扈 映,米 紅,劉東英

(1.浙江理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，浙江 杭州 310018;2.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058;3.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)商學(xué)院，河北 石家莊 050061)

我國(guó)目前的城市土地制度有別于世界上很多國(guó)家，其中最主要的特點(diǎn)是土地國(guó)有，以及城市土地的有償使用制度，政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的供應(yīng)。

現(xiàn)行城市土地使用制度經(jīng)歷了一個(gè)演變過(guò)程。本文首先對(duì)我國(guó)現(xiàn)行城市土地制度的形成過(guò)程進(jìn)行回顧，然后對(duì)這一制度對(duì)中國(guó)城市發(fā)展和地方政府行為所產(chǎn)生的影響進(jìn)行評(píng)析，討論土地作為一種主要政策工具在中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式中所扮演的重要角色，以及由此引致的“土地財(cái)政”對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的重大影響，并借此探討中國(guó)城市化過(guò)程中既有土地制度面臨的主要矛盾與挑戰(zhàn)。

一、現(xiàn)行城市土地使用制度的形成

(一)城市土地所有權(quán)國(guó)有化的確立

新中國(guó)成立后，城市土地所有權(quán)的全面國(guó)有化并沒(méi)有馬上實(shí)現(xiàn)，而是在經(jīng)歷了從新中國(guó)成立初期到社會(huì)主義改造、再到“文化大革命”等不同時(shí)期土地政策的一系列演變，最終在1982年的《憲法》中確立下來(lái)。《憲法》第十條明確規(guī)定“城市的土地屬于國(guó)家所有”，使中國(guó)城市土地在所有權(quán)上最終明確實(shí)現(xiàn)了國(guó)有化。

與土地所有權(quán)相適應(yīng)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)有土地使用制度的主要特征，一是行政劃撥，二是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)土地采取征地形式，三是不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓。其實(shí)質(zhì)就是用行政手段配置土地資源。從1979年開(kāi)始的土地制度改革作為中國(guó)大陸改革開(kāi)放的先聲和貫穿整個(gè)過(guò)程的主要內(nèi)容，主要從兩方面進(jìn)行。一方面，土地使用權(quán)和所有權(quán)分離。在不改變國(guó)家對(duì)土地的所有權(quán)的前提下，在使用權(quán)上變過(guò)去無(wú)償、無(wú)限期使用為有償、有限期使用，沿著市場(chǎng)化的道路摸索前進(jìn)。另一方面，政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)逐漸形成壟斷。

(二)城市經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓政策的發(fā)展

中國(guó)大陸城市土地收取土地使用費(fèi)的嘗試是從中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)開(kāi)始的。經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立后，為了解決城市建設(shè)資金問(wèn)題，深圳率先試行土地使用有償出讓。1987年11月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在深圳、上海、天津、廣州、廈門(mén)、福州進(jìn)行土地有償使用制度改革試點(diǎn)。同一年年底，上海市政府頒布《上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》。至此，城市土地的有償使用開(kāi)始逐步走上規(guī)范化之路。

根據(jù)實(shí)踐發(fā)展的需要，1988年4月，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，刪除了土地不得出租的規(guī)定，增加了“土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的內(nèi)容。隨后，《土地管理法》也做了相應(yīng)修改，從而為國(guó)有土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓提供了法律依據(jù)。1990年5月19日，國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，條例規(guī)定:國(guó)家按照所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，實(shí)行城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度。土地使用者在其使用權(quán)使用年限內(nèi)可以將土地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。土地使用權(quán)出讓可采取協(xié)議、招標(biāo)、拍賣方式。條例并對(duì)各類用途的土地使用權(quán)出讓的最高年限做了具體規(guī)定。

(三)政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷的形成

在中國(guó)大陸城市土地使用權(quán)改革沿著市場(chǎng)化道路摸索前進(jìn)的同時(shí)，基于土地所有權(quán)國(guó)有化基礎(chǔ)上的政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷也逐漸加深。從1982年發(fā)布《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》，到1999年實(shí)施的《土地管理法》及其《實(shí)施條例》，再到近幾年出臺(tái)的相關(guān)政策，特別是2004年10月21日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和2006年8月31日頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》，具體規(guī)定雖有很多變化，但基本精神保持一致:農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的決策者和操控者是各級(jí)政府機(jī)構(gòu)?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，“依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。

這一政策為政府壟斷土地市場(chǎng)創(chuàng)造了條件，但最終使地方政府得以真正實(shí)現(xiàn)對(duì)城市土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷的是城市土地儲(chǔ)備制度。

1996年，上海市成立了我國(guó)第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——土地發(fā)展中心，接受市政府委托實(shí)施土地收購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓工作，機(jī)構(gòu)列為事業(yè)單位編制。此后，杭州、廈門(mén)、南京、青島、廣州、鄭州等城市相繼成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。2001年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》，指出:為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度。隨后全國(guó)大部分城市開(kāi)始建立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，推行土地儲(chǔ)備制度。這些土地儲(chǔ)備中心一般是政府直屬的事業(yè)單位，由政府財(cái)政注資啟動(dòng)。

土地儲(chǔ)備制度建立的初衷是盤(pán)活國(guó)有土地資產(chǎn)，配合企業(yè)改制，妥善安置企業(yè)職工。實(shí)踐中，這一制度在完成上述使命的同時(shí)也使地方政府逐漸掌握了對(duì)城市土地供應(yīng)調(diào)控的主動(dòng)權(quán)。土地儲(chǔ)備制度建立之前，城市的存量土地由一些單位占用，不少地方形成了政府各部門(mén)、企事業(yè)單位多頭供地的局面，土地收益大多歸用地單位支配。土地儲(chǔ)備制度的建立逐漸打破了這一局面。依法收回的國(guó)有土地、收購(gòu)的土地、行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)取得的土地、已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地以及其他依法取得的土地，都被納入土地儲(chǔ)備范圍①《土地儲(chǔ)備管理辦法》第十條。這為地方政府從“源頭”上壟斷土地供應(yīng)、“經(jīng)營(yíng)城市”創(chuàng)造了條件，也成為中央政府以土地政策參與宏觀調(diào)控的前提。

二、國(guó)有土地使用權(quán)投放市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響

從1979年開(kāi)始的土地制度改革提高了市場(chǎng)配置資源的程度，在使用權(quán)上，變過(guò)去無(wú)償、無(wú)限期使用為有償、有限期使用，同時(shí)政府也成了農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的決定者及城市土地一級(jí)市場(chǎng)的唯一供應(yīng)商。特殊的土地制度最終在一種非常具有中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式中扮演了重要角色。這一生產(chǎn)要素逐漸成為地方政府大規(guī)模招商引資、“經(jīng)營(yíng)城市”、擴(kuò)大稅基的工具，以及中央政府實(shí)行宏觀調(diào)控的重要政策工具之一。

(一)推動(dòng)工業(yè)化、城市化的高速發(fā)展

中國(guó)的改革開(kāi)放取得巨大成就，其高“效率”和土地政策密切相關(guān)。大量的土地被征，國(guó)有土地使用權(quán)投放市場(chǎng)，成為工業(yè)化、城市化的強(qiáng)勁發(fā)動(dòng)機(jī)。

在工業(yè)化方面，地方政府創(chuàng)辦園區(qū)、以地招商引資已成為推進(jìn)工業(yè)高速擴(kuò)張的主軸。隨著發(fā)端于1990年代中期的國(guó)有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、重組乃至破產(chǎn)逐漸完成，地方政府、特別是沿海地區(qū)地方政府，開(kāi)始大規(guī)模建設(shè)各類工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)。在2003年前后的一波開(kāi)發(fā)區(qū)熱潮中，各地制定的招商引資政策中幾乎毫無(wú)例外地設(shè)置了用地優(yōu)惠政策，包括以低價(jià)協(xié)議出讓工業(yè)用地，按投資額度返還部分出讓金等。這些開(kāi)發(fā)區(qū)甚至每隔一段時(shí)間根據(jù)招商引資的進(jìn)度，分析本地商務(wù)環(huán)境和生產(chǎn)成本的優(yōu)劣并隨時(shí)調(diào)整包括用地優(yōu)惠在內(nèi)的招商引資政策。于是，經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，基礎(chǔ)設(shè)施完備的工業(yè)用地僅以成本價(jià)、甚至是所謂的“零地價(jià)”出讓給投資者50年。據(jù)2003年浙江省統(tǒng)計(jì)局對(duì)全省各類工業(yè)園區(qū)的調(diào)查，全省土地開(kāi)發(fā)成本9.88萬(wàn)元/畝，有些達(dá)20萬(wàn)元/畝，而工業(yè)用地平均出讓價(jià)格只有8.83萬(wàn)元/畝。近九成園區(qū)對(duì)大項(xiàng)目、外資和高新技術(shù)項(xiàng)目給予土地出讓優(yōu)惠。［1］近四分之一的園區(qū)土地平均出讓價(jià)格低于土地平均開(kāi)發(fā)成本，10.5%的園區(qū)平均出讓價(jià)格不到平均開(kāi)發(fā)成本的一半，甚至有5%的園區(qū)不到三分之一。2007年開(kāi)展的全國(guó)土地執(zhí)法“百日行動(dòng)”清查結(jié)果顯示，平均每個(gè)縣級(jí)行政單位至少有兩個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)。在一些較發(fā)達(dá)的縣市，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)有“開(kāi)發(fā)區(qū)”或所謂的“城鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)”。

由于制造業(yè)的發(fā)展能夠大大推動(dòng)本地服務(wù)業(yè)的增長(zhǎng)。因此，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，如果通過(guò)提供廉價(jià)土地和補(bǔ)貼基礎(chǔ)設(shè)施之類的優(yōu)惠政策吸引到更多投資的話，將不僅直接帶來(lái)增值稅收入，也會(huì)間接增加地方政府從服務(wù)業(yè)部門(mén)獲得的營(yíng)業(yè)稅收入，同時(shí)還會(huì)增加服務(wù)業(yè)的用地需求，從而有助于獲得高額土地出讓金收入。［2］由于營(yíng)業(yè)稅、土地出讓金收入歸地方政府所有，只要外來(lái)投資帶來(lái)的未來(lái)增值稅流貼現(xiàn)值和本地服務(wù)行業(yè)帶來(lái)的營(yíng)業(yè)稅收入流貼現(xiàn)值，以及土地出讓金收入能超過(guò)地方政府的土地征收和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，那么低價(jià)出讓工業(yè)用地就是一筆收益大于成本的“劃算生意”。

在城市化方面，1998～2005年，我國(guó)城市建成區(qū)面積由2.14萬(wàn)平方公里增加到3.25萬(wàn)平方公里，年均增長(zhǎng)6.18%。無(wú)論東部還是中西部，各地通過(guò)縣城搬遷或縣改市、市改區(qū)等行政區(qū)劃調(diào)整，城區(qū)面積迅速擴(kuò)大，甚至一些縣級(jí)市城區(qū)面積也以每年5～6平方公里的速度向外擴(kuò)展。各級(jí)地方政府力求在最短時(shí)間內(nèi)改變城市面貌，改善投資環(huán)境，吸引外來(lái)投資者，增加土地收益和稅收來(lái)源，形成“以城興城”的良性機(jī)制。近年來(lái)城市土地價(jià)格的迅速上漲正源于此。以山東威海市為例，2002年該市海濱南路建好以后，沿途土地價(jià)格飛速上漲。1998年每畝地30～40萬(wàn)元，2002年即升到每畝80～100萬(wàn)元。沿途2200畝土地，按每畝增值50萬(wàn)元計(jì)算，土地總增值達(dá)11億。房產(chǎn)價(jià)格也有很大提高，1998年每平方1800元，至2002年短短4年間已上漲到2500元。

除了通過(guò)擴(kuò)大建設(shè)用地，加快本地區(qū)的工業(yè)發(fā)展進(jìn)而帶動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)外，地方政府的另一個(gè)目標(biāo)是財(cái)政收入，即增加地方收入和地方融資規(guī)模。

(二)使地方政府的“土地財(cái)政”成為可能

“土地財(cái)政”通常指一些地方政府把土地作為增加財(cái)政收入的重要來(lái)源。本文講的“土地財(cái)政”包括政府通過(guò)土地稅收、土地使用權(quán)出讓、土地融資等方式獲得收益來(lái)直接或間接增加財(cái)政支出能力的行為。

自1994年分稅制改革之后，中央在預(yù)算內(nèi)收入中所占份額大大提高，與此同時(shí)地方政府的實(shí)際支出責(zé)任(特別是社保支出責(zé)任)因大規(guī)模企業(yè)轉(zhuǎn)制而顯著增加。在城市化進(jìn)程不斷加速的過(guò)程中，土地資產(chǎn)的利用對(duì)緩解地方政府面臨的財(cái)政壓力發(fā)揮了巨大作用。

1999年起實(shí)施的住房制度貨幣化改革進(jìn)一步激活了土地市場(chǎng)，與房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)有關(guān)的稅收在地方稅收中所占地位日益重要，這一點(diǎn)在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)尤為明顯:浙江省嘉興市房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)稅收從1998年到2005年增長(zhǎng)11倍多，年均遞增43.69%，占全部稅收收入比重從1998年的7.28%到2005年的19.21%，其中，在地方稅收收入中所占比例，從1998年的16.37%到2005年的38.18%。同時(shí)，項(xiàng)目投資、土地房產(chǎn)交易產(chǎn)生的契稅和耕地占用稅從1998年的805萬(wàn)元至2005年達(dá)2.20億元，增長(zhǎng)27倍，年均遞增92.21%，占地方財(cái)政收入比重從1998年的2.12%到2005年的9.60%。另外，土地出讓金也從1998年的2.13億元到2005年的27.14億元，增長(zhǎng)11.74倍。［3］在一些較大的城市，土地出讓收入更為可觀。2009年，杭州市土地出讓收入高達(dá)1200億元，同年預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入為520.79億元——土地出讓收入為預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的2.3倍。

近年來(lái)，以土地出讓金支付城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的欠款本金已成為發(fā)達(dá)地區(qū)的一個(gè)普遍現(xiàn)象。浙江省溫州市在1998～2002年的5年內(nèi)，市本級(jí)通過(guò)獲取地租級(jí)差收入、收繳基建收入等方式，籌集各項(xiàng)建設(shè)資金157億元。諸暨市的標(biāo)志性建筑城市廣場(chǎng)建設(shè)總投資3.5億元也主要來(lái)自土地出讓收入。

除了帶來(lái)直接的收入外，土地還是地方政府的重要融資工具。在公共財(cái)政不足以支撐巨大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求、融資渠道有限的情況下，各地政府一般是利用國(guó)有投資公司、以土地資產(chǎn)預(yù)期收益為抵押獲取銀行貸款來(lái)解決資金問(wèn)題①《 中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第二十八條明確規(guī)定:地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字;除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。這意味著各級(jí)地方政府不是能獨(dú)立行使民事責(zé)任的法人，無(wú)法直接向銀行貸款。。

(三)成為中央政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要工具

2003年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新一輪增長(zhǎng)周期的擴(kuò)張階段。本輪宏觀調(diào)控的一個(gè)顯著特點(diǎn)是，中央政府明確提出“嚴(yán)把土地、信貸兩個(gè)閘門(mén)”。土地政策與傳統(tǒng)的信貸政策并列成為宏觀調(diào)控的主要工具。

2003年6月，《中國(guó)人民銀行關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》要求，各商業(yè)銀行嚴(yán)控開(kāi)發(fā)貸款、嚴(yán)控土地儲(chǔ)備貸款、嚴(yán)防建筑貸款墊資、加強(qiáng)個(gè)人住房貸款管理。其后，國(guó)家有關(guān)部門(mén)頒布一系列文件，分別從土地管理法律法規(guī)、總體規(guī)劃管理、征地補(bǔ)償安置、收益分配及工業(yè)用地管理等方面嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量。與此同時(shí)，央行再次提高存款準(zhǔn)備金率和存貸款基準(zhǔn)利率。2005年3月26日，建設(shè)部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、人民銀行、稅務(wù)總局、銀監(jiān)會(huì)七部委《關(guān)于做好穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格工作的意見(jiàn)》要求，清理已經(jīng)批準(zhǔn)但長(zhǎng)期閑置的住宅建設(shè)用地。2006年，國(guó)土資源部出臺(tái)一系列土地政策，強(qiáng)調(diào)仍然堅(jiān)持從嚴(yán)從緊安排用地的原則。

隨著土地參與宏觀調(diào)控，一些帶有強(qiáng)制性和鮮明行政色彩的政策開(kāi)始經(jīng)常被中央政府使用。2004年4月29日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深入開(kāi)展土地市場(chǎng)治理整頓嚴(yán)格土地管理的緊急通知》決定，集中半年左右時(shí)間，深入開(kāi)展土地市場(chǎng)治理整頓，同時(shí)實(shí)施“三個(gè)暫?！?，即全面暫停審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地；暫停涉及基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)調(diào)整的各類規(guī)劃修改；對(duì)新批的縣改市(區(qū))和鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，暫停修改涉及土地利用的各類規(guī)劃。

三、現(xiàn)行土地制度下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式存在的主要問(wèn)題

現(xiàn)行土地制度啟動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，促成了擴(kuò)張型增長(zhǎng)方式的形成，強(qiáng)化了地方政府介入經(jīng)濟(jì)的能力，在中央政府的宏觀調(diào)控中也扮演了重要角色。與此同時(shí)，這一帶有鮮明中國(guó)特色的土地制度及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式也引發(fā)了一系列問(wèn)題。

(一)土地政策參與宏觀調(diào)控的效果不盡理想

中央政府土地政策的目標(biāo)是多重的，一是保護(hù)耕地，不允許擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；二是維護(hù)農(nóng)民利益，保持社會(huì)穩(wěn)定；三是規(guī)范土地出讓收支管理，等等。那么，現(xiàn)實(shí)中這一政策工具實(shí)行的效果到底如何?

先從耕地保護(hù)的角度看這一問(wèn)題。根據(jù)664個(gè)城市數(shù)據(jù)，到2005年，城鎮(zhèn)居民人均用地已達(dá)133平方米，比國(guó)家規(guī)定的城市規(guī)劃建設(shè)用地最高限額高出33平方米，遠(yuǎn)高于一些發(fā)達(dá)國(guó)家人均城市用地82.4平方米的水平。［4］一些地方隨意圈占耕地和違法出讓、轉(zhuǎn)讓土地，越權(quán)出臺(tái)優(yōu)惠政策，導(dǎo)致相當(dāng)部分建設(shè)用地獲得成本偏低，刺激了用地單位超占、多占土地，開(kāi)發(fā)區(qū)過(guò)多過(guò)濫，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益和國(guó)家利益②2003年7月30日《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓各類開(kāi)發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2003〕70號(hào))。。為此，從2004年起，有關(guān)部門(mén)多次發(fā)文強(qiáng)調(diào)工業(yè)用地必須采用招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)發(fā)〔2006〕31號(hào))甚至以嚴(yán)厲的口氣提出，工業(yè)用地出讓價(jià)格不得低于公布的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。低于最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)出讓土地，或以各種形式給予補(bǔ)貼或返還的，屬非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)的行為，要依法追究有關(guān)人員的法律責(zé)任。

但事實(shí)證明，中央政府的這個(gè)政策并沒(méi)有真正得到落實(shí)。國(guó)家審計(jì)署2010年4月20日發(fā)布的第六號(hào)審計(jì)公告顯示，被審計(jì)的40個(gè)市地州56個(gè)縣區(qū)市中11個(gè)市以“招商引資”、“舊城改造”和“國(guó)有企業(yè)改制”等方式，變相減免土地出讓收入19.61億元；3個(gè)市以低于基準(zhǔn)地價(jià)70%的價(jià)格出讓土地177宗0.8萬(wàn)畝；3個(gè)市的規(guī)劃等部門(mén)批準(zhǔn)提高0.18萬(wàn)畝土地的容積率，應(yīng)征未征土地出讓收入10.57億元。11個(gè)市改變土地出讓收入用途56.91億元。6個(gè)市依據(jù)自定政策或以解決歷史遺留問(wèn)題名義，將應(yīng)以招拍掛方式出讓的53宗0.19萬(wàn)畝經(jīng)營(yíng)性用地和220宗1.63萬(wàn)畝工業(yè)用地以協(xié)議方式出讓；3個(gè)市的8家用地單位擅自改變0.28萬(wàn)畝土地的用途。

上述數(shù)字清楚地表明，“工業(yè)用地出讓必須招、拍、掛”的政策并沒(méi)有從根本上改變各地在區(qū)域投資競(jìng)爭(zhēng)中工業(yè)用地低價(jià)出讓的現(xiàn)實(shí)。

為保護(hù)耕地，2003年起，中國(guó)還開(kāi)展了以清理開(kāi)發(fā)區(qū)為重點(diǎn)的土地市場(chǎng)治理整頓行動(dòng)。2003年7月全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓結(jié)果顯示，全國(guó)各類開(kāi)發(fā)區(qū)達(dá)6866個(gè)，規(guī)劃面積3.86萬(wàn)平方公里，到2006年年底被中央核減至1568個(gè)，規(guī)劃面積壓縮至9949平方公里。但事實(shí)上，這些被核減掉的開(kāi)發(fā)區(qū)大多數(shù)只是摘掉了“開(kāi)發(fā)區(qū)”名稱而已，有的轉(zhuǎn)變成了“基地”或“密集區(qū)”，有的縣區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)則“掛靠”國(guó)家級(jí)、省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，原有功能及空間規(guī)模幾乎沒(méi)有任何改變。2006年以后各地實(shí)際運(yùn)作的工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)(包括城鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)或工業(yè)集中區(qū))用地規(guī)模依然在不斷擴(kuò)大。2007年開(kāi)展的全國(guó)土地執(zhí)法“百日行動(dòng)”清查結(jié)果顯示，全國(guó)違規(guī)新設(shè)和擴(kuò)大各類開(kāi)發(fā)區(qū)涉及用地達(dá)到6.07萬(wàn)公頃(91萬(wàn)畝)。同時(shí)，地方政府“以租代征”、未批先用等土地違法違規(guī)行為屢見(jiàn)不鮮①《關(guān)于印發(fā)〈全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)方案＞的通知》(2007年9月12日)。。國(guó)家審計(jì)署2010年4月20日公布的40市地土地資金使用出讓調(diào)查結(jié)果表明，一些地方新增耕地面積不實(shí)或多占少補(bǔ)耕地。

與開(kāi)發(fā)區(qū)改名換姓以規(guī)避中央政府的清理相對(duì)應(yīng)，為了擴(kuò)大稅基，地方政府還希望通過(guò)“經(jīng)營(yíng)城市”以帶動(dòng)房?jī)r(jià)上升，進(jìn)而帶動(dòng)地價(jià)格的攀升，獲取更多的土地出讓金。近年來(lái)地方政府普遍利用政府性公司以土地資產(chǎn)預(yù)期收益為抵押獲取銀行貸款，“土地融資”的關(guān)鍵，在于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)未來(lái)能夠高價(jià)轉(zhuǎn)讓，才能形成良性償債機(jī)制。因此，房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展成為地方政府實(shí)現(xiàn)土地出讓收入，償還城市基礎(chǔ)設(shè)施投資巨額貸款的通道。當(dāng)國(guó)有土地出讓的預(yù)期收入不能實(shí)現(xiàn)的時(shí)候，地方財(cái)政將面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。正是這一原因迫使中央政府在土地或樓市調(diào)控方面向地方政府作出一定妥協(xié)，上述博弈導(dǎo)致近年來(lái)中央政府的樓市調(diào)控大多以房?jī)r(jià)的“曲折前進(jìn)，螺旋式上升”而告終。

(二)農(nóng)民利益難以得到有效保障

與中央政府不同，地方政府的目標(biāo)一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政績(jī)目標(biāo)，即加快本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)而帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；二是財(cái)政目標(biāo)，即增加地方收入和地方融資規(guī)模。這兩個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在某種程度上有賴于建設(shè)用地的擴(kuò)大，而加快農(nóng)地轉(zhuǎn)用是擴(kuò)大建設(shè)用地最重要、最便捷的途徑。1997～2004年，全國(guó)每年新增建設(shè)用地570萬(wàn)畝，占用農(nóng)民耕地304萬(wàn)畝。在東部沿海省份，每年建設(shè)用地量達(dá)40～50萬(wàn)畝，征用土地占建設(shè)用地比重高的到90%以上，低的也要到75%。在中西部地區(qū)，盡管建設(shè)用地量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東部地區(qū)，但是，1994～2003年，西部某省各類非農(nóng)建設(shè)占用耕地也高達(dá)72.79萬(wàn)畝，其中征地仍是主要手段［4］。

在現(xiàn)行土地制度及財(cái)稅體制下，地方政府難免產(chǎn)生加快農(nóng)地轉(zhuǎn)用，濫占耕地的行為。但是在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市用地的過(guò)程中，根據(jù)現(xiàn)行法律農(nóng)民卻難以分享土地增值收益的分配。雖然2004年《憲法》修正案規(guī)定，國(guó)家出于公共利益需要可依照法律對(duì)土地實(shí)行征收、征用并給予補(bǔ)償。但《憲法》及《土地管理法》等相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)“公共利益”的確切內(nèi)涵始終缺乏明確界定。關(guān)于土地征用的補(bǔ)償政策，1998年修訂的《土地管理法》第四十七條規(guī)定，土地征用實(shí)行“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”的政策。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算，每人的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍。2004年11月3日，國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中比《土地管理法》優(yōu)厚的規(guī)定是:如果土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)按30倍計(jì)算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國(guó)有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼。如果農(nóng)地每畝年產(chǎn)值為1000元，則最高補(bǔ)償不超過(guò)3萬(wàn)元。在實(shí)際操作中，每征一畝地，鐵路、高速公路等交通線性工程補(bǔ)償一般是每畝5000～8000元；工商業(yè)用地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償一般是每畝2～3萬(wàn)元，發(fā)達(dá)地區(qū)和城市郊區(qū)相對(duì)高一點(diǎn)，最多達(dá)每畝3～5萬(wàn)元。但征地后土地出讓的市場(chǎng)價(jià)值往往達(dá)到補(bǔ)償?shù)膸妆赌酥?0倍以上。

事實(shí)上，在土地征用過(guò)程中，地方政府基本具有單方面制訂補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力，不論農(nóng)村土地的所有者(村集體)、還是使用者(個(gè)體農(nóng)戶)，在土地征收補(bǔ)償談判中都處于相對(duì)弱勢(shì)地位。另外，部分地區(qū)還存在截留、挪用征地補(bǔ)償現(xiàn)象。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署2007年3月26日發(fā)布的第2號(hào)(總第20號(hào))審計(jì)結(jié)果公告，對(duì)34個(gè)高等級(jí)公路項(xiàng)目建設(shè)管理及投資效益情況的審計(jì)結(jié)果表明，湖北、湖南、四川、云南等14省(區(qū))共21個(gè)項(xiàng)目應(yīng)支付給農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)51.7億元，其中16.39億元被當(dāng)?shù)卣罢鞯夭疬w部門(mén)截留挪用、長(zhǎng)期拖欠或扣減。

近年來(lái)，隨著土地資源稀缺性的增加，一些地區(qū)試圖通過(guò)“農(nóng)民上樓工程”及“宅基地置換”等方式釋放和盤(pán)活大量土地［5］。在這一輪“加速城鎮(zhèn)化”的運(yùn)動(dòng)中，一些地區(qū)存在著只給失地農(nóng)民一次性較低標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)金補(bǔ)償、而不提供社會(huì)保障的現(xiàn)象。由于不少失地農(nóng)民教育程度較低，又缺乏非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)技能，很容易陷入“失地又失業(yè)”的困境［6］。一些地區(qū)的“土地?fù)Q社?！鄙踔脸蔀榈胤秸?guī)避財(cái)政支出的手段:地方政府在一次性收取50～70年的土地收益的同時(shí)，通過(guò)承諾在未來(lái)給予失地農(nóng)民一定的社會(huì)保障，可以減少在本期支付的現(xiàn)金補(bǔ)償，而把社保支出的責(zé)任推到以后的政府身上。

四、總結(jié)

在城市經(jīng)營(yíng)性土地有償使用政策確立后，城市土地所有權(quán)國(guó)有化的制度安排為政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)創(chuàng)造了條件。作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要突破口，現(xiàn)行土地制度開(kāi)啟了一個(gè)以城市化過(guò)程中土地開(kāi)發(fā)為基礎(chǔ)的“空間城市化大躍進(jìn)”，推動(dòng)形成了一種非常具有中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。［7］地方政府通過(guò)千方百計(jì)增加建設(shè)用地供給，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加了地方財(cái)政收入，同時(shí)，土地政策也成為中央政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要工具。

土地參與宏觀調(diào)控，旨在約束地方政府的行為，保護(hù)農(nóng)民的利益。但從實(shí)現(xiàn)土地政策目標(biāo)的手段來(lái)看，由于中央與地方政府在土地功能上的目標(biāo)差異，加之地方政府直接管理著本轄區(qū)的農(nóng)地和農(nóng)戶，因此，土地調(diào)控閘門(mén)的把手實(shí)際是掌握在地方手中。由于加快農(nóng)地轉(zhuǎn)用是建設(shè)用地的擴(kuò)大最重要、最便捷的途徑，因而，地方政府和官員難免采取多種辦法規(guī)避中央的控制。中央與地方政府在土地功能上的目標(biāo)差異直接導(dǎo)致土地政策參與宏觀調(diào)控的效果大打折扣?，F(xiàn)行土地政策的實(shí)施不僅進(jìn)一步加劇耕地保護(hù)和城市化用地的沖突，而且造成了土地的無(wú)效使用和巨大浪費(fèi)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

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