陳冬生,賀雪瑞,徐黎明

(山東工商學(xué)院政法學(xué)院，山東 煙臺 264005)

中國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口多，而土地相對不足，使得土地對于農(nóng)民的生存具有格外重要的意義。縱觀中國幾千年的歷史變遷，土地問題都是引起朝代更替、社會動蕩的關(guān)鍵因素。而近現(xiàn)代中國的社會發(fā)展、政治的演進(jìn)、土地政策的作用亦是非常重要，特別是不同時期的土地政策對中國共產(chǎn)黨的發(fā)展壯大起的作用更是明顯。因為正確的土地政策使黨得到了廣大農(nóng)民的支持，在農(nóng)民的支持下黨奪取了政權(quán)，建立了新中國，成為了執(zhí)政黨。新中國建立后土地政策依然是我黨影響農(nóng)民對黨認(rèn)同的重要因素。

一、農(nóng)民對黨的土地政策認(rèn)同情況的歷史回顧

黨成立到建國初期，以“打土豪、分田地”、“耕者有其田”為主要內(nèi)容的土地改革運動使廣大貧雇農(nóng)得到了夢寐以求的土地，實現(xiàn)了“農(nóng)民得到土地，黨得到農(nóng)民”［1］的雙贏效果，農(nóng)民衷心擁護(hù)中國共產(chǎn)黨，愿意跟著共產(chǎn)黨干革命，最終幫助黨取得了政權(quán)，獲得了執(zhí)政地位。

1953年到1978年間，以農(nóng)業(yè)合作化和人民公社制度為標(biāo)志的農(nóng)業(yè)集體化，使農(nóng)民擺脫了個體勞動不利局面，最初得到了農(nóng)民認(rèn)同。而集體化到了人民公社時期由于突出強調(diào)了“一大二公”的形式，使農(nóng)民利益受到嚴(yán)重?fù)p害，農(nóng)民對黨的土地政策認(rèn)同有大幅降低。

1978年十一屆三中全會到20世紀(jì)90年代中期，以“包產(chǎn)到戶”為核心內(nèi)容的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，極大調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，農(nóng)民的生活也得到了極大改善。

20世紀(jì)90年代中期到21世紀(jì)初，以工業(yè)化和城市化為動力，以地方政府為主亂占農(nóng)民土地的“圈地運動”，觸動了農(nóng)民生存的底線，同時各地土地流轉(zhuǎn)不暢也損害了農(nóng)民利益，影響了農(nóng)業(yè)發(fā)展。由此，導(dǎo)致農(nóng)民對黨的土地政策認(rèn)同有所降低。

21世紀(jì)初到現(xiàn)在，黨中央認(rèn)識到了農(nóng)村因征地、土地流轉(zhuǎn)等引起的政治、社會穩(wěn)定問題，開始下大力氣治理亂占農(nóng)民土地現(xiàn)象，出臺了促進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)政策，特別是2006年取消了實行千年的農(nóng)業(yè)稅，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)民對黨的土地政策認(rèn)同程度開始較快回升。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》則在“堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)……堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下”，強調(diào)“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保功能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)化經(jīng)營”，進(jìn)一步明確了黨的土地政策。

二、農(nóng)民對黨土地政策認(rèn)同的歷史經(jīng)驗

總結(jié)影響農(nóng)民對土地政策認(rèn)同的歷史經(jīng)驗有助于認(rèn)識什么樣的土地政策才能更容易被農(nóng)民認(rèn)可，黨應(yīng)該怎樣制定執(zhí)行土地政策才會被農(nóng)民接受。

(一)土地政策要滿足農(nóng)民對土地利益的現(xiàn)實追求

農(nóng)民對土地利益的追求不是一成不變的，它既與傳統(tǒng)觀念有關(guān)也和現(xiàn)實情況相關(guān)，是以現(xiàn)實可能性為基礎(chǔ)的。

1.對產(chǎn)權(quán)的追求。中國幾千年的封建社會具有強烈的土地私有觀念，土地即是財富的象征也是社會地位的象征。土地能夠作為個人財富象征，其前提就是土地的私有。對于農(nóng)民渴望土地的心理，黨的領(lǐng)導(dǎo)人早就知曉，但中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)是以馬克思主義為指導(dǎo)的無產(chǎn)階級政黨，其追求目標(biāo)是建立以公有制為基礎(chǔ)的社會主義乃至共產(chǎn)主義社會，對于土地制度也是如此，因此“土地國有”是黨性質(zhì)的必然要求，“中國共產(chǎn)黨應(yīng)當(dāng)承認(rèn)‘土地國有’為無產(chǎn)階級的農(nóng)村政綱的基本要求”［2］。毛澤東在1928年主持起草的《井岡山土地法》規(guī)定:“沒收一切土地歸蘇維埃政府所有”。黨的土地公有的追求與農(nóng)民傳統(tǒng)形成的土地私有權(quán)利追求有著嚴(yán)重分歧，方向甚至相左，容易產(chǎn)生矛盾，如果制定執(zhí)行這樣的土地政策必然難以得到農(nóng)民的支持。在這方面，我黨曾有深刻教訓(xùn)，1930年在李立三主導(dǎo)下全國蘇維埃區(qū)域代表會議通過了《土地暫行法》，提出大辦集體農(nóng)場的主張，并規(guī)定“雇農(nóng)不必分取土地”，可以到集體農(nóng)場工作。結(jié)果農(nóng)民只覺得“土地革命是蘇維埃的，不是農(nóng)民自己的”，“不敢有勇氣來為自己的土地革命而斗爭”［3］。因而，失去了生產(chǎn)積極性，農(nóng)民的革命熱情也受到挫折。同時期，在閩西根據(jù)地，因土地國有政策，“使農(nóng)民不敢下種下肥，妨礙了耕作，減少了生產(chǎn)，同時使農(nóng)民對土地革命懷疑，脫離群眾”［3］，基于這種情況，當(dāng)時毛澤東就指出，“如果機(jī)械的宣布國有，則違反了農(nóng)民現(xiàn)實要分土地的私有要求，是沒有好影響的”［3］。在這種得不到農(nóng)民支持的情況下我們黨改變了土地政策，采用了高超的策略，制定出了能夠贏得絕大多數(shù)農(nóng)民支持的土地政策——“打土豪分田地”，不僅讓農(nóng)民得到土地使用權(quán)而且讓農(nóng)民得到所有權(quán)，甚至允許土地自由買賣。這樣的做法適應(yīng)了農(nóng)民私有觀念，讓農(nóng)民得到了切實的巨大利益，從而也自然加深了對黨的感情，而為保衛(wèi)得到的土地、跟著黨干革命也成了出于私心的理性選擇。農(nóng)民得到了土地，黨得到了人數(shù)眾多、力量強大的農(nóng)民階級。

2.土地權(quán)利缺失的抵抗。1953年至1978年間黨在前期土地改革的基礎(chǔ)上逐步推行了農(nóng)村土地集體化政策，并依靠國家強力急速實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高級社，土地歸集體所有，不得買賣，農(nóng)民個人不再占有土地，到了1958年“大躍進(jìn)”期間，又建立起人民公社，把幾個甚至十幾個高級社合并成一個大的人民公社，土地歸大公社所有，甚至一度想要實行土地國有，此時農(nóng)民個體已經(jīng)完全失去土地所有權(quán)，而使用權(quán)也不歸自己掌握，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為完全是集體雇用行為，種什么作物，如何管理作物，如何收獲，產(chǎn)品如何分配都和農(nóng)民個體沒有直接關(guān)系，公社決定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計劃，村集體負(fù)責(zé)執(zhí)行，而農(nóng)民就是服從。農(nóng)民的勞動成果歸集體所有，由集體分配，而分配原則基于平均主義，和個人的勞動數(shù)量、質(zhì)量無關(guān)，農(nóng)民自身的體力、智力、能力差異在這樣的生產(chǎn)制度下不被體現(xiàn)出來。

農(nóng)民對集體化的政策盡管在初期由于思想教育的作用曾經(jīng)心存期盼，以為會向宣傳的那樣給他們帶來更好的生活，但不久后的現(xiàn)實運作結(jié)果并沒有兌現(xiàn)美好許諾，農(nóng)民對集體化政策不認(rèn)同了，其更深層的原因還在于:一方面，集體化政策違背了農(nóng)民根深蒂固的土地私有觀念，盡管理論上土地是集體的，而自己也是集體的一員，似乎土地也有自己一份，但是現(xiàn)實卻是自己一份土地只是名義上，無權(quán)拿回土地，也沒有獨立的管理土地的權(quán)利。另一方面，農(nóng)民個體的勞動成果被淹沒在集體之中，成為集體成果，而不能被顯現(xiàn)出來，分配上也就和自己勞動沒有多少直接關(guān)系，盡管農(nóng)民個體之間也有“工分”的等級差異，但這種“工分”評定只是根據(jù)性別和年齡差異?！按畋丬嚒毙袨殡S之普遍出現(xiàn)，而又缺少合理和低成本監(jiān)督手段，互相攀比偷懶的行為成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)民的選擇，“農(nóng)民以消極怠工，私下‘包產(chǎn)到戶’等形式對抗公社體制”［4］。這也是農(nóng)民對集體化土地政策不滿的一種消極表現(xiàn)。

3.對使用權(quán)的需求。十一屆三中全會后，國家實行對內(nèi)改革對外開放政策，在農(nóng)村實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。這一土地政策贏得了農(nóng)民的熱烈歡迎，調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，使糧食、蔬菜、肉蛋奶等農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)量大幅提升，農(nóng)民生活水平也因此得到了很大提高。盡管家庭承包經(jīng)營并沒有改變土地的集體權(quán)屬性質(zhì)，給農(nóng)民的不是土地產(chǎn)權(quán)而只是集體土地的使用權(quán)，但農(nóng)民還是對這一土地政策十分認(rèn)同。農(nóng)民之所以對只得到土地使用權(quán)就感到非常滿意，主要原因在于農(nóng)民經(jīng)過幾次土地政策變動后，對土地的權(quán)益需求和土地觀念發(fā)生了基于現(xiàn)實的改變。盡管農(nóng)民只得到了集體土地使用權(quán)，但要比1956年后的土地集體化為標(biāo)志的合作社和人民公社制度下的集體勞作的土地制度要有更多的生產(chǎn)和人身自由——農(nóng)民的種植品種可以自己決定了，所產(chǎn)生的收益可以和自己的勞動付出掛鉤了；勞動時間也可以自由掌握了，不用到點上工、收工了，自己做了自己的主人。這對調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)的積極性至為重要，正是由于“交足國家的，留夠集體的，剩下全是自己的”［5］，使農(nóng)民看到了自己的勞動能夠給自己、家庭帶來實實在在的物質(zhì)利益，農(nóng)民的積極性由此高漲。一些農(nóng)民憑借自己的聰明才智引進(jìn)了新品種農(nóng)作物，種植了效益更高的經(jīng)濟(jì)作物，還有的農(nóng)民閑暇時間搞起了小商業(yè)、小工業(yè)等，許多人由此發(fā)家致富了。這樣的土地承包政策顯然滿足了農(nóng)民對土地的現(xiàn)實需要，得到了農(nóng)民的認(rèn)同。

(二)土地政策能否適應(yīng)農(nóng)民的素質(zhì)

農(nóng)民素質(zhì)在農(nóng)民對土地政策認(rèn)同上起輔助作用、不起根本作用，起短暫作用、不起長久作用，它從屬于農(nóng)民的利益需求，往往在新政策推出初期發(fā)揮作用明顯，隨著政策的實施深入，作用隨之式微。

1.政治素質(zhì)。農(nóng)民的政治素質(zhì)體現(xiàn)在農(nóng)民對社會主義乃至共產(chǎn)主義的認(rèn)識，也與農(nóng)民對未來社會發(fā)展的認(rèn)識相關(guān)。他們對社會主義、共產(chǎn)主義充滿信心就會接受財產(chǎn)安排，對土地作為財產(chǎn)的權(quán)屬認(rèn)識就會和黨的追求相一致，對黨的土地國有政策就會認(rèn)同。在1953年后的土地集體化、公社化的初期，黨在農(nóng)村進(jìn)行了大規(guī)模的社會主義教育，以提升農(nóng)民的政治素質(zhì)，為黨的土地集體化政策打基礎(chǔ)，“建社干部通過總結(jié)互助組的成績，闡述合作社的優(yōu)越性，向農(nóng)民說明小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的脆弱性和農(nóng)業(yè)發(fā)展的前途，使他們明白農(nóng)業(yè)必須通過合作社走向社會主義道路”［6］。通過這樣的教育，農(nóng)民的素質(zhì)有很大提升，接受了黨的土地集體化政策，從而使集體化得以快速實現(xiàn)。當(dāng)然，政治素質(zhì)是建立在對政治問題認(rèn)識基礎(chǔ)上的，當(dāng)農(nóng)民對相應(yīng)問題的認(rèn)識發(fā)生改變時，構(gòu)成素質(zhì)的基礎(chǔ)將會動搖。反映在對集體化的態(tài)度上，農(nóng)民在接受社會主義的集體主義教育后的素質(zhì)提升使黨初期的土地集體化得到了農(nóng)民的認(rèn)同，然而，隨著對集體化的長時間感受，干好干壞一個樣，就挫傷了農(nóng)民努力生產(chǎn)的積極性，進(jìn)而也使農(nóng)民對土地集體化的政策產(chǎn)生懷疑，消極怠工成為常態(tài)。

2.政策認(rèn)知能力。對政策的理解程度直接影響著農(nóng)民對政策的把握和自己對政策的態(tài)度。認(rèn)知能力強就有可能夠準(zhǔn)確把握政策內(nèi)涵，并可能預(yù)判政策未來走向。我黨歷史上就曾發(fā)生多次農(nóng)民因誤解黨的政策而出現(xiàn)的不當(dāng)行為。如，1946年黨指導(dǎo)土改的《五四指示》規(guī)定:“絕不可侵犯中農(nóng)利益，堅決用一切方法使中農(nóng)參加運動，并使其獲得利益”。這是黨在土地改革中采取的對待中農(nóng)的態(tài)度和做法，然而，在“五四指示”的執(zhí)行中，由于農(nóng)民對黨的中農(nóng)政策不能深入理解，導(dǎo)致很多地方發(fā)生了侵犯中農(nóng)利益的事件，“冀魯豫被斗中農(nóng)戶一度占到被批斗戶的60%”［7］，結(jié)果影響了中農(nóng)的土改立場，給土改工作造成了不必要的損失。

(三)宣傳有很大作用

土地政策讓農(nóng)民了解很重要。在黨的歷史上，土地政策在執(zhí)行過程中都曾經(jīng)出現(xiàn)過問題，但多數(shù)都得以貫徹了。這其中重要的一條原因是宣傳發(fā)揮了巨大作用。在建國前的土地改革運動中，最初遇到的最大難題是農(nóng)民對黨的土改政策難以理解，對于地主的財富、地主的剝削行為認(rèn)為理所當(dāng)然，而對造成農(nóng)民窮富差別的原因也認(rèn)為是自己命不好或者才智不如人。在這種情況下打土豪分田地的土地改革很難進(jìn)行。為此，黨組織在農(nóng)村發(fā)展積極分子，并大力宣傳黨土改政策的合理性，讓農(nóng)民認(rèn)識到地主富農(nóng)剝削的罪惡，通過宣傳，使農(nóng)民增強了階級意識，擺脫了傳統(tǒng)觀念的束縛，能夠發(fā)自內(nèi)心地認(rèn)識到剝削的罪惡，認(rèn)識到地主富農(nóng)的罪惡，從而充滿自信地進(jìn)行土改。建國后，我們進(jìn)行新解放區(qū)的土改，但農(nóng)村不久就出現(xiàn)分化，有人成了富裕中農(nóng)甚至富農(nóng)，而有些人還是貧農(nóng)，面對這種情況，以毛澤東為首的黨中央決定推動農(nóng)業(yè)合作化，向著農(nóng)業(yè)集體化發(fā)展，但農(nóng)民固有的私有觀念不支持合作化的土地政策，一些地方甚至出現(xiàn)了一聽要合作化就宰殺牲畜破壞農(nóng)具的情況，顯然，很多農(nóng)民認(rèn)為合作化政策對自己有負(fù)面影響，使自己的利益受損。面對這種情況，中央要求各地深入農(nóng)村宣傳黨的合作化政策對農(nóng)民的好處，指出單干的壞處，從而增進(jìn)農(nóng)民對合作化政策的理解，正是由于當(dāng)時的深入宣傳，使農(nóng)民最初的疑慮被打消了，合作化政策得以順利推進(jìn)。

三、當(dāng)代啟示

黨的土地政策如果想贏得農(nóng)民的認(rèn)同，需要在制定土地政策時注意吸取歷史經(jīng)驗，并使之適應(yīng)時代特點。

(一)落實群眾路線，了解農(nóng)民對土地的真實需求

農(nóng)民對土地權(quán)利的追求同歷史形成的傳統(tǒng)觀念和當(dāng)時的政治經(jīng)濟(jì)形勢有密切關(guān)系，不是一成不變的。同時也要注意土地權(quán)利追求的強烈程度。在我黨的土地政策制定中曾經(jīng)出現(xiàn)過忽略或者想當(dāng)然地對待這個問題的情況。如在黨實行土地集體化政策的制定中就出現(xiàn)了忽視農(nóng)民歷史形成的對土地感情的問題，片面認(rèn)為只要對農(nóng)民進(jìn)行社會主義集體化優(yōu)勢的宣傳教育就能抵消他們的土地私有觀念，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)民生產(chǎn)積極性下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期發(fā)展緩慢。了解農(nóng)民的真實的土地觀念最直接方式就是進(jìn)行農(nóng)村調(diào)研。只有深入農(nóng)村、深入到農(nóng)民之中才能獲取農(nóng)民對土地需求的第一手信息，才能在此基礎(chǔ)上制定出正確的土地政策。

(二)要注意提升農(nóng)民的素質(zhì)，特別是政治素質(zhì)

黨的土地政策往往體現(xiàn)的不僅是經(jīng)濟(jì)上的考量，更多時候(至少歷史上是如此)是政治考慮居首位，而政治考慮和農(nóng)民的生計考慮有時候是沖突的，在不屈從于農(nóng)民現(xiàn)實生計的訴求時，就要通過政治教育提升農(nóng)民的政治素質(zhì)，通過這個途徑使農(nóng)民在黨的政治理想的感召下，放棄眼前的生計需要而著眼于未來的美好社會的構(gòu)建，這是一種策略，但政策制定中策略有時候是必需且有效的，當(dāng)然，政治教育提升下的政治素質(zhì)往往禁不住現(xiàn)實生存需要的沖擊，從長遠(yuǎn)的持久考慮，政治素質(zhì)的作用不應(yīng)被夸大和迷信。

(三)要深入宣講土地政策，使農(nóng)民了解政策

黨組織在政策的推行過程中要加強政策的宣傳講解力度，讓農(nóng)民能夠深入理解政策，特別是一些容易產(chǎn)生誤解的地方要有預(yù)見性地進(jìn)行重點講解宣傳。在戰(zhàn)爭年代進(jìn)行的土地改革中我黨就重視了這方面的工作，但特殊的戰(zhàn)爭環(huán)境和土改的緊迫性，使得政策宣傳解釋往往難以深入，以致在土地改革中時常有些地方出現(xiàn)不當(dāng)?shù)淖龇?。和平時期的土地政策宣傳有了很多便利，如今廣播電視在農(nóng)村得到了普及，已經(jīng)成為了農(nóng)民獲得黨和國家土地政策信息的重要渠道。但也有一些不利的地方，其中最為突出的就是農(nóng)民多分散工作，甚至很多人常年離開村莊到外打工，他們很難像以前那樣被集中起來開會學(xué)習(xí)政策了，這使得集中宣傳講解失去了時間保證。為解決這樣的問題就有必要加強新聞媒體的宣傳力度，彌補沒有集中時間宣講的缺憾。

(四)要順暢農(nóng)民利益表達(dá)渠道

土地政策制定、執(zhí)行沒有農(nóng)民的聲音顯然難以反映農(nóng)民的利益，也難以得到農(nóng)民的認(rèn)同，當(dāng)前我國農(nóng)村土地矛盾頻現(xiàn)就是農(nóng)民利益往往被忽視所致。不少地方，以政府的利益代替農(nóng)民的利益，以政府的認(rèn)識代替農(nóng)民的認(rèn)識，從而出現(xiàn)一系列“替農(nóng)民”著想的土地政策，引起農(nóng)民的不滿。鑒于此，政策制定者、執(zhí)行者應(yīng)積極傾聽農(nóng)民訴求，重視農(nóng)民的訴求是化解土地矛盾的良法，也是制定出獲得農(nóng)民支持的土地政策的最佳途徑。

當(dāng)前，農(nóng)民利益表達(dá)途徑并不順暢，各地出現(xiàn)的越級上訪很多都是因為沒有順暢的農(nóng)民利益表達(dá)渠道所致。因此，暢通農(nóng)民利益表達(dá)渠道目前極為重要。如何暢通呢?首先，貫徹群眾路線應(yīng)成為黨的干部必修課、實踐課，讓農(nóng)村基層干部真正能夠深入到農(nóng)民中間，傾聽農(nóng)民的心聲，特別是在土地政策制定過程中更應(yīng)該如此，由此才能在政策中反映農(nóng)民的利益。其次，要積極宣傳黨中央的最新農(nóng)村政策，特別是土地政策，讓農(nóng)民獲得知情權(quán)，以便他們能夠及時維護(hù)土地利益。

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