張秉福

政府規(guī)制是彌補現(xiàn)代市場失靈、提高資源配置效率、維護社會公共利益的一種正式治理機制。適宜的政府規(guī)制是文化產業(yè)健康、快速發(fā)展的重要保障。隨著全球化背景下我國改革開放的逐步深化，經濟發(fā)展和社會進步對政府規(guī)制科學化、民主化、市場化、國際化的要求不斷提高，我國文化產業(yè)政府規(guī)制中某些深層次的問題日益凸顯。深入探討和妥善處理我國文化產業(yè)政府規(guī)制中的若干重大關系，對推進文化產業(yè)政府規(guī)制創(chuàng)新，增強政府規(guī)制的公正性、法治性、有效性和限度性，加快政府文化職能轉變，促進文化產業(yè)調整升級，提高文化產業(yè)核心競爭力，實現(xiàn)文化產業(yè)全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展，都具有十分重要的意義。

一、宏觀調控、微觀規(guī)制、微觀管理的關系

宏觀調控和微觀規(guī)制是現(xiàn)代市場經濟條件下政府干預、調節(jié)和管理社會經濟活動的兩種主要方式。宏觀調控通過對市場的引導間接影響微觀經濟主體，政府只改變企業(yè)和個人經濟活動的環(huán)境參數(shù)，而不直接干預企業(yè)和個人的市場決策和行為。因而，宏觀調控既不能解決微觀經濟主體的具體行為規(guī)范問題，也不能保證微觀經濟主體的經濟目標與社會總體福利目標相一致。宏觀由微觀構成，政府的宏觀經濟意圖要通過微觀經濟主體的具體行為去落實，所以宏觀調控措施必須有相應的微觀規(guī)制手段加以配合與輔助。微觀規(guī)制是政府出于社會公共性需要，由特定的政府規(guī)制機構依據(jù)有關法律法規(guī)，運用行政、法律和經濟等手段，從外部對微觀經濟主體(主要是企業(yè))的市場準入、產品質量、價格決定、服務條件等實施直接的行政管理、監(jiān)督、激勵、扶持、引導和規(guī)范，是政府治理經濟社會的一種制度性安排。政府微觀規(guī)制所要解決的，主要是外部性、自然壟斷性、信息不對稱、公共產品性及消費者偏好不合理等市場失靈問題。微觀規(guī)制作為一種促進經濟社會協(xié)調發(fā)展的長效機制，追求的是長期持續(xù)的經濟效益和社會效益，以彌補宏觀調控的不足。

宏觀調控和微觀規(guī)制都是為了調節(jié)和規(guī)范市場主體行為，提高資源配置效率，增進社會成員福利，實現(xiàn)國民經濟持續(xù)快速健康發(fā)展。宏觀調控與微觀規(guī)制是互補的關系，宏觀調控為微觀規(guī)制提供宏觀市場環(huán)境，是“大處著眼”為宏觀調控優(yōu)化微觀市場基礎，是“著手”所以，應當將宏觀調控與微觀規(guī)制緊密結合起來，共同發(fā)揮政府的政策引導功能。

適宜的政府宏觀調控和微觀規(guī)制都是文化產業(yè)正常發(fā)展的基本條件。目前，宏觀調控已受到我國理論界和實踐界的足夠重視，相關的手段和經驗也已經比較豐富和成熟，但微觀規(guī)制尚未在戰(zhàn)略層面受到應有關注。而當前我國文化產業(yè)發(fā)展不平衡、知識產權保護不得力及基本公共文化產品供給不足等問題，主要原因就在于政府微觀規(guī)制效率過低。因此，應當厘清文化產業(yè)宏觀調控與微觀規(guī)制的職能關系，在完善宏觀調控體系的同時，健全微觀規(guī)制制度，系統(tǒng)消除文化領域市場失衡和市場失靈的負面影響。

宏觀調控和微觀規(guī)制都是政府作為經濟社會的中立協(xié)調者而實施的管理行為，而微觀管理則通常是指企業(yè)內部的自我管理。在市場經濟條件下，企業(yè)都是自主經營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的獨立性市場主體，其生產經營自主權和管理權依法受到保護，政府不得直接干預。所以，從這個意義上說，不存在政府對企業(yè)的微觀管理問題，微觀管理只是企業(yè)自己的事情。政府在微觀規(guī)制過程中運用命令和控制手段直接配置資源時，應盡量減少對被規(guī)制企業(yè)微觀管理的不良影響，避免妨礙企業(yè)的正常運行和發(fā)展。但另一方面，由于國家是國有企業(yè)的出資者，政府又要代表國家站在出資者立場上對國有企業(yè)實施一定的微觀管理。這是政府運用行政手段和經營方式對企業(yè)實施的一種內部管理，如國有資產的運營管理、某些社會公益事業(yè)的日常管理等。在文化建設領域，為保障公共文化產品和服務的生產和供給，政府要對某些傳統(tǒng)文化、高雅藝術、基礎理論研究及圖書館、檔案館、博物館等公益性文化行業(yè)和單位進行直接投資和經營，并實施相應的微觀管理。但宏觀調控和微觀規(guī)制主要是為了維護社會公共利益，而微觀管理則主要是追求企業(yè)自身利益的最大化。所以，應當把文化產業(yè)宏觀調控和微觀規(guī)制的改革與文化企業(yè)微觀管理的改革有機結合起來，通過合理、有效的制度設計和措施選擇，使政府公共政策目標與企業(yè)自身管理目標趨于協(xié)調一致。例如，將負外部性內化為企業(yè)成本，就會促使企業(yè)積極改善內部經營管理，盡量減少乃至消除自身產品和服務的負外部性。

二、文化事業(yè)規(guī)制與文化產業(yè)規(guī)制的關系

在我國，文化事業(yè)與文化產業(yè)的劃分是在黨的十六大報告中首次提出來的。根據(jù)國家統(tǒng)計局頒布的最新分類標準——《文化及相關產業(yè)分類(2012)》，文化及相關產業(yè)是指為社會公眾提供文化產品和文化相關產品的生產活動的集合，“文化事業(yè)”僅指公益性文化單位的集合，“文化產業(yè)”僅指經營性文化單位的集合。而區(qū)分經營性文化產業(yè)單位和公益性文化事業(yè)單位的依據(jù)，是執(zhí)行企業(yè)會計制度與否。

要處理好文化事業(yè)規(guī)制與文化產業(yè)規(guī)制的關系，必須正確區(qū)分和把握文化事業(yè)與文化產業(yè)的性質和功能。實際上，公益性的文化事業(yè)與經營性的文化產業(yè)是基于文化行業(yè)的市場屬性而非意識形態(tài)屬性來劃分的。文化事業(yè)的主要任務是為社會提供公共文化產品和服務，以保障公眾基本文化權益，滿足公眾基本文化需求。文化事業(yè)既屬于文化問題，又屬于經濟問題，但更偏重于文化方面。公益性文化產品的公共性、使用和消費上的非排他性以及投資的高風險性，使得以利潤和收益最大化為目標的企業(yè)不愿介入其生產和經營，因此，公益性的文化事業(yè)不能走產業(yè)化發(fā)展道路，必須以行政事業(yè)單位為主要組織形式，主要著眼于社會效益。而文化產業(yè)則是以營利為目的，運用產業(yè)化手段和方式創(chuàng)作、傳播和經營文化、創(chuàng)造經濟價值的活動，其主要任務是繁榮文化市場，滿足公眾多方面、多層次、多樣性的精神文化需求。文化產業(yè)也既屬于文化問題，又屬于經濟問題，但更偏重于經濟方面。隨著經濟全球化的深入發(fā)展和現(xiàn)代科技的日新月異，文化的經濟功能越來越強，經濟的文化含量日益提高，文化產業(yè)正在成為世界公認的對國民經濟發(fā)展和國家核心競爭力提高具有重大戰(zhàn)略意義的支柱性產業(yè)。

基于對文化事業(yè)與文化產業(yè)各自性質和功能的上述認識，政府應當構建公益性文化事業(yè)資產和經營性文化產業(yè)資產的分類運營體制，對文化事業(yè)和文化產業(yè)分別制定相對不同的政策法規(guī)體系，實施有針對性的分類規(guī)制，以適宜的措施糾正它們各自存在的市場失靈。

第一，對于公益性的文化事業(yè)，政府要將其“養(yǎng)起來”。即堅持以政府為主導，鼓勵社會多元力量參與，做到財政經費投入足額到賬，構建覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系，確保公益性文化產品和服務的生產和供給，滿足社會公眾讀書看報、廣播影視、信息獲取、公共文化活動參與等需求，實現(xiàn)公共文化設施標準化、公共文化服務規(guī)范化、公共文化活動常態(tài)化。同時，政府要加強引導和監(jiān)督，維護文化事業(yè)的公共服務性、非營利性和先進文化導向性，并通過其內部改革(如在內部運作和管理上引入市場機制)提高產品質量和服務水平，增強運營活力和發(fā)展后勁，促進基本公共文化服務均等化，使文化事業(yè)的社會效益得到最大限度的發(fā)揮。

第二，對于經營性的文化產業(yè)，政府要真正“放開手”。即堅持以市場為導向，將各類文化企業(yè)全面推向市場，讓其在市場競爭中學會生存，壯大實力。政府的職責主要是為文化產業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境、市場環(huán)境和社會環(huán)境，真正確立市場在文化資源配置中的基礎性地位，讓市場機制促進文化市場繁榮。要在國有文化企業(yè)、尤其是壟斷性文化行業(yè)進一步推進政企、政資分開，全面落實現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結構。當然，現(xiàn)代市場經濟條件下的政府“放開手”并非放任自流和放棄政府職責，政府仍然要對文化產業(yè)加以必要的引導和監(jiān)管，以保證其正確的發(fā)展方向，提高文化資源配置效率，維護社會公共利益，使文化企業(yè)在追求自身利潤最大化的同時，擔負起應有的社會責任和義務，盡量減少和避免文化產業(yè)化、市場化帶來的負面效應。

第三，促進文化事業(yè)與文化產業(yè)協(xié)調發(fā)展。盡管文化事業(yè)與文化產業(yè)在性質和功能上存在明顯差異，但兩者都是為社會提供文化產品和服務的經濟活動，主要屬于第三產業(yè)范疇。區(qū)分文化事業(yè)與文化產業(yè)，是為提高文化創(chuàng)作、傳播效率和優(yōu)化文化資源配置而作出的體制安排，并不是、也不可能將兩者徹底分開，在實踐中它們的劃分是相對的。在文化產業(yè)中有公益性內容，如圖書出版在總體上屬于文化產業(yè)，但教材、盲文及少數(shù)民族語言文字出版卻具有公益性質;而在文化事業(yè)中也有營利性活動，某些公益性文化設施如圖書館、檔案館等，其某些業(yè)務也可實行一定的市場化方式運作，以便取得經營收入。因此，政府規(guī)制要處理好文化建設中社會效益與經濟效益的關系，將政府的文化服務職能與文化管理職能緊密結合起來，一手抓公益性文化事業(yè)，一手抓經營性文化產業(yè)，長袖善舞地把政府和市場這兩只“手”的功能都發(fā)揮好，促進文化事業(yè)與文化產業(yè)的健康、協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)社會效益與經濟效益的雙豐收。為此，應當在文化產品和服務的內容規(guī)制上注重社會效益，實施必要的內容監(jiān)管和審查;而對文化產品和服務的復制生產、銷售傳播的規(guī)制則注重經濟效益，促進文化資源優(yōu)化配置。同時，要綜合運用命令型和激勵型規(guī)制政策工具，增強文化產品和服務的生產經營者服從規(guī)制的責任感和主動性。

三、經濟性規(guī)制與社會性規(guī)制的關系

如同其他產業(yè)的政府規(guī)制一樣，文化產業(yè)政府規(guī)制按其性質和內容，也可分為經濟性規(guī)制和社會性規(guī)制兩大類。經濟性規(guī)制是指政府對文化產業(yè)的市場進退、價格、產量等的規(guī)制，其主要目的是維護有序競爭的市場環(huán)境，提高文化資源配置效率。社會性規(guī)制是指政府對文化產品和服務的內容、質量、安全及文化企業(yè)行為等的規(guī)制，其主要目的是保護文化資源，維護消費者權益，增進社會文化福利。

針對目前我國文化產業(yè)政府規(guī)制中存在的經濟性規(guī)制越位、社會性規(guī)制缺位及二者皆有的規(guī)制錯位問題，我們在文化產業(yè)規(guī)制改革創(chuàng)新過程中處理經濟性規(guī)制與社會性規(guī)制的關系時，應當著重把握以下幾點:

第一，放松和重構經濟性規(guī)制。要實現(xiàn)文化產業(yè)的帕累托最優(yōu)，必須使市場機制的積極作用得到充分發(fā)揮。為此，政府應主動順應放松經濟性規(guī)制的世界潮流，減少行政審批，徹底廢除阻礙有效競爭的各類規(guī)制措施。重點是放松文化產業(yè)的準入規(guī)制，形成有效競爭格局。為實現(xiàn)投資主體多元化，要加大支持和引導民營資本進入文化產業(yè)領域的力度，為各類所有制文化企業(yè)的公平競爭提供穩(wěn)定、高效、充分的制度保障，讓廣大民眾的文化個性、智慧和創(chuàng)造力自由成長和發(fā)揮。同時，應當結合政府文化職能轉變和國有文化企業(yè)改革，重構存在嚴重自然壟斷和信息不對稱的環(huán)節(jié)和行業(yè)的準入規(guī)制和價格規(guī)制，完善針對文化產業(yè)不同業(yè)務領域(如壟斷性環(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié)、經營性業(yè)務與政策性業(yè)務等)性質和特點的分類規(guī)制，不斷優(yōu)化經濟性規(guī)制政策體系。

第二，強化和改善社會性規(guī)制。為實現(xiàn)文化產業(yè)經濟效益與社會效益相互協(xié)調、相互促進，必須在放松和重構經濟性規(guī)制的同時，強化和改善社會性規(guī)制。政府應當制定和落實各類文化資源保護和知識產權保護的下限規(guī)定及具體要求，加大對破壞文化資源、侵犯知識產權行為的處罰力度。應當制定和實施各類文化產品和服務的質量標準和評估體系，并與準入規(guī)制、價格規(guī)制等手段相結合，引導和激勵文化企業(yè)注重自身產品和服務質量的提高。應當按照既依法保障創(chuàng)作自由，又依法約束權力不被濫用的內容規(guī)制原則，在破除內容生產上種種似是而非、不合時宜的禁忌和限制的同時，加大對制造和傳播文化垃圾行為的打擊力度，建立和完善科學規(guī)范的分類分級內容管理制度和體系，切實減少不良文化信息對社會公眾尤其是未成年人的傷害。

第三，實現(xiàn)經濟性規(guī)制與社會性規(guī)制的有機結合。經濟性規(guī)制注重效率，主要解決文化產業(yè)領域的自然壟斷性、信息不對稱等問題，以保持文化產業(yè)良性運行和快速發(fā)展，實現(xiàn)政府的文化經濟職能;社會性規(guī)制則注重公平，主要解決文化產業(yè)領域的外部性、公共產品性及消費者偏好不合理等問題，以維護社會秩序和公共利益，實現(xiàn)政府的文化社會職能。經濟性規(guī)制和社會性規(guī)制在彌補和矯正文化市場失靈上是互為基礎、互相補充、缺一不可的，經濟性規(guī)制為社會性規(guī)制目標的實現(xiàn)創(chuàng)造市場環(huán)境和物質條件，社會性規(guī)制則制約和引導著經濟性規(guī)制的價值取向和實施力度。所以，應當將經濟性規(guī)制與社會性規(guī)制有機結合起來，做到二者兼顧、并重，并使它們相互配合、相互促進，從而提高文化產業(yè)政府規(guī)制的整體效率和效益。

四、內容規(guī)制與載體規(guī)制的關系

由于當代文化產業(yè)發(fā)展過程中核心與邊緣之間界限的日益淡化和模糊，很多文化產業(yè)門類已經難以區(qū)分是核心層還是外圍層，因此，《文化及相關產業(yè)分類(2012)》用“四方面”(即文化產品的生產活動、文化產品生產的輔助生產活動、文化用品的生產活動和文化專用設備的生產活動)取代原來的“三層次”(即核心層、外圍層和相關層)來劃分文化產業(yè)類別。但筆者認為，從勢在必行的文化產業(yè)政府規(guī)制變革與創(chuàng)新的角度講，內容與載體、內容規(guī)制與載體規(guī)制的區(qū)分比“三層次”、“四方面”的劃分更有針對性和現(xiàn)實意義。

在全球化條件下，隨著技術經濟特性的逐步滲透，文化產業(yè)的融合趨勢加快，文化創(chuàng)意、影視制作、新聞服務、信息咨詢、出版發(fā)行、印刷復制、演藝娛樂、文化會展、動漫、廣告、電信、互聯(lián)網等文化產業(yè)門類之間的聯(lián)系日益密切，導致傳統(tǒng)規(guī)制體系與產業(yè)結構變化的矛盾日益突顯。因此，構建基于產業(yè)融合的文化產業(yè)政府規(guī)制框架體系是我國規(guī)制改革的客觀要求和必然選擇。

文化產業(yè)是內容產業(yè)，文化商品的內容具有社會精神屬性和意識形態(tài)屬性，而文化商品的內容又總是通過一定的物質載體或硬件來存儲、展現(xiàn)、交流和傳播。因此，文化商品是文化內容與物質載體相結合的產品，具有普通商品和意識形態(tài)的雙重屬性。這就意味著，文化產業(yè)發(fā)展狀況既涉及國家的產業(yè)安全、經濟安全，也涉及意識形態(tài)安全，政府規(guī)制必須處理好促進文化產業(yè)發(fā)展與維護意識形態(tài)安全的關系。在文化產業(yè)正逐漸成為世界經濟支柱性、主宰性產業(yè)的全球化條件下，片面追求文化產業(yè)發(fā)展而不顧意識形態(tài)安全十分危險，為意識形態(tài)安全而犧牲文化產業(yè)發(fā)展也很不可取，在政府治理的動態(tài)結構中求得二者之間的合理均衡才是唯一正確的價值選擇。由于文化產業(yè)的意識形態(tài)屬性主要體現(xiàn)在文化產品和服務的內容上，而其物質性的載體或硬件本身一般只具有普通商品的屬性，因此，我國的文化產業(yè)政府規(guī)制創(chuàng)新應當順應產業(yè)融合的趨勢，借鑒發(fā)達國家的做法，針對文化產業(yè)內容與載體的不同屬性和特點，實施內容與載體的分離規(guī)制。即在載體(硬件、平臺、渠道、網絡)方面建立融合的規(guī)制框架，放松準入，促進競爭，實行徹底的市場化運作;而對內容的規(guī)制則重在維護主流意識形態(tài)(特別是其價值取向)的安全，并明確界定其具體邊界和尺度，以便于各方理解和操作，避免造成規(guī)制執(zhí)法中的任意解釋和濫用職權。按照這樣的改革思路，分設文化產業(yè)內容與載體規(guī)制機構，分別對內容和載體實施規(guī)制，逐步理順和規(guī)范二者的職能分工和體系結構。分設的內容規(guī)制機構和載體規(guī)制機構都應當是相對獨立的綜合性、權威性規(guī)制機構，以便分別對內容和載體實施聯(lián)合規(guī)制和統(tǒng)一執(zhí)法。同時，在文化產業(yè)的內容規(guī)制與載體規(guī)制中，都應當將市場準入與市場監(jiān)管職能適當分離，使審批與監(jiān)管之間既彼此支持、配合，又相互制約、監(jiān)督，以防止腐敗行為的發(fā)生，促進公平、公正的市場環(huán)境的形成。

五、中央規(guī)制與地方規(guī)制的關系

要提高我國文化產業(yè)政府規(guī)制績效，必須按照有利于實現(xiàn)政府規(guī)制法治化、有利于推進政府文化職能轉變、有利于引導文化產業(yè)又好又快發(fā)展的原則，從以下幾個方面入手正確處理中央規(guī)制與地方規(guī)制的關系:

第一，合理劃分中央政府與地方政府的文化產業(yè)規(guī)制職權。政府規(guī)制改革的過程是權力格局調整和重構的過程。要在深入調研和科學論證的基礎上，實行中央政府與地方政府之間的文化產業(yè)規(guī)制分權，以法律法規(guī)的形式，確定哪些規(guī)制職能由中央政府在全國范圍統(tǒng)一履行，哪些下放給地方政府。中央政府應按照便于提高管理效能的要求，盡可能多地向地方政府下放規(guī)制權力。要理順和規(guī)范文化產業(yè)規(guī)制決策和實施中中央與地方之間的委托——代理關系，由中央政府設立各規(guī)制領域政策目標參數(shù)體系，地方政府則作為執(zhí)行代理者切實承擔起相應的規(guī)制職責，并擁有必要的裁度權。不同部門以及同一部門不同層級的規(guī)制職責和權限分工，都應當在法律法規(guī)中加以明確，以確保各規(guī)制主體不缺位、不越位。為構建科學合理的文化產業(yè)規(guī)制權力配置機制，防止規(guī)制偏廢和腐敗，規(guī)制的決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能應分別由不同的機構承擔。

第二，通過文化產業(yè)政府規(guī)制發(fā)揮中央和地方兩個積極性。中央政府的規(guī)制政策要統(tǒng)籌兼顧不同地區(qū)的文化產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和需求，平衡各方利益，化解矛盾糾紛，打破條塊分割，整合、調動全國各地的文化行政資源和文化經濟資源，構建地區(qū)之間的資源共享、合作共贏機制，促進文化產業(yè)的跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)發(fā)展和全國性統(tǒng)一、開放、競爭、有序的文化市場體系的形成和完善。我國幅員遼闊，各地條件千差萬別，經濟文化發(fā)展很不平衡，文化資源開發(fā)利用能力也參差不齊。因此，中央的政策既要有明確的要求，又要為地方預留一定的政策空間，從而為地方制定更為適宜的配套政策并順利推進政策執(zhí)行創(chuàng)造條件。各地政府則應當遵照中央規(guī)制政策精神，體現(xiàn)區(qū)別對待、分類指導的原則，主動、及時地制定和實施適合本地區(qū)文化資源特點和產業(yè)發(fā)展要求的、具有較強可操作性的具體規(guī)制政策。在不違背國家法律和政策的前提下，地方政府在某些領域對文化產業(yè)的規(guī)制探索和創(chuàng)新，可以走在中央的前面。比如，在經濟文化比較發(fā)達的地區(qū)，可先行某些地方性文化產業(yè)規(guī)制立法，這樣既可促進本地文化產業(yè)發(fā)展，又能為國家規(guī)制立法改革積累經驗。

第三，保持中央與地方文化產業(yè)規(guī)制政策的動態(tài)一致。中央與地方之間文化產業(yè)規(guī)制政策是否協(xié)調一致，對規(guī)制整體效能的發(fā)揮至關重要。在我國現(xiàn)階段的政府職能轉換和利益關系調整過程中，中央與地方以及地方與地方之間的規(guī)制政策相互矛盾現(xiàn)象比較突出，中央規(guī)制政策在各地執(zhí)行過程中的價值取向偏離問題時有發(fā)生。為解決文化產業(yè)政府規(guī)制中地方政策與中央政策、下位政策與上位政策相背離的問題，保持中央與地方規(guī)制政策的有機銜接和動態(tài)一致，一方面，要加強制度建設。國家要制定切實可行的文化產業(yè)政府規(guī)制政策執(zhí)行程序，完善各規(guī)制政策制定和執(zhí)行主體之間的溝通、協(xié)調(包括權力、利益及具體工作上的協(xié)調)機制，健全各級文化產業(yè)政府規(guī)制信息公開披露和社會監(jiān)督體系，實施規(guī)制決策失誤問責及執(zhí)行過錯追究制度。另一方面，要抓好工作落實。中央政府要加強對地方政府文化產業(yè)規(guī)制政策法規(guī)制定和執(zhí)行工作的指導和審查，及時發(fā)現(xiàn)和糾正中央政策在各地執(zhí)行過程中的失誤和偏差，促使地方政府注重文化產業(yè)經濟效益與社會效益的統(tǒng)一和全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展，妥善處理中央規(guī)制統(tǒng)一性與地方規(guī)制多樣性的矛盾，確保中央規(guī)制政策目標在全國范圍的實現(xiàn)。

六、國內規(guī)制與國際規(guī)制的關系

隨著全球化的深入發(fā)展，文化產品和服務的生產和消費日益國際化，國內文化市場與國際文化市場聯(lián)系日趨緊密并呈加速融合態(tài)勢，從而使文化產業(yè)的規(guī)制也日益走向國際化。文化產業(yè)的國際規(guī)制就是調節(jié)國際文化產業(yè)關系、規(guī)范國際文化市場秩序的所有跨國性的原則、協(xié)議、政策、標準和程序，是一種具有法律約束力的國際制度安排。如何處理好文化產業(yè)國內規(guī)制與國際規(guī)制的關系，積極推動國際規(guī)制合作與改革，已成為我們面臨的一個重大現(xiàn)實課題。

第一，注重國內法與國際法的銜接。全球化對文化產業(yè)規(guī)制政策法規(guī)的制定提出了新的理念和規(guī)則。但目前，我國文化產業(yè)規(guī)制立法滯后于文化產業(yè)實踐發(fā)展，文化產業(yè)規(guī)制法律體系不健全，行業(yè)和部門利益保護色彩比較濃重，法律法規(guī)的公共性、公正性和公平性整體較差，與國際規(guī)則和國際慣例的要求相比還存在某些明顯的不足。因此，我們應當以國際視野研究規(guī)制問題，按照世界貿易組織所確定的最惠國待遇原則、國民待遇原則、非歧視原則、政策透明原則的要求，對我國文化產業(yè)的管理體制和管理方式進行改革調整，清理和廢除各種違背國際通行規(guī)則的“土政策”，推行更加靈活、寬松、自由的文化外貿政策，構建既與國際規(guī)則和國際慣例相適應、又符合我國文化產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和需要的系統(tǒng)規(guī)范的政府規(guī)制政策法規(guī)體系，在規(guī)制制度層面實現(xiàn)整體性創(chuàng)新。世界貿易組織有關文化產業(yè)的規(guī)章條例主要包括在其《服務貿易總協(xié)定》和《與貿易有關的知識產權協(xié)定》這兩個文件之中，因此，我們要以這兩個文件所規(guī)定的各項原則和具體要求，作為制定、修訂和完善我國涉外文化產業(yè)規(guī)制政策法規(guī)的重要文本基礎，加強促進和保護公平競爭和適度競爭的立法規(guī)范，確保規(guī)之有據(jù)、制之有節(jié)。為深入推進國內規(guī)制改革，規(guī)制立法應廣泛征求社會各界意見，尤其要強化利益相關者的參與，并主動接受民間機構和國際組織的評估，以評促建，逐步實現(xiàn)我國文化產業(yè)政府規(guī)制的科學化和民主化。

第二，維護我國文化產業(yè)安全。文化產業(yè)既是一種產業(yè)形態(tài)，又是一種意識形態(tài)，因而維護國家文化產業(yè)安全既是一個經濟問題，又是一個政治問題。在我國文化產業(yè)與發(fā)達國家還存在較大差距的現(xiàn)階段，為主動應對全球化帶來的各種挑戰(zhàn)，必須通過政府規(guī)制的引導和規(guī)范，趨利避害，有效抵御和化解外來文化沖擊，確保我國文化產業(yè)安全。為此，要以保護和促進我國民族文化產業(yè)發(fā)展壯大為目的，采取先載體后內容、先體制外后體制內、先意識形態(tài)屬性弱的行業(yè)后意識形態(tài)屬性強的行業(yè)的逐步推進的文化產業(yè)對外開放策略。要以改革求發(fā)展，以發(fā)展促安全，對我國文化產業(yè)實施持續(xù)穩(wěn)定的財稅金融政策傾斜，為文化產業(yè)搭建開拓市場的展示平臺、交易平臺和鏈接平臺，大力支持各類所有制文化企業(yè)積極參與國際競爭，促進文化產品和服務出口，鼓勵企業(yè)將優(yōu)秀中華文化產品推向全世界，逐步提高我國文化產業(yè)的國際競爭力。要充分、合理地利用世界貿易組織有關文化的例外條款和對發(fā)展中國家的優(yōu)惠待遇原則，制定適合我國特點的文化安全政策，完善文化商品進出口管理制度，通過反壟斷、反傾銷、反補貼及其他維護國家文化主權的手段構筑合理的文化產業(yè)貿易壁壘，對我國文化產業(yè)(尤其是其中的核心產業(yè)和弱質產業(yè))實施適度貿易保護。要對進入我國文化市場的外國文化產品和服務對我國本土文化和社會秩序造成的影響進行監(jiān)控，對國際文化商品的流動趨勢對我國文化市場可能產生的沖擊進行評估，及時準確地作出預告和警示，將國際文化資本對我國文化市場和文化產業(yè)的威脅控制在安全警戒線以下。

第三，積極推動文化產業(yè)國際規(guī)制合作與改革。國際規(guī)制狀況不僅影響著中國文化產業(yè)的質量和效益，也關系到世界文化產業(yè)的前途和命運。目前，西方發(fā)達國家仍占據(jù)著國際規(guī)制的主導權，弱小國家在其中只是配角。在這種規(guī)制框架下，文化產業(yè)國際規(guī)制很大程度上體現(xiàn)為發(fā)達國家的利益和偏好，國際文化市場的開放與交流處于不平等狀態(tài)，弱勢文化受到強勢文化的壓制。我們要在搞好國內規(guī)制以促進文化產業(yè)發(fā)展、維護國家文化產業(yè)安全的同時，以積極的姿態(tài)參與和推動文化產業(yè)國際規(guī)制合作與改革，為我國文化產業(yè)創(chuàng)造和爭取更為有利的國際環(huán)境和更加廣闊的發(fā)展空間。

我們在參與文化產業(yè)國際規(guī)制過程中，要以國家利益為最高準則，將堅持獨立自主與遵守國際規(guī)則、維護我國利益與履行國際義務有機統(tǒng)一起來。要努力推動各國通過平等協(xié)商和互利合作，共同解決文化產業(yè)國際規(guī)制中的各種問題，完善國際文化市場公平競爭機制，促進文化資源在全球范圍的優(yōu)化配置，力求實現(xiàn)各國文化產業(yè)發(fā)展的共贏共榮。要積極參與國際社會圍繞文化產業(yè)國際規(guī)制制度建設和秩序安排的討論和博弈，參與相關國際公約和協(xié)定(尤其是那些可能對文化產業(yè)扶持政策、出口退稅、綠色壁壘等具有一定制約作用的國際協(xié)議)的制定和修改，提升我國文化產業(yè)國際規(guī)制話語權。

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