高 拓 王玲杰

從城鎮(zhèn)化發(fā)展演進(jìn)的階段性特征來看，當(dāng)城鎮(zhèn)化率在30%到70%之間時(shí)，城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展階段。僅新世紀(jì)頭10年，中國城鎮(zhèn)化率就提高了11個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)人口增加了近2億人。①。2011年，我國城鎮(zhèn)化率歷史性的突破了50%，在這種發(fā)展態(tài)勢下，即使保持十年來平均1個(gè)百分點(diǎn)左右的增速，每年就要有超過1千萬人口涌入城市。對這一大批城市新生人口而言，如何從進(jìn)入城市到融入城市，如何從完成身份、職業(yè)轉(zhuǎn)換到實(shí)現(xiàn)社會(huì)、文化融合，成為必須解決的問題，加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。把符合條件的農(nóng)民工逐步轉(zhuǎn)為市民，讓農(nóng)民工也能同樣享受到與城鎮(zhèn)居民一樣的基本公共服務(wù)，縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體，已經(jīng)成為我國加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的重要任務(wù)。而要實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)，不僅要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的制度制約、政策制約，還面臨的一個(gè)突出問題就是如何構(gòu)建農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)機(jī)制，以解決農(nóng)民工市民化的巨額成本與發(fā)展中人口大國承擔(dān)能力之間的矛盾。

一、加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)意義

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民工市民化主要指農(nóng)村富余勞動(dòng)力在完成了兩個(gè)轉(zhuǎn)變——就業(yè)結(jié)構(gòu)從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變，生活空間從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變之后，進(jìn)一步獲得市民化的兩個(gè)表征——以獲得城鎮(zhèn)居民戶籍身份為核心的身份表征，和以享受到與城鎮(zhèn)戶籍居民同等的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會(huì)保障、住房保障等公共服務(wù)為核心的質(zhì)量表征。目前，雖然中國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)過半，但是由于戶籍人口城鎮(zhèn)化率明顯低于常規(guī)統(tǒng)計(jì)口徑下的常住人口城鎮(zhèn)化率，那么在進(jìn)入成熟城鎮(zhèn)化階段之前，中國將面臨涉及到大約4億農(nóng)民工的市民化問題，不僅關(guān)系到城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，關(guān)系到全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更關(guān)系到發(fā)展與改革、和諧與穩(wěn)定的全局，對探索中國特色新型城鎮(zhèn)化道路具有重要意義。

(一)加快現(xiàn)代化進(jìn)程的必然要求

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是人類文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是現(xiàn)代化建設(shè)的核心內(nèi)容。而城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)大戰(zhàn)略、大問題，是現(xiàn)代化應(yīng)有之義和基本之策。②從我國現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程來看，雖然已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)業(yè)大國向工業(yè)大國的轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，現(xiàn)代化進(jìn)程全面加速。但是同時(shí)，作為擁有13億人口的世界上最大的發(fā)展中國家，在新的發(fā)展形勢、發(fā)展階段下，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化均面臨著結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化升級、模式轉(zhuǎn)變等現(xiàn)實(shí)難題，實(shí)現(xiàn)三化之間的互動(dòng)、協(xié)調(diào)、同步發(fā)展依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制約下，由于城鎮(zhèn)化模式粗放并且明顯滯后于工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，使得農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)人口的轉(zhuǎn)化，尤其是農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化都明顯滯后于現(xiàn)代化進(jìn)程。顯然，如何以農(nóng)民工市民化為核心，推進(jìn)農(nóng)村人口合理有序地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、提高城鎮(zhèn)化、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求。

(二)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的現(xiàn)實(shí)路徑

以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，是堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展的必由之路。擴(kuò)大內(nèi)需是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的基本要求和首要任務(wù)，而擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力在于城鎮(zhèn)化。③2011年，中國農(nóng)村居民消費(fèi)水平為5633元，而城鎮(zhèn)居民消費(fèi)水平為18750元，達(dá)到農(nóng)民居民的3.3倍。由此看來，增加1個(gè)城鎮(zhèn)人口，就可以帶動(dòng)3倍于農(nóng)民的消費(fèi)支出，同時(shí)通過相應(yīng)的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)還可以產(chǎn)生巨大的投資和消費(fèi)需求，成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎。但是另一方面也要看到，激活并釋放這一內(nèi)需潛力的前提是要使進(jìn)城農(nóng)民工真正實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變，成為城鎮(zhèn)居民中的平等一員，享受一樣的就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)和社會(huì)保障，才能產(chǎn)生有效消費(fèi)需求，而不是游離于城市體制之外，在城鄉(xiāng)之間二元結(jié)構(gòu)尚未破除的同時(shí)，又形成城鎮(zhèn)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展的新障礙?？梢哉f，要激活內(nèi)需潛力的原動(dòng)力和主引擎，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化是重中之重。

(三)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)要求

十八大指出，隨著世情、國情、黨情繼續(xù)發(fā)生深刻變化，我國已經(jīng)進(jìn)入全面建成小康社會(huì)決定性階段。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)藍(lán)圖，重要途徑之一就是要走新型城鎮(zhèn)化道路，而這個(gè)“新型”的集中體現(xiàn)就是以人為本的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是要在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，重點(diǎn)是要解決農(nóng)村遷移人口在進(jìn)入城市后，由于與城鎮(zhèn)居民在就業(yè)收入、身份地位、社會(huì)保障、公共服務(wù)等方面的顯著差異，而導(dǎo)致的農(nóng)民工在城市的生存與發(fā)展出現(xiàn)日益突出的邊緣化、弱勢化等問題。農(nóng)民工難以融入城市生活，就難以實(shí)現(xiàn)從生產(chǎn)方式、生活方式到社會(huì)文化、思想意識的轉(zhuǎn)變，不僅影響著經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、人民生活水平全面提高，而且會(huì)導(dǎo)致一系列更為嚴(yán)重的社會(huì)和諧穩(wěn)定問題，全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。顯然，要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與人的全面發(fā)展，要讓發(fā)展的成果惠及全體人民，積極有序地把符合條件的農(nóng)民工逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，也是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)要求。

(四)破解“三農(nóng)”問題的必然選擇

農(nóng)民何處去、農(nóng)村怎么辦、農(nóng)業(yè)怎么保是阻礙發(fā)展的突出難題。只有減少農(nóng)民，才能富裕農(nóng)民。④1978年改革開放開始時(shí)，中國城鎮(zhèn)化率只有17.9%，有超過8億人口在農(nóng)村。城鄉(xiāng)收入的顯著差異推動(dòng)大批農(nóng)村富余勞動(dòng)力進(jìn)入城市打工，為工業(yè)增長、城市發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。但是由于城鄉(xiāng)分割的二元制度所限，進(jìn)城農(nóng)民工的市民化進(jìn)程嚴(yán)重滯后。2011年，中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅有35%，比常住人口城鎮(zhèn)化率低了16個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)民工難以真正融入城市安居樂業(yè)，而呈現(xiàn)出在城市與農(nóng)村之間候鳥遷移式的生產(chǎn)、生活狀態(tài)，難以在實(shí)質(zhì)上減少農(nóng)村人口，不利于推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和集約利用，推動(dòng)農(nóng)業(yè)由分散家庭經(jīng)營向適度規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變，也就難以從根本上提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和綜合效益。顯然，只有加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程，有效提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，從根本上減少農(nóng)民、改善城鄉(xiāng)資源配置，才能切實(shí)改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和綜合生產(chǎn)能力，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展，破解“三農(nóng)”難題。

二、農(nóng)民工市民化的主要制約因素

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民工市民化主要指農(nóng)村富余勞動(dòng)力在完成了兩個(gè)轉(zhuǎn)變——就業(yè)結(jié)構(gòu)從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變，生活空間從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變之后，進(jìn)一步獲得市民化的兩個(gè)表征——以獲得城鎮(zhèn)居民戶籍身份為核心的身份表征，和以享受到與城鎮(zhèn)戶籍居民同等的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會(huì)保障、住房保障等公共服務(wù)為核心的質(zhì)量表征。應(yīng)該說，農(nóng)民工市民化的過程實(shí)質(zhì)上也就是農(nóng)民工從進(jìn)入城市到融入城市的過程。與此同時(shí)，從根本上看農(nóng)民工市民化的主要困難與障礙，也就是制約兩個(gè)轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)和兩個(gè)表征獲得的三大因素:制度制約、成本制約和能力制約。

(一)制度制約

不少研究都指出，制度制約是影響農(nóng)民工市民化的主要因素。在城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)下形成的以戶籍制度為代表的城鄉(xiāng)制度壁壘是特定歷史條件下的產(chǎn)物，從當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來看，有其合理性，也曾經(jīng)對中國發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。但是隨著時(shí)代變遷、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)進(jìn)步，二元制度體系在限制城鄉(xiāng)之間的資源優(yōu)化配置，尤其是人口自由遷移流動(dòng)等方面的弊端日益凸顯，直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的差距不斷擴(kuò)大，進(jìn)城農(nóng)民工的利益難以得到保障，影響城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平。

從農(nóng)民工市民化的重要表征來看，獲得城鎮(zhèn)戶籍進(jìn)而享受到以戶籍為載體附加的教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等城鄉(xiāng)有別的各種社會(huì)福利是衡量農(nóng)民工市民化的程度和水平的重要標(biāo)志。大批農(nóng)民工在進(jìn)入城市、完成職業(yè)轉(zhuǎn)變之后，由于難以獲得城鎮(zhèn)戶籍，被隔離在城市管理體制和服務(wù)體系之外，與城鎮(zhèn)戶籍人口相比，在社會(huì)福利和權(quán)利利益方面存在明顯落差，形成城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)。由此看來，二元戶籍制度顯然是制約農(nóng)民工市民化的制度核心，而其他附著在戶籍制度上的一系列社會(huì)福利制度對農(nóng)民工產(chǎn)生限制與排斥，對市民化中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——城市融入有著根本性的影響。

從農(nóng)民工市民化的演進(jìn)階段來看，在農(nóng)村退出階段，主要制約因素是農(nóng)村土地制度的障礙。其中包括土地所有、經(jīng)營、使用、流轉(zhuǎn)、征用、補(bǔ)償?shù)戎贫仍趦?nèi)的土地制度的不完善，⑤使得農(nóng)民工的農(nóng)村土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)難以得到應(yīng)有的收益保障或補(bǔ)償，也就難以真正退出農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。在城市進(jìn)入階段，實(shí)際上在改革開放以后，戶籍制度已經(jīng)不再直接對農(nóng)村人口遷移流動(dòng)產(chǎn)生約束，而是在下一個(gè)階段，也就是城市融入階段，由于與戶籍制度相掛鉤的教育制度、住房制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度等對農(nóng)民工過上與城市居民一樣的生活、享受與城市居民一樣的權(quán)利構(gòu)成制約，阻礙了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。

(二)成本制約

從前述研究中可以發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)二元戶籍制度是制約農(nóng)民工市民化的主要因素。從改革開放初期到現(xiàn)在，由于在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、解決“三農(nóng)”難題等方面的阻礙效應(yīng)日益擴(kuò)大，戶籍制度改革的呼聲也越來越高、越來越迫切。而改革步伐之所以相對較慢，正是由于戶籍制度改革并非單一的以人口管理為核心的制度改革，而是由于戶籍已經(jīng)成為身份和福利的象征，相應(yīng)的改革也就涉及到了附著在戶籍之上的多個(gè)領(lǐng)域的福利剝離與福利補(bǔ)償。而要將原本只覆蓋城鎮(zhèn)本地戶籍居民的基本公共服務(wù)擴(kuò)展到農(nóng)民工并保障其特殊權(quán)益，需要額外的投入，這可以視為農(nóng)民工市民化的成本。⑥由于農(nóng)民工市民化的成本涉及到公共衛(wèi)生、就業(yè)扶持、子女教育和住房保障、社會(huì)保障等多項(xiàng)公共服務(wù)，且長期以來城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)能力與水平上的差距不僅沒有縮小反而有擴(kuò)大趨勢，再加上我國正處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，農(nóng)民工群體規(guī)模龐大，農(nóng)民工市民化的巨額成本顯然成為阻礙這一進(jìn)程的主要制約因素。

有研究測算，在2030年前，全國大約有3.8億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要實(shí)現(xiàn)市民化，而市民化成本平均每人為10萬元左右，因此，要將這些進(jìn)城農(nóng)民全部實(shí)現(xiàn)市民化，需要支付近40萬億元的成本。⑦雖然農(nóng)民工市民化的核心是要在獲得城鎮(zhèn)居民身份的基礎(chǔ)上，平等享受政府為城鎮(zhèn)居民提供的各種福利待遇，但是作為依然處于社會(huì)主義初級階段的發(fā)展中的人口大國，顯然不可能單純依靠政府來承擔(dān)這一巨額成本。在這種情況下，如何合理構(gòu)建農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)機(jī)制，就成為推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程的癥結(jié)所在。

(三)能力制約

前述的制度制約和成本制約基本上都是農(nóng)民工市民化的外部制約因素，從內(nèi)部制約因素來看，則主要體現(xiàn)為農(nóng)民工自身存在的影響其向市民轉(zhuǎn)變的相關(guān)能力制約，主要包括了就業(yè)能力、市場競爭能力和生活適應(yīng)能力的制約。其中，就業(yè)能力制約主要指農(nóng)民工在脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，轉(zhuǎn)而從事第二第三產(chǎn)業(yè)時(shí)的職業(yè)轉(zhuǎn)換能力會(huì)受到來自自身勞動(dòng)技能水平的影響;市場競爭能力制約主要指農(nóng)民工進(jìn)入城市后，在面臨新的生產(chǎn)方式和市場競爭環(huán)境的挑戰(zhàn)下，對于競爭、風(fēng)險(xiǎn)和壓力的承受能力狀況對其市民化進(jìn)程的制約;生活適應(yīng)能力制約主要是指農(nóng)民工所面臨的從農(nóng)村傳統(tǒng)生活方式向城市現(xiàn)代生活方式的轉(zhuǎn)變，以及從村落文化氛圍到社區(qū)文化氛圍的轉(zhuǎn)換，由于不同個(gè)體在開放度、認(rèn)可度、接受度方面的差異性，進(jìn)而對城市融入程度產(chǎn)生的制約。進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，實(shí)際上農(nóng)民工市民化的能力制約與農(nóng)民工的受教育狀況直接相關(guān)。通常情況下，受教育水平與勞動(dòng)就業(yè)技能呈正相關(guān)，并且受教育程度越高，對現(xiàn)代思想觀念的接受程度也越高，越有利于融入城市。從我國發(fā)展現(xiàn)狀來看，城鄉(xiāng)之間的教育資源配置上的不均衡是造成農(nóng)民工受教育水平偏低的直接因素，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民工進(jìn)入城市后出現(xiàn)明顯的在就業(yè)領(lǐng)域和收入水平上的邊緣化、弱勢化，給農(nóng)民工市民化帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。而要消除這一制約因素，一方面需要增加教育投入，另一方面需要均衡在就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的保險(xiǎn)保障水平。那么綜合以上分析，歸根結(jié)底還是需要解決農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)問題。

三、農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)機(jī)制構(gòu)建

(一)構(gòu)建原則

1.注重公平，務(wù)實(shí)求效。構(gòu)建農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制必須兼顧效率與公平的原則，既要考慮到這一分擔(dān)機(jī)制的建立與完善是一個(gè)長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，又要從提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量出發(fā)積極、合理、有序推進(jìn);既要加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)，逐步消除城鎮(zhèn)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，又要堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)對等原則，引導(dǎo)農(nóng)村人口有序轉(zhuǎn)移;既要努力滿足農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實(shí)需求，又要考慮目前發(fā)展基礎(chǔ)發(fā)展階段的現(xiàn)實(shí)承受能力;既要充分發(fā)揮政府在構(gòu)建成本分擔(dān)機(jī)制中的主要作用，又要充分發(fā)揮企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)的應(yīng)有作用。

2.承認(rèn)差異，分類改革。農(nóng)民工市民化問題本身具有突出的復(fù)雜性、層次性和差異性，農(nóng)民工群體包括了具有不同的成長背景、教育水平和思想觀念的第一代農(nóng)民工、新生代農(nóng)民工，農(nóng)民工特征包括了離土又離鄉(xiāng)、離土不離鄉(xiāng)以及城郊失地農(nóng)民工等多種特征，市民化過程包括了農(nóng)村退出、城市進(jìn)入和城市融入三個(gè)階段，市民化區(qū)域包括了大、中、小以及城和鎮(zhèn)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合實(shí)力差異顯著的不同區(qū)域，解決不同階段、不同類型、不同特點(diǎn)、不同區(qū)域的農(nóng)民工市民化問題，其成本分擔(dān)就應(yīng)建立在不同發(fā)展基礎(chǔ)、不同能力水平、不同經(jīng)濟(jì)成本之上，就需要自足實(shí)際、承認(rèn)差異，采取分類有別的制度改革與政策調(diào)整措施，建立相應(yīng)的農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制。

3.整體謀劃，漸次推進(jìn)。農(nóng)民工市民化本身就是一個(gè)長期漸進(jìn)的過程，不僅涉及到與公共服務(wù)、社會(huì)福利等相關(guān)的差距與欠賬彌補(bǔ)所產(chǎn)生的巨額成本，而且分擔(dān)主體包括了政府、個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)等多元化主體，部門領(lǐng)域涉及了教育、衛(wèi)生、住建、社保等多行業(yè)多部門，尤其在體制轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的矛盾凸顯期，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城市發(fā)展的總體承受能力相對不足的情況下，構(gòu)建農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制需要堅(jiān)持整體謀劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相結(jié)合，堅(jiān)持重點(diǎn)領(lǐng)域突破與漸進(jìn)式改革相結(jié)合，既要積極，也要穩(wěn)妥，分類型、分步驟，有先行先試，有梯度推進(jìn)，確保農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制構(gòu)建的科學(xué)性和可行性。

(二)分擔(dān)主體

1.農(nóng)民工市民化的成本。作為人口大國和農(nóng)業(yè)大國，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，我國進(jìn)城農(nóng)民工數(shù)量日益龐大，同時(shí)由于長期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)居民在社會(huì)福利、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的差距逐步擴(kuò)大，因此，農(nóng)民工市民化的成本不僅數(shù)額巨大，而且主要是產(chǎn)生于彌補(bǔ)在公共服務(wù)和社會(huì)保障等方面的歷史欠賬。解決農(nóng)民工市民化問題不可能一蹴而就，這一巨額成本也不可能一步到位，而應(yīng)該是一個(gè)逐步到位、不斷完善的過程。同時(shí)，這一巨額成本不可能單純依靠政府或是農(nóng)民工個(gè)人來承擔(dān)，而應(yīng)從公平與效率、權(quán)利與義務(wù)出發(fā)，構(gòu)建農(nóng)民工市民化成本的多元化分擔(dān)主體。

2.“一主二層三輔”的分擔(dān)主體?！耙恢鳌?政府為主。由于農(nóng)民工市民化的成本主要產(chǎn)生于農(nóng)民工的權(quán)利待遇和福利保障水平得到提升，享受到與城鎮(zhèn)居民同等的公共產(chǎn)品和服務(wù)所需要的成本，從具體構(gòu)成上看，無論是用于城市功能完善和承載能力提升的交通運(yùn)輸、能源供應(yīng)、環(huán)境衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施的投資成本，還是用于農(nóng)民工社會(huì)福利水平提升的公共教育成本、公共衛(wèi)生成本、住房保障成本、社會(huì)保障成本等，均屬于社會(huì)成本范疇，因此，在農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)機(jī)制中，應(yīng)該是政府以公共財(cái)政支出承擔(dān)為主。

“二層”:中央政府與地方政府各負(fù)其責(zé)。在以政府為主的同時(shí)，進(jìn)一步按照中央政府與地方政府的職能權(quán)責(zé)劃分，發(fā)揮中央政府在農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制中的引導(dǎo)扶持作用，突出地方政府的主要分擔(dān)主體作用。其中，中央政府主要通過“區(qū)域統(tǒng)籌、增量掛鉤、專項(xiàng)扶持”，也就是統(tǒng)籌考慮區(qū)域發(fā)展差異，對農(nóng)民工集中流入地區(qū)、中西部相對落后地區(qū)加大投入;在財(cái)政投入增量調(diào)整的基礎(chǔ)上，與城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度與質(zhì)量掛鉤，對增長快、壓力大的地區(qū)加大支持力度;設(shè)立農(nóng)民工市民化專項(xiàng)資金，在轉(zhuǎn)移支付中對義務(wù)教育、基本養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)保障等支出進(jìn)行重點(diǎn)扶持。地方政府作為農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)主體，一方面要與中央政府一起分擔(dān)具有社會(huì)公平和基本保障意義的以社會(huì)保障等為重點(diǎn)的相應(yīng)投入成本，另一方面要作為涉及地方發(fā)展的水、電、路以及文化體育、環(huán)境衛(wèi)生等城市基礎(chǔ)設(shè)施投入成本的主要承擔(dān)者。

“三輔”:個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)三方參與成本分?jǐn)?。其中，農(nóng)民工個(gè)人承擔(dān)進(jìn)入城市后的基本生活成本，也就說農(nóng)民工作為市民化的受益者，應(yīng)該承擔(dān)在城市的衣食住行等基本生活成本，以及在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障成本中的個(gè)人支出部分。農(nóng)民工所在企業(yè)在獲得農(nóng)民工勞動(dòng)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，有責(zé)任有義務(wù)參與分?jǐn)傓r(nóng)民工市民化成本，主要包括按照相關(guān)政策規(guī)定，為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等企業(yè)分擔(dān)的相應(yīng)社會(huì)保障費(fèi)用，以及勞動(dòng)技能培訓(xùn)等人力資本投資。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，在構(gòu)建農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制時(shí)，還應(yīng)積極引導(dǎo)社會(huì)慈善和福利機(jī)構(gòu)在推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的積極作用，作為有益的補(bǔ)充與支持，重點(diǎn)在法律維權(quán)、社會(huì)救助等方面提供人財(cái)物支持，參與成本分擔(dān)。

(三)推進(jìn)機(jī)制

1.綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)的機(jī)制構(gòu)建以及其有效運(yùn)行，不僅需要明晰權(quán)責(zé)、界定主體，而且需要建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，在涉及了中央政府、地方政府以及農(nóng)民工、企業(yè)、社會(huì)等多主體多部門多層次的利益博弈中，發(fā)揮綜合全局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與利益調(diào)整等作用，通過優(yōu)化體制機(jī)制、制定相關(guān)政策等措施，促進(jìn)資源優(yōu)化配置、成本合理分擔(dān)，加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。

2.動(dòng)態(tài)互補(bǔ)機(jī)制。農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制的構(gòu)建及完善是一個(gè)長期漸進(jìn)的過程，也是一個(gè)對分擔(dān)主體、分擔(dān)比例持續(xù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整與均衡的過程，建立動(dòng)態(tài)互補(bǔ)機(jī)制是考慮到隨著現(xiàn)代化演進(jìn)和城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展，政府的綜合實(shí)力、企業(yè)的社會(huì)責(zé)任承擔(dān)能力、農(nóng)民工市民化水平等都會(huì)隨之發(fā)展變化，對于成本分擔(dān)機(jī)制的優(yōu)化調(diào)整是保持這一機(jī)制的科學(xué)性、持續(xù)性、公平性的必然要求。

3.監(jiān)督考核機(jī)制。通過建立監(jiān)督考核機(jī)制，對農(nóng)民工市民化的巨額投入、資金到位及使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查和績效考核，對農(nóng)民工市民化的落實(shí)程度和滿意度進(jìn)行跟蹤調(diào)查，以確保各級政府、各部門及各方參與力量能夠各司其職、各盡其力，保障成本分擔(dān)機(jī)制的有效運(yùn)行，避免各種扯皮推諉、銜接脫節(jié)或是違法違紀(jì)情況發(fā)生。

注釋

①喻新安、谷建全、王玲杰:《新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，第37頁。②李克強(qiáng):《協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇》，《行政管理改革》2012年第11期。③李克強(qiáng):《在改革開放進(jìn)程中深入實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略》，《求是雜志》2012年第4期。④李克強(qiáng):《關(guān)于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)促進(jìn)持續(xù)發(fā)展的幾個(gè)問題》，《求是雜志》2010年第11期。⑤簡新華:《新生代農(nóng)民工融入城市的障礙與對策》，《求是學(xué)刊》2011年第1期。⑥申兵:《“十二五”時(shí)期農(nóng)民工市民化成本測算及其分擔(dān)機(jī)制構(gòu)建——以跨省農(nóng)民工集中流入地區(qū)寧波市為案例》，《城市發(fā)展研究》2012年第1期。⑦魏后凱:《構(gòu)建多元化的農(nóng)民市民化成本分擔(dān)機(jī)制》，《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》2013年3月1日第7版。