guī)模巨大，而各地差異性較大，企業(yè)規(guī)模普遍偏小，一個(gè)機(jī)構(gòu)、一個(gè)公司顯然容易形成壟斷，失去必要的競(jìng)爭(zhēng)必然降低投資效率和收益率，甚至還可能產(chǎn)生腐敗等問(wèn)題。實(shí)行差異性管理，各地的政策、資源、人才、管理能力的差異也需要有先有后。

五是投資突破口的選擇需要試點(diǎn)。養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)方案雖然有待中央定奪，人社部相關(guān)部門(mén)也正在對(duì)這項(xiàng)改革進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，積極聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，進(jìn)行深入研究和論證。但是，如果沒(méi)有經(jīng)過(guò)試點(diǎn)，改革突破口的選擇和實(shí)施也難以達(dá)成共識(shí)。特別是社會(huì)保險(xiǎn)基金體量很大，什么產(chǎn)業(yè)、什么項(xiàng)目具有足夠的容納能力和長(zhǎng)期穩(wěn)定可靠無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的回報(bào)，既需要戰(zhàn)略眼光和科學(xué)論證，更需要通過(guò)試點(diǎn)用事實(shí)和數(shù)據(jù)說(shuō)話。

三、虛擬經(jīng)濟(jì)不應(yīng)成為社會(huì)保險(xiǎn)基金投資的主要方向和重點(diǎn)

以資本市場(chǎng)為重點(diǎn)的虛擬經(jīng)濟(jì)只是社會(huì)保險(xiǎn)基金投資的一個(gè)可能的組合，現(xiàn)階段絕對(duì)不應(yīng)該成為其投資的方向或者重點(diǎn)。這應(yīng)該成為社會(huì)各界共識(shí)的主要原因在于:

一是隨著我國(guó)人口老齡化加劇，養(yǎng)老金缺口越來(lái)越大，彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口顯得越來(lái)越迫切。這其中運(yùn)營(yíng)投資管理好現(xiàn)有存量養(yǎng)老金，使其保值增值是重要渠道。筆者認(rèn)為，無(wú)論保值增值多么迫切，都不能忽視養(yǎng)老金投資的絕對(duì)安全性。養(yǎng)老金贏起賠不起的性質(zhì)決定了其投資方向決不能是交易性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)大的金融產(chǎn)品，而應(yīng)該是風(fēng)險(xiǎn)低甚至為零、具有較高固定收益的金融產(chǎn)品。

二是國(guó)內(nèi)外投資收益率普遍偏低。目前，對(duì)養(yǎng)老金投資爭(zhēng)議焦點(diǎn)是，養(yǎng)老金是否能夠入市，主要是股市。習(xí)慣性拿美國(guó)養(yǎng)老金大部分入市投資的例子來(lái)說(shuō)明中國(guó)也應(yīng)該入市。但必須看到，美國(guó)股市法制化健全、市場(chǎng)化程度高、陽(yáng)光干凈。即便是在完全市場(chǎng)化的發(fā)達(dá)國(guó)家，筆者研究過(guò)包括美國(guó)、新加坡在內(nèi)的13個(gè)國(guó)家，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金年代，其股市投資收益率均沒(méi)有超過(guò)銀行存款，最高的美國(guó)也只達(dá)到2.5%。金融危機(jī)以來(lái)，其投資收益率更低、甚至是負(fù)收益率。發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)大幅度降低了投資股市的比重，提升了投資實(shí)體經(jīng)濟(jì)、特別是投資基礎(chǔ)設(shè)施的比重。

目前中國(guó)A股的一個(gè)顯著特點(diǎn)是圈錢(qián)市、過(guò)度投機(jī)炒作市、完全被操控操縱的市場(chǎng)，因而是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)巨大的市場(chǎng)。而且這種風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有預(yù)期，完全不可琢磨，最大的不確定性就在中國(guó)A股，一切經(jīng)濟(jì)規(guī)律、市場(chǎng)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在中國(guó)A股面前都完全失效和蒼白無(wú)力。養(yǎng)老金進(jìn)入這樣的股市，將成為圈錢(qián)者的美食、操控操縱者的獵物。目前中國(guó)A股不具備養(yǎng)老金入市的制度環(huán)境。

百姓最為擔(dān)憂的是養(yǎng)老金進(jìn)入股市不僅賺不到錢(qián)，而且成為少部分人借機(jī)幕后操縱、大肆謀取非法利益的途徑，甚至被黑心們蠶食鯨吞。另一個(gè)說(shuō)法是拿社?；鹄硎聲?huì)這兩年運(yùn)營(yíng)的社?；鹗找媛试诎俜种甙俗笥艺f(shuō)事。但需要明白的是，其投資股市的收益率除個(gè)別年份，總體收益率非常低，大部分年份收益率不及存銀行利息，甚至回報(bào)率是負(fù)的。如果我國(guó)股市是一個(gè)陽(yáng)光干凈、沒(méi)有黑幕操縱的市場(chǎng)，那么，養(yǎng)老金完全可以投資于類(lèi)似四家大型銀行的股票。即使不賺取股票漲跌的差價(jià)，只享受年終分紅也比存銀行收益要高。

三是我國(guó)股市收益率已經(jīng)進(jìn)入下降通道。從股市看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的黃金時(shí)期已經(jīng)過(guò)去。中國(guó)在改革開(kāi)放以后，取得了平均每年9.8%的高速增長(zhǎng)。增長(zhǎng)潛力的逐步釋放，股市市盈率的逐年提高，意味著如果現(xiàn)在基金大規(guī)模入市可能會(huì)買(mǎi)在半山腰。根據(jù)全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)近年的年度報(bào)告，其2008-2011年的收益率為-6.79%、16.12%、4.23%、0.84%，整體上呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)。2008-2011年交易類(lèi)資產(chǎn)公允價(jià)值變動(dòng)收益，除2009年社?；鸾灰最?lèi)投資獲利以外，2008、2010、2011年均虧損。4年年均虧損近167億元。2008-2011年的年平均總投資收益率還未超過(guò)年平均通貨膨脹率。由此可見(jiàn)，目前我國(guó)資本市場(chǎng)仍存在著無(wú)法迅速解決的制度性缺陷，缺少有效的投資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。若將社會(huì)保險(xiǎn)基金的重點(diǎn)投資到股票證券市場(chǎng)，必然存在難以估量的投資風(fēng)險(xiǎn)，其后果可能會(huì)影響國(guó)民福利。從宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)看，中國(guó)未來(lái)幾十年發(fā)展過(guò)程中面臨的幾大棘手問(wèn)題也可能影響社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資收益。首先是人口結(jié)構(gòu)迅速老化。在接下來(lái)的20至30年中，中國(guó)人口將迅速老化，和今天的日本、歐洲面臨同樣的問(wèn)題，也就是勞動(dòng)人口數(shù)量的不斷下降決定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度必然放緩，投資總體收益率可能進(jìn)入下降通道。其次，各行業(yè)發(fā)展趨于飽和，全球需求繼續(xù)趨于疲軟，勞資紅利的漸漸消失，環(huán)境問(wèn)題以及人民幣的實(shí)際升值都將使目前為止嚴(yán)重依賴出口的中國(guó)經(jīng)濟(jì)失去前進(jìn)的動(dòng)力，進(jìn)而制約投資總體收益率的上升。再次，中國(guó)未來(lái)的投資活動(dòng)將更加注重投資回報(bào)。對(duì)大型資產(chǎn)投資熱情的降溫也將放緩經(jīng)濟(jì)增速，導(dǎo)致投資收益率的下降。

總之，社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值增值有多種渠道。一些有固定收益的理財(cái)產(chǎn)品、一部分期限較長(zhǎng)的國(guó)債產(chǎn)品、部分實(shí)業(yè)投資項(xiàng)目，回報(bào)率都不低，完全可以跑贏通脹率，并且穩(wěn)定性、安全性完全有保障，大可不必過(guò)分追求和強(qiáng)調(diào)入市特別是進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)很高的股市。

從國(guó)家戰(zhàn)略成面看，社會(huì)保險(xiǎn)資金的投資運(yùn)營(yíng)始終“堅(jiān)持資金安全是第一位”的原則，不僅只是簡(jiǎn)單的基金層面的安全和保值增值，而應(yīng)將其置于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整升級(jí)、國(guó)家的長(zhǎng)治久安的大背景下，以促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目的選擇與確定，成為與國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全緊密相聯(lián)的亟待研究解決的重大戰(zhàn)略性課題。

四、實(shí)體經(jīng)濟(jì)應(yīng)成為社會(huì)保險(xiǎn)基金投資的主要方向和重點(diǎn)

嚴(yán)格地說(shuō)，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資方向是由社會(huì)保險(xiǎn)基金的性質(zhì)和中國(guó)國(guó)情決定的?，F(xiàn)階段，我國(guó)社?；鹜顿Y方向的選擇上應(yīng)該遵守以下六個(gè)原則:第一，安全性原則，這是首要原則，是不能爭(zhēng)議的。第二，長(zhǎng)期收益原則。即注重長(zhǎng)期投資，不宜進(jìn)行短期的、波動(dòng)較大、風(fēng)險(xiǎn)較大的投資，這也有利于證券投資市場(chǎng)的穩(wěn)定與發(fā)展，有利于長(zhǎng)期資本的形成，有利于改善金融結(jié)構(gòu)。第三，多樣化原則。即應(yīng)當(dāng)在多個(gè)領(lǐng)域投資，而不是孤注一擲?？赏顿Y的主要領(lǐng)域有實(shí)體經(jīng)濟(jì)、股票、債券、基金、房地產(chǎn)、貨幣市場(chǎng)等。第四，實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資為主原則。社?；鹗侨嗣竦摹梆B(yǎng)命錢(qián)”，更應(yīng)提倡投資的社會(huì)效應(yīng)，投資方向應(yīng)以基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公共產(chǎn)業(yè)為主，不應(yīng)以取得短線差價(jià)為主要盈利模式，更不應(yīng)當(dāng)成為操縱市場(chǎng)的力量。第五，直接投資為主原則。國(guó)內(nèi)外投資經(jīng)驗(yàn)表明，直接投資具備高收益和回報(bào)穩(wěn)定的特點(diǎn)，投資收益率十分可觀，投資比例呈逐年增加的趨勢(shì)。但從國(guó)內(nèi)外直接投資的比例看，中國(guó)社保資金用于直接投資的比例顯著低于國(guó)外，直接投資還存在很大空間。第六，確保發(fā)放原則。確保養(yǎng)老金的發(fā)放決定了社會(huì)保險(xiǎn)基金投資必須保持一定的流動(dòng)性，避免由于流動(dòng)性不足給投資造成的風(fēng)險(xiǎn)。保持流動(dòng)性就是要求資金的使用能夠有一定的靈活性，投資期限不宜過(guò)長(zhǎng)，以平衡資金流動(dòng)與盈利的關(guān)系。

上述投資原則決定我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金應(yīng)以投資實(shí)體經(jīng)濟(jì)為主，包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、建筑業(yè)和運(yùn)輸業(yè)等產(chǎn)業(yè)部門(mén)。由于實(shí)體經(jīng)濟(jì)涵蓋太過(guò)廣泛，故筆者僅討論最適合社會(huì)保險(xiǎn)基金投資的基礎(chǔ)設(shè)施，特別是投資新能源產(chǎn)業(yè)。

投資實(shí)體經(jīng)濟(jì)也是發(fā)達(dá)國(guó)家保險(xiǎn)資金直接投資的一個(gè)主要渠道。但由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律環(huán)境、社會(huì)環(huán)境的不同以及各國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展的背景差異，各國(guó)保險(xiǎn)資金的投資分布也不盡相同。有些國(guó)家傾向于甚至強(qiáng)迫社?；鹜顿Y于基礎(chǔ)設(shè)施建等公共投資類(lèi)項(xiàng)目，以改進(jìn)醫(yī)院、住房、高速公路及其他福利設(shè)施，實(shí)現(xiàn)取之于民、造福于民。

在我國(guó)處于工業(yè)化中期階段，急需改善和改革社?；鸬墓芾眢w制，既能夠增強(qiáng)社?；鸬氖找嫘裕帜軌驖M足國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的需求，實(shí)現(xiàn)雙贏。一些大中型的、可靠的、收益比較好的項(xiàng)目，應(yīng)該讓養(yǎng)老金在其中發(fā)揮長(zhǎng)期投資性的作用。

脫離實(shí)體經(jīng)濟(jì)，虛擬經(jīng)濟(jì)會(huì)成為無(wú)源之水，無(wú)本之木?？梢哉f(shuō)實(shí)體經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的中流砥柱，也是經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)發(fā)展的重要保障。而虛擬經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須以夯實(shí)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為依托，才能良性發(fā)展。實(shí)體經(jīng)濟(jì)也是一國(guó)經(jīng)濟(jì)的核心內(nèi)容，實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)則是穩(wěn)增長(zhǎng)的突破點(diǎn)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)今后能否穩(wěn)步增長(zhǎng)，關(guān)鍵點(diǎn)就在于高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、能源產(chǎn)業(yè)等能否正常增長(zhǎng)。當(dāng)前我國(guó)制造業(yè)屬于大而不強(qiáng)，核心技術(shù)由國(guó)外掌控，基本處在利益鏈條中的低端。能源供給體系同樣大而脆弱，石油、鐵礦石對(duì)外依存度高，煤炭已成為凈進(jìn)口國(guó)，電力供應(yīng)缺口逐步拉大等等。顯然，解決這些問(wèn)題需要巨額投資，而投資擴(kuò)張勢(shì)必拉動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

2011年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議就發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)指出:面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新情況新變化，必須牢牢把握擴(kuò)大內(nèi)需這一戰(zhàn)略基點(diǎn)和發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)這一堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。把握“穩(wěn)中求進(jìn)”總基調(diào)，發(fā)展壯大實(shí)體經(jīng)濟(jì)，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益，強(qiáng)壯經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根基，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、物價(jià)總水平基本穩(wěn)定和社會(huì)和諧穩(wěn)定等一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。

發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)需要加快資本形成。我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要特點(diǎn)是負(fù)債率高、人均投資額低。而社會(huì)保險(xiǎn)基金本身是資本市場(chǎng)中的一種重要形態(tài)，具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性，同時(shí)也能創(chuàng)造長(zhǎng)期的投資來(lái)源。若政府能將上萬(wàn)億的社會(huì)保險(xiǎn)基金部分投資于新能源產(chǎn)業(yè)，把過(guò)去的儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)變?yōu)槲磥?lái)的長(zhǎng)期資本，不僅能獲得較高的回報(bào)率，還能有效彌補(bǔ)創(chuàng)新性項(xiàng)目發(fā)展對(duì)資金缺口的需求。

需要注意的是，社保基金如果采用直接投資的方式來(lái)投資實(shí)業(yè)項(xiàng)目，其優(yōu)點(diǎn)是產(chǎn)權(quán)明晰和某種程度上收益最大化，然而缺點(diǎn)是需要獨(dú)立面對(duì)所有的風(fēng)險(xiǎn)，投資負(fù)擔(dān)更重，資金回收期更長(zhǎng)。此外，還包括進(jìn)入行業(yè)時(shí)缺少專(zhuān)業(yè)化的管理手段和市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)方式，以致管理“缺位”，效率低下。

五、實(shí)體經(jīng)濟(jì)應(yīng)以投資新能源產(chǎn)業(yè)為主

通過(guò)將投資虛擬經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的比較分析，筆者認(rèn)為，新能源完全有可能成為最具特色和優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，故理應(yīng)成為社?；鹜顿Y渠道拓展的方向和重點(diǎn)。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段看，社會(huì)保障基金最佳的投資方向是新能源產(chǎn)業(yè)，特別是建設(shè)大型、特大型光伏電站。

由于我國(guó)當(dāng)前正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的黃金時(shí)期，社會(huì)保險(xiǎn)基金只有對(duì)具備快速增長(zhǎng)能力和擁有美好發(fā)展前景的產(chǎn)業(yè)方向進(jìn)行投資，基金積聚資本速度才會(huì)較快，才會(huì)成為長(zhǎng)期安全穩(wěn)定的投資方式。

新能源產(chǎn)業(yè)效益較高，發(fā)展穩(wěn)定且潛力巨大，能形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，技術(shù)含量較高，而且社會(huì)效益明顯。新能源項(xiàng)目投資需求大，收益長(zhǎng)期穩(wěn)定，沒(méi)有暴利的可能，也不必?fù)?dān)心血本無(wú)歸，償本付息一般只是時(shí)間問(wèn)題，符合社會(huì)保險(xiǎn)基金需要的投資特征。同時(shí)新能源行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)小，建設(shè)周期長(zhǎng)，也正需要有像社保基金這樣的長(zhǎng)期資金支持。由于社會(huì)對(duì)能源的需求通常是持久而又穩(wěn)定增長(zhǎng)的，這就對(duì)資金回收和盈利的長(zhǎng)期穩(wěn)定給予了很大程度的保證。但由于投資實(shí)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)畢竟大于存入銀行和購(gòu)買(mǎi)債券，所以這部分投資在社?；鹬械谋壤残杓右钥刂?。

西藏是我國(guó)太陽(yáng)能、水資源、地?zé)豳Y源、風(fēng)能資源最富集的地區(qū)，具有發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)得天獨(dú)厚的資源優(yōu)勢(shì)和潛力，新能源完全有可能發(fā)展成為世界上最具特色和優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。如果將龐大的社?；鹜顿Y在“刀刃上”，既能實(shí)現(xiàn)基金保值增值的目的，又能推動(dòng)西部地區(qū)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)西部地區(qū)就業(yè)；依靠戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和科技進(jìn)步的帶動(dòng)，不斷增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展后勁；加快形成新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，擴(kuò)大內(nèi)需特別是對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的需求，利用制造業(yè)大國(guó)的優(yōu)勢(shì)，積極發(fā)展成為產(chǎn)“能”強(qiáng)國(guó)，不斷為社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富，

新能源項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間跨度長(zhǎng)、資金需求量大，無(wú)論是國(guó)家財(cái)政還是民間資本都會(huì)有較大的資金壓力。利用社會(huì)保險(xiǎn)基金，投資于周期長(zhǎng)、規(guī)模大、收益穩(wěn)定的大型、特大型光伏電站項(xiàng)目，建設(shè)光電三峽群，可以快速將西藏打造成我國(guó)的新能源基地，促進(jìn)我國(guó)的能源安全和能源獨(dú)立。

按照風(fēng)、光、水互補(bǔ)的思路在西藏建設(shè)大型超大型光伏電站，可以通過(guò)建設(shè)抽水蓄能電站將不穩(wěn)定的風(fēng)電、光電轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)的水電，解決平穩(wěn)并網(wǎng)難題。因此，在新能源資源最富集的西藏大規(guī)模建設(shè)光伏電站，確保基金的保值增值和我國(guó)的能源安全，在政治上、經(jīng)濟(jì)上、技術(shù)上是完全可行的。而且，上述設(shè)想符合盤(pán)活存量資金、發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等政策取向。

六、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資應(yīng)先行試點(diǎn)

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)和保值增值應(yīng)先行先試。不有效解決基金的保值增值問(wèn)題，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立就是一個(gè)半截子工程。到2013年底，中國(guó)城鄉(xiāng)居民參保人數(shù)預(yù)計(jì)可達(dá)4.9億多，新農(nóng)?；鸱e累預(yù)計(jì)可能達(dá)到3500億，并將以每年超過(guò)1000億元的速度快速增長(zhǎng)。新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金均由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人帳戶養(yǎng)老金兩部分組成。從資金性質(zhì)看，城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金是完全積累的實(shí)賬基金。新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的設(shè)計(jì)理念雖然是社會(huì)保險(xiǎn)和財(cái)政一起供養(yǎng)，但仍屬繳費(fèi)確定型制度模式，個(gè)人賬戶的資金如果不進(jìn)行投資，就變成了儲(chǔ)蓄，可能面臨“收不抵支”，還會(huì)改變制度模式的性質(zhì)。對(duì)城鄉(xiāng)居民這一最大低收入群體積累的基金，政府更有義務(wù)率先承擔(dān)起基金保值增值的責(zé)任。從資金類(lèi)型看，城鄉(xiāng)居民完全積累式的個(gè)人賬戶資金距離完全支取均有一定的時(shí)間，完全可以先行開(kāi)始投資試點(diǎn)。城鄉(xiāng)居民一般要經(jīng)歷短則15年、長(zhǎng)則30余年的繳費(fèi)期，每年都有近5億城鄉(xiāng)居民繳費(fèi)，基金規(guī)模會(huì)越來(lái)越大，不進(jìn)行有效投資，貶值損失必然愈發(fā)嚴(yán)重。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)可分階段制定以下試點(diǎn)政策:一是在社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)制度建立前，可出臺(tái)新農(nóng)保個(gè)人賬戶最低收益率保證政策，使個(gè)人賬戶記賬率高于銀行同期一年期存款不低于一個(gè)百分點(diǎn)，確保不貶值。二是在社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)制度建立后，可制定特殊的投資政策，發(fā)行國(guó)家特種國(guó)債，定向優(yōu)先投資新能源產(chǎn)業(yè)，選擇在西藏等資源條件豐富的地區(qū)，大規(guī)模建設(shè)光伏電站等項(xiàng)目，保證投資收益，維持養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)發(fā)展。三是如果個(gè)人賬戶養(yǎng)老金在沒(méi)有達(dá)到投資收益目標(biāo)，或投資收益率低于規(guī)定最低收益率時(shí)由財(cái)政補(bǔ)足，確保對(duì)參保農(nóng)民的吸引力。

七、社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)先行試點(diǎn)路線圖

由于受到國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不景氣和中國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)狀況發(fā)生重大變化，持續(xù)30多年的高速增長(zhǎng)期基本結(jié)束，趨勢(shì)性的拐點(diǎn)已經(jīng)出現(xiàn)。隨著近年來(lái)經(jīng)濟(jì)增速逐步放緩，經(jīng)濟(jì)正在從過(guò)去高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)入中速增長(zhǎng)階段，甚至可能進(jìn)入中低速增長(zhǎng)階段。新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)決定了我國(guó)必須加快將社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)制度的建設(shè)提升到國(guó)家的戰(zhàn)略層面，盡快制定基金投資運(yùn)營(yíng)先行試點(diǎn)的路線圖。

根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)基金的結(jié)構(gòu)、性質(zhì)、中國(guó)國(guó)情和上述分析，社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)的路線圖可概括為“五個(gè)先行”:一是堅(jiān)持有條件的地區(qū)先行，基金積累多的地區(qū)應(yīng)該先行。二是堅(jiān)持實(shí)賬積累型基金投資先行，新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)應(yīng)該先行。三是堅(jiān)持投資實(shí)體經(jīng)濟(jì)先行。四是投資新能源先行。五是新能源資源豐富的地區(qū)先行，西藏地區(qū)應(yīng)該先行。

八、中國(guó)特色社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)制度的主要內(nèi)涵

(一)明確基金的法律地位，確定有中國(guó)特色的基金投資管理主體

中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不是國(guó)有資產(chǎn)，也不是財(cái)政撥款，而是最終要?dú)w還給公眾的養(yǎng)老錢(qián)，基金的權(quán)益最終屬于參保人。因此，一定要根據(jù)中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的性質(zhì)，明確責(zé)任主體，在管理體制和管理方式上區(qū)別于國(guó)有資產(chǎn)和財(cái)政資金，并借鑒美國(guó)、日本等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，將中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資管理，逐步從財(cái)政部門(mén)轉(zhuǎn)移到代表參保人利益的人力資源和社會(huì)保障部門(mén)主管，建立相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理和保值增值的責(zé)任，而不是簡(jiǎn)單地設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)政專(zhuān)戶、只允許實(shí)行存銀行買(mǎi)國(guó)債的投資政策，也不宜全部委托給社會(huì)保障基金理事會(huì)進(jìn)行投資。

(二)提高基金管理層次，建立有中國(guó)特色的基金投資管理體制

目前，不僅不同險(xiǎn)種的基金分散管理，而且絕大部分基金的投資、管理、運(yùn)營(yíng)集中在一般不具備相應(yīng)基金管理人才、技術(shù)和資本市場(chǎng)投資主體資格的市、區(qū)、縣一級(jí)。市、區(qū)、縣級(jí)管理社?；鸫嬖谥芾硎侄稳狈?、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、易于受到當(dāng)?shù)匦姓缮?，難以防止基金挪用等弊端，基金管理運(yùn)營(yíng)效率普遍偏低、風(fēng)險(xiǎn)較大。

從發(fā)展趨勢(shì)看，市、區(qū)、縣級(jí)管理社保基金也難以獲得資本市場(chǎng)的投資主體資格，難以形成適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的基金投資管理的治理結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。因此，應(yīng)積極探索基金省、市、縣分層管理辦法，可在不改變基金統(tǒng)籌單位的情況下，提高基金管理層次，逐步建立和完善以省為主、以部為輔的基金投資管理體制，建立省、部?jī)杉?jí)基金投資管理委員會(huì)和隸屬于國(guó)務(wù)院的社會(huì)保險(xiǎn)基金投資公司，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資營(yíng)運(yùn)和投資的監(jiān)督管理，完善基金治理結(jié)構(gòu)。

(三)加強(qiáng)制度建設(shè)，制定有中國(guó)特色的基金投資運(yùn)營(yíng)辦法

一要分別制定統(tǒng)一規(guī)范的《社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)辦法》和《社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理辦法》，將社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算、征收、支付、管理、監(jiān)督與基金投資運(yùn)營(yíng)分別管理，切實(shí)規(guī)范業(yè)務(wù)流程，加強(qiáng)內(nèi)部管理。二是加強(qiáng)基金的賬戶管理。基金要全部進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在國(guó)家控股的商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的“社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金專(zhuān)戶”。社?；鹨獙?shí)行第三方托管，統(tǒng)一由人力資源和社會(huì)保障部認(rèn)定的國(guó)家控股的商業(yè)銀行作為社?；鸬耐泄苋?。三是加強(qiáng)對(duì)各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)督，充分有效地對(duì)基金管理各項(xiàng)工作實(shí)施全過(guò)程監(jiān)督，確?；鸢踩?。四是建立信息披露制度和監(jiān)督管理報(bào)告制度，定期公布基金投資管理、投資組合和投資收益等有關(guān)情況。五是加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的外部審計(jì)?？山梃b日本和美國(guó)公共養(yǎng)老基金投資監(jiān)督管理經(jīng)驗(yàn)，聘請(qǐng)外部會(huì)計(jì)事務(wù)所進(jìn)行審計(jì)。中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)雖有多個(gè)部門(mén)參與管理監(jiān)管，也取得了一定成效，但由于各級(jí)政府審計(jì)部門(mén)不可能把所有力量都投到社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)方面，依然出現(xiàn)基金挪用等方面的問(wèn)題。目前即使出現(xiàn)問(wèn)題，也難以對(duì)這些部門(mén)本身進(jìn)行處罰。聘請(qǐng)外部審計(jì)機(jī)構(gòu)，由于他們要承擔(dān)連帶責(zé)任，則可能達(dá)到加強(qiáng)基金投資運(yùn)營(yíng)的管理監(jiān)督的目的。

(四)按基金性質(zhì)和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力的大小，制定有中國(guó)特色的分類(lèi)投資政策體系

一是在普通國(guó)債規(guī)模和普通國(guó)債市場(chǎng)有限的條件下，明確政府在社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)中應(yīng)發(fā)揮基礎(chǔ)作用，應(yīng)承擔(dān)起社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值的主要責(zé)任，制定向社會(huì)保險(xiǎn)基金定向發(fā)行特種國(guó)債和社會(huì)保險(xiǎn)基金主要投資特種國(guó)債的政策。即不允許社會(huì)統(tǒng)籌帳戶和個(gè)人賬戶基金在證券市場(chǎng)投資，而是允許主要投資特種國(guó)債或普通國(guó)債等低風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品。特種國(guó)債主要投資于實(shí)體經(jīng)濟(jì)和新能源產(chǎn)業(yè)。

二是借鑒美國(guó)、英國(guó)、新加坡等國(guó)公共養(yǎng)老基金投資管理的成功經(jīng)驗(yàn)，明確市場(chǎng)在社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)中應(yīng)發(fā)揮補(bǔ)充作用。制定允許企業(yè)年金以及各種職業(yè)年金可以在證券市場(chǎng)投資，甚至是高比例投資的政策；可以資產(chǎn)證券化的方式，通過(guò)委托擔(dān)保投資回報(bào)率較高的國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)項(xiàng)目；可在銀行間債券市場(chǎng)直接購(gòu)買(mǎi)政策性金融債、中國(guó)人民銀行發(fā)行的央行票據(jù)、財(cái)政性基金或資產(chǎn)狀況較好的金融機(jī)構(gòu)擔(dān)保的AA級(jí)以上信譽(yù)的企業(yè)債券等。

三是明確企業(yè)年金以及各種職業(yè)年金應(yīng)該在其投資組合中配備一定比例的特種國(guó)債或普通國(guó)債等低風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品。

這樣，就可以形成社會(huì)保險(xiǎn)基金政策的合理組合，確保社會(huì)保險(xiǎn)基金投資風(fēng)險(xiǎn)的可控和收益的穩(wěn)定，形成通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)基金的有效投資運(yùn)營(yíng)分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的內(nèi)在機(jī)制。

為規(guī)范社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)行為，保證基金的安全和實(shí)現(xiàn)基金的保值增值，維護(hù)參保人的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定，制定社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)辦法。

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)應(yīng)采取委托投資的方式，選擇具備資格的專(zhuān)業(yè)投資機(jī)構(gòu)，由具備資格的商業(yè)銀行進(jìn)行托管，設(shè)立投資運(yùn)營(yíng)管理委員會(huì)。經(jīng)投資運(yùn)營(yíng)管理委員會(huì)授權(quán)的機(jī)構(gòu)和投資機(jī)構(gòu)、托管機(jī)構(gòu)簽定書(shū)面投資運(yùn)營(yíng)合同和托管合同，建立委托代理關(guān)系。

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)堅(jiān)持安全第一的原則，嚴(yán)格控制投資范圍和比例，根據(jù)資本市場(chǎng)的變化和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資情況，人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部等部門(mén)可適當(dāng)調(diào)整投資工具范圍和比例限制。

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資要加強(qiáng)事先研判、事中控制和事后評(píng)估，嚴(yán)格控制風(fēng)險(xiǎn)。投資機(jī)構(gòu)、托管機(jī)構(gòu)應(yīng)按照社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)管理的要求，建立健全投資運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)控制制度。監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)投資機(jī)構(gòu)、托管機(jī)構(gòu)的全過(guò)程監(jiān)督。

(五)制定有中國(guó)特色的由商業(yè)銀行向社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金定向發(fā)行特種產(chǎn)品的投資政策

雖然政府在社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理中可以發(fā)揮基礎(chǔ)作用，也可以承擔(dān)起社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值的主要責(zé)任，但政府也是有限政府，政府信用也是有限的。特別是隨著基金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，如果政府承擔(dān)基金保值增值的責(zé)任過(guò)大，會(huì)影響到政府特種國(guó)債政策的制定和政策的可持續(xù)性。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，除銀行存款外，如果能利用僅次于政府信用的商業(yè)銀行信用，更有效地發(fā)揮商業(yè)銀行在社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值中的作用，制定商業(yè)銀行向社會(huì)保險(xiǎn)基金定向發(fā)行特種產(chǎn)品和社會(huì)保險(xiǎn)基金可以投資特種產(chǎn)品的政策，將是一種更理想的、成本更低、能實(shí)現(xiàn)政府、銀行和參保人多贏的政策。為此，可制定商業(yè)銀行向社會(huì)保險(xiǎn)基金定向發(fā)行類(lèi)似于協(xié)議存款的低風(fēng)險(xiǎn)、高收益的特種產(chǎn)品，同時(shí)允許社會(huì)統(tǒng)籌帳戶基金和個(gè)人帳戶基金購(gòu)買(mǎi)商業(yè)銀行的信用，直接投資商業(yè)銀行特種產(chǎn)品這樣信用僅次于特種國(guó)債或普通國(guó)債等低風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品。而基金的投資管理則由商業(yè)銀行按收益最大化的原則進(jìn)行。

(六)制定向社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人帳戶基金發(fā)行特別國(guó)債的穩(wěn)健投資政策

制定向社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人帳戶基金發(fā)行特別國(guó)債的政策，是完善有中國(guó)特色社會(huì)保障基金投資運(yùn)營(yíng)制度的重要內(nèi)容，也是政府在社會(huì)保障制度建設(shè)中承擔(dān)基金保值增值責(zé)任的重要方式。探索按照不低于基金規(guī)模60%進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和定向超長(zhǎng)期特種國(guó)債投資政策，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資與中國(guó)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化四化同步發(fā)展的協(xié)同效應(yīng)。中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資方向，如果能夠與經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，與信息化建設(shè)的戰(zhàn)略投資項(xiàng)目高度關(guān)聯(lián)，無(wú)疑能夠?qū)崿F(xiàn)社?；鹜顿Y與實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步增長(zhǎng)。那么，社會(huì)保險(xiǎn)基金就具有堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，可以為有效應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)，建立更可靠的社會(huì)保障體系贏得戰(zhàn)略主動(dòng)。這應(yīng)該是中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理面臨的一次難得的歷史機(jī)遇，需要緊緊抓住，順勢(shì)而為，加快完善社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)制度。

九、組建中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資研究院

根據(jù)國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)政策制度，組建中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資研究院，負(fù)責(zé)研究社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資政策、投資規(guī)劃、投資領(lǐng)域、投資方式、投資方向、投資績(jī)效評(píng)估、投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、人才培訓(xùn)，為社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值、實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全、高效營(yíng)運(yùn)提供智力支撐。

參考文獻(xiàn)：

［1］人力資源與社會(huì)保障部公布2012年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)情況［EB/OL］.http://politics.people.com.cn/n/2013/0618/c70731-21885427.html.

［2］郭晉暉.多地養(yǎng)老金收益跑輸通脹政府醞釀新投資渠道［N］.第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2013-06-25.