施顯剛，黃 忠，房長(zhǎng)明

(中國(guó)人民公安大學(xué)，北京100038)

一、北京社區(qū)民警駐區(qū)制的實(shí)施背景簡(jiǎn)述

北京作為我國(guó)的首都，不僅是全國(guó)的政治文化中心，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也走在全國(guó)的前列。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的相關(guān)資料，北京經(jīng)濟(jì)指標(biāo)基本接近發(fā)達(dá)國(guó)家水平。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得巨大成績(jī)的同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、流動(dòng)人口量大、社會(huì)分層、群眾來(lái)京上訪等，北京也面臨著物價(jià)上漲、公共服務(wù)短缺、社會(huì)公平不足、社會(huì)治安壓力較大等一系列社會(huì)管理問(wèn)題［1］。經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，城市化建設(shè)不斷加快，特別是伴隨著中心城區(qū)功能調(diào)整，大量人口遷入，社區(qū)可防性案件總量一直居高不下，給原有警務(wù)模式帶來(lái)很大沖擊與影響。從總體上看，北京地區(qū)在總體發(fā)案率下降的同時(shí)，各類(lèi)侵財(cái)案件、金融詐騙案上升，經(jīng)濟(jì)案件走勢(shì)平穩(wěn)，毒品案件下降。犯罪重點(diǎn)區(qū)域由近郊區(qū)城鄉(xiāng)接合部向環(huán)城帶轉(zhuǎn)移，中心城區(qū)和近郊區(qū)發(fā)案持平略降，部分環(huán)城區(qū)發(fā)案持平略升。犯罪主體更多轉(zhuǎn)變?yōu)榱鞲Z犯，外來(lái)流動(dòng)人口的犯罪占全市犯罪總量的60%，高于北京的常住人口［2］。自2010年北京市社會(huì)服務(wù)管理創(chuàng)新推進(jìn)大會(huì)召開(kāi)以來(lái)，北京市加快了“網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)管理創(chuàng)新”試點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，2011年北京市公安局根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，通過(guò)試點(diǎn)，逐步推行了社區(qū)民警駐區(qū)制，即社區(qū)民警居住在自己所管轄社區(qū)，全天候不間斷地開(kāi)展群眾工作、社區(qū)管理服務(wù)、社會(huì)矛盾化解、安全防范組織、情報(bào)信息收集等各項(xiàng)警務(wù)活動(dòng)的一項(xiàng)警務(wù)工作制度［3］。目前，全市各區(qū)縣基本都已推行了這項(xiàng)制度，并取得了良好效果。

二、北京社區(qū)民警駐區(qū)制的實(shí)施現(xiàn)狀

(一)社區(qū)民警駐區(qū)制的運(yùn)行機(jī)制

在招募任用機(jī)制方面，采取原有社區(qū)民警自愿報(bào)名、派出所各崗位民警內(nèi)部調(diào)整、分局內(nèi)部公開(kāi)招募三種形式，挑選培訓(xùn)后，任用為社區(qū)民警。原則上挑選住在本地區(qū)的民警，針對(duì)部分社區(qū)民警不住責(zé)任轄區(qū)內(nèi)或附近的問(wèn)題，將會(huì)為民警在轄區(qū)內(nèi)租住房間。

在推行模式方面，根據(jù)各區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、實(shí)有人口結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、治安狀況復(fù)雜程度的差異，北京警方因地制宜采取了三種駐區(qū)模式:一是在城區(qū)和郊區(qū)縣城鎮(zhèn)地區(qū)實(shí)施“單警駐區(qū)”模式;二是在城鄉(xiāng)接合部流動(dòng)人口聚居區(qū)等治安復(fù)雜地區(qū)實(shí)施“標(biāo)準(zhǔn)化警組駐區(qū)”模式;三是在遠(yuǎn)郊農(nóng)村及山區(qū)、半山區(qū)實(shí)施“流動(dòng)警務(wù)駐區(qū)”模式。

在工作與考核方面，根據(jù)社區(qū)居民的工作、休息時(shí)間，社區(qū)民警的日常工作時(shí)間也可彈性化調(diào)整;在考核方面，將以社區(qū)發(fā)案率、居民滿意度為主要標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，督察也將常入社區(qū)，了解社區(qū)民警的警務(wù)工作情況，起到保護(hù)和監(jiān)督作用。

在執(zhí)法保障方面，社區(qū)民警主要負(fù)責(zé)開(kāi)展群眾工作、社區(qū)管理服務(wù)、社會(huì)矛盾化解、安全防范組織等各項(xiàng)社區(qū)警務(wù)活動(dòng)，社區(qū)民警不直接參與警務(wù)執(zhí)法。社區(qū)民警除了不配槍支彈藥，其他的常規(guī)裝備都將配備。同時(shí)，派出所治安、巡邏支援也將整合到后勤中，隨時(shí)為社區(qū)民警提供支援。

(二)社區(qū)民警駐區(qū)制的實(shí)踐效果

由于全天候駐區(qū)，駐區(qū)民警可以及時(shí)掌握社區(qū)的第一手情況，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，第一時(shí)間報(bào)告問(wèn)題，第一時(shí)間處置問(wèn)題。通過(guò)對(duì)社區(qū)內(nèi)的居民求助、家庭及鄰里糾紛等非警務(wù)活動(dòng)的及時(shí)處理，既避免了案件事件進(jìn)一步惡化和升級(jí)，又最大限度減少了巡邏力量投入和出警壓力，從而有力提升了警務(wù)活動(dòng)的效率。從打擊和預(yù)防犯罪、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面來(lái)看，駐區(qū)民警在解決群眾糾紛、便民服務(wù)、提供線索、協(xié)助抓捕等方面的指標(biāo)都有很大提高。從密切群眾關(guān)系、提高群眾滿意度方面來(lái)看，社區(qū)民警駐區(qū)制的實(shí)施，最大限度確保了社區(qū)民警與群眾接觸“零距離”、為群眾服務(wù)“全天候”、對(duì)社區(qū)安全“負(fù)主責(zé)”，開(kāi)辟了新時(shí)期群眾工作的新途徑和新內(nèi)容。

三、北京社區(qū)民警駐區(qū)制在實(shí)施中需要注意的問(wèn)題

(一)社區(qū)民警駐區(qū)制的經(jīng)費(fèi)保障

一方面，推行社區(qū)民警駐區(qū)制是根據(jù)民警現(xiàn)有居住資源，采取由居住在本轄區(qū)的社區(qū)民警或居住在本所轄區(qū)的其他警種擔(dān)任駐區(qū)民警的辦法，但符合條件的民警畢竟有限，派出所仍需解決大多數(shù)駐區(qū)民警的住房問(wèn)題，同時(shí)，按照規(guī)定，駐區(qū)民警的家屬也需要一同進(jìn)駐，這就進(jìn)一步加大了經(jīng)費(fèi)支出壓力。另一方面，由于社區(qū)民警駐區(qū)制是首都公安打造的一項(xiàng)全新的警務(wù)模式，前期建設(shè)幾乎為零，這就需要投入大量的經(jīng)費(fèi)來(lái)建立社區(qū)警務(wù)室并配備辦公設(shè)備。犯罪預(yù)防的長(zhǎng)效性要求資源投入的無(wú)間斷性，對(duì)于社區(qū)民警駐區(qū)制而言，如果沒(méi)有穩(wěn)定持續(xù)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，是很難長(zhǎng)期維持的。

(二)社區(qū)民警駐區(qū)制的人員管理

一方面，駐區(qū)民警原則上不承擔(dān)所內(nèi)日常值班、勤務(wù)、打擊破案等工作，這在一定程度上影響了派出所工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，在實(shí)際工作中，民警因任務(wù)臨時(shí)抽調(diào)回所情況甚多，這就大大影響了駐區(qū)民警在崗時(shí)間，與駐區(qū)制初衷相違背。另一方面，由于駐區(qū)民警長(zhǎng)期居住社區(qū)，與派出所或分局長(zhǎng)期脫離，工作中出現(xiàn)的失誤甚至玩忽職守不能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止，造成后果的惡化或擴(kuò)大化，從而影響警民關(guān)系和群眾對(duì)社區(qū)民警駐區(qū)制的支持。

(三)社區(qū)民警駐區(qū)制的考核

公安工作評(píng)價(jià)中，評(píng)價(jià)主體的選擇對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性和客觀性有重要的意義。一般而言，公安工作評(píng)價(jià)主體結(jié)構(gòu)至少應(yīng)包括綜合評(píng)價(jià)組織、上級(jí)公安機(jī)關(guān)、公眾或者公安工作相對(duì)人、自我評(píng)價(jià)主體以及特定評(píng)價(jià)主體［4］。傳統(tǒng)上，公安機(jī)關(guān)對(duì)于民警的考核過(guò)度重視組織的考核，而忽視了人民群眾的滿意度。對(duì)駐區(qū)民警而言，其內(nèi)容包含了群眾的滿意度，群眾監(jiān)督大大加強(qiáng)，但由于遠(yuǎn)離派出所，組織考核工作難度加大。

(四)駐區(qū)民警的警務(wù)素養(yǎng)

駐區(qū)民警的警務(wù)素養(yǎng)問(wèn)題主要指思想認(rèn)識(shí)和工作方式問(wèn)題。就思想認(rèn)識(shí)而言，部分駐區(qū)民警對(duì)社區(qū)警務(wù)的精髓把握不準(zhǔn)確，角色定位出現(xiàn)偏差，要么偏重于作為管理者忽視民意，要么過(guò)度依賴民意而放棄自身職責(zé)，沒(méi)能激發(fā)社區(qū)居民的參與行為。就駐區(qū)民警的工作方式而言，少數(shù)社區(qū)民警缺乏職業(yè)上的榮譽(yù)感和工作上的責(zé)任感，也不善于與轄區(qū)群眾溝通，這就導(dǎo)致工作得不到群眾的理解和支持，影響了社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的深入發(fā)展。

四、完善北京社區(qū)民警駐區(qū)制的建議

(一)加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障

社區(qū)民警駐區(qū)制的建設(shè)和發(fā)展需要足夠的經(jīng)費(fèi)投入，應(yīng)積極爭(zhēng)取市、縣區(qū)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)等在人財(cái)物方面的支持，多渠道籌措資金，提高駐區(qū)民警的裝備水平。同時(shí)安德遜提出無(wú)增長(zhǎng)改善論，即警察機(jī)關(guān)在不增加人員編制、器材裝備的前提下改善與提高警力，指出提高警力的途徑，應(yīng)以社會(huì)人力資源為警力的后備，以公眾千百雙眼睛與耳朵作為警察的眼睛與耳。因此，我們可以采取如部分辦公場(chǎng)地和辦公設(shè)備的警民兩用化，充分發(fā)揮民間治安組織的輔助作用等。

(二)科學(xué)安排勤務(wù)

警察勤務(wù)的核心問(wèn)題是如何有效率地運(yùn)用警察資源，由于警察的工作的不確定性，在安排警力，編排勤務(wù)班次時(shí)，必須遵循因時(shí)、因地、因事制宜的原則［5］。因此，建立社區(qū)民警駐區(qū)制的警務(wù)室要考慮不同社區(qū)的治安情況以及附近的治安狀況，以便能及時(shí)有效地與派出所形成互動(dòng)，抽調(diào)人員時(shí)也應(yīng)根據(jù)社區(qū)需要和派出所的勤務(wù)高峰合理安排。對(duì)于駐區(qū)民警而言，他們主要負(fù)責(zé)群眾工作，不直接參與執(zhí)法。因此一方面在任用駐區(qū)民警時(shí)應(yīng)盡量安排具有豐富群眾工作經(jīng)驗(yàn)的民警，另一方面根據(jù)彈性原則駐區(qū)民警被抽調(diào)回所后也主要負(fù)責(zé)群眾工作事宜。

(三)創(chuàng)新考核機(jī)制

警務(wù)工作的評(píng)價(jià)考核可以從三個(gè)層面來(lái)進(jìn)行:職能方面、內(nèi)部質(zhì)量方面及相互作用方面。職能方面主要是指破案率、快速反應(yīng)等警察行動(dòng)方面的內(nèi)容，內(nèi)部質(zhì)量方面主要是指組織文化、管理和人事等方面的內(nèi)容，相互作用方面是指對(duì)外關(guān)系，如與其他機(jī)構(gòu)的合作、對(duì)社會(huì)需要的回應(yīng)以及社區(qū)安全的承諾方面的內(nèi)容［6］。因此，針對(duì)駐區(qū)民警遠(yuǎn)離單位造成的組織上難考核的問(wèn)題，可以從建立更完善的考核系統(tǒng)著手，將警務(wù)工作的職能、內(nèi)部質(zhì)量、相互作用方面的考核有機(jī)整合起來(lái)。比如對(duì)職能方面的快速反應(yīng)的考核可以借助科技產(chǎn)品記錄與群眾反應(yīng)結(jié)合起來(lái)評(píng)價(jià)，對(duì)于內(nèi)部質(zhì)量的考核可以將上級(jí)考核與鄰近單位相互監(jiān)督結(jié)合起來(lái)評(píng)價(jià)，對(duì)于相互作用方面的考核可以在以群眾評(píng)價(jià)為主的基礎(chǔ)上增加其他如社區(qū)、企事業(yè)單位的評(píng)價(jià)，從而實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)主體的多元化，增加考核的科學(xué)性。

(四)提升駐區(qū)民警的警務(wù)素養(yǎng)

駐區(qū)民警常駐社區(qū)，需要與各種類(lèi)型的社區(qū)群眾打交道，需要處理紛繁復(fù)雜的事情，這對(duì)民警的警務(wù)素養(yǎng)提出了更高要求。因此，要通過(guò)定期培訓(xùn)、崗位交流等多種方式培養(yǎng)駐區(qū)民警的社區(qū)意識(shí)和角色定位，提升理論素養(yǎng)，同時(shí)加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提升群眾工作、信息收集研判、治安防范等業(yè)務(wù)能力，提高社區(qū)民警的警務(wù)素養(yǎng)，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)民警駐區(qū)制的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

［1］陸學(xué)藝，等.2012年北京社會(huì)建設(shè)分析報(bào)告［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.1.

［2］朱敏.北京社會(huì)治安管理情況調(diào)查與思考［A］.王煜.社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)和諧［C］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.281.

［3］公安部治安管理局.北京:推行社區(qū)民警駐區(qū)制模式［N］.人民公安報(bào)，2012－05－30(005).

［4］王光.公安工作評(píng)價(jià)體系研究［A］.張光.首都社會(huì)安全研究報(bào)告(2010)［C］.北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2012.185.

［5］汪勇.警察勤務(wù)論［M］.北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2001.118.

［6］［英］伊恩·沃特斯.政治策略還是模式轉(zhuǎn)換［A］.弗蘭克·利什曼，等.警務(wù)工作之核心問(wèn)題［C］.吳開(kāi)青，等，譯.北京:群眾出版社，2000.265.