姚銳敏

黨的十八大將依法治國(guó)基本方略全面落實(shí)、法治政府基本建成作為全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)政府體系的重要組成部分，數(shù)量多、分布廣，處在行政系統(tǒng)的最末端和行政管理的第一線，這種情況決定了推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政對(duì)于實(shí)現(xiàn)黨的十八大提出的法制建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)具有十分重要的意義。本文擬從行政體制的角度，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政舉步維艱的原因，探討通過深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革推進(jìn)依法行政的有效路徑。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政面臨的體制性障礙

改革開放以來，我國(guó)農(nóng)村基層行政體制經(jīng)歷了多次改革，取得了明顯成效，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用。但是，由于多種原因，農(nóng)村基層行政體制至今仍未完全理順，在很大程度上制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的全面推進(jìn)。概括起來，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政面臨的體制性障礙主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)展緩慢

溫家寶指出:“取消人民公社、設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變一直沒有到位。表現(xiàn)在政企不分、政社不分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把主要精力放在興辦企業(yè)、招商引資上，社會(huì)管理和公共服務(wù)薄弱。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，按照公共行政的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該履行哪些職責(zé)，如何有效地發(fā)揮作用，已經(jīng)成為一個(gè)重大課題?！雹俳陙淼亩囗?xiàng)調(diào)查結(jié)果都證明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變滯后的判斷。2007年，吳理財(cái)在安徽、湖北、重慶三省(市)的7個(gè)縣(區(qū))進(jìn)行的問卷調(diào)查表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行得極其緩慢。分別有 42.02%、41.01%、27.65% 和 20.38% 的被訪者反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“工作作風(fēng)老一套，行政命令多”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力差”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能沒有轉(zhuǎn)變”、“在保障農(nóng)民民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益方面做得不夠”②。另一項(xiàng)針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記進(jìn)行的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最主要的職能。在回答“你所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作重點(diǎn)是什么”的問題時(shí)，710位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記中，有63.52%的人選擇了“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”，20.42%的人選擇了“招商引資”。③這些情況說明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)之間存在明顯差距。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變滯后，必然會(huì)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的水平和能力。依法行政的最終目標(biāo)是要建設(shè)法治政府，而現(xiàn)代法治政府在行政職能上的表現(xiàn)，則是職能范圍的有限性和職能內(nèi)容的服務(wù)性。職能范圍的有限性是指政府的作用范圍應(yīng)當(dāng)有確定的邊界，從原則上講，凡是公民、企業(yè)或者其他組織能夠自主解決的就不需要政府解決，就不屬于政府的職能范圍;凡市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠自行調(diào)節(jié)的，政府可以不必干預(yù);凡社會(huì)組織能夠自我管理和自律的，政府可以不必干預(yù)。職能內(nèi)容的服務(wù)性是指政府應(yīng)當(dāng)將為國(guó)民提供公共服務(wù)作為職能的重點(diǎn)。以此看來，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變顯然還沒有到位，在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政必然受到很大影響。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)配置失衡

權(quán)責(zé)統(tǒng)一，是科學(xué)合理之行政體制的基本要求，也是法治政府的基本表征。自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重建以來，權(quán)責(zé)失衡一直是困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政的一大難題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)失衡，首先表現(xiàn)為沉重的責(zé)任負(fù)擔(dān)與貧乏的權(quán)力資源之間的矛盾。有研究者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級(jí)權(quán)力構(gòu)造殘缺的政府，體制上安排給這級(jí)政府的權(quán)力非常有限，能夠調(diào)動(dòng)的權(quán)力資源十分貧乏。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的責(zé)任卻非常繁重，權(quán)力與使命之間很不平衡。④這種狀況常常使農(nóng)村的依法行政陷入兩難境地:如果嚴(yán)格遵循“法無授權(quán)不可為”的法治原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可能會(huì)因?yàn)槿狈Ρ匾膱?zhí)法權(quán)力和執(zhí)法手段而無法有效完成執(zhí)法任務(wù)或?qū)崿F(xiàn)行政目標(biāo);另一方面，在“壓力型體制”的作用下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)不得不違法執(zhí)法，超越法律規(guī)定行使行政權(quán)力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)失衡還表現(xiàn)在不斷擴(kuò)大的事權(quán)與逐漸萎縮的可支配財(cái)力之間的矛盾。從事權(quán)方面看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要承擔(dān)憲法和組織法規(guī)定的廣泛的行政管理職責(zé)，而且還必須承擔(dān)上級(jí)政府交辦的各種各樣的事項(xiàng)。在實(shí)行分稅制的背景下，上級(jí)政府為了減輕本級(jí)財(cái)政的壓力，經(jīng)常會(huì)以任務(wù)分解的方式將本級(jí)政府的事權(quán)強(qiáng)制性地轉(zhuǎn)移給下級(jí)政府，這些轉(zhuǎn)移的事權(quán)大部分最終都落到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頭上，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)范圍不斷擴(kuò)大。從財(cái)力方面看，分稅制改革體現(xiàn)出明顯的財(cái)權(quán)集中取向，越往下實(shí)際擁有的財(cái)權(quán)越小。在這種財(cái)政體制下，身處農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尤其是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入十分有限。此外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直接上級(jí)——縣政府也經(jīng)常面臨財(cái)政困境，而其擺脫財(cái)政困境的重要途徑之一便是憑借政治與行政的強(qiáng)勢(shì)地位強(qiáng)制擠壓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政空間，這種情況使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本來就十分有限的財(cái)力進(jìn)一步受到削弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與財(cái)力的失衡嚴(yán)重制約了依法行政在鄉(xiāng)村的全面推進(jìn)。一方面，巨大的財(cái)政壓力往往使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將依法行政原則拋在一邊，不擇手段地實(shí)施行政征收行為;另一方面，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的捉襟見肘使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行公共服務(wù)的法定職責(zé)方面常常陷入失職的違法困境。

3.縣鄉(xiāng)政府的層級(jí)關(guān)系缺乏科學(xué)合理的規(guī)范

不合理的縣鄉(xiāng)政府關(guān)系主要是由自上而下的單向行政層級(jí)連接模式的制度設(shè)計(jì)缺陷和縣級(jí)政府在具體構(gòu)建和處理縣鄉(xiāng)關(guān)系過程中的行為偏差造成的?，F(xiàn)代國(guó)家的行政系統(tǒng)各層級(jí)之間的連接主要有兩種模式:一種是雙向連結(jié)模式，即從金字塔的頂部到金字塔的底部是通過兩套相互對(duì)應(yīng)的規(guī)則把各層級(jí)的機(jī)構(gòu)有機(jī)地粘合在一起的，既有從上至下的命令指示規(guī)則，也有自下而上的請(qǐng)示匯報(bào)規(guī)則;二是單向連結(jié)模式，即行政機(jī)構(gòu)層級(jí)之間的連結(jié)線路上是單向的，即強(qiáng)調(diào)從一個(gè)方向至另一個(gè)方向的連結(jié)線路。二者最大的區(qū)別在于下層機(jī)構(gòu)是否有法律上的或者合法的獨(dú)立意志，獨(dú)立服從法律、服從管理事務(wù)的權(quán)力。⑤我國(guó)縣鄉(xiāng)政府之間的連接方式顯然屬于自上而下的單線路連接模式，它凸顯出縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位?？h級(jí)政府不但有權(quán)決定、約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為，而且能夠決定、制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身的結(jié)構(gòu)和具體的行為過程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事實(shí)上很難具有獨(dú)立于縣級(jí)政府的意志。單向連接模式?jīng)Q定了縣鄉(xiāng)關(guān)系從其產(chǎn)生之日起就具有不平衡性，而縣級(jí)政府在決定和處理其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系時(shí)的高壓態(tài)勢(shì)，則進(jìn)一步加劇了縣鄉(xiāng)關(guān)系的失衡。改革開放以來，為了實(shí)現(xiàn)加速推進(jìn)現(xiàn)代化的目標(biāo)，縣級(jí)政府從各個(gè)方面不斷給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府施壓，隨著壓力的不斷重復(fù)，在縣鄉(xiāng)政府之間逐漸形成了一種壓力型的層級(jí)行政運(yùn)行機(jī)制。這種壓力型的層級(jí)運(yùn)行機(jī)制雖然對(duì)改革開放以來我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展發(fā)揮了一定的積極作用，但也對(duì)依法治國(guó)與依法行政帶來了明顯的消極影響，主要表現(xiàn)在如下四個(gè)方面。

第一，在導(dǎo)致“選擇式政策執(zhí)行”現(xiàn)象的同時(shí)，也直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)村行政主體的“選擇性執(zhí)法”。歐博文和李連江在對(duì)地方行政的研究中發(fā)現(xiàn)，中國(guó)地方行政中形成了一種“選擇式政策執(zhí)行”的現(xiàn)象。⑥在提出依法治國(guó)和依法行政以后，“選擇式政策執(zhí)行”與執(zhí)法發(fā)生了聯(lián)系，導(dǎo)致了“選擇性執(zhí)法”現(xiàn)象:那些與“硬指標(biāo)”直接相關(guān)的法律往往受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重視，得到比較嚴(yán)格的貫徹執(zhí)行;而那些與“硬指標(biāo)”沒有關(guān)系或者關(guān)系不大的法律則不受重視，得不到認(rèn)真的貫徹執(zhí)行。

第二，是導(dǎo)致基層行政主體濫用權(quán)力和違法行政的重要原因。在硬性任務(wù)指標(biāo)的壓力之下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層干部很容易過度運(yùn)用行政權(quán)力，甚至濫用權(quán)力，違法行政，不惜侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益去完成像計(jì)劃生育、征收稅款這樣的硬指標(biāo)。

第三，在增加上級(jí)對(duì)下級(jí)的“驅(qū)動(dòng)力”的同時(shí)，削弱了上級(jí)對(duì)下級(jí)的“制動(dòng)力”，導(dǎo)致政府體制內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督功能逐步弱化。一方面，壓力型層級(jí)行政運(yùn)行機(jī)制賴以維系的干部任命制與其催生的干部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在監(jiān)督機(jī)制與監(jiān)督對(duì)象之間形成了一種遮蔽或阻隔;⑦另一方面，在壓力型層級(jí)行政運(yùn)行機(jī)制中，對(duì)下級(jí)的“越軌”行為，上級(jí)并非總是采取堅(jiān)決“糾偏”的立場(chǎng)，而是要進(jìn)行權(quán)衡。如果認(rèn)為采取“糾偏”措施可能損害縣鄉(xiāng)政府之間的既有關(guān)系，則往往會(huì)選擇大事化小，小事化了，或者睜一只眼、閉一只眼的行動(dòng)策略。上級(jí)所采取的這種行動(dòng)策略多次重復(fù)以后，就會(huì)在上級(jí)與下級(jí)之間形成某種默契，這種默契必然助長(zhǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的違法行政。

第四，在一定意義上阻礙了法律權(quán)威性的提升，壓抑了法治觀念和法律意識(shí)的成長(zhǎng)。在壓力型行政機(jī)制中，完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)比依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層干部來說無疑更為重要，國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律不如直接上級(jí)下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)具有權(quán)威性。在完成任務(wù)指標(biāo)的過程中發(fā)生的違法行為往往可以得到開脫和原諒或者從輕發(fā)落，但如若不能完成硬性的任務(wù)指標(biāo)，則有可能斷送仕途。這種行政實(shí)踐只能強(qiáng)化農(nóng)村基層干部對(duì)上級(jí)權(quán)力的敬畏，而無法培養(yǎng)他們對(duì)法律的忠誠(chéng)與崇敬。

二、推進(jìn)依法行政視角下深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的路徑與措施

1.借助法治的力量推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變主要是依靠政治與行政的力量和手段來推動(dòng)的，與法律似乎沒有多大關(guān)系。一個(gè)突出的例證是，1982年12月修訂的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人大和地方人民政府組織法》明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)七個(gè)方面的職能。1982年以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)歷了多次機(jī)構(gòu)改革，其實(shí)際履行的職能也發(fā)生了明顯的變化，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定職能卻沒有發(fā)生任何變化。由于沒有將行政體制改革與行政法治有機(jī)結(jié)合起來，從健全政府組織法的角度推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，結(jié)果在很大程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的績(jī)效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須轉(zhuǎn)變職能的口號(hào)已經(jīng)喊了多年，但時(shí)至今日，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變依然還不到位，一個(gè)重要原因在于我們沒有根據(jù)形勢(shì)的變化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定職能定位進(jìn)行重新審視，通過完善行政組織法為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能提供明確的法律依據(jù)，這樣就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變因?yàn)槿狈Ψ傻膭傂约s束而陷入很大的隨意性，成為政府的“自選動(dòng)作”，職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)也就難以實(shí)現(xiàn)。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)行地方政府組織法規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定職能非常清楚，同發(fā)達(dá)國(guó)家的“慣例”也大體相同。問題在于，由于體制等方面的原因，上述法律規(guī)定被政府所忽視，沒有得到嚴(yán)格的遵守和執(zhí)行，結(jié)果才導(dǎo)致了實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能錯(cuò)位、缺位和越位。如今農(nóng)村的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，因此，所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變職能，應(yīng)該是回歸法定職能。⑧這種觀點(diǎn)有一定的道理，但是它將政府轉(zhuǎn)變職能完全等同于回歸法定職能，則是筆者所不敢茍同的。因?yàn)?，《地方政府組織法》第61條規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能雖然具有較強(qiáng)的適應(yīng)性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能也的確具有回歸法定職能的意義，但這些規(guī)定畢竟是在20多年以前制定的，姑且不論當(dāng)年的規(guī)定本身是否完善，在我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大而深刻變化的今天，依然原封不動(dòng)地照搬這些規(guī)定來規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能行為，顯然是難以令人信服的。

2.按照法治原則重構(gòu)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府之間的關(guān)系

改革開放以來的實(shí)踐證明，縣鄉(xiāng)之間的單向控制支配關(guān)系對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了明顯的負(fù)面影響。在壓力型體制的作用下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎完全喪失了作為一級(jí)政府所理應(yīng)具有的相對(duì)獨(dú)立地位和行政自主性，已經(jīng)成為縣級(jí)政府事實(shí)上的派出機(jī)構(gòu)，執(zhí)行縣級(jí)政府的決定和命令，完成縣級(jí)政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，幾乎成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政的全部?jī)?nèi)容。筆者認(rèn)為，按照法治原則重構(gòu)縣鄉(xiāng)政府之間的關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)政府關(guān)系的規(guī)范化和法治化，是解決縣鄉(xiāng)政府關(guān)系困境的根本出路和關(guān)鍵所在?？h鄉(xiāng)之間的壓力型體制和支配性關(guān)系之所以能夠形成和維持，一個(gè)重要原因在于縣鄉(xiāng)政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系不清，兩者的職責(zé)權(quán)限缺乏明確、清晰、具體的法律界限。上述狀況加上行政體系實(shí)行的民主集中制原則，使縣級(jí)政府隨意決定其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間關(guān)系的具體內(nèi)容成為可能。因此，要規(guī)范縣鄉(xiāng)政府之間的關(guān)系，就必須從法律上具體明確縣鄉(xiāng)政府各自的職責(zé)權(quán)限，并且要通過建立健全相關(guān)的制度，防止和避免縣級(jí)政府隨意破壞或改變縣鄉(xiāng)政府之間的法定職責(zé)權(quán)限關(guān)系。

3.增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)能，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)統(tǒng)一

改革開放以來，經(jīng)過多次機(jī)構(gòu)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)能不斷弱化，不僅直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面正確地履行法定職能，也在很大程度上妨礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政法治化的發(fā)展進(jìn)程。因此，在深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革、全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基本原則合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)配置，切實(shí)增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)能。

第一，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的立法授權(quán)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡快擺脫“有責(zé)無權(quán)”的困境。為了從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)權(quán)失衡問題，應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有的法定職權(quán)進(jìn)行全面清理，在合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的基礎(chǔ)上明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效履行法定職能的權(quán)力需求，然后根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力缺損情況完善相關(guān)立法，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行必要的和充分的授權(quán)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有的行政權(quán)力與其作為一級(jí)政府的法律地位及其承擔(dān)的法定職能相匹配。除了加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的立法授權(quán)外，還可以通過行政委托的方式解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力不足的問題。這里所說的行政委托，主要是指縣級(jí)政府及其職能部門將其法定權(quán)限內(nèi)的部分權(quán)力委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以委托機(jī)關(guān)的名義行使被委托的權(quán)力。這種方式既可以在一定程度上解決農(nóng)村行政執(zhí)法中普遍存在的“有權(quán)管的看不見，看得見的無權(quán)管”的問題，有效提高政府行政管理和執(zhí)法的效率，同時(shí)也可以在一定程度上緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)與權(quán)力失衡的矛盾。有人擔(dān)心，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力可能會(huì)造成農(nóng)村濫用行政權(quán)力的現(xiàn)象更加嚴(yán)重。這種擔(dān)心有一定道理，但是，它顯然不能成為使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長(zhǎng)期處于責(zé)任與權(quán)力嚴(yán)重失衡狀態(tài)的理由。權(quán)責(zé)統(tǒng)一是行政法治的基本原則，也是全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的必然要求。既然黨和國(guó)家要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮重要作用，并且通過憲法和法律為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)定了內(nèi)容廣泛的職責(zé)，那么就應(yīng)當(dāng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)的行政權(quán)力，唯有如此，才能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法有效地履行其法定職責(zé)。因此，不能因?yàn)閾?dān)心鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府濫用權(quán)力而將其與應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)力隔絕，這樣做也許可以防止和減少權(quán)力濫用現(xiàn)象，但從國(guó)家和社會(huì)的整體利益分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)失衡所導(dǎo)致的后果可能會(huì)更嚴(yán)重。關(guān)于這個(gè)問題，亨廷頓的觀點(diǎn)也許對(duì)我們有一定的啟發(fā)意義，他認(rèn)為，對(duì)于處于現(xiàn)代化之中的國(guó)家來說，“首要的問題不是自由，而是建立一個(gè)合法的公共秩序。人當(dāng)然可以有秩序而無自由，但不能擁有自由而無秩序。必須先存在權(quán)威，而后才談得上限制權(quán)威”⑨。其實(shí)，濫用權(quán)力并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政中特有的現(xiàn)象，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”⑩。因此，問題的關(guān)鍵不在于給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府授予多少權(quán)力，而在于授出的權(quán)力是否能夠受到有效監(jiān)督。

第二，努力改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面履行法定職能提供可靠保障。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨前所未有的財(cái)政壓力，一些研究者甚至用“財(cái)政危機(jī)”來形容目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政狀況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的財(cái)政困難集中表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政存在的巨大缺口。這種財(cái)政缺口在很大程度上限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法定職能作用的全面充分發(fā)揮，嚴(yán)重時(shí)甚至影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的正常運(yùn)行。從體制上分析，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入困境的一個(gè)非常重要的原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)與財(cái)力配置失衡，事權(quán)大，財(cái)力弱。因此，合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)與財(cái)力配置，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)力的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。

解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與財(cái)力不匹配的主要途徑有兩個(gè)。一是要科學(xué)合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)，進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)范圍。從現(xiàn)實(shí)情況看，凡是與本地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相關(guān)的事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都需要承擔(dān)一定的責(zé)任，而履行責(zé)任需要有相應(yīng)的財(cái)力支撐，承擔(dān)的事務(wù)越多，財(cái)政需求也就越大。因此，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政狀況的一條重要途徑就是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“減負(fù)”。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際承擔(dān)的事務(wù)明顯超出了其作為農(nóng)村最基層一級(jí)政府的實(shí)際能力，國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過適當(dāng)調(diào)整各級(jí)政府的事權(quán)劃分，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)負(fù)擔(dān)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的事務(wù)與其實(shí)際能力相適應(yīng)。為了切實(shí)有效地減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)負(fù)擔(dān)，在劃分政府事權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡可能具體地明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府之間的事權(quán)界限，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能與上級(jí)政府的職能存在交叉重疊的領(lǐng)域，必須對(duì)各級(jí)政府在其中承擔(dān)的具體責(zé)任進(jìn)行明確劃分，以立法形式加以規(guī)定。只有這樣，才能防止和避免上級(jí)政府隨意向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)移自己事權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生。現(xiàn)行《地方政府組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有完成上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)的職責(zé)。這一規(guī)定過于寬泛，在現(xiàn)行的體制之下，它為上級(jí)政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府隨意轉(zhuǎn)移事權(quán)開了方便之門，是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)過大的制度性根源。盡管這種制度安排對(duì)于保證政令暢通和行政體系的統(tǒng)一具有積極的作用，但從總體上看，其弊大于利，應(yīng)當(dāng)予以廢除，或者加以適當(dāng)?shù)南拗?。二是要擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力。當(dāng)前學(xué)術(shù)界有不少人把解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題的希望寄托在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能上，認(rèn)為只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的困難和問題就會(huì)迎刃而解。這種觀點(diǎn)是站不住腳的。雖然從理論上說政府職能越位和錯(cuò)位有可能增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變滯后是如何導(dǎo)致或加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的，我們并沒有看到基于客觀事實(shí)的具有充分說服力的分析論證。其實(shí)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的主要原因也許并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變滯后，而是在于財(cái)政體制不合理。20世紀(jì)90年代以來，隨著國(guó)家財(cái)政制度改革的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政職能呈不斷衰減的趨勢(shì)。全面取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政職能進(jìn)一步弱化，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政幾乎變成了名副其實(shí)的“討飯財(cái)政”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入缺乏可靠保障的情況下，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府徹底實(shí)現(xiàn)了職能轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難狀況依舊會(huì)存在，除非國(guó)家政權(quán)完全退出鄉(xiāng)村，重新回到“皇權(quán)止于縣政”的傳統(tǒng)體制。況且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能并不等于簡(jiǎn)單地減少職能，而是有增有減，有進(jìn)有退。從建設(shè)服務(wù)型政府的角度分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能以后，它所承擔(dān)的事務(wù)不是減少了而是增加了，任務(wù)不是減輕了而是更重了。從這個(gè)意義上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能需要有充分的財(cái)力支持。因此，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的困局，不能倒果為因地將希望寄托在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能上，而應(yīng)當(dāng)改革不合理的財(cái)政體制，按照事權(quán)與財(cái)力一致的原則，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的事權(quán)，適當(dāng)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政能力。一方面，要進(jìn)一步完善分稅制的財(cái)政體制，合理調(diào)整各級(jí)政府之間的利益分配關(guān)系，適當(dāng)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國(guó)家財(cái)政收入分配中的比例。尤其是要進(jìn)一步理順和規(guī)范縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的利益分配關(guān)系，按照“分稅制”的原則，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入基數(shù)和收支范圍，把屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入以及有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)征管的稅種作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的固定收入。（11）另一方面，要進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。為了解決分稅制改革導(dǎo)致的事權(quán)與財(cái)權(quán)脫節(jié)的問題，國(guó)家建立了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。事實(shí)證明，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在一定程度上緩解了基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的財(cái)政困難，但是由于制度本身存在一定的缺陷，加之執(zhí)行過程中存在的偏差，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難方面所起的作用受到很大限制。為了更好地發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的作用，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，必須對(duì)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行改革，使其更加完善。

注釋

①溫家寶:《不失時(shí)機(jī)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革 為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供體制保障》，《求是》2006年第18期。②吳理財(cái):《從“管治”到“服務(wù)”——關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的問卷調(diào)查》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2008年第4期。③《710位鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一把手”心聲:忙什么憂什么預(yù)期是什么》，新華網(wǎng)，2009年2月4日。④趙樹凱:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力體系——10省(區(qū))20鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查》，人民網(wǎng)，2010年7月31日。⑤張淑芳、關(guān)保英:《依法行政內(nèi)在阻卻因素析》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第2 期。⑥Kevin 0’Brien、Lianjiang Li.Selective Policy Implementation in Rural China，Comparative Politics，1999(2).⑦榮敬本、賴海榕:《關(guān)于縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革的比較研究——從村到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度建設(shè)的發(fā)展》，《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)體制比較》2000年第2期。⑧潘維:《后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“回歸法定職能”》，《鳳凰周刊》2006年第12期。⑨亨廷頓:《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華譯，三聯(lián)書店，1989年，第7頁(yè)。⑩孟德斯鳩:《論法的精神》上冊(cè)，張雁生譯，商務(wù)印書館，1982年，第154頁(yè)。 （11）劉建華:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的外部環(huán)境與對(duì)策分析》，《農(nóng)村觀察》2008年第1期。